我國調(diào)水工程概況及管理趨勢分析

李杰

山東省調(diào)水工程運行維護中心東營分中心

眾所周知，我國水資源分布嚴重不均，為了可以有效地緩解這一現(xiàn)狀問題，國家也在大力發(fā)展與建設(shè)調(diào)水工程，以此來提高不同地區(qū)水資源分配的契合性，為我國各地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的資源條件，這也是筆者將要同大家分析和探究的主要內(nèi)容。

一、我國調(diào)水工程發(fā)展歷程

隋唐之后，由于我國長江流域的開拓與建設(shè)，為保證北方經(jīng)濟發(fā)展需求，溝通我國南北地區(qū)的京杭大運河逐漸成為了歷代工程建設(shè)與管理的重心。后續(xù)各朝代又相繼修筑了很多地方性的調(diào)水工程建設(shè)。始建于春秋時期的京杭大運河就是我國早期工程建設(shè)的杰出代表之一，是目前當今世界上建設(shè)里程最長、工程量最高的古代人工運河，而且迄今為止仍在發(fā)揮重要作用。京杭大運河建設(shè)的主要目的是發(fā)展漕運，漕運也是古代重要生活保障和動力供給體系。人工運河對我國南北方地區(qū)間的政治經(jīng)濟、文化交流，尤其是對沿線地方工農(nóng)業(yè)發(fā)展都產(chǎn)生了巨大的作用。

其次是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供水為主的階段。在新中華人民共和國建立后，由于百業(yè)待興，為了保證口糧供應，國家在全國糧食作物的主要產(chǎn)區(qū)和干燥的內(nèi)陸地區(qū)，相繼建立了一系列調(diào)水工程以提高糧食作物生產(chǎn)。引大入秦工程項目是其中的代表性調(diào)水工程項目之一。該工程項目也是新中國建立至今甘肅省規(guī)模最大的跨流域調(diào)水工程項目，是改革開放時期甘肅首個引入外商投資、國際招標工作、境外參與工程建設(shè)的示范性工程項目，堪稱“德政建設(shè)、民心工程、生存工程建設(shè)和發(fā)展工程項目”。

再次是以城市居民日常生活和產(chǎn)業(yè)供應水為主的發(fā)展階段。在改革開放以后，由于中國經(jīng)濟社會高速發(fā)展、城市人口的迅速增加和城鎮(zhèn)化發(fā)展，水資源供求發(fā)生重大不均衡。在這一階段興辦的調(diào)水工程項目多以供應城市居民生活和工業(yè)用水為重，同時一些以農(nóng)村灌溉為重的工程項目也逐漸讓位于城市供水。這一階段還陸續(xù)興辦了引碧入連、引灤濟津、引黃濟青、引黃入衛(wèi)等地區(qū)性的調(diào)水工程項目。

最后是以資源化綜合利用和兼顧生態(tài)恢復為主的發(fā)展階段。自步入21世紀至今，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展速度逐漸提高，工業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)化的進程加速，我國北方地區(qū)特別是黃淮海區(qū)域水資源供需矛盾日趨尖銳，部分流域地區(qū)水系或地區(qū)的自然污染問題嚴重。因此國家先后計劃并開展了很多以資源化綜合利用為主、兼顧生態(tài)環(huán)境恢復的大規(guī)模跨流域調(diào)水工程項目，如南水北調(diào)、引漢濟渭、引江濟淮、牛欄河—滇池河域內(nèi)補水等調(diào)水工程項目，以期更好地適應我國當前階段社會經(jīng)濟實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的水資源需要。在本階段建設(shè)的重點調(diào)水工程項目中，最有名的便是南水北調(diào)工程。南水北調(diào)東、中線一期工程已先后于2013年、2014年完成通水，截止目前，南水北調(diào)工程的經(jīng)濟性、生態(tài)效益和基礎(chǔ)性功能均體現(xiàn)出了突出的應用優(yōu)勢。

二、我國調(diào)水工程管理存在的問題

(一)總體配置格局有待完善

伴隨我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，水資源供需問題也愈演愈烈，水資源空間分配不均等作為當前中國水資源面臨的最大問題，迫切需要通過調(diào)水來緩解。在此境況下，我國相關(guān)部門針對跨流域跨地區(qū)調(diào)水工程的規(guī)劃布局也提出了新需求。目前，我國各地區(qū)調(diào)水工程建設(shè)需求均居高不下，單獨計劃、獨立運作、遍地開花，根本沒有統(tǒng)籌規(guī)劃去統(tǒng)一調(diào)配和協(xié)調(diào)，“無序調(diào)水”、“跑馬圈水”現(xiàn)狀十分明顯，對此相關(guān)部門需要重新進行調(diào)水工程建設(shè)的頂層工程設(shè)計，以逐步完成我國水資源配置的總體布局。

(二)落實“四定”要求不足

根據(jù)我國“空間均衡”標準，調(diào)水工程建設(shè)在專家論證流程中，需全方位實現(xiàn)“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”的戰(zhàn)略目標。目前調(diào)水工程建設(shè)所對應的需水預測值普遍性偏大，對自然環(huán)境的影響、技術(shù)經(jīng)濟的承載力等結(jié)論，與“確有必要、生態(tài)安全、能夠持續(xù)”等條件之間還存在一定的差異性，因此急需相關(guān)部門找出更為充分的論證依據(jù)，制定更為全面的調(diào)水規(guī)劃。

(三)配套工程建設(shè)陳舊

跨流域調(diào)水工程項目的主體建筑大都根據(jù)項目規(guī)模一次性建造，或采用各類配套工程設(shè)施來發(fā)揮職能作用。從某種角度上來看，調(diào)水工程建設(shè)的配套工程是實現(xiàn)調(diào)水效果的關(guān)鍵所在。而一些配套工程由于地方配套資金執(zhí)行不到位、工程建設(shè)進度緩慢等因素而得不到有效地完善，整體工程建設(shè)未能充分發(fā)揮實效性，在調(diào)水工程的配套環(huán)節(jié)內(nèi)耗費過多的時間，以致成為為人所詬病的“包袱工程”。

(四)水量消納不足

從目前已經(jīng)完成建設(shè)并投資運營的調(diào)水工程項目來看，因為需水預期值與現(xiàn)實狀況有明顯偏離、基礎(chǔ)配套工程建設(shè)條件落后、受水區(qū)水資源配置水平和通水后的要求有明顯差異、調(diào)節(jié)價格水平機制不合理等諸多因素，許多調(diào)水工程項目存在水量消納不足的問題，繼而導致調(diào)水工程在投入出現(xiàn)嚴重的滯后性。

(五)信息化水平有待加強

很多調(diào)水工程項目的信息化建設(shè)管理水平還相對較為落后，暫時無法適應現(xiàn)代工程建設(shè)的運營管理要求，與新時代水利工程加強安全監(jiān)管的需求并不相符.尤其是對于使用自然河流和明渠輸水的調(diào)水工程項目，其對于環(huán)境污染防控和輸水監(jiān)測能力的需求非常高，而且沿線經(jīng)過人口稠密地區(qū)，人文環(huán)境和經(jīng)濟社會發(fā)展情況也非常復雜。在這些情形下，為了合理、科學地調(diào)配和保障水資源，協(xié)調(diào)好各種調(diào)水工程沿線可能會遇到的問題，發(fā)揮好調(diào)水工程建設(shè)的最大經(jīng)濟效益，建設(shè)與管理部門應當積極引進數(shù)字化、信息化等最先進技術(shù)手段，加強調(diào)水工程管理的信息化建設(shè)，從而有效提高我國調(diào)水工程的綜合管理水平。

(六)監(jiān)管機制不夠健全

調(diào)水工程項目在建成后大多分屬于地區(qū)性政府或企業(yè)的管轄范圍內(nèi)，但因為相關(guān)法律不完備、體制機制不完整、監(jiān)測監(jiān)督不嚴格等問題，或者出于局部利益、部門效益等方面的考量，導致調(diào)水工程在實際運行管理的過程中產(chǎn)生了流域調(diào)度或者地區(qū)性水域調(diào)整等方面的沖突問題。例如調(diào)水與發(fā)電、海運、生態(tài)建設(shè)水利用等方面發(fā)生沖突，部分調(diào)水工程項目甚至擅自改變調(diào)水用途，或者打出生態(tài)調(diào)水的旗號進行調(diào)水沖污、調(diào)水造景等，均會導致調(diào)水工程失去其真正的價值與意義。

三、我國調(diào)水工程管理趨勢分析

(一)開展跨流域跨區(qū)域調(diào)水工程論證機制改革

根據(jù)“科學合理調(diào)水”的需要，推動跨流域、跨地區(qū)調(diào)水工程建設(shè)理論管理機制變革。具體要點如下：一是制定我國自然資源分配總體布局實施方案，將能否列入我國自然資源分配總體布局實施方案列為調(diào)水工程建設(shè)前期專家論證的關(guān)鍵點。二是推動自然資源“空間結(jié)構(gòu)平衡”重點專項研究工作，調(diào)水工程建設(shè)專家論證應當將受水域、調(diào)出區(qū)及相應流域水資源“空間均衡度”評估列為調(diào)水工程建設(shè)前期專家論證的重點。三是根據(jù)“調(diào)水利弊”問題，選擇社會關(guān)注度較高、直接影響面廣的問題，深度展開重點專項研究工作。調(diào)水工程項目專家論證時要進行必要的調(diào)水環(huán)境及其相關(guān)影響因素的專項評估分析，對調(diào)出區(qū)、輸水區(qū)以及受水區(qū)等方面的因素都要限制在可接受程度以內(nèi)。四是強化對調(diào)水工程項目有關(guān)的建設(shè)項目計劃、水價制度研發(fā)等內(nèi)容的論證標準。

進行跨流域跨地區(qū)調(diào)水工程項目專家論證制度改革，可以說明正確調(diào)水所涉及到的一些主要問題，并彌補和改進跨流域跨地區(qū)調(diào)水施工專家論證程序與內(nèi)容，并開展我國水資源的宏觀分配頂層設(shè)計，從而進一步完善我國水資源分配總體布局。

(二)加強對已建調(diào)水工程的行業(yè)管理

在調(diào)水工程建設(shè)自然資源調(diào)配評價方面加強行業(yè)內(nèi)的行政監(jiān)督。根據(jù)調(diào)節(jié)運行管理工作中所出現(xiàn)的管理權(quán)限不清等現(xiàn)實問題，相關(guān)部門近期將著重組織制定《自然資源調(diào)度管理辦法》，主要包括對江河自然資源調(diào)度、調(diào)水工程建設(shè)調(diào)度、生態(tài)建設(shè)補水等專項工作自然資源調(diào)度管理，著力于破解有關(guān)地下水資源調(diào)配權(quán)力、統(tǒng)一調(diào)整程序與制度、統(tǒng)一調(diào)配時所面臨的困難以及監(jiān)管問題。同時繼續(xù)逐步細化了調(diào)水工程建設(shè)調(diào)度運行的管理規(guī)定，以促進調(diào)水工程建設(shè)管理制度的規(guī)范性，相關(guān)部門還可結(jié)合調(diào)水工程的實際情況及時地發(fā)布有關(guān)調(diào)水工程建設(shè)調(diào)度管理方面的政策指導意見。

(三)推進調(diào)水工程管理信息化建設(shè)

調(diào)水工程中的信息化建設(shè)應遵循并服務于我國水利工程建設(shè)改革發(fā)展的總基調(diào)，與我國水利工程的信息化建設(shè)相銜接，從而達到調(diào)水工程建設(shè)管理信息化的總體目標。在調(diào)水工程中深入管理落實信息化建設(shè)的優(yōu)點主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是可以幫助相關(guān)管理部門準確全面地了解調(diào)水工程建設(shè)基礎(chǔ)信息；二是可為管理人員及時提供調(diào)水工程建設(shè)的相關(guān)調(diào)度動態(tài)數(shù)據(jù)信息；三是有利于把調(diào)水工程建設(shè)信息管理融入“水利工程建設(shè)一張圖”的統(tǒng)一平臺中，彌補調(diào)水工程在水利建設(shè)中的空白；四是有利于促進全國調(diào)水工程建設(shè)信息管理的互聯(lián)互通與信息資源共享；五是有利于加強調(diào)水工程建設(shè)信息技術(shù)在監(jiān)督管理中的有效運用，通過先進的信息技術(shù)有效支撐調(diào)水工程的監(jiān)管成效。

(四)構(gòu)建有效監(jiān)督機制

為進一步加強水質(zhì)保護與執(zhí)法監(jiān)管工作開展的實效性，相關(guān)部門應結(jié)合我國調(diào)水工程的發(fā)展現(xiàn)狀，致力于構(gòu)建切實有效的監(jiān)督機制，以實現(xiàn)維持調(diào)水工程可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標。具體策略如下：首先，相關(guān)部門可增加設(shè)置監(jiān)視檢測設(shè)備，以此來有效提高水質(zhì)監(jiān)督水平。在工程項目全線設(shè)定監(jiān)測視頻裝置，以確保監(jiān)管部門能夠及時、準確地了解調(diào)水工程中水污染發(fā)生狀況，并隨時掌握調(diào)水工程渠道的實際情況，為實施水資源保障工程建設(shè)提供了切實有效的技術(shù)支持。監(jiān)管人員還可在輸水渠的關(guān)鍵節(jié)點上設(shè)定在線監(jiān)測管理系統(tǒng)，通過定期上傳監(jiān)測數(shù)據(jù)，以研究并建立調(diào)水工程項目的水資源預警預報系統(tǒng)。其次，嚴格監(jiān)督，有償有序“取水”。想要從調(diào)水工程項目渠道中獲取水資源的單位和個人，都必須根據(jù)我國取水許可證管理制度和國家水資源有償利用制度的有關(guān)規(guī)定，向國家水利主管部門申報領(lǐng)取取水許可，并繳納水資源費用，在此基礎(chǔ)上才能獲得取水權(quán)。例如，若地區(qū)村民想要引水灌溉，便需遵循上述步驟逐一實施，申請條件達標后方可進行引水灌溉，實施集體化管理，調(diào)水工程管理部門可為其設(shè)置專用的引水渠道，并對其執(zhí)行國家最嚴格的水資源管理制度。最后，相關(guān)部門還應建立健全多部門聯(lián)動的綜合執(zhí)法制度。強化與相關(guān)部門之間的信息溝通，履行好各自所肩負的工作責任。在國家河長制辦事機構(gòu)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，全面發(fā)揮相關(guān)主管部門涉水行政執(zhí)法職責，進一步健全完善水執(zhí)法監(jiān)督檢查工作調(diào)配制度，并定期組織實施統(tǒng)一規(guī)范的監(jiān)督和執(zhí)法檢查，以維護國家調(diào)水環(huán)境秩序。

(五)完善論證及計劃

前面我們已經(jīng)提到調(diào)水工程存在前期論證不足的問題，所以，在此，我們要著重解決這一問題，做好前期論證計劃，減少各個因素帶來的不利影響。首先政府要發(fā)揮它的統(tǒng)籌規(guī)劃作用，對水資源調(diào)度做到統(tǒng)一規(guī)劃，考慮各個地域的條件，以及調(diào)水地的水資源，科學設(shè)計，合理規(guī)劃。其次，做好氣象、水文等方面的工作，使調(diào)水計劃符合實情。

(六)創(chuàng)建應急管理體系

由于調(diào)水工程建設(shè)的干線渠道相對較長，且沿途所布置的建筑物數(shù)量也非常多，同時存在大批工程建設(shè)運營組織調(diào)度管理節(jié)點，因此突發(fā)事件的控制難度也較普通水利樞紐工程建設(shè)要大。這些不確定因素的影響下，無形中增加調(diào)水工程應急預案的復雜程度。對此，調(diào)水工程的應急管理部門應針對調(diào)水項目創(chuàng)建相應的應急管理體系。具體分為以下兩個方面：一方面是應急組織管理體系。主要針對各類突發(fā)事件而言，調(diào)水工程管理部門應嚴格按照統(tǒng)籌監(jiān)管、分級監(jiān)督管理等基本原則，建立相應的應急管理組織制度。另一方面是應急管理。根據(jù)實際工程的應急管理特點，積極探索建立實現(xiàn)對突發(fā)事件信息監(jiān)測、警報、緊急反應、決策指導等突發(fā)狀況的綜合應急管理系統(tǒng)，包括應急信息處理系統(tǒng)、決策指導智慧信息系統(tǒng)和管理反饋系統(tǒng)等等。

四、結(jié)論

雖然目前我國調(diào)水工程項目在實際的建設(shè)與發(fā)展中已達到新高度，但相關(guān)部門仍可通過開展跨流域跨區(qū)域調(diào)水工程論證機制改革、加強對已建調(diào)水工程的行業(yè)管理、推進調(diào)水工程管理信息化建設(shè)、構(gòu)建有效監(jiān)督機制、創(chuàng)建應急管理體系等方式來進一步推動調(diào)水工程項目的發(fā)展歷程，做出更多利國利民的成績，這也是每一位調(diào)水工程管理人員的美好希冀。