大數(shù)據(jù)背景下行政管理機(jī)制改革研究

文/雷晨曦 張淑鳳 喬陽(yáng) 單琳 徐煜洲

（中核戰(zhàn)略規(guī)劃研究總院 北京 100089）

引言

黨的十九大以來(lái)，國(guó)家對(duì)推進(jìn)行政管理體系建設(shè)作出新的重要戰(zhàn)略部署，強(qiáng)調(diào)應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到大數(shù)據(jù)在社會(huì)治理中的支撐作用，大力推進(jìn)大數(shù)據(jù)環(huán)境下的行政管理機(jī)制改革，通過(guò)確立新的工作觀念和工作思路，進(jìn)一步提升公共服務(wù)能力和社會(huì)綜合治理能力，提高決策的科學(xué)化、智慧化和現(xiàn)代化，為我國(guó)的公共事業(yè)和行政管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一、大數(shù)據(jù)背景下行政管理機(jī)制改革面臨的問(wèn)題

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，不斷涌現(xiàn)的工作新內(nèi)容和管理新難題給行政管理能力現(xiàn)代化帶來(lái)全新的挑戰(zhàn)，它要求行政管理部門(mén)間協(xié)同共享、重大事件預(yù)警預(yù)判、社會(huì)管理決策準(zhǔn)確快速，然而，我國(guó)大數(shù)據(jù)治理起步較晚，大數(shù)據(jù)管理體系尚不完善，行政管理機(jī)制改革還存在諸多問(wèn)題。

1.大數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理水平還有待提高

“統(tǒng)”是對(duì)行政管理部門(mén)內(nèi)部數(shù)據(jù)的共享交換，“籌”是對(duì)行政管理部門(mén)外部資源的調(diào)配利用。目前行政管理部門(mén)間采取的工作模式多為縱向等級(jí)管理和橫向分工協(xié)作管理的方式，各個(gè)行政機(jī)構(gòu)之間在業(yè)務(wù)流程關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，相互孤立、各自為政，導(dǎo)致難以實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)間的數(shù)據(jù)利用、分析和挖掘工作，從而形成了“數(shù)據(jù)壁壘”或“信息孤島”現(xiàn)象。

2.數(shù)據(jù)共享與利用還存在一定安全風(fēng)險(xiǎn)

數(shù)據(jù)共享與利用需要將大量的行政管理數(shù)據(jù)聚集起來(lái)，在國(guó)內(nèi)網(wǎng)絡(luò)安全事件頻發(fā)的背景下，數(shù)據(jù)安全與保密也成為至關(guān)重要的問(wèn)題。數(shù)據(jù)共享和使用需要經(jīng)歷數(shù)據(jù)的匯聚、傳輸、存儲(chǔ)、應(yīng)用等過(guò)程，每個(gè)過(guò)程都將面臨一定的安全風(fēng)險(xiǎn)，包括數(shù)據(jù)的非法篡改和濫用、網(wǎng)絡(luò)上黑客的攻擊等。行政管理數(shù)據(jù)涉及大量國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，一旦黑客和不法分子利用竊取手段獲得這些數(shù)據(jù)，將會(huì)給國(guó)家和個(gè)人造成了無(wú)法挽回的損失。

3.大數(shù)據(jù)相關(guān)法律法規(guī)尚不完善

大數(shù)據(jù)時(shí)代的來(lái)臨對(duì)于我國(guó)傳統(tǒng)的行政管理工作模式來(lái)說(shuō)，既是機(jī)遇又是挑戰(zhàn)，行政管理機(jī)制的改革工作需要以科學(xué)有效的法律法規(guī)作為制度保障。目前，我國(guó)雖然對(duì)大數(shù)據(jù)的使用場(chǎng)景、使用方式等方面加強(qiáng)了約束，但在數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)公開(kāi)等方面仍存在“灰色地帶”，缺少系統(tǒng)、完善的法律法規(guī)進(jìn)行明確界定，大數(shù)據(jù)的“野蠻生長(zhǎng)”勢(shì)必會(huì)影響行政管理部門(mén)對(duì)數(shù)據(jù)的安全使用與共享，威脅個(gè)人隱私數(shù)據(jù)安全。

二、大數(shù)據(jù)推進(jìn)行政管理能力現(xiàn)代化的應(yīng)用框架

大數(shù)據(jù)背景下的行政管理機(jī)制既要發(fā)揮多元治理主體的作用，又要使多元治理主體能夠配合好、協(xié)作好，充分發(fā)揮行政管理機(jī)構(gòu)、企業(yè)、社會(huì)等多元主體的治理作用，因此，亟需逐步建立起一套大數(shù)據(jù)治理應(yīng)用框架（如圖1），以推進(jìn)公共服務(wù)能力、社會(huì)管理能力和社會(huì)自治能力現(xiàn)代化。

圖1 大數(shù)據(jù)治理應(yīng)用框架

1.數(shù)據(jù)采集

行政管理數(shù)據(jù)種類(lèi)眾多，依據(jù)數(shù)據(jù)采集清單在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行主要包括行政管理部門(mén)工作數(shù)據(jù)、商業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人隱私數(shù)據(jù)和社會(huì)公開(kāi)數(shù)據(jù)等，數(shù)據(jù)采集方式包括互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)終端設(shè)備、物聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控設(shè)備、政企部門(mén)業(yè)務(wù)管理終端設(shè)備等。

2.數(shù)據(jù)處理

數(shù)據(jù)處理的目的在于從規(guī)模龐大、雜亂無(wú)章的數(shù)據(jù)中，選取出符合特定需求與價(jià)值的數(shù)據(jù)部分，主要包括數(shù)據(jù)清洗、格式轉(zhuǎn)換、數(shù)據(jù)脫敏、數(shù)據(jù)整合、數(shù)據(jù)迭代五部分。

黃偉語(yǔ)氣和緩地說(shuō):“你們當(dāng)然有抗議的權(quán)利,不過(guò)呢,這會(huì)兒先認(rèn)識(shí)一下行不?我叫黃偉,哈爾濱知青,老高二,他叫傅正,也是我們哈爾濱那嘎噠的,和我一樣,老高二?！闭f(shuō)完,向趙天亮伸出一只手。

數(shù)據(jù)清洗、格式轉(zhuǎn)換：由于數(shù)據(jù)采集渠道的多樣性，源數(shù)據(jù)多以非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)為主，非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)并不能直接為研究所用，所以需要將非結(jié)構(gòu)結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化成結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，在這個(gè)過(guò)程中，需要對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗，使之轉(zhuǎn)化成可以利用的數(shù)據(jù)格式。

數(shù)據(jù)脫敏：行政管理數(shù)據(jù)包含大量涉密信息，在數(shù)據(jù)使用和共享前需要對(duì)涉密數(shù)據(jù)進(jìn)行去標(biāo)識(shí)化、匿名化，實(shí)現(xiàn)敏感數(shù)據(jù)的隱身又保留其可用性。數(shù)據(jù)脫敏可以幫助行政管理機(jī)構(gòu)在敏感數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)測(cè)試、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)共享等場(chǎng)景下保證安全合規(guī)。

數(shù)據(jù)整合：將標(biāo)準(zhǔn)化后的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，在物理和邏輯上進(jìn)行集中利用，讓各種數(shù)據(jù)相互聯(lián)系，并形成數(shù)據(jù)全局視圖，達(dá)到各類(lèi)行政管理數(shù)據(jù)共享利用的目的。

數(shù)據(jù)迭代：定期對(duì)歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行存檔替換，及時(shí)將社會(huì)組織、企業(yè)、個(gè)人再開(kāi)發(fā)利用數(shù)據(jù)進(jìn)行更新，保證數(shù)據(jù)的良性循環(huán)。

3.數(shù)據(jù)存儲(chǔ)

根據(jù)數(shù)據(jù)類(lèi)型及其應(yīng)用的不同可以分為不同的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)單元。從數(shù)據(jù)應(yīng)用角度分，可以利用數(shù)據(jù)標(biāo)簽整合形成經(jīng)濟(jì)、教育、醫(yī)療、交通等多個(gè)主題數(shù)據(jù)庫(kù)；從數(shù)據(jù)類(lèi)型角度分，可以分為基礎(chǔ)庫(kù)、關(guān)聯(lián)庫(kù)、專(zhuān)題庫(kù)、管理庫(kù)等，不同數(shù)據(jù)庫(kù)采用的管理標(biāo)準(zhǔn)則有所不同。

4.數(shù)據(jù)分析

數(shù)據(jù)分析的目的是對(duì)行政管理的歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)估和分析，尋找事物存在的證據(jù)及原因，并在這個(gè)基礎(chǔ)上對(duì)未來(lái)事物的發(fā)生和發(fā)展做出結(jié)論并形成能夠指導(dǎo)未來(lái)行為的知識(shí)或者依據(jù)。主要包括數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析、數(shù)據(jù)挖掘分析、數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)分析三部分。

數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析：按照行政管理部門(mén)的要求，從不同角度、不同細(xì)粒度對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總、統(tǒng)計(jì)，通過(guò)數(shù)字揭示事物在特定時(shí)間方面的數(shù)量特征，以便對(duì)事物進(jìn)行定量乃至定性分析。

數(shù)據(jù)挖掘分析：根據(jù)不同的行政管理部門(mén)的需要，建立數(shù)據(jù)間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，在數(shù)據(jù)中發(fā)掘隱藏的關(guān)系、模式和關(guān)聯(lián)，通過(guò)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)與對(duì)比，可以有效解決“數(shù)據(jù)孤島”的問(wèn)題及各種數(shù)據(jù)分析挖掘的限制，實(shí)現(xiàn)多源數(shù)據(jù)間相互參照，為后續(xù)多維度的數(shù)據(jù)分析打下基礎(chǔ)。

數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)分析：在大量歷史數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，利用數(shù)據(jù)分析模型快速發(fā)現(xiàn)相關(guān)歷史規(guī)律，并分析判斷該事件的發(fā)生概率或發(fā)展趨勢(shì)，預(yù)測(cè)未來(lái)社會(huì)、行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)情況。

5.決策支持

數(shù)據(jù)共享與使用的意義在于通過(guò)向行政管理部門(mén)提供決策支持、供社會(huì)進(jìn)行數(shù)據(jù)的增值利用與創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的公共價(jià)值，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，決策支持主要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)、社會(huì)管理能力現(xiàn)代化和社會(huì)自治能力現(xiàn)代化兩個(gè)目標(biāo)。

公共服務(wù)能力現(xiàn)代化和社會(huì)管理能力現(xiàn)代化：行政管理部門(mén)內(nèi)部或不同部門(mén)之間利用大數(shù)據(jù)分析結(jié)果，對(duì)本部門(mén)行政管理范圍提出相應(yīng)的建議，指導(dǎo)公共服務(wù)公平化、社會(huì)管理智能化。

社會(huì)自治能力現(xiàn)代化：適時(shí)向公眾公開(kāi)部分?jǐn)?shù)據(jù)，公眾利用公開(kāi)的數(shù)據(jù)進(jìn)行再加工、再利用，形成完整、閉環(huán)的數(shù)據(jù)循環(huán)使用周期。

三、應(yīng)用大數(shù)據(jù)框架促進(jìn)行政管理能力現(xiàn)代化

1.應(yīng)用大數(shù)據(jù)框架促進(jìn)經(jīng)濟(jì)治理體系智能化

當(dāng)前，內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化莫測(cè)，存在諸多不確定性，僅依靠直覺(jué)判斷和專(zhuān)家經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)無(wú)法應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，因此，利用大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)治理的精準(zhǔn)化、智能化，已成為行政管理部門(mén)提升現(xiàn)代化治理能力，實(shí)施科學(xué)決策、精準(zhǔn)施策、合理配套、重點(diǎn)管理的重要途徑。

例如，充分利用“政策大數(shù)據(jù)”精準(zhǔn)施策，通過(guò)采集國(guó)家、省、市、區(qū)各層級(jí)的惠企政策信息，按照產(chǎn)業(yè)、部門(mén)、方向等進(jìn)行分類(lèi)，利用數(shù)據(jù)分析模型智能比對(duì)企業(yè)的條件與行政管理部門(mén)的要求，向企業(yè)精準(zhǔn)推送政策內(nèi)容，從“企業(yè)找政策”變?yōu)椤罢哒移髽I(yè)”，提高政策實(shí)施和執(zhí)行的效果。

在科學(xué)決策方面，充分利用“輿情大數(shù)據(jù)”科學(xué)決策，在金融市場(chǎng)中，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)挖掘企業(yè)在各類(lèi)信息平臺(tái)上的痕跡，商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)能夠?qū)ω泿攀袌?chǎng)、債券市場(chǎng)、股票市場(chǎng)和外匯市場(chǎng)等各類(lèi)金融市場(chǎng)的行情變化展開(kāi)預(yù)測(cè)，這為央行調(diào)控貨幣總量與信貸規(guī)模提供了重要的方法參考。

2.應(yīng)用大數(shù)據(jù)框架促進(jìn)教育治理模式個(gè)性化

教育領(lǐng)域是大數(shù)據(jù)促進(jìn)國(guó)家發(fā)展的重要領(lǐng)域，大數(shù)據(jù)在支持教育科學(xué)決策、優(yōu)化資源配置、提高管理效益、支持精準(zhǔn)化教學(xué)、促進(jìn)個(gè)性化學(xué)習(xí)、提升教育質(zhì)量、促進(jìn)教育公平等方面具有重大價(jià)值。

一方面，依托大數(shù)據(jù)應(yīng)用框架，教育管理部門(mén)收集學(xué)生、教師的人口學(xué)特征、學(xué)習(xí)行為、心理健康檢測(cè)等數(shù)據(jù)，利用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)構(gòu)建用戶(hù)畫(huà)像，對(duì)學(xué)生群體學(xué)習(xí)狀況、心理健康數(shù)據(jù)分析，對(duì)學(xué)生可能出現(xiàn)的心理問(wèn)題及時(shí)干預(yù)并調(diào)整相應(yīng)的教學(xué)計(jì)劃；通過(guò)收集教師的教學(xué)計(jì)劃、教學(xué)行為、教研成果數(shù)據(jù)，及時(shí)地為教師的教學(xué)改進(jìn)與專(zhuān)業(yè)發(fā)展提供數(shù)據(jù)、方法與策略支持。

另一方面，依托大數(shù)據(jù)應(yīng)用框架，教育管理部門(mén)收集全國(guó)各地區(qū)的教育數(shù)據(jù)，并以數(shù)據(jù)儀表盤(pán)的方式向行政管理部門(mén)直觀呈現(xiàn)學(xué)?；蛘邊^(qū)域教育發(fā)展?fàn)顩r，幫助行政管理部門(mén)深入分析當(dāng)前教育存在的問(wèn)題、提出對(duì)策建議，實(shí)時(shí)跟蹤實(shí)施效果，把握教育發(fā)展的進(jìn)程與方向。

3.應(yīng)用大數(shù)據(jù)框架促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)現(xiàn)代化

近年來(lái)醫(yī)療衛(wèi)生信息化發(fā)展迅速，各地醫(yī)療資源亟需利用大數(shù)據(jù)手段合理化資源配置，對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域統(tǒng)計(jì)調(diào)查和信息化建設(shè)產(chǎn)生巨大影響和推動(dòng)，在醫(yī)藥研發(fā)、疾病診療、公共衛(wèi)生管理、居民健康管理等方面都發(fā)揮著極大的作用。大數(shù)據(jù)時(shí)代將推動(dòng)醫(yī)療衛(wèi)生數(shù)據(jù)資源的交叉復(fù)用。

例如，在藥物研發(fā)領(lǐng)域，通過(guò)收集來(lái)自互聯(lián)網(wǎng)上的公眾疾病藥品需求數(shù)據(jù)，以及患者在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)填寫(xiě)的疾病癥狀、行為習(xí)慣等，挖掘患者甚至大眾的用藥趨勢(shì)，醫(yī)療衛(wèi)生管理部門(mén)可以指導(dǎo)藥物研發(fā)公司研發(fā)更符合大眾癥狀的藥品和提供更人性化的醫(yī)療服務(wù)，合理配置有限研發(fā)資源。

在健康危險(xiǎn)因素分析領(lǐng)域，通過(guò)對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生數(shù)據(jù)、生物因素?cái)?shù)據(jù)，環(huán)境因素?cái)?shù)據(jù)（大氣、土壤、水文等）等綜合分析，醫(yī)療衛(wèi)生管理部門(mén)可以針對(duì)不同區(qū)域、人群進(jìn)行評(píng)估，并建立居民健康預(yù)測(cè)指導(dǎo)系統(tǒng)，對(duì)居民健康及時(shí)干預(yù)，指導(dǎo)居民提高自身健康水平。

四、大數(shù)據(jù)框架配套措施及建議

1.完善大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)支撐環(huán)境

為確保大數(shù)據(jù)框架下行政管理改革工作流程的順暢，必須搭建大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)支撐平臺(tái)。一是打通大數(shù)據(jù)多通道網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。利用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、無(wú)線(xiàn)通信等實(shí)現(xiàn)對(duì)各類(lèi)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)采集與匯總，搭建高速數(shù)據(jù)傳輸通道，保障數(shù)據(jù)傳輸?shù)母咝?；二是搭建以大?shù)據(jù)和云計(jì)算技術(shù)為依托的數(shù)據(jù)管理平臺(tái)。在保證國(guó)家機(jī)密數(shù)據(jù)安全性的前提下，將各單位所擁有的行政資料進(jìn)行整合，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)與云計(jì)算技術(shù)，建立起一套科學(xué)的、可供各部門(mén)間相互聯(lián)系與協(xié)作、便于信息交流的數(shù)據(jù)管理體系，使政府工作的效能最大化。

2.建立行政管理部門(mén)-企業(yè)-社會(huì)協(xié)同工作模式

要想讓行政管理機(jī)制改革順利進(jìn)行，就必須構(gòu)建行政管理部門(mén)-企業(yè)-社會(huì)協(xié)同工作模式，建立以行政管理機(jī)構(gòu)為引導(dǎo)、企業(yè)實(shí)施、公眾參與的行政管理機(jī)制，將各部分工作程序、工作方式有機(jī)地結(jié)合在一起，使得整體工作過(guò)程更主動(dòng)，責(zé)任分工更明確。行政管理部門(mén)應(yīng)該建立健全大數(shù)據(jù)相關(guān)的法律、法規(guī)，規(guī)范大數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)應(yīng)用，引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)正確開(kāi)發(fā)和利用數(shù)據(jù)；企業(yè)應(yīng)充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)應(yīng)用的主體地位，優(yōu)化內(nèi)部數(shù)據(jù)管理流程；社會(huì)上的各類(lèi)組織、協(xié)會(huì)應(yīng)充分發(fā)揮咨詢(xún)顧問(wèn)作用，根據(jù)數(shù)據(jù)促進(jìn)行政管理部門(mén)作出更科學(xué)的決策，出臺(tái)更合理的行業(yè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)充政策規(guī)范，指導(dǎo)行業(yè)發(fā)展。

3.強(qiáng)化大數(shù)據(jù)全周期安全保障

行政管理數(shù)據(jù)涉及國(guó)家利益、公共安全、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，具有高度敏感性，一旦數(shù)據(jù)泄露，勢(shì)必會(huì)給國(guó)家和個(gè)人造成無(wú)可挽回的損失，因此必須加強(qiáng)數(shù)據(jù)管理平臺(tái)的安全保障能力建設(shè)，以大數(shù)據(jù)全生命周期的安全建設(shè)為核心建立政務(wù)大數(shù)據(jù)安全開(kāi)放及交換體系。數(shù)據(jù)收集階段，應(yīng)嚴(yán)格按照工信部要求按需采集特定數(shù)據(jù)，禁止過(guò)度采集與濫用，注重采集過(guò)程的合法性和正當(dāng)性；數(shù)據(jù)傳輸過(guò)程中，應(yīng)采用安全網(wǎng)絡(luò)協(xié)議、對(duì)稱(chēng)或非對(duì)稱(chēng)加密算法、區(qū)塊鏈技術(shù)等保障數(shù)據(jù)的完整性、保密性和不可篡改性；數(shù)據(jù)存儲(chǔ)階段，應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分級(jí)分類(lèi)存儲(chǔ)，利用密鑰管理技術(shù)保證入庫(kù)數(shù)據(jù)的安全，并使用容災(zāi)備份增強(qiáng)數(shù)據(jù)存儲(chǔ)的可靠性；數(shù)據(jù)共享與應(yīng)用階段，應(yīng)梳理信息資源目錄，制定數(shù)據(jù)共享安全管理制度，建立數(shù)據(jù)共享全流程監(jiān)控預(yù)警策略。通過(guò)對(duì)大數(shù)據(jù)全生命周期的防護(hù)與監(jiān)控，整合信息資源，打破數(shù)據(jù)壁壘和信息孤島，使大數(shù)據(jù)框架下的數(shù)據(jù)管理平臺(tái)成為城市公共數(shù)據(jù)交換、清洗、整合和加工的智慧工廠(chǎng)。

結(jié)束語(yǔ)

在大數(shù)據(jù)環(huán)境下，行政管理部門(mén)必須抓住當(dāng)前信息化發(fā)展的契機(jī)，進(jìn)行有效的機(jī)制改革與創(chuàng)新，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)，對(duì)現(xiàn)有的工作內(nèi)容和工作方式進(jìn)行深入的剖析、作出準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，促進(jìn)信息的廣泛流動(dòng)與共享，確保機(jī)制改革的有序進(jìn)行。