關于疏勒河干流岸線利用和管理保護的思考

楊成財

（甘肅省疏勒河流域水資源利用中心，甘肅 玉門 735211）

1 疏勒河流域基本概況

疏勒河流域是甘肅省河西走廊三大內陸河流域之一，發(fā)源于討賴南山與疏勒南山之間的沙果林那穆吉木嶺，流經(jīng)青海省天峻縣、甘肅省肅北縣、玉門市、瓜州縣、敦煌市等五縣（市），總流域面積17 萬km2[1]，干流為疏勒河，支流主要有黨河、石油河、白楊河、榆林河及阿爾金山北麓諸支流。疏勒河干流全長670 km，其中上游（河源至昌馬峽）長約346 km，中游（昌馬峽至雙塔水庫壩址處）長約129 km，下游（雙塔水庫至哈拉湖）長約195 km。疏勒河上游左岸由恰來布曲、屑來日吾曲、措達林曲等8 條支流和疏勒河南山冰川流下的蘇里曼塘、納貢達、小昌馬河等23 條支流匯入。右岸由日木才爾貢瑪、魚兒紅溝、紅柳溝等20 條支流匯入。疏勒河上游由討賴南山南坡與疏勒南山北坡冰川支流匯集而成，穿過高山峽谷流入玉門市昌馬鎮(zhèn)水峽村，左岸有支流小昌馬河流入，全部匯流到大Ⅱ型水庫——昌馬水庫，經(jīng)昌馬水庫排放和下泄水流到戈壁灘，形成了河西地區(qū)最大、最完整的沖積扇，沖積扇無固定河床，在茫茫戈壁上形成了許多南北走向的溝道。各溝道自南向北流經(jīng)昌馬灌區(qū)，跨過昌馬灌區(qū)西干渠繼續(xù)向北，匯入疏勒河干流后向西流經(jīng)雙塔水庫，過瓜州縣，至敦煌市北。

2 水流產(chǎn)權確權試點開展情況

2016 年 11月—2019 年 6月，開展了長約 260 km河道的基礎測繪和洪水調查工作，依法劃定了河道管理范圍，明確了地理坐標，設立了界樁和標示牌等，完成了水流產(chǎn)權確權試點任務。試點期間根據(jù)《甘肅省水利工程土地劃界標準》，綜合考慮自然生態(tài)屬性、經(jīng)濟社會屬性及縱向分布特點，將疏勒河干流劃分為13個河段。在深入分析岸線利用對防洪保安、河勢控制、水資源利用、生態(tài)環(huán)境保護等的影響的基礎上，將疏勒河干流劃定為岸線保護區(qū)、保留區(qū)、控制利用區(qū)、開發(fā)利用區(qū)共15 處功能區(qū)[2]（表1），為水域岸線科學開發(fā)和有效保護提供了規(guī)劃依據(jù)，為嚴格水域岸線等水生態(tài)空間保護和監(jiān)管奠定了基礎。

表1 疏勒河干流岸線功能區(qū)劃定成果

3 岸線利用存在的問題

疏勒河干流河道上共修建工程建筑物、構筑物41 處，其中玉門市21 處、瓜州縣20 處。近年來，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和城市規(guī)模的不斷擴大，涉水、涉河建筑物逐漸增多，城市河段亂采偷采現(xiàn)象日益嚴重，有灘涂開發(fā)利用條件的部分河段被占用，甚至行洪河道也被擠占，嚴重影響了河勢穩(wěn)定和防洪安全。雖然通過實施全國中小河流治理項目和敦煌水資源合理利用與生態(tài)保護綜合規(guī)劃項目等，有效提高了河道設防標準，很大程度上恢復和強化了河道行洪能力，減少了洪水災害，但也存在一些問題。

3.1 職責不明確

疏勒河流域線長面廣點多，涉及水利、林業(yè)、自然資源、環(huán)保、交通、電力等多個部門和行業(yè)[3]，現(xiàn)行法律和《自然資源統(tǒng)一確權登記辦法（試行）》沒有明確水生態(tài)空間所有權及其主體[4]，導致保護主體和責任不明確，水資源和水生態(tài)空間保護難、監(jiān)管難。

3.2 岸線利用管理依據(jù)不足

岸線利用管理方面缺少一致的規(guī)劃指導、相關管理制度和政策，給岸線資源科學合理利用和管理造成了困難。岸線管理范圍內建設項目審查無規(guī)劃依據(jù)，旅游開發(fā)建設不經(jīng)水工程管理部門審批就上馬的現(xiàn)象嚴重，一些建設項目重前期工程審批、輕后期建設補償，不按防洪評價報告要求進行影響補償。目前岸線申請使用無其他附加條件，現(xiàn)行的無償獲取岸線資源的辦法與國家保障行洪安全、穩(wěn)定岸線的政策極不相稱，不利干岸線資源的節(jié)約使用和合理開發(fā)。同時，地方水行政主管部門、流域管理機構等存在交叉管理現(xiàn)象，存在“政出多門”“各自為政”等問題，嚴重影響岸線資源依法管理、科學利用和有效保護。

3.3 岸線利用保護缺乏專業(yè)規(guī)劃

河道岸線規(guī)劃是流域綜合規(guī)劃的一個專項規(guī)劃[5]，是流域綜合規(guī)劃的重要組成部分，也是河道開發(fā)利用和管理保護的基本依據(jù)。由于水域岸線缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，致使相關單位在河道岸線管理中缺乏具有法律效力和可操作性的依據(jù)，導致部分河段無序開發(fā)、隨意侵占、管理混亂。

3.4 岸線開發(fā)利用布局不合理

有些建設項目開發(fā)利用方式粗放，未能正確處理好上下游、左右岸、干支流等方面的關系，只注重經(jīng)濟效益，忽略了社會效益和生態(tài)效益，對流域防洪安全、河道管理和生態(tài)環(huán)境造成了較大的負面影響。

3.5 對岸線治理保護不夠重視

河岸沿線涉及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）多，居住農(nóng)戶多，生產(chǎn)企業(yè)多，群眾和生產(chǎn)企業(yè)亂偷、亂采砂石的現(xiàn)象較為嚴重，且采砂結束后不恢復、不平整，導致了水流方向改變、河道下切等問題，致使河段河勢失去了穩(wěn)定性。同時，沿線居住的農(nóng)民和生產(chǎn)企業(yè)隨意侵占河道和傾倒垃圾、雜物、污水等，污染了河道水環(huán)境和生態(tài)環(huán)境。

3.6 缺乏有效的管理制度

地方水行政主管部門、流域管理機構等對河道岸線治理保護研究不夠、重視不夠，沒有制定有效的管理制度和保護制度，難以規(guī)范和調節(jié)岸線利用行為。

4 對策

4.1 建立健全高效協(xié)調的河道岸線管理體制

建立健全事權明晰、層次分明、權威高效的流域河道岸線管理體制，堅持權力與責任相統(tǒng)一，劃分流域管理與區(qū)域管理的事權，強化流域管理機構對河道岸線的管理能力和公共服務能力，建立完善水行政政務公開平臺和公共服務信息平臺，有力保障社會公眾有序參與流域河道岸線管理。

4.2 加強協(xié)調管理，完善岸線開發(fā)項目審批

甘肅省疏勒河流域水資源利用中心是疏勒河河道岸線的主管部門，但岸線范圍內存在多個行業(yè)和部門。從法律上講，甘肅省疏勒河流域水資源利用中心不能代替行業(yè)主管部門審批水利行業(yè)外的建設項目，但若項目建設地點在疏勒河河道岸線內，甘肅省疏勒河流域水資源利用中心應從防洪安全、水土保持、河勢穩(wěn)定及岸線功能區(qū)等角度進行審核。因此，甘肅省疏勒河流域水資源利用中心應加強同各行業(yè)間的交流協(xié)作，完善項目審批機制，明確職責和權限。

4.3 建立河道岸線開發(fā)利用與保護管理相結合的運行機制

應堅持開發(fā)與保護并重，充分發(fā)揮岸線開發(fā)利用區(qū)水域岸線資源的綜合效益，有計劃地開發(fā)利用，切實做到“開發(fā)中保護，保護中開發(fā)”。在岸線建設項目的實施過程中應根據(jù)河道岸線利用的要求，從計劃安排、設施建設、運行管理等方面，統(tǒng)籌做好岸線利用和河道治理保護，嚴控各類開發(fā)利用活動對岸線的占用和擾動。

4.4 加大治理力度，加快河道綜合整治工程建設

河道綜合整治工程是岸線利用的基本條件，工作時要按照“輕重緩急，逐步實施”的原則，積極推進重點河段綜合治理，為岸線利用與保護創(chuàng)造良好的河勢條件和防洪安全保障。將岸線開發(fā)利用自保措施、河段防洪和河勢整治工程有機結合，盡量先行安排實施有利于防洪安全、促進河勢穩(wěn)定的項目，保障河道安全、行洪暢通。

4.5 加強監(jiān)測分析，提高河道岸線管理水平

定期組織開展水域岸線調查，掌握河道水域岸線類型、管理保護范圍、開發(fā)利用現(xiàn)狀、生活環(huán)境狀況等基礎信息，及時更新完善河湖水域岸線臺賬和數(shù)據(jù)庫，提高網(wǎng)絡數(shù)字化科技水平。加強對河道走勢、河床變化、水流方向的動態(tài)管理和實時掌握，加強水質監(jiān)測分析和基礎研究工作，為更好地治理及利用岸線提供依據(jù)。加強監(jiān)測基礎設施建設，建立河道岸線管理網(wǎng)絡系統(tǒng)，采用遙感、無人機等現(xiàn)代化的監(jiān)測手段，采集全面的岸線利用管理信息，及時發(fā)現(xiàn)并盡快制止破壞河湖水域岸線生態(tài)環(huán)境的行為。

4.6 建立水域岸線長效監(jiān)管機制

結合全面推行河湖長制工作，將疏勒河岸線保護納入疏勒河各級河湖長工作職責，建立水域岸線管理保護聯(lián)合執(zhí)法機制，完善巡查制度，整合各方力量和資源，形成執(zhí)法合力[6]，加大巡查督查力度，嚴肅查處河道“四亂”等違法行為，確保涉河工程設施安全和群眾生命財產(chǎn)安全。依法清理河道保護范圍內的農(nóng)田、違章建筑等，恢復河道原貌和水域岸線生態(tài)功能，實現(xiàn)疏勒河干流岸線資源的合理規(guī)劃、有效保護和科學利用，促使疏勒河流域經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護相協(xié)調。