城郊型社區(qū)治理中“項目引領(lǐng)型”政社協(xié)同治理模式的構(gòu)建
——基于L區(qū)社會組織服務(wù)中心運營項目實踐

孫 華 曹 婷

一、問題的提出

近年來，隨著政府職能轉(zhuǎn)移的加快與政府購買服務(wù)力度的加大，在社區(qū)治理領(lǐng)域，地方政府與社會組織關(guān)系發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變。一段時間以來，地方政府通過公開招標(biāo)、定向委托、邀標(biāo)等形式向社會組織購買服務(wù)，鼓勵并引導(dǎo)其積極參與社區(qū)治理，使社區(qū)治理主體由傳統(tǒng)的單一地方政府轉(zhuǎn)化為地方政府與社會組織，地方政府與社會組織關(guān)系開始成為社區(qū)治理體系研究的重要問題。

關(guān)于兩者之間關(guān)系，王名教授根據(jù)各地早期開展的合作治理實踐，將其分為三種：依附型關(guān)系、獨立型關(guān)系、伙伴型關(guān)系。在政府向社會組織購買服務(wù)產(chǎn)生之后，大部分學(xué)者認(rèn)為在社會治理中，政府與社會組織之間是一種平等合作的伙伴型關(guān)系，并展開研究，構(gòu)建了諸多政府與社會組織合作關(guān)系模式或機制。彭少峰教授基于一項上海市的抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，將兩者關(guān)系劃分為依附式合作、獨立式合作、獨立不合作三種，并認(rèn)為目前政府與社會組織只是形式上的合作伙伴關(guān)系，實質(zhì)還是一種依附與合作并存的依附式合作關(guān)系。

十九大明確指出要“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。十九屆四中全會再次強調(diào)“發(fā)揮社會組織等作用、構(gòu)建基層社會治理新格局”。國家對社會組織參與基層社會治理的作用認(rèn)識不斷深化，對社會組織的定位越來越明確，即在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)同政府部門，參與社會治理。近期田家華等學(xué)者在研究社區(qū)環(huán)境治理中將地方政府與社會組織關(guān)系界定為“協(xié)同增效合作”，即提出構(gòu)建社區(qū)環(huán)境治理中政社協(xié)同增效合作機制。

未來，為促進政社良性合作，提高治理績效，尋求協(xié)同增效的合作策略(如政府對社會組織的賦權(quán)增能)，將成為重塑政社關(guān)系的改革趨向。

目前，中國關(guān)于社區(qū)治理領(lǐng)域的政社合作研究多是針對城市社區(qū)，對農(nóng)村社區(qū)尤其是城郊社區(qū)的研究較少。本文將政社合作關(guān)系界定為地方政府和社會組織為解決城郊社區(qū)治理問題的合作和協(xié)同，即政社協(xié)同，通過L區(qū)社會組織服務(wù)中心項目運作實踐，分析研究城郊型社區(qū)政社協(xié)同治理的路徑與機制，探索政社合作的關(guān)系模式，提出項目引領(lǐng)型“政社協(xié)同”模式構(gòu)建。

二、理論支撐：合作治理理論

合作治理是近年在西方國家尤其是美國出現(xiàn)的旨在解決跨域跨部門公共問題的一種新治理形式。它是基于后現(xiàn)代社會面臨的公共事務(wù)的復(fù)雜性與不確定性以及轉(zhuǎn)型社會對資源相互依賴的需求應(yīng)運而生的，衍生于20世紀(jì)90年代后興起的治理理論，蘊涵了自由平等、多元合作、民主協(xié)商以及國家權(quán)力向社會回歸等價值原則，回應(yīng)了市場失靈、政府失靈以及志愿失靈。西方有學(xué)者把合作治理視為“為了實現(xiàn)一個公共目的，使人們有建設(shè)性地參與跨公共部門、跨不同層級政府、和/或跨公共、私人、公民團體的，公共政策制定和管理的過程和結(jié)構(gòu)”。

我國學(xué)者中對合作治理研究最多的是張康之教授。張康之教授在對歷史中的社會治理模式展開辨析觀的基礎(chǔ)上區(qū)分了三種不同的社會治理模式，即參與治理、社會自治和合作治理，并認(rèn)為后者依次是對前兩者的超越。蔡嵐教授對西方合作治理的定義進行梳理研究時總結(jié)有三個相同點：合作治理是一個集體的、平等的決策過程；合作治理強調(diào)用協(xié)商的方法來解決跨部門問題；合作治理以共識為導(dǎo)向，以各利益相關(guān)方都相對滿意的決策方案為目標(biāo)。朱曉紅教授認(rèn)為合作治理理論(Collaborative Governance)強調(diào)多元權(quán)力主體的合作共治，而在這個過程中，多元主體間的權(quán)力分配、資源共享與責(zé)任分擔(dān)則是實現(xiàn)共治的制度保障。

將合作治理應(yīng)用于社區(qū)領(lǐng)域就變成了社區(qū)合作治理，簡單來說是指社區(qū)中各種類型的組織之間、組織與個體之間聯(lián)合互動以解決社區(qū)共同問題和實現(xiàn)共同目標(biāo)的過程。我們這里探討的社區(qū)合作治理是地方政府(L區(qū)民政局)與專業(yè)社會組織(S社工機構(gòu))的合作，即政社合作。

三、政社合作的興起

L區(qū)位于N市南部，秦淮源頭發(fā)源地，獨具水鄉(xiāng)風(fēng)韻、田園風(fēng)光、山地風(fēng)貌的特點。區(qū)域面積1067.26平方公里，下轄永陽、柘塘、東屏、洪藍(lán)、石湫5個街道，白馬、和鳳、晶橋3個鎮(zhèn)，共有73個居委會、39個村委會。隨著城市化、工業(yè)化進程的加快，近幾年L區(qū)在城市規(guī)劃上有了重大調(diào)整，土地被開發(fā)、房屋被拆遷，村民被集體搬遷，新的社區(qū)不斷形成，農(nóng)民戶籍身份和生產(chǎn)生活方式發(fā)生巨大變化，很多社區(qū)變成了城郊型社區(qū)。所謂城郊型社區(qū)，目前學(xué)術(shù)界沒有確切的定義。本文所說的城郊型社區(qū)是指隨著城市化、工業(yè)化發(fā)展，原來傳統(tǒng)的村落地域空間和村民生產(chǎn)生活方式發(fā)生很大變化，呈現(xiàn)出村落城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村工業(yè)化和農(nóng)民市民化的新趨勢的居住區(qū)，主要包括城郊村、工業(yè)園區(qū)村以及城中村。L區(qū)的城郊型社區(qū)有幾個特點。首先，社區(qū)治理主體單一，社會組織數(shù)量少且弱。2017年6月前，L區(qū)僅有603家社會組織，其中民辦非企業(yè)單位433家，社會團體169家，基金會1家，而且很多是“僵尸組織”，個別鎮(zhèn)幾乎沒有社會組織。在這些社會組織中專業(yè)人才缺乏、服務(wù)內(nèi)容單一、專業(yè)化水平較低，在為民服務(wù)中發(fā)揮的作用不明顯，另外政府推進購買公共服務(wù)不足，購買政策和資金不到位，監(jiān)管不力。其次，社區(qū)治理方式行政化傾向嚴(yán)重，政府職能沒有及時轉(zhuǎn)變，還停留在自上而下的行政管理模式，沒有從管理到服務(wù)的意識轉(zhuǎn)變。最后，治理主體單一和行政化手段導(dǎo)致居民的參與性較弱，缺乏參與意識和參與能力。

為積極探索解決上述問題，更好地推動L區(qū)社會組織發(fā)展，助力基層社會治理，2017年6月，L區(qū)民政局通過公開招標(biāo)向S社工機構(gòu)購買樞紐型社會組織服務(wù)，由S社工機構(gòu)運作L區(qū)社會組織服務(wù)中心項目。S社工機構(gòu)圍繞“社會組織培育發(fā)展、社會工作人才隊伍建設(shè)、社區(qū)治理服務(wù)創(chuàng)新”三條主線開展相關(guān)工作，致力于推動社會組織加強自身能力建設(shè)、壯大專業(yè)社會工作人才隊伍、建立并完善以“創(chuàng)新政府購買社區(qū)服務(wù)機制，加強和完善社區(qū)治理”為主題的國家實驗區(qū)建設(shè)工作。

四、政社合作治理實踐

兩年多來，L區(qū)民政局和S社工機構(gòu)雙方在黨建引領(lǐng)下區(qū)級平臺運營新提升、需求導(dǎo)向下的購買服務(wù)新機制成立、項目牽引下的社會組織新發(fā)展、專業(yè)指導(dǎo)下的社工隊伍建設(shè)新進步等方面進行了協(xié)同治理路徑探索。

(一)堅持黨建引領(lǐng)下的區(qū)級平臺運營新提升

1.黨建服務(wù)。例如，結(jié)合全國實驗區(qū)建設(shè)工作，探索社會組織黨建模式，積極推進社會組織黨建發(fā)展，在區(qū)委區(qū)政府、區(qū)民政局的關(guān)心指導(dǎo)下，開展包括走訪調(diào)研、平臺搭建、組織籌建、機制創(chuàng)建、活動聯(lián)建等。

2.統(tǒng)籌指導(dǎo)。以“溧質(zhì)水韻，初心使命”為主題，著力為社會組織發(fā)展和社區(qū)服務(wù)創(chuàng)新集聚資源和活力，包括接待區(qū)內(nèi)外領(lǐng)導(dǎo)、社會組織等參訪，加強與外來參訪社會組織的交流學(xué)習(xí)；對全區(qū)社會組織監(jiān)管監(jiān)測、實地走訪、資源鏈接、交流咨詢等，組織轄區(qū)社會組織外出參訪，學(xué)習(xí)項目運作的優(yōu)秀經(jīng)驗做法等；委托第三方招標(biāo)公司進行項目發(fā)布、招標(biāo)立項。

3.宣傳推介。探索建立維護“L區(qū)社會組織服務(wù)中心”微信公眾號、“L區(qū)民政志愿服務(wù)平臺”網(wǎng)站，組建包括各種專項微信群、QQ群，編印“聚焦三社聯(lián)動，助‘溧’社區(qū)治理”主題宣傳折頁、“L區(qū)社會組織抗疫故事集錦”，設(shè)計制作L區(qū)社會組織服務(wù)中心文創(chuàng)產(chǎn)品等多種宣傳推介方式。

(二)建立需求導(dǎo)向下的購買服務(wù)新機制

1.公益創(chuàng)投。開展包括市區(qū)街社公益創(chuàng)投項目的監(jiān)管監(jiān)測。探索形成“月評估、季督查、實地走訪、中期結(jié)項評估”為一體的“線上線下”監(jiān)測評估體系。探索區(qū)級公益創(chuàng)投標(biāo)準(zhǔn)化、市級公益創(chuàng)投規(guī)范化，保障項目規(guī)范化運作。

2.社區(qū)購買服務(wù)。梳理匯總社區(qū)服務(wù)需求，積極開展區(qū)街(鎮(zhèn))社區(qū)服務(wù)購買。同時，就不同社區(qū)的購買服務(wù)需求，幫助其進行項目開發(fā)、組織立項評估、中期結(jié)項評估，開展日常監(jiān)測、督導(dǎo)等，推動L區(qū)政府購買服務(wù)機制標(biāo)準(zhǔn)化。

3.特色品牌項目建設(shè)。通過加強指導(dǎo)動員、推進特色品牌創(chuàng)建工作、協(xié)助開展精品社區(qū)工作等加強統(tǒng)籌指導(dǎo)，打造L區(qū)本土的特色品牌項目。并協(xié)助申報全國實驗區(qū)，完善實驗區(qū)相關(guān)文件。

(三)促進項目牽引下的社區(qū)社會組織新發(fā)展

1.積極促進社會組織發(fā)展。積極引導(dǎo)鼓勵成立基層社區(qū)社會組織，安排專職工作人員負(fù)責(zé)社會組織登記(包括名稱核準(zhǔn)、成立登記、資料備案等)、換屆、檔案存檔等工作，暢通成立社會組織渠道。

2.保障社區(qū)社會組織年檢工作有序推進。結(jié)合省市關(guān)于年度檢查的工作要求，配合區(qū)民政局做好社區(qū)社會組織年度檢查工作。通過電話、短信、微信、催告等多種方式動員社區(qū)社會組織積極參加年檢。年檢過程中，做實填報指導(dǎo)、咨詢答疑、密碼重置，材料初審、檔案整理等工作，確保社區(qū)社會組織年度檢查工作穩(wěn)步推進。

3.推動線上線下項目定向督導(dǎo)。邀請高校學(xué)者、實務(wù)領(lǐng)域?qū)＜?，采取實地走訪和線上督導(dǎo)相結(jié)合的方式，定向督導(dǎo)L區(qū)第二屆公益創(chuàng)投項目、洪藍(lán)街道社區(qū)購買服務(wù)項目等，對項目運作、財務(wù)審查等進行指導(dǎo)，為培育發(fā)展本土社工機構(gòu)和社工人才建設(shè)提供強有力的支持。

4.加強社區(qū)社會組織能力建設(shè)。搭建社會組織學(xué)習(xí)交流平臺；指導(dǎo)社區(qū)參與購買服務(wù)等事宜。圍繞“誰購買、如何購買、向誰購買、購買成效”主題，邀請專家開展購買社區(qū)服務(wù)專題培訓(xùn)。

(四)推動專業(yè)指導(dǎo)下的社工隊伍建設(shè)新進步

開展社區(qū)社會組織能力提升培訓(xùn)，如開展以“堅守社工初心 共議社區(qū)治理”為主題的社區(qū)社會組織能力提升培訓(xùn)，面向街鎮(zhèn)社區(qū)社會組織服務(wù)中心、省市區(qū)公益創(chuàng)投項目承接機構(gòu)開展社區(qū)社工、機構(gòu)社工、社會組織負(fù)責(zé)人能力建設(shè)專題培訓(xùn)，開展國家社會工作者職業(yè)資格考前培訓(xùn)等。

(五)推動共建共治共享新發(fā)展

鼓勵以社區(qū)為平臺，培育社區(qū)居民志愿者，加大培養(yǎng)力度，加快社區(qū)志愿者隊伍建設(shè)。推動社區(qū)社會組織、社區(qū)居民、社會工作者、社區(qū)志愿者和社區(qū)公益慈善資源等社會力量，聯(lián)動開展服務(wù)，共同參與社區(qū)治理。

截至2020年8月28日，社會組織服務(wù)中心建設(shè)運營項目順利結(jié)項，在三年間，L區(qū)社會組織服務(wù)從無到有，從弱到強，取得了巨大勝利，社區(qū)治理創(chuàng)新經(jīng)驗成功入選全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)，這也是國家在社區(qū)治理領(lǐng)域含金量最高的創(chuàng)建榮譽。這是L區(qū)民政局通過政府采購公開招標(biāo)的形式，購買專業(yè)樞紐型組織服務(wù)，引領(lǐng)當(dāng)?shù)厣鐣M織服務(wù)走向規(guī)范化和常態(tài)化的成功典范。下一階段L區(qū)社會組織服務(wù)中仍將堅持黨建引領(lǐng)，推進區(qū)級服務(wù)平臺體系化建設(shè)、創(chuàng)新政府購買服務(wù)機制，扎實推進國家實驗區(qū)建設(shè)、加強“三社聯(lián)動”，激發(fā)社區(qū)治理活力。通過持續(xù)推動社會組織健康發(fā)展、夯實社工人才隊伍建設(shè)、提升社區(qū)治理服務(wù)創(chuàng)新等社會工作實務(wù)能力，進一步激發(fā)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新活力。

五、“項目引領(lǐng)型”政社協(xié)同治理模式建構(gòu)

通過對以上政社合作治理實踐研究，本文提出構(gòu)建“項目引領(lǐng)型”政社協(xié)同模式，即L區(qū)民政局通過公開招標(biāo)向S社工機構(gòu)購買L區(qū)社會組織服務(wù)中心項目，在該項目引領(lǐng)下，S社工機構(gòu)協(xié)同L區(qū)民政局，參與社區(qū)治理。L區(qū)民政局保持一定的中立性、自主性、靈活性，形成“政府購買服務(wù)項目專業(yè)運作”的聯(lián)動機制；S社工機構(gòu)增強服務(wù)的專業(yè)性，負(fù)責(zé)項目的運作，雙方的關(guān)系模式如圖1所示。

圖1 “項目引領(lǐng)型”政社協(xié)同治理模式

從L區(qū)社會組織服務(wù)中心項目運作實踐，可以發(fā)現(xiàn)這種治理模式有以下幾個新特點。

一是政社合作關(guān)系更趨向獨立平等。由于地方政府是向?qū)I(yè)社工機構(gòu)購買的樞紐型社會組織服務(wù)，L區(qū)社會組織服務(wù)中心相當(dāng)于一個樞紐型社會組織。它介于地方政府與社會組織之間，一方面與地方政府對話，反映社會訴求、參與民主決策，充當(dāng)社會組織的代理人，另一方面與社會組織聯(lián)手，整合社會組織力量，培育社區(qū)社會組織、引領(lǐng)社區(qū)社會組織建設(shè)，從而推動政社互動的良性發(fā)展。業(yè)務(wù)上的專業(yè)性和龍頭地位決定了它在政社合作中的自主性和一定的獨立性。所以從專業(yè)性上看兩者是趨于平等的合作伙伴關(guān)系，但由于社會組織籌資渠道單一，在資源上受制于地方政府，這種關(guān)系又帶有依附式合作的色彩，但整體來說兩者關(guān)系更趨向平等。

二是由多元治理主體向社區(qū)治理共同體過渡。地方政府在引入專業(yè)社會組織后，進行了較好的賦權(quán)，秉承專業(yè)的事情交給專業(yè)的組織做，彰顯了服務(wù)性政府的特點。在L區(qū)社會組織服務(wù)中心資源樞紐的“整合”效能、信息樞紐的“橋梁”功能、建設(shè)樞紐的“引領(lǐng)”功能、精神樞紐的“培育”職能發(fā)揮下，以政社合作為主線的，社區(qū)黨組織、社區(qū)社會組織、社工隊伍、社區(qū)居民、社區(qū)志愿者等多元治理主體向更具凝聚力的“共同體”提升。

三是“政府購買服務(wù)項目專業(yè)運作”的聯(lián)動機制形成。從具體合作模式看，地方政府與社會組織之間屬于政府購買服務(wù)下的項目引領(lǐng)型合作，地方政府向?qū)I(yè)的社工機構(gòu)購買樞紐型組織服務(wù)，形成“政府購買服務(wù)項目專業(yè)運作”的聯(lián)動機制，社會組織增強服務(wù)的專業(yè)性，在項目承接后，經(jīng)歷評估、執(zhí)行、反饋的過程保持項目平穩(wěn)運轉(zhuǎn)直到順利結(jié)項。

以上表明，地方政府已經(jīng)從主導(dǎo)者的角色轉(zhuǎn)向契約管理者、資源整合者與協(xié)調(diào)者。L區(qū)民政局購買S社工機構(gòu)的樞紐型組織服務(wù)，通過簽訂契約，成為契約管理者，在S社工機構(gòu)提供服務(wù)的過程中，L區(qū)民政局履行契約規(guī)定，為社會組織協(xié)調(diào)、整合各方資源，同時對社會組織的服務(wù)過程和結(jié)果進行監(jiān)督管理(評估)。因此，在社會組織及社區(qū)自治力量仍然薄弱的情況下，在社區(qū)治理中謀求地方政府與社會組織之間勢均力敵的協(xié)調(diào)增效式合作短期內(nèi)是無法實現(xiàn)的，但可以通過積極的合作行為，推進政府職能由生產(chǎn)服務(wù)型向契約管理型轉(zhuǎn)變，促進政社關(guān)系的轉(zhuǎn)型升級。