我國重大傳染病巨災(zāi)保險制度構(gòu)建研究*

唐金成，揭宗康

（廣西大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，廣西 南寧 530005）

一、引言

在新冠肺炎疫情爆發(fā)前，我國就已多次面對重大傳染病風(fēng)險的挑戰(zhàn)。為預(yù)防、控制和消除類似風(fēng)險帶來的不利影響，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，有關(guān)部門先后出臺了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《傳染病及突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告和處理服務(wù)規(guī)范》等法規(guī)和規(guī)范性文件。但面對隱蔽且反復(fù)無常的新冠肺炎疫情，現(xiàn)有風(fēng)險分散手段仍難以有效緩釋疫情對全球造成的嚴重經(jīng)濟損失和人員傷亡。隨著保險科技和金融衍生工具在保險業(yè)中的廣泛應(yīng)用（唐金成等，2021），2020 年全國人大十三屆三次會議中已有關(guān)于將法定傳染病風(fēng)險納入巨災(zāi)保險保障范圍的討論。受疫情影響的各方高度關(guān)注保險在重大傳染病風(fēng)險防控中起到的作用。

近年來，我國許多省市已開始探索和建立各類地方性巨災(zāi)風(fēng)險分散措施。在新冠肺炎疫情現(xiàn)實背景下，如何構(gòu)建全國普遍適用的重大傳染病巨災(zāi)保險制度，設(shè)計更符合市場需求的傳染病巨災(zāi)保險，使受到疫情影響的各方獲得更優(yōu)保障，發(fā)揮巨災(zāi)保險在補償國民經(jīng)濟損失、穩(wěn)定經(jīng)濟運行中的作用，成為政府部門和保險業(yè)亟待研究的課題。

二、構(gòu)建重大傳染病巨災(zāi)保險制度的緊迫性和必要性

（一）從長期來看，重大傳染病嚴重危害我國人民生命財產(chǎn)安全

重大傳染病風(fēng)險是指可能發(fā)生大規(guī)模流行、造成特別嚴重損失的傳染病風(fēng)險。不同國家和地區(qū)對傳染病疫情等級的劃分略有不同。世界衛(wèi)生組織在《國際衛(wèi)生條例》中，對符合一定標準的傳染病定義為國際關(guān)注的公共衛(wèi)生緊急事件（Public Health Emergency of International Concern，PHEIC）。PHEIC 是一種需要各國協(xié)作處理且可能在世界范圍內(nèi)傳播的突發(fā)異常公共衛(wèi)生事件。自2005 年《國際衛(wèi)生條例》頒布以來，世界衛(wèi)生組織先后將六種傳染病宣布為PHEIC（見表1），這些傳染病都對世界人民的生命與財產(chǎn)安全造成了嚴重危害。

表1 世界衛(wèi)生組織歷次PHEIC 概況

我國目前的法定報告?zhèn)魅静》譃榧?、乙、? 類共40 種，此外還包括國家衛(wèi)生計生委決定列入乙類、丙類傳染病管理的其他傳染病，以及按照甲類管理開展應(yīng)急監(jiān)測報告的其他傳染病。為應(yīng)對傳染病可能帶來的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，我國有關(guān)部門將已發(fā)生或者可能發(fā)生傳染病暴發(fā)、流行的情形稱為突發(fā)公共衛(wèi)生事件，并根據(jù)其性質(zhì)、危害程度、影響范圍，將其劃分為特別重大（Ⅰ級）、重大（Ⅱ級）、較大（Ⅲ級）和一般（Ⅳ級）四個等級，每個級別制定不同的應(yīng)急處理措施。

進入二十一世紀以來，我國經(jīng)歷了非典型性肺炎、新冠肺炎疫情等特別重大和重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，導(dǎo)致經(jīng)濟社會發(fā)展受阻、人民生命財產(chǎn)安全遭到巨大威脅。以新冠肺炎疫情為例，截至2022 年6 月上旬，我國累計確診新冠肺炎病例超過300 萬例，其中死亡病例超過1.7 萬例（包括港澳臺地區(qū)）①資料來源：國家衛(wèi)健委官方網(wǎng)站。。引發(fā)新一輪疫情的奧密克戎變異株傳播速度更快、更隱蔽，對高齡患者、合并嚴重基礎(chǔ)病患者等特殊人群具有嚴重威脅。

雖然我國擁有世界規(guī)模最大的公共衛(wèi)生治理體系，但政府在進行風(fēng)險管理時仍面臨挑戰(zhàn)。一是預(yù)防主觀能動性不足，平時對傳染病風(fēng)險的預(yù)防難以體現(xiàn)在績效評價中，但緊急情況下的良好處置卻往往會得到更優(yōu)評價。二是個別地方政府抱有逃避責(zé)任的消極態(tài)度，凡事逐級上報、向下加碼。三是風(fēng)險管理中存在信息壁壘，決策部門需要快速準確地了解突發(fā)公共衛(wèi)生事件的整體情況，但信息傳遞在層報流程中效率低下，甚至導(dǎo)致信息失真（徐明，2021）。保險作為風(fēng)險分散的主要手段，能夠在一定程度上彌補政府風(fēng)險管理效能不足，輔助政府有關(guān)部門做好公共衛(wèi)生管理。

（二）從短期來看，新冠肺炎疫情對我國經(jīng)濟造成嚴重沖擊

新冠肺炎疫情既損害人民生命財產(chǎn)安全，也對我國宏、微觀經(jīng)濟帶來嚴重沖擊（唐金成等，2020） 。從居民消費端來看，新冠肺炎疫情帶來的恐慌情緒和對未來經(jīng)濟的悲觀預(yù)期，導(dǎo)致居民消費意愿下降，國內(nèi)消費市場不振。從企業(yè)供給端來看，由于交通管制和勞動力缺失，企業(yè)生產(chǎn)成本增加，生產(chǎn)計劃遲滯，供給端規(guī)?？s?。◤埑?，2020）。從進出口來看，我國對外貿(mào)的依賴程度較高，外貿(mào)企業(yè)在疫情反復(fù)影響下?lián)p失嚴重。從企業(yè)融資來看，資本對市場的悲觀情緒使得企業(yè)融資難度上升，其中中小微企業(yè)受到的影響更明顯。

受疫情影響，2020 年春節(jié)假期過后全國超九成的中小微企業(yè)延遲開工，其中近八成因交通管制和消費減少導(dǎo)致營收大幅下降。第三產(chǎn)業(yè)的企業(yè)受疫情影響最為嚴重，難以維持正常經(jīng)營。為緩解企業(yè)經(jīng)營難、生存難問題，各地陸續(xù)出臺減稅降費、緩繳社保、成本補貼等舉措，但由于財政收支情況不同，為應(yīng)對疫情風(fēng)險而增加的支出和減少的稅收使得政府的財政風(fēng)險增大，有關(guān)舉措的落實程度不一。再加上現(xiàn)有的營業(yè)中斷險體量較小、參與主體少、保障程度低，不宜作為分散巨災(zāi)風(fēng)險的主要手段。因此，正是由于中小微企業(yè)對我國促經(jīng)濟、穩(wěn)就業(yè)、保民生工作意義重大，傳染病巨災(zāi)保險又能夠在很大程度上為其分散巨災(zāi)風(fēng)險，所以，建立一個有效保障企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營的巨災(zāi)保險制度就顯得尤為必要。

（三）我國巨災(zāi)保險發(fā)展緩慢，巨災(zāi)保險制度亟待完善

巨災(zāi)風(fēng)險是因巨災(zāi)導(dǎo)致重大人員傷亡和財產(chǎn)損失的不確定事件，包括巨災(zāi)發(fā)生的可能性、可能的破壞和損失程度。巨災(zāi)一般包括自然災(zāi)難和人為災(zāi)難，自然災(zāi)難包含地震、颶風(fēng)、海嘯等，人為災(zāi)難包含失火、爆炸、恐怖活動等。巨災(zāi)保險制度是指對因發(fā)生地震、颶風(fēng)、海嘯、洪水等重大災(zāi)害，可能造成巨大財產(chǎn)損失和嚴重人員傷亡，提供損失賠償?shù)囊环N政策性保險制度。它能夠彌補一般商業(yè)保險的局限性，充分分散巨災(zāi)風(fēng)險造成的巨額損失。目前，中國巨災(zāi)保險制度穩(wěn)步推進，已在全國多地進行試點，形成了特色運行結(jié)構(gòu)和較市場化的分攤機制，開發(fā)了多種形式的巨災(zāi)保險產(chǎn)品。2019 年，中國城鄉(xiāng)居民住宅臺風(fēng)洪水巨災(zāi)財產(chǎn)損失險在上海保險交易所掛牌銷售，此保險承保被保險人的臺風(fēng)、洪水及其次生災(zāi)害風(fēng)險，并在符合賠付條件時提供損失賠償。云南、廣東、浙江等地也先后建立了有關(guān)自然災(zāi)害、民生保障的巨災(zāi)保險試點，國內(nèi)巨災(zāi)保險制度建設(shè)形勢向好。

2021 年9 月，中國銀保監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于境內(nèi)保險公司在香港市場發(fā)行巨災(zāi)債券有關(guān)事項的通知》（以下簡稱《通知》），這是我國保險監(jiān)管部門將巨災(zāi)風(fēng)險與資本市場融合的重大嘗試。內(nèi)地保險公司首次被允許發(fā)行巨災(zāi)債券，以彌補地震等自然災(zāi)害的損失?！锻ㄖ分兄赋觯l(fā)生臺風(fēng)、洪水和突發(fā)衛(wèi)生事件時，內(nèi)地保險公司可在遵守有關(guān)法律法規(guī)、強化對金融工具信用風(fēng)險和流動性風(fēng)險的內(nèi)部監(jiān)控、確保巨災(zāi)債券在二級市場流通合法合規(guī)的基礎(chǔ)上，通過香港第三方保險公司發(fā)行巨災(zāi)債券。2021 年10 月，由中國再保險集團推出的募集金額3000 萬美元的巨災(zāi)債券在香港成功發(fā)行，用于對沖內(nèi)地尤其是珠三角地區(qū)的臺風(fēng)巨災(zāi)風(fēng)險。珠三角大都市圈是我國最容易發(fā)生臺風(fēng)和暴雨災(zāi)害的地區(qū)之一，良好而有效的巨災(zāi)風(fēng)險管理對該地區(qū)的發(fā)展至關(guān)重要。

自我國建立巨災(zāi)保險制度以來，巨災(zāi)保險已為減災(zāi)救災(zāi)、民生保障提供了有力支持。但相對于保險業(yè)發(fā)達國家中災(zāi)害造成的近四成的直接經(jīng)濟損失由保險賠付，我國巨災(zāi)保險賠付的比例較低，不到10%。在汶川地震和非典疫情等災(zāi)害中，我國保險業(yè)參與程度較低。河南省2021 年暴雨造成的洪水及次生災(zāi)害造成909.81 億元的直接經(jīng)濟損失，而其保險理賠額只有98.04 億元，僅占全部直接經(jīng)濟損失的10.8%，其中65%又屬于車險理賠，僅有35%屬于人身、農(nóng)業(yè)、家庭財產(chǎn)等損失賠款②資料來源：宋怡青.河南暴雨反思：巨災(zāi)保險制度，不能再拖！[EB/OL] 光明網(wǎng), 2021-08-01.。可見，商業(yè)保險在河南暴雨災(zāi)害中發(fā)揮的保障作用有限，未能很好地補償災(zāi)害帶來的經(jīng)濟損失，廣大受災(zāi)群眾迫切需要政府和保險業(yè)合力打造普及且有效的巨災(zāi)保險制度，彌補商業(yè)保險損失補償?shù)牟蛔悖ㄔS閑等，2017）。

（四）構(gòu)建重大傳染病巨災(zāi)保險制度有助于提升我國公共衛(wèi)生治理能力

重大傳染病引起突發(fā)公共衛(wèi)生事件，本質(zhì)上屬于公共風(fēng)險，政府作為公共事務(wù)管理者，應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品和手段來處理風(fēng)險。與普通財產(chǎn)保險類似，巨災(zāi)保險有準公共產(chǎn)品的弱競爭性和弱排他性特征，區(qū)別在其顯著的正外部性（何小偉，2011）。巨災(zāi)發(fā)生后政府的財政補償降低了全社會的福利預(yù)期，巨災(zāi)保險補償了災(zāi)區(qū)的經(jīng)濟損失，也降低了未受災(zāi)地區(qū)的負面影響，提升了社會整體福利。因此，利用保險對重大傳染病風(fēng)險進行分散符合公共管理和社會效益需要。

“十四五”規(guī)劃明確提出，要完善國家應(yīng)急管理體系，發(fā)展巨災(zāi)保險，提高防災(zāi)、減災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)能力。目前，國內(nèi)缺少將重大傳染病疫情列入巨災(zāi)保險承保范圍的實例，但重大傳染病疫情帶來的負面影響不亞于破壞性地震、大洪水等自然災(zāi)害，需要有關(guān)各方把其作為巨災(zāi)風(fēng)險來應(yīng)對，通過巨災(zāi)保險的救助和賠付功能，助力重大傳染病疫情的防治和減損工作。除政府的救災(zāi)基金和財政資金，商業(yè)保險公司目前的各類人身、財產(chǎn)保險的保險密度和保障程度有限，商業(yè)保險在疫情中的保障地位不突出。在未來，全球氣候變化加劇、一些國家蓄意謀劃的“病毒戰(zhàn)”“生物戰(zhàn)”等，都可能使我國面臨很多突發(fā)公共衛(wèi)生事件。如無針對重大傳染病疫情的巨災(zāi)保險制度，將無法及時分散風(fēng)險、補償損失、減輕政府財政負擔(dān)。政府部門和有關(guān)各方需要盡快借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，建立高效常態(tài)化的重大傳染病巨災(zāi)保險制度，在突發(fā)疫情時快速籌集資金，組織開展疫情防控工作，彌補人民生命財產(chǎn)損失，推動中小企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，維持經(jīng)濟穩(wěn)定運行，盡可能降低重大傳染病疫情的不利影響。

三、構(gòu)建重大傳染病巨災(zāi)保險制度的現(xiàn)實困難

因重大傳染病風(fēng)險既有與其他巨災(zāi)風(fēng)險相同的不可保風(fēng)險特征，也有區(qū)別于其他巨災(zāi)風(fēng)險的不可保特點，政府和保險公司在建立巨災(zāi)保險制度時，面臨諸多現(xiàn)實難題。

（一）重大傳染病風(fēng)險的可保性很低

一是風(fēng)險難以被單獨集中承保和分散。標的損失頻率和損失程度因風(fēng)險不同而異，無大量同質(zhì)化重大傳染病風(fēng)險，會導(dǎo)致標的損失的期望難以計算，保險公司承保巨災(zāi)風(fēng)險可能導(dǎo)致其償付能力不穩(wěn)定。另外，傳染病風(fēng)險造成保險標的損失不具有隨機性和獨立性，而是在政府強力干預(yù)下具有一定必然性和系統(tǒng)性（許榮等，2020）。在衍生風(fēng)險如營業(yè)中斷風(fēng)險、事件取消風(fēng)險等可預(yù)見情況下，各類次生風(fēng)險之間具有緊密相關(guān)性，導(dǎo)致商業(yè)保險公司無法運用大數(shù)定律來進行保險定價，也無法設(shè)計有效分散傳染病風(fēng)險的商業(yè)保險。

二是重大傳染病風(fēng)險發(fā)生頻率低。與大地震、大洪水、超強臺風(fēng)一樣，重大傳染病疫情發(fā)生間隔一般較長。從供給角度看，保險公司很難為一個發(fā)生頻率很低的風(fēng)險提供定價合理的保險產(chǎn)品；從需求角度來看，保險消費者的僥幸心理會導(dǎo)致其忽視風(fēng)險，對此類保險投保的意愿較低，即使投保了巨災(zāi)保險，當(dāng)保險標的長時間未遭受損失，投保人也可能要求退?；蛘呓档捅ＹM，這給保險公司可持續(xù)承保該巨災(zāi)風(fēng)險帶來了很大困難。

三是重大傳染病所致?lián)p失巨大。從風(fēng)險管理角度來看，頻率低且損失大的風(fēng)險不宜使用保險手段來分散風(fēng)險。對商業(yè)保險公司來說，如果沒有足夠的保費和投保規(guī)模，承保此類風(fēng)險后一旦面臨大額賠付，將對其償付能力造成重大影響，單一保險公司甚至根本無法承擔(dān)如此規(guī)模的賠付，因此商業(yè)保險公司在沒有財政支持時承保重大傳染病保險的意愿很低。另外，傳染病風(fēng)險會帶來隱蔽和未知的間接損失，長期持續(xù)對未知風(fēng)險進行分散，對保險公司的經(jīng)濟核算也不利。

四是重大傳染病持續(xù)時間長。大多數(shù)自然和人為災(zāi)害在突然暴發(fā)后快速消失，影響范圍和時間有限，而傳染病風(fēng)險具有顯著的長尾性，其系統(tǒng)性影響波及全球，引發(fā)大量尾部風(fēng)險，疫情本身造成的災(zāi)害及其次生災(zāi)害持續(xù)時間可能會超出保險期限，保險公司不易對一次風(fēng)險事故進行頭尾界定。且傳染病疫情風(fēng)險難以完全客觀理性地控制，其不僅受到病毒自身變異影響，也受各國的防疫政策、疫苗注射水平和國際政治博弈的影響。因此，從商業(yè)角度出發(fā)，很難對重大傳染病風(fēng)險進行精算模型分析和定價（Dong 和Wong，1996）。

（二）政府部門在防控重大傳染病風(fēng)險時面臨許多現(xiàn)實難題

一是重大傳染病風(fēng)險具有很強的地域性。雖然重大傳染病可能在不同地區(qū)之間相互傳染，但重大傳染病風(fēng)險的發(fā)生概率具有明顯的地域性特點。例如，2002 年的非典主要發(fā)生在廣東，2020 年新冠肺炎疫情對湖北的影響最為嚴重。重大傳染病風(fēng)險發(fā)生的區(qū)域、損害范圍集中會導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐逓?zāi)保險制度十分脆弱，一次大規(guī)模的巨災(zāi)就可能使其毀于一旦，最后還是由政府財政來兜底。

二是政府財政兜底能力取決于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平。重大傳染病風(fēng)險由于高級別的巨災(zāi)風(fēng)險分散協(xié)調(diào)制度缺失，某地的巨災(zāi)風(fēng)險無法在全國范圍內(nèi)分散，除了中央財政轉(zhuǎn)移外，通常地方財政要承擔(dān)巨災(zāi)的大部分損失。例如，2020 年的新冠肺炎疫情對湖北省的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟造成了重大打擊，嚴重程度超過其他省份。重大傳染病造成的間接損失遠大于直接損失，疫情造成的大規(guī)模停工、停學(xué)、停產(chǎn)給當(dāng)?shù)貛淼慕?jīng)濟損失遠超因醫(yī)療救治、醫(yī)療設(shè)備等帶來的成本。因此，對于地方財政實力不同的省份，巨災(zāi)保險制度的風(fēng)險分散效果不同，政府試點各類巨災(zāi)保險的積極性差異很大。

三是政府介入巨災(zāi)保險具有必要性和有限性。必要性體現(xiàn)在，巨災(zāi)風(fēng)險會導(dǎo)致大規(guī)模損失，對公眾產(chǎn)生巨大影響，政府作為公共事務(wù)管理者必須對其進行風(fēng)險管理。如依賴市場自主分散，保險公司從經(jīng)濟核算角度出發(fā)不會經(jīng)營此類無利潤甚至虧損的巨災(zāi)風(fēng)險。政府介入對保險公司商業(yè)化經(jīng)營進行規(guī)范，并提供優(yōu)惠和兜底政策，與其共同構(gòu)建巨災(zāi)保險制度。有限性體現(xiàn)在，保險作為分擔(dān)風(fēng)險的社會互助制度，政府財政補貼相當(dāng)于將少部分人的損失轉(zhuǎn)移到全社會成員身上，這與保險本義相悖，也會在巨災(zāi)風(fēng)險承擔(dān)上造成“公地悲劇”。因此，市場在巨災(zāi)保險經(jīng)營中仍有重要地位，政府應(yīng)當(dāng)有限介入巨災(zāi)保險。

四是重大傳染病風(fēng)險具有漸進性和隱蔽性。從發(fā)現(xiàn)病毒到形成傳染病疫情，通常需要幾周甚至幾個月時間。在傳染病未發(fā)生大規(guī)模傳播時，有關(guān)部門就需要加強對此類風(fēng)險的預(yù)測和分析，來制定科學(xué)有效的防控措施，降低傳染病流行的可能性。首先對影響傳染病發(fā)生和流行的自然因素和社會因素進行分析；然后對傳染病發(fā)生期間的疫情變化和發(fā)展趨勢進行預(yù)判；最后對因疫情造成的直接和間接經(jīng)濟損失、社會影響進行全面評估。因傳染病風(fēng)險具有漸進性和隱蔽性，有關(guān)部門很容易產(chǎn)生逃避和僥幸心理，未及時采取上述系統(tǒng)性評估手段進行風(fēng)險分析，對疫情傳播速度和造成損失的估測產(chǎn)生偏差，采取的補救措施不到位，進而無法為未來的風(fēng)險防控提供經(jīng)驗參考。

四、重大傳染病巨災(zāi)保險制度的國際經(jīng)驗

世界銀行等國際組織和部分保險業(yè)發(fā)達國家已經(jīng)能夠較為成熟地運用保險制度來有效管控重大傳染病巨災(zāi)風(fēng)險。在世界衛(wèi)生組織建立PHEIC 機制，為定義重大傳染病風(fēng)險提供了明確的參考標準后，許多國際組織和國家也在積極地探索重大傳染病風(fēng)險的分散機制。我國各地的巨災(zāi)保險制度多處在試點階段，運營模式尚不成熟，各地巨災(zāi)保險制度試點幾乎沒有覆蓋傳染病風(fēng)險。因此，需要學(xué)習(xí)借鑒國外有關(guān)巨災(zāi)保險運營制度和重大傳染病風(fēng)險分散的先進經(jīng)驗，推動具有中國特色的重大傳染病巨災(zāi)保險制度的構(gòu)建。

（一）世界銀行：流行病應(yīng)急融資基金

流行病應(yīng)急融資基金（Pandemic Emergency Financing Facility， PEF）是一個將保險和資本市場聯(lián)結(jié)的融資機制創(chuàng)新，由世界銀行、世界衛(wèi)生組織以及其他發(fā)展伙伴協(xié)作開發(fā)。PEF通過保險和現(xiàn)金兩個窗口提供融資資金，向受疫情影響的國家政府、多邊機構(gòu)提供必要的快速融資，以防范其更大規(guī)模流行；并通過利用保險、債券和其他金融工具等資源，推動建立一個覆蓋全球的大流行病保險市場。PEF 成立的初始期限為3 年（2017 年7 月至2020 年6月），因新冠肺炎疫情的持續(xù)，PEF 延長了其工作期限。

在初始期限內(nèi)，PEF 保險窗口和現(xiàn)金窗口的資金由捐助方提供，參與PEF 的各方無需繳納費用。保險窗口內(nèi)事先確定了可能導(dǎo)致大規(guī)模流行的一組疾病病原體作為標的，包括流行性流感病毒、冠狀病毒、絲狀病毒、克里米亞—剛果出血熱等。當(dāng)發(fā)生承保范圍內(nèi)的傳染病大規(guī)模流行時，保險窗口釋放資金?，F(xiàn)金窗口對不符合保險窗口資金釋放條件的和超出保險窗口償付能力的資金需求進行補充。釋放的PEF 資金可用于支付疫情爆發(fā)期間產(chǎn)生的有關(guān)費用，包括但不限于人工、藥品、醫(yī)療設(shè)備、物流、方艙醫(yī)院、通信等。

保險窗口和現(xiàn)金窗口釋放資金的激活標準不同。保險窗口激活標準為指數(shù)型，具體參數(shù)有疫情規(guī)模、擴散速度和增長幅度。當(dāng)疫情參數(shù)（基于世界衛(wèi)生組織公布數(shù)據(jù)）達到一定標準時，保險窗口的資金會自動激活?，F(xiàn)金窗口針對不同病原體制定基于病例數(shù)的指數(shù)閾值，提供比保險窗口更靈活的激活閾值。病原體引起的疫情達到閾值后將被提交給世界衛(wèi)生組織的專家進行技術(shù)評估，以確定該疫情是否具備獲得現(xiàn)金窗口資金支持的資格。

PEF 保險窗口在初始3 年工作期限內(nèi)，為所有符合條件的疫情提供最高4.25 億美元的資金支持。但每種病原體引起的疫情有既定的最高支付限額，即流行性感冒2.75 億美元、絲狀病毒1.5 億美元、冠狀病毒1.9583 億美元、其他7500 萬美元。除流行性感冒疫情的支付是一次性的之外，其他疫情的支付將采用分層支付方式。在疫情的不同指數(shù)階段，受影響的國家和地區(qū)將獲得不同百分比最大支付限額的資金，具體取決于該國人口數(shù)、非死亡病例數(shù)等。PEF 現(xiàn)金窗口的資金支付能力為5000 萬美元，窗口資金池非恒定，可隨捐助方的捐款而擴大，也會隨資金釋放而減少。

PEF 資金只在危機時期提供給受疫情影響的國家，未受到疫情影響的國家不能獲得資金支持。雖然傳染病的預(yù)防準備工作符合最佳利益要求，但疫情大規(guī)模暴發(fā)需要政府在短時間內(nèi)調(diào)動大量資源處置，而遭遇疫情的低收入國家因財政狀況不良、衛(wèi)生系統(tǒng)較弱，無法較好應(yīng)對疫情。因此，PEF 更注重將資金投資于緊迫需要幫助的發(fā)展中國家和低收入國家。

（二）美國：政府主導(dǎo)和財政補貼

為彌補未來傳染病大流行給保險業(yè)造成的損失，2020 年5 月美國眾議院金融服務(wù)委員會提出了《2020 年大流行病風(fēng)險保險法》草案（Pandemic Risk Insurance Act，以下簡稱PRIA）③截至本文成稿之日（2022 年5 月），《2020 年大流行病風(fēng)險保險法》仍處于美國國會討論環(huán)節(jié)。。這項法案參考《恐怖主義風(fēng)險保險法》和《恐怖主義風(fēng)險保險計劃》來制定流行病風(fēng)險分散機制。法案通過設(shè)立政府主導(dǎo)的重大傳染病再保險計劃，為參與傳染病風(fēng)險分攤的保險公司提供再保險，以促進保險公司積極主動地設(shè)計和提供與重大傳染病風(fēng)險相關(guān)的保險產(chǎn)品（Moffitt 和Ziliak，2020） 。政府通過收取保險公司的保費建立保險基金，保障保險行業(yè)能在發(fā)生大流行病疫情時，繼續(xù)提供價格適當(dāng)?shù)臓I業(yè)中斷保險和事件取消保險。

PRIA 的具體目標是賠付未來流行病爆發(fā)或突發(fā)公共衛(wèi)生事件導(dǎo)致的營業(yè)中斷損失，由保險公司向市場提供營業(yè)中斷保險，并由政府財政和政府資助的再保險來支持保險公司。PRIA授權(quán)有關(guān)部門建立一項流行病風(fēng)險再保險計劃，當(dāng)大規(guī)模流行病疫情或突發(fā)公共衛(wèi)生事件造成保險公司的損失達到2.5 億美元時，這項計劃將被觸發(fā)。政府將為保險公司賠償超過免賠額的保險損失，每個參與計劃的保險公司的免賠額是上一年度直接賺取保費總額的5%。該計劃設(shè)計了最高7500 億美元的賠付資金池，保險行業(yè)的風(fēng)險自留額為2500 億美元，聯(lián)邦政府保險基金將承擔(dān)超過免賠額的5000 億美元損失，超過上限后的賠償將由國家財政部門按比例再次分配。與其他自然災(zāi)害風(fēng)險不同的是，PRIA 項下的風(fēng)險不被允許轉(zhuǎn)移到私人市場中，包括不允許在私人市場中轉(zhuǎn)、分?；蛘呤褂帽ｋU掛鉤證券工具等。PRIA 對傳染病風(fēng)險預(yù)期的可保性實際上是可再保性。這表明，如果以合理方式構(gòu)建分保機制來保障前端保險產(chǎn)品，那么傳染病風(fēng)險就會變得更加可保。

在20 世紀90 年代，為應(yīng)對地震和颶風(fēng)災(zāi)害，美國加利福尼亞州和佛羅里達州在緊急情況下通過建立強制承保協(xié)會（Involuntary Underwriting Association）干預(yù)了州內(nèi)無自愿承保巨災(zāi)風(fēng)險的保險市場。州內(nèi)所有財產(chǎn)保險公司必須參加協(xié)會，各公司選舉產(chǎn)生協(xié)會董事會并受州政府部門的監(jiān)管。協(xié)會功能類似保險公司，收取保險費，購買再保險，并支付索賠。如果協(xié)會破產(chǎn)，參與公司將繳納基于每個公司的市場份額的攤款以彌補赤字。但強制承保協(xié)會有三個缺點，致其無法成為巨災(zāi)保險的長期解決方案：一是參與是非自愿的，參與公司認為強制組成的協(xié)會并非長期穩(wěn)定結(jié)構(gòu)；二是協(xié)會破產(chǎn)清算方法刺激現(xiàn)有公司設(shè)法減小市場份額，阻礙了保險市場健康發(fā)展；三是協(xié)會阻礙了市場環(huán)境下費率厘定和理賠模式的發(fā)展；四是公司繳納攤款方面存在法律和財務(wù)方面的問題。

此后，美國各州在非緊急狀態(tài)下推出了綜合州立計劃（Integrated Stated Plans），試圖優(yōu)化純市場或強制保險存在的承保問題：一是巨災(zāi)資金池中的累積資金投資收益將被免除聯(lián)邦稅；二是保險公司的總承保額和單個公司承保額將設(shè)定固定上限；三是將其部分收入用于購買再保險。但目前政府的方案未能解決資本充足率不足問題，也無法保證巨災(zāi)保險基金的專門用途。計劃資金被挪用后，剩余資金池將不足以承擔(dān)重大災(zāi)難可能造成的損失。如果計劃發(fā)生重大虧損，納稅人將是資金補償?shù)淖罱K來源。美國聯(lián)邦政府組織全國范圍內(nèi)的巨災(zāi)保險，試圖發(fā)揮國家在處理多種類綜合巨災(zāi)風(fēng)險上的潛力。災(zāi)區(qū)投保人希望國家保險為基于聯(lián)邦財政補貼的非繳費型制度，但這遭到了低風(fēng)險州居民的抵制，使得美國難以推行全國性巨災(zāi)保險制度。

（三）其他國家：政府推動、政企聯(lián)動和商業(yè)保險公司推動三種模式

重大傳染病風(fēng)險超出保險公司單獨承保能力，在爆發(fā)重大疫情時，保險公司首先采取將其剔除出可保范圍的方法來避免損失。面對日益頻繁的巨災(zāi)風(fēng)險，在建立合理的風(fēng)險分散機制研究中，國際上形成了三種主流的政府參與模式：政府推動、政企聯(lián)動和商業(yè)保險公司推動。商業(yè)保險公司推動模式的案例很少，而前兩種模式的界限并不明顯。但無論何種模式，巨災(zāi)保險制度都離不開政府的背書。

第一，在政府推動并參與兜底的分保方案中，政府責(zé)任有以下兩種承擔(dān)方式。一是有限責(zé)任承擔(dān)方式，即政府在建立巨災(zāi)基金時事先和保險公司約定免賠額和賠償限額，風(fēng)險等級較低的小型傳染病風(fēng)險由保險公司自擔(dān)，較大規(guī)模的傳染病風(fēng)險由再保險和資本市場承擔(dān)，特別重大的傳染病風(fēng)險由政府建立的保險基金和財政收入兜底。此模式在美國的《恐怖主義風(fēng)險保險法案》和日本的地震巨災(zāi)保險中使用，政府主要為承保公司提供計劃內(nèi)全覆蓋的再保險機制，缺點是在發(fā)生極端情況時部分保險公司無法獲得再保險保障。二是無限責(zé)任承擔(dān)方式，即政府對巨災(zāi)風(fēng)險全部承擔(dān)，此模式被應(yīng)用于許多國家的自然災(zāi)害巨災(zāi)保險制度，體現(xiàn)政府對民生的托底保障作用，缺點是政府財政面臨潛在挑戰(zhàn)。例如美國的洪水保險計劃，通過強制投保使得處在洪水高風(fēng)險的房屋全部參與到計劃中，收取的保費由負責(zé)該計劃的政府部門管理，保險公司只負責(zé)分銷而不管賠償。

新冠肺炎疫情爆發(fā)后，許多國家借鑒以往經(jīng)驗設(shè)計出了各具特色的傳染病疫情保險。例如在英國，當(dāng)影視行業(yè)受到疫情的嚴重影響時，政府承保因重大傳染病疫情造成的影視制作損失，包括攝制時間延長、中斷等損失，每一個影視項目的賠付限額為500 萬英鎊。該計劃由英國政府建立的5 億英鎊保險基金全額承保，保險公司只負責(zé)與投保人簽訂保單并提供說明，這是英國分攤重大傳染病疫情造成特定行業(yè)損失的重要嘗試。柬埔寨政府為減輕新冠肺炎疫情對國家支柱產(chǎn)業(yè)旅游業(yè)的影響，與多家保險公司合作開發(fā)了一項針對外國游客的新冠肺炎保險。如果外國游客在柬埔寨感染了新冠肺炎，每個被保險人可以在政府指定的醫(yī)療機構(gòu)，享受最高限額為5 萬美元的醫(yī)療費用補償。這是柬埔寨政府為保障其支柱行業(yè)旅游業(yè)，針對外國游客推出的一項涉及重大傳染病但承保責(zé)任范圍較小的保險產(chǎn)品。英國和柬埔寨根據(jù)自身需要，建立了由政府主導(dǎo)、企業(yè)配合即政府推動的共保方案，減少了特定行業(yè)因新冠肺炎疫情帶來的負面影響。其共同特點是保險責(zé)任范圍有限，只承保小范圍的保險標的，且需要一定的政府政策支持。這類保險在特定領(lǐng)域的風(fēng)險分散效果較好，但難以全面分散重大疫情造成的大范圍損失。

第二，在政府、國際組織和企業(yè)聯(lián)合建立的重大傳染病風(fēng)險分散模式中，企業(yè)通常采用共保體形式并且尋求政府支持（初苗苗和黨予彤，2021），例如，歐洲商會、保險公司合作建立的巨災(zāi)保險共保體，土耳其建立的國家巨災(zāi)保險共同體。政企共同推動設(shè)計風(fēng)險模型和分散機制，建立保險基金，開展巨災(zāi)的預(yù)防和控制工作；相關(guān)保險的營銷和損失評估委托給保險中介企業(yè)負責(zé)，目的是擴大風(fēng)險分散圈，建立大范圍的傳染病風(fēng)險共保體。

（四）對我國的啟示

重大傳染病巨災(zāi)保險制度構(gòu)建重點在于，承保前政府如何發(fā)揮作用增加商業(yè)保險市場中不可保風(fēng)險的可保性，承保后經(jīng)營部門如何擴充資金池，增強保險制度在極端條件下的抗風(fēng)險能力。從美國的經(jīng)驗來看，政府強制承保不可持續(xù)，完全補貼也難以推行，較為成功的實踐是政府為承保公司提供充足再保險保障。從世界銀行的經(jīng)驗來看，初步建立了保險基金后，擴充資金池的手段是利用債券進行融資。我國建立巨災(zāi)保險制度可參考上述實踐經(jīng)驗。

1.有效發(fā)揮政府的牽頭和兜底作用

在美國巨災(zāi)保險實踐中，若干因素削弱了保險公司獨自承保巨災(zāi)保險的能力（Jaffee 和Russell，1997）。一是會計準則禁止保險公司將分配后累積盈余作為損失專用準備金。二是再保險市場的規(guī)模有限，保險公司只能對沖小部分風(fēng)險。盡管有新資本流入，但與災(zāi)難性風(fēng)險的規(guī)模相比仍顯不足。三是監(jiān)管部門基于預(yù)設(shè)的不公平性限制保險公司厘定更高費率，且投保人對巨災(zāi)事件的僥幸心理導(dǎo)致其對高費率持懷疑態(tài)度。美國聯(lián)邦政府通過各種救災(zāi)項目，如小企業(yè)貸款和特別國會撥款提供巨災(zāi)保險。從人道主義角度看，這些項目是可取的，但從風(fēng)險管理視角看并不理想。這是由于投保人無需為預(yù)期內(nèi)的聯(lián)邦政府補貼措施支付保費，投保人積極規(guī)避風(fēng)險的意愿下降；同時緊急情況下政府機構(gòu)無法以市場化效率來驗證理賠的有效性，從而導(dǎo)致市場欺詐和浪費。

我國目前無重大傳染病巨災(zāi)保險，但現(xiàn)有巨災(zāi)保險試點和國外巨災(zāi)風(fēng)險分散模式有相似之處。我國地方巨災(zāi)保險的保費基本來源于地方各級政府財政，《建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險制度實施方案》指出，我國發(fā)展巨災(zāi)保險規(guī)劃的基礎(chǔ)思路和實施方案的原則是，堅持“政府推動、市場運作、保障民生”。完全由商業(yè)保險公司運營的市場巨災(zāi)保險基本無法經(jīng)營，完全依靠政府財政的巨災(zāi)保險缺乏效率，容易引發(fā)“公地悲劇”。因此，政府有關(guān)部門和保險公司需通力合作，將傳染病巨災(zāi)風(fēng)險作為可保風(fēng)險納入巨災(zāi)保險制度。

2.充分利用資本市場分散重大傳染病風(fēng)險

資本市場工具核心作用在于幫助保險公司解決保費規(guī)模與巨災(zāi)損失之間不匹配這一根本問題。由于災(zāi)難預(yù)測的準確性有限，定損缺乏穩(wěn)定性經(jīng)驗，任何基于平均近期損失的費率厘定政策缺少依據(jù)。如無資本市場，保險公司無法快速積累保險基金。資本市場工具無法減少災(zāi)難造成的實際預(yù)期損失，但能增強資金跨期多元化程度，從而降低保費負擔(dān)。一些分保工具允許保險公司直接轉(zhuǎn)移風(fēng)險；其他如債券、期貨等工具，保險公司自留風(fēng)險，但創(chuàng)造了更便捷的資金跨期流動，擴大了潛在資本的來源。以債券為例，其作用在于向保險公司提供承諾資本以應(yīng)對巨災(zāi)。債券利息作為保險公司的業(yè)務(wù)費用，利率變動可影響費率設(shè)置。保險公司利用資本市場分離巨災(zāi)保險中的資本與風(fēng)險預(yù)期，能以市場公允價值衡量保險費率厘定的合理性，避免因非精算巨災(zāi)風(fēng)險導(dǎo)致費率的偏差。世界銀行將巨災(zāi)債券引入流行病應(yīng)急融資基金，不僅擴充了基金的資金池，也將巨災(zāi)風(fēng)險分散到資本市場，擴大了基金覆蓋范圍、降低了熔斷風(fēng)險。2021 年，內(nèi)地已有保險公司依照政策在香港發(fā)行了巨災(zāi)債券，利用二級市場進行風(fēng)險分散。由于規(guī)模較小，資本市場分散巨災(zāi)風(fēng)險的作用尚未完全發(fā)揮。

3.設(shè)計多元化的重大傳染病巨災(zāi)保險產(chǎn)品

英國、柬埔寨等國家設(shè)計的有關(guān)新冠肺炎疫情的保險，具有顯著的特殊性和行業(yè)針對性。英國針對重要行業(yè)影視業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險，有效提升了影視業(yè)在新冠肺炎疫情下的抗風(fēng)險能力。柬埔寨的保險產(chǎn)品則針對支柱行業(yè)旅游業(yè)，目的是恢復(fù)柬埔寨旅游對國外游客的吸引力。現(xiàn)階段我國已有針對中小微企業(yè)的營業(yè)中斷保險和事件取消保險，但就實際保障和體驗而言，風(fēng)險分散的有效性和針對性不足，我國傳染病巨災(zāi)保險產(chǎn)品在此方面亟待創(chuàng)新。

五、構(gòu)建我國重大傳染病巨災(zāi)保險制度的政策建議

（一）在政府主導(dǎo)下推動建立重大傳染病保險基金

投保人投保巨災(zāi)保險的意愿較弱，因此巨災(zāi)保險基金池建立難度較大?？煽紤]采用強制或半強制方法，比如將參與巨災(zāi)保險列入地方性法規(guī)中，由地方政府和保險公司協(xié)同設(shè)計符合當(dāng)?shù)靥攸c的巨災(zāi)保險制度，提高居民參與巨災(zāi)保險的比例。當(dāng)自愿投保的人數(shù)達到一定比例后，可適當(dāng)降低投保的強制性要求。此外，有關(guān)部門應(yīng)推動建立傳染病信息共享平臺，將衛(wèi)健委、醫(yī)院、保險公司等機構(gòu)獲取的傳染病風(fēng)險數(shù)據(jù)上傳至數(shù)據(jù)庫中，通過建模對全國性和區(qū)域性的流行病風(fēng)險進行定性分析和優(yōu)先排序。利用數(shù)據(jù)庫建立疫情風(fēng)險預(yù)測模型，對不同類型疫情的發(fā)生頻率和損失金額分布進行分析，合理推斷疫情未來發(fā)展趨勢。通過整合理賠大數(shù)據(jù)并導(dǎo)入模型，為保險公司科學(xué)計算保險費和發(fā)展巨災(zāi)超額損失再保險提供數(shù)據(jù)參考。

（二）鼓勵保險資金投向傳染病防控的損前、損后目標

損前目標重在預(yù)防，損后目標重在控制。保險行業(yè)發(fā)揮其資金融通、社會管理和分散風(fēng)險的職能，需要政府幫助保險企業(yè)突破重大傳染病風(fēng)險的不可保性，對保險資金進行引導(dǎo)，參與保險資金的融資，降低重大傳染病保險的經(jīng)營成本，提升其運作效率。我國重大傳染病風(fēng)險管理資金來自政府財政，政府管控重大傳染病風(fēng)險的地位不可取代。國際保險行業(yè)的新保險業(yè)務(wù)中也將重大傳染病風(fēng)險列為除外責(zé)任，從而把風(fēng)險的分散責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給政府。但單一依賴途徑不是長期風(fēng)險分散的最優(yōu)選擇，長期風(fēng)險分散需要相關(guān)部門和企業(yè)協(xié)作。這是因為，損前的長期監(jiān)控預(yù)防，包括對專業(yè)醫(yī)護人員的培訓(xùn)和醫(yī)療設(shè)施的配備，需要大量資金；損后的疫情管控會產(chǎn)生停工停產(chǎn)、樣本檢測、隔離費用等成本。地方財政不能長期穩(wěn)定地覆蓋損前和損后的各項支出。所以，需要充分發(fā)揮保險資金大額、長期穩(wěn)定的優(yōu)點，利用市場化、金融化資源和手段來分散風(fēng)險。

（三）強化宣傳引導(dǎo)，對重大傳染病巨災(zāi)保險給予財政支持

重大傳染病作為一種低頻巨災(zāi)風(fēng)險，投保人往往對其抱有僥幸心理。公共物品是巨災(zāi)保險的固有屬性，政府的參與才能讓其經(jīng)營更具效率。同時，大多數(shù)人對傳染病保險的認知還停留在健康保險層面，對未造成自身實際損失的巨災(zāi)缺乏關(guān)注。因此，有關(guān)部門應(yīng)加大對預(yù)防重大傳染病重要性的宣傳（唐金成和李瑩瑩，2022），強調(diào)重大傳染病巨災(zāi)保險對個人健康和社會穩(wěn)定的重要意義，使居民對巨災(zāi)保險的性質(zhì)和作用有充分了解，提升其主動投保意識。同時，給予經(jīng)營該類保險的公司一定財政補貼和稅收優(yōu)惠政策，提高其經(jīng)營重大傳染病巨災(zāi)保險的積極性。

（四）推動保險公司建立重大傳染病風(fēng)險共保體

重大傳染病風(fēng)險的顯著特點為概率低、損失大、持續(xù)時間長、具有強系統(tǒng)相關(guān)性，其導(dǎo)致的大面積停工停產(chǎn)使得產(chǎn)業(yè)鏈中斷，風(fēng)險傳遞至資本市場，引發(fā)保險公司承保和保險投資雙重風(fēng)險。因此，需要在監(jiān)管部門或行業(yè)協(xié)會的引導(dǎo)推動下，由保險公司建立風(fēng)險共保體，對重大傳染病進行聯(lián)合承保。通過尋求政府的財政兜底，使風(fēng)險共保體與政府的資源稟賦結(jié)合，有效調(diào)節(jié)共保體內(nèi)的資源分配，讓傳染病風(fēng)險在共保體內(nèi)合理分攤，增加巨災(zāi)保險制度的承壓能力，使得更大范圍、更多數(shù)量的風(fēng)險被轉(zhuǎn)移，最終達到增加保險保障范圍、降低風(fēng)險損失的目的。保險公司加入共保體后，能在較小的風(fēng)險敞口中熟悉風(fēng)險特征及處理風(fēng)險的手段，可以相對獨立地運營傳染病巨災(zāi)保險，并積累相關(guān)經(jīng)驗（初苗苗和黨予彤，2021）。保險公司有機會將更多資源投放在設(shè)計個性化、針對性強的保險產(chǎn)品上，更好地發(fā)揮傳染病巨災(zāi)保險分散風(fēng)險的效果。

（五）有效利用資本市場進行重大傳染病巨災(zāi)風(fēng)險分散

由保險公司作為巨災(zāi)債券的發(fā)起人向資本市場募集資金，保險公司根據(jù)特定巨災(zāi)風(fēng)險的敞口和分布，結(jié)合自身償付能力發(fā)行巨災(zāi)債券，以高效地分散重大傳染病風(fēng)險。通過二級市場公開發(fā)行基于巨災(zāi)保險保單的資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，對巨災(zāi)保險產(chǎn)品賦予資本市場上的公允價值，使得市場上的充足資金參與巨災(zāi)風(fēng)險分散，擴大巨災(zāi)保險資金池；也能夠降低保險公司的信息不對稱性，使得巨災(zāi)風(fēng)險分散的效率更高、成本更低。我國已發(fā)行的巨災(zāi)債券中沒有覆蓋重大傳染病巨災(zāi)風(fēng)險損失，但利用巨災(zāi)債券等金融工具使資本市場在傳染病巨災(zāi)保險制度中發(fā)揮積極作用，有助于推動制度創(chuàng)新，拓寬巨災(zāi)保險資金池，增強極端風(fēng)險抵御能力，輔助保險公司提升承保能力、強化承保意愿，最后結(jié)合保險公司專業(yè)性，擴大巨災(zāi)保險保障范圍。