粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中的非實(shí)體性治理單元及其運(yùn)行機(jī)制

◎楊愛平，鄭曉云

華南師范大學(xué) a.政治與公共管理學(xué)院；b.粵港澳大灣區(qū)跨域治理與公共政策研究中心，廣州510006

一、問題的緣起：從兩種到三種空間治理單元

近年來，我國區(qū)域治理研究的著名學(xué)者楊龍教授結(jié)合中國國家治理體系的空間運(yùn)行邏輯，在其系列論著中率先論證了空間治理單元的二元?jiǎng)澐?、虛體性治理單元的主要功能以及實(shí)體與虛體性治理單元是體制與機(jī)制組合的重要思想。

首先，治理單元是國家從空間尺度出發(fā)形成的一種治理工具，根據(jù)功能、機(jī)構(gòu)、權(quán)力、財(cái)政、邊界等五個(gè)要素，可把空間治理單元二分為實(shí)體性治理單元和虛體性治理單元[1]。實(shí)體性治理單元主要為傳統(tǒng)意義上的各級(jí)行政區(qū)，其功能齊全，機(jī)構(gòu)設(shè)置全面，管轄權(quán)力完整，邊界清晰，通常為一級(jí)獨(dú)立的財(cái)政，在政治統(tǒng)治和行政治理方面有著不可替代的功能，可以通過撤銷、新設(shè)、擴(kuò)大、合并、拆分、升格、更名等手段實(shí)現(xiàn)發(fā)展和治理的目的[2]。相反，虛體性治理單元的特點(diǎn)是功能少，只具有單項(xiàng)或幾項(xiàng)治理功能；機(jī)構(gòu)設(shè)置簡(jiǎn)單，根據(jù)功能的多寡而不同；權(quán)力不完整，僅有某些專項(xiàng)權(quán)力；通常沒有獨(dú)立的財(cái)政權(quán)；管轄范圍依行政區(qū)內(nèi)或行政區(qū)之間規(guī)定的權(quán)力或政策而定，邊界“軟”[3]。

其次，虛體性治理單元的功能在于補(bǔ)充實(shí)體性治理單元的“短板”，實(shí)現(xiàn)實(shí)體性治理單元無法達(dá)到的目的。這是因?yàn)椋S著區(qū)域一體化的發(fā)展，空間治理不再是簡(jiǎn)單地對(duì)地方事務(wù)進(jìn)行自上而下的管理，而是要在國家基本制度和大政方針的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同空間的主體功能定位，實(shí)現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的空間均衡以及各項(xiàng)工作的精準(zhǔn)落地[4]。實(shí)體性治理單元受制于行政邊界，難以解決跨層級(jí)和跨行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)、社會(huì)管理、環(huán)境治理和公共服務(wù)提供等問題。因此，需要通過設(shè)置經(jīng)濟(jì)區(qū)、功能區(qū)、特區(qū)、綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、自貿(mào)區(qū)、國家級(jí)新區(qū)、城市群、經(jīng)濟(jì)帶等虛體性治理單元的方式予以輔助，共同完成空間治理任務(wù)。也就是說，作為一種空間治理手段，虛體性治理單元是實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略的工具。國家發(fā)展戰(zhàn)略需要在空間上展開，經(jīng)濟(jì)區(qū)的設(shè)立體現(xiàn)著國家區(qū)域發(fā)展的不同重點(diǎn)；功能區(qū)的設(shè)立擔(dān)負(fù)著改革開放的試驗(yàn)任務(wù)；兼具行政區(qū)和功能區(qū)的綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、自貿(mào)區(qū)和國家級(jí)新區(qū)擔(dān)任著不同的改革試驗(yàn)任務(wù)；城市群成為承擔(dān)國家重要戰(zhàn)略任務(wù)和高質(zhì)量發(fā)展的空間載體；經(jīng)濟(jì)帶的提出將大區(qū)域的合作變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)[5]。這些規(guī)模不等的虛體性治理單元，構(gòu)成了服務(wù)于不同治理功能的、多重多元的空間治理格局，成為國家空間治理體系的一部分[5]。

再次，從國家治理體系的角度來說，虛體性治理單元是一種機(jī)制，實(shí)體性治理單元是一種體制。各級(jí)行政區(qū)此類實(shí)體性治理單元構(gòu)成了中國的行政體制，經(jīng)濟(jì)區(qū)或功能區(qū)等虛體性治理單元是跨層級(jí)和跨行政區(qū)的一種治理機(jī)制?？缃鐔栴}涉及不同層級(jí)和不同地方政府，調(diào)整行政區(qū)劃的方案成本過高，運(yùn)用溝通、協(xié)商、合作等機(jī)制來實(shí)現(xiàn)治理目的是明智之舉。作為一種機(jī)制，支撐虛體性治理單元實(shí)際運(yùn)作的權(quán)力來自兩個(gè)方面：一是授權(quán)，即上級(jí)政府的授予的一項(xiàng)或若干項(xiàng)權(quán)力；二是賦權(quán)，即地方政府經(jīng)過協(xié)商，將自己的某一種職能或某一項(xiàng)權(quán)力讓渡或委托給虛體性治理單元。可見，實(shí)體性治理單元與虛體性治理單元相輔相成，二者的結(jié)合既是國家治理體系成熟的一種表現(xiàn)，也是具備現(xiàn)代治理能力的一種表征[1]。

應(yīng)當(dāng)說，楊龍教授關(guān)于兩種空間治理單元?jiǎng)澐值乃枷刖哂兄匾膯l(fā)價(jià)值，對(duì)推進(jìn)我國區(qū)域治理研究的知識(shí)增長(zhǎng)和理論發(fā)展均有顯著貢獻(xiàn)。尤其是他關(guān)于實(shí)體性治理單元和虛體性治理單元分別是國家治理體系中體制和機(jī)制組合的觀點(diǎn)，更具現(xiàn)實(shí)意義，但有兩個(gè)問題值得進(jìn)一步關(guān)注：一方面，實(shí)體性治理單元和虛體性治理單元的劃分有再細(xì)化的必要。在我國近三十年的區(qū)域治理實(shí)踐中，有些虛體性治理單元如各類開發(fā)區(qū)、功能區(qū)有常設(shè)性的管理體制和機(jī)構(gòu)，有些卻沒有，因此，應(yīng)探討是否可以進(jìn)一步把虛體性治理單元細(xì)分為半實(shí)體性治理單元和虛體性治理單元，并統(tǒng)稱為“非實(shí)體性治理單元”。另一方面，如果把“非實(shí)體性治理單元”細(xì)分為半實(shí)體性治理單元和虛體性治理單元，那么，其具體的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制除了授權(quán)和賦權(quán)以外，是否還有其他機(jī)制？為此，本文結(jié)合粵港澳大灣區(qū)這一區(qū)域治理場(chǎng)域?qū)嶋H，對(duì)楊龍教授提出的國家治理單元理論做拓展性研究，目的是拋磚引玉，激發(fā)學(xué)界同人的更多討論。

二、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中的三種空間治理單元

根據(jù)國家治理單元的五大核心要素，并結(jié)合粵港澳大灣區(qū)建設(shè)和粵港澳跨境治理的實(shí)際場(chǎng)域，我們首先把空間治理單元區(qū)分為實(shí)體性治理單元和非實(shí)體性治理單元兩類。更進(jìn)一步，根據(jù)有無常設(shè)性的管理體制和機(jī)構(gòu)載體，把非實(shí)體性治理單元再細(xì)分為半實(shí)體性治理單元和虛體性治理單元兩種，進(jìn)而提出實(shí)體性治理單元、半實(shí)體性治理單元和虛體性治理單元等三種類型的劃分。

(一)實(shí)體性治理單元

在粵港澳大灣區(qū)，實(shí)體性治理單元主要包括粵、港、澳三個(gè)省級(jí)行政區(qū)和珠三角九個(gè)市級(jí)行政區(qū)(1)珠三角九市包括廣州、深圳、佛山、東莞、惠州、中山、珠海、江門、肇慶。，還包括珠三角九市下轄的區(qū)(縣、縣級(jí)市)、鎮(zhèn)(鄉(xiāng)、街道辦)。這些不同級(jí)別的行政區(qū)具備政治統(tǒng)治、行政管理、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)服務(wù)、生態(tài)保護(hù)等多元功能，其治理功能的實(shí)現(xiàn)一般需要完整一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)作為載體。根據(jù)國家憲法、港澳基本法和地方各級(jí)人民代表大會(huì)以及地方各級(jí)人民政府組織法，廣東省及珠三角九市組建起黨委、人大、政府、政協(xié)“四套班子”和檢察院、法院司法系統(tǒng)等；香港和澳門兩個(gè)特別行政區(qū)設(shè)有各自獨(dú)立的立法、行政和司法機(jī)構(gòu)。如此，粵、港、澳及珠三角九市構(gòu)成了地方一級(jí)政權(quán)單位，在各自轄區(qū)范圍內(nèi)具有立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)等三項(xiàng)全面且合法的權(quán)力。在財(cái)政上，按照國家財(cái)政的分級(jí)管理原則，有一級(jí)政權(quán)就應(yīng)建立一級(jí)財(cái)政，具有一級(jí)獨(dú)立的預(yù)算。廣東省及珠三角九市具有相應(yīng)的財(cái)力和財(cái)政管理權(quán)限，香港和澳門兩個(gè)特別行政區(qū)則實(shí)行獨(dú)立的財(cái)稅管理制度，粵港澳三方和珠三角九市財(cái)政權(quán)完整且獨(dú)立，財(cái)政能力齊備。在邊界方面，根據(jù)憲法和相關(guān)法律規(guī)定，廣東省及珠三角九市具有明確的治理功能適用范圍和權(quán)力管轄范圍，四至清楚；香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū)由于擁有獨(dú)立的關(guān)稅區(qū)地位，其邊界管理更為嚴(yán)格，內(nèi)地居民進(jìn)出香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)需要通行證。

可以說，在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中，實(shí)體性治理單元扮演著一個(gè)主導(dǎo)性角色，不僅負(fù)責(zé)行政區(qū)域內(nèi)的發(fā)展和治理任務(wù)，還推動(dòng)著區(qū)域間的合作與交流活動(dòng)，但隨著粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的縱深推進(jìn)，單純依靠實(shí)體性治理單元已經(jīng)無法充分落實(shí)國家的五大新發(fā)展理念、構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的高質(zhì)量發(fā)展格局、實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)地方政府間的共同富裕發(fā)展。于是，半實(shí)體性治理單元和虛體性治理單元應(yīng)運(yùn)而生，二者與實(shí)體性治理單元共同構(gòu)成了粵港澳大灣區(qū)的空間治理體系。

(二)半實(shí)體性治理單元

基于行政區(qū)劃的概念，有學(xué)者運(yùn)用“準(zhǔn)”行政區(qū)劃、“虛”行政區(qū)劃和“半”行政區(qū)劃來描繪正式行政區(qū)劃外的空間治理單位。其中，“準(zhǔn)”行政區(qū)劃具有政府行政功能但不在正式行政區(qū)劃等級(jí)體系中，如副省級(jí)市、縣級(jí)市等；“虛”行政區(qū)劃通?？缧姓^(qū)，沒有明確的政府機(jī)構(gòu)管轄卻有行政管理功能，如長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶或基本經(jīng)濟(jì)區(qū)；“半”行政區(qū)劃一般處于一個(gè)行政區(qū)內(nèi)，有常設(shè)的管理體制載體來實(shí)現(xiàn)部分治理功能[6]。結(jié)合楊龍教授的兩種空間治理單元概念，筆者認(rèn)為，“準(zhǔn)”行政區(qū)劃雖然不在正式行政區(qū)劃體系當(dāng)中，但在關(guān)鍵要素方面實(shí)際上與正式的行政區(qū)劃沒有區(qū)別，屬于實(shí)體性治理單元；“半”行政區(qū)劃與“虛”行政區(qū)劃之間具有明顯的差別，不能將其類同歸入虛體性治理單元當(dāng)中。據(jù)此，本文將“半”行政區(qū)劃延伸為半實(shí)體性治理單元，“虛”行政區(qū)劃則視為虛體性治理單元。

半實(shí)體性治理單元包括各種功能開發(fā)區(qū)、國家級(jí)新區(qū)、特區(qū)等。它們?cè)O(shè)立的初衷在于解決發(fā)展中的深層次障礙和破解制度的瓶頸，由于這些問題的解決與技術(shù)產(chǎn)業(yè)特性、地理區(qū)域特性、社會(huì)治理、管理體制、政府政策等息息相關(guān)，需要從多渠道多角度綜合入手，借力實(shí)體性治理單元，探索新發(fā)展模式[7]。因此，半實(shí)體性治理單元雖然沒有完整的“四套班子”這種一級(jí)政權(quán)的概念，但一般會(huì)設(shè)置開發(fā)區(qū)或新區(qū)黨工委、管委會(huì)兩套相對(duì)精干高效的機(jī)構(gòu)；同時(shí)成立經(jīng)濟(jì)開發(fā)公司，實(shí)行黨務(wù)、行政事務(wù)、社會(huì)事務(wù)與經(jīng)濟(jì)事務(wù)相對(duì)分開的管理模式，以實(shí)現(xiàn)“政府+市場(chǎng)”共治的目標(biāo)。在中央政府或省級(jí)行政區(qū)政府的授權(quán)之下，部分開發(fā)區(qū)或國家級(jí)新區(qū)具有獨(dú)立的財(cái)政權(quán)。在粵港澳大灣區(qū)，諸如廣州南沙經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)(新區(qū))、深圳前海合作區(qū)、橫琴粵澳深度合作區(qū)、東莞松山湖高新區(qū)、惠州大亞灣經(jīng)開區(qū)等(見表1)，均屬于半實(shí)體性治理單元，它們雖未設(shè)立“四套班子”，不是一級(jí)政府，但均常設(shè)有黨工委、管委會(huì)(管理局)、執(zhí)行委員會(huì)等黨政機(jī)構(gòu)，擁有省市級(jí)管理權(quán)限和相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政管理權(quán)力(見表1)。

表1 粵港澳大灣區(qū)部分半實(shí)體性治理單元要素對(duì)比

(三)虛體性治理單元

相較于實(shí)體性、半實(shí)體性空間治理單元，虛體性治理單元既不是完整的一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)，也不常設(shè)相對(duì)精干的管理機(jī)構(gòu)，沒有一個(gè)常設(shè)性的管理體制或機(jī)構(gòu)，主要依靠更為柔性的機(jī)制來進(jìn)行區(qū)域事務(wù)的協(xié)調(diào)治理，內(nèi)部缺乏強(qiáng)制性權(quán)力，邊界更“軟”。典型的代表有粵港澳大灣區(qū)、粵港澳大灣區(qū)世界級(jí)城市群、深圳綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)、中國(廣東)自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)三大片區(qū)(以下簡(jiǎn)稱“廣東自貿(mào)區(qū)”)等。其中，粵港澳大灣區(qū)和粵港澳大灣區(qū)世界級(jí)城市群以廣州、深圳、香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)等四大城市為核心，重在促進(jìn)該區(qū)域11個(gè)城市之間的協(xié)同發(fā)展和融合互動(dòng)發(fā)展，形成分工合理、功能互補(bǔ)和錯(cuò)位發(fā)展的格局。在這種虛體性治理單元的推動(dòng)之下，群內(nèi)各城市的行動(dòng)邏輯從自我“擴(kuò)容”轉(zhuǎn)向協(xié)同“提質(zhì)”發(fā)展，相關(guān)城市以雙邊或多邊協(xié)議的形式逐步開展多層次、多領(lǐng)域的合作，形成聯(lián)動(dòng)式發(fā)展形態(tài)。有數(shù)據(jù)顯示，廣深、廣佛、深莞、港深、澳珠是大灣區(qū)內(nèi)合作最為緊密的創(chuàng)新城市，其他城市之間的交流和溝通也在不斷地深化中[8]。深圳作為改革開放的重要窗口，國家先后批復(fù)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)和中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)，賦予其“先行先試”的功能，這些虛體性治理單元疊加在實(shí)體性治理單元和半實(shí)體性單元當(dāng)中，體現(xiàn)出區(qū)域政策創(chuàng)新的乘數(shù)效應(yīng)，有利于深圳率先探索全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的新路徑。廣東自貿(mào)區(qū)包括廣州南沙新區(qū)、深圳前海蛇口和珠海橫琴新區(qū)等三大片區(qū)，致力于促進(jìn)內(nèi)地與港澳經(jīng)濟(jì)深度融合、推進(jìn)粵港澳服務(wù)貿(mào)易自由化。雖然廣東自貿(mào)區(qū)按照“統(tǒng)籌管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、精干高效”的原則建立起了省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、省自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)和各片區(qū)管理機(jī)構(gòu)，但三大片區(qū)分散式分布的空間結(jié)構(gòu)使其與其他類型的空間治理單元相重合，單元功能得以擴(kuò)展使用，如深圳前海蛇口片區(qū)具有“合作區(qū)+自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)+保稅港區(qū)”的“三區(qū)”疊加優(yōu)勢(shì)(見表2)。

表2 粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中三種空間治理單元列舉

三、半實(shí)體性治理單元和虛體性治理單元的四種運(yùn)行機(jī)制

作為一種治理機(jī)制，半實(shí)體性治理單元和虛體性治理單元治理功能的實(shí)現(xiàn)需要依靠權(quán)力驅(qū)動(dòng)。那么在體制之外，治理機(jī)制的權(quán)力從何而來？對(duì)此，楊龍教授提出了虛體性治理單元的授權(quán)機(jī)制和賦權(quán)機(jī)制，并認(rèn)為賦權(quán)包括讓權(quán)和委托兩種機(jī)制。本文結(jié)合對(duì)粵港澳大灣區(qū)非實(shí)體性治理單元的實(shí)踐觀察，進(jìn)一步把半實(shí)體性治理單元和虛體性治理單元的治理機(jī)制延伸為授權(quán)(委托)、賦權(quán)(能)、放權(quán)和讓權(quán)(利)等四種機(jī)制。事實(shí)上，中央和地方政府以及相關(guān)職能部門政府通過這四種權(quán)力運(yùn)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了對(duì)半實(shí)體性治理單元和虛體性治理單元的綜合治理，進(jìn)而達(dá)致區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略意圖或功能性治理目標(biāo)。

(一)授權(quán)(委托)機(jī)制

授權(quán)(委托)是指國家立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)依據(jù)或通過制定規(guī)范性文件，如法律、法規(guī)、規(guī)章、決定、命令、文件等，將一定范圍內(nèi)的權(quán)力授予下級(jí)機(jī)關(guān)及其部門或者其他組織和機(jī)構(gòu)，后者在上級(jí)機(jī)關(guān)及其部門的監(jiān)督下處理相關(guān)事務(wù)的管理行為[9]。在粵港澳大灣區(qū)，為了推動(dòng)全面開放新格局的形成，實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，全國人大及其常委會(huì)或廣東省人大及其常委會(huì)通常會(huì)將特定權(quán)力有選擇地授予某些地方政府，即實(shí)體性治理單元，同時(shí)也會(huì)授權(quán)給半實(shí)體性治理單元。這種對(duì)半實(shí)體性治理單元的授權(quán)具有“先行先試、開拓進(jìn)取”的特殊意義，國家希望創(chuàng)造更多可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

粵港澳大灣區(qū)半實(shí)體性治理單元的授權(quán)(委托)機(jī)制，淵源于全國人大及其常委會(huì)對(duì)深圳、珠海兩個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)(實(shí)體性治理單元)的授權(quán)立法機(jī)制。比如，1992年7月1日，第七屆全國人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議通過《關(guān)于授權(quán)深圳市人民代表大會(huì)及其常委會(huì)和深圳市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定》，正式授予深圳地方立法權(quán)；隨后，珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)于1996年被授予在不違反上位法的情況下自行制定地方法規(guī)的權(quán)力。地方立法權(quán)的授予使得深圳、珠海兩個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)擁有更多的自主權(quán)和決策權(quán)，更有動(dòng)力和活力發(fā)展經(jīng)濟(jì)和完善管理體制。后來，授權(quán)(委托)機(jī)制在橫琴奧澳深度合作區(qū)和深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)中均有重要體現(xiàn)。比如，2006年，第十一屆全國人大常委會(huì)通過了《關(guān)于授權(quán)澳門特別行政區(qū)對(duì)設(shè)在橫琴島的澳門大學(xué)新校區(qū)實(shí)施管轄的決定》，授權(quán)澳門特別行政區(qū)全權(quán)管理澳門大學(xué)橫琴校區(qū)，與橫琴島其他區(qū)域?qū)嵭懈綦x式管理，橫琴島一部分成為實(shí)施“一國兩制”的新區(qū)域。2021年9月16日，在橫琴粵澳深度合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)揭牌成立前，廣東省人大常委會(huì)通過《關(guān)于橫琴粵澳深度合作區(qū)有關(guān)管理體制的決定》，提出設(shè)立合作區(qū)管理委員會(huì)和下屬執(zhí)行委員會(huì)，并將廣東省人民政府及其有關(guān)部門、珠海市人民政府及其有關(guān)部門的省級(jí)、市級(jí)管理權(quán)限依法授權(quán)(委托)給合作區(qū)執(zhí)行委員會(huì)及其工作機(jī)構(gòu)行使，由此，奠定了橫琴粵澳深度合作區(qū)作為半實(shí)體性治理單元的合法性基礎(chǔ)。又如，為有的放矢地推進(jìn)深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)綜合改革試點(diǎn)，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2020年10月18日聯(lián)合公布了《深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)綜合改革試點(diǎn)首批授權(quán)事項(xiàng)清單》，對(duì)要素市場(chǎng)化配置、營商環(huán)境、科技創(chuàng)新體制、對(duì)外開放、公共服務(wù)體制、生態(tài)和城市空間治理等六大方面40個(gè)事項(xiàng)進(jìn)行綜合授權(quán)，這是中央首次以清單批量授權(quán)方式賦予地方在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵改革環(huán)節(jié)上更多的自主權(quán)。

(二)賦權(quán)(能)機(jī)制

賦權(quán)(能)機(jī)制一般是指中央或相關(guān)地方政府通過構(gòu)建區(qū)域治理的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或半實(shí)體性管理體制，對(duì)半實(shí)體性治理單元或虛體性治理單元進(jìn)行權(quán)力加持和能力強(qiáng)化，以使其擁有開展區(qū)域治理活動(dòng)的權(quán)威、資源和能力?；蛘哒f，賦權(quán)(能)機(jī)制是指區(qū)域治理的利益相關(guān)方通過創(chuàng)建新的管理體制或機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行賦權(quán)增能，以助力半實(shí)體治理單元或虛體性治理單元的有效運(yùn)行。比如，在推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)這一虛體性治理單元建設(shè)過程中，中央成立了國家級(jí)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)“粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”，由中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理韓正擔(dān)任組長(zhǎng)，廣東省委書記、國家發(fā)展和改革委員會(huì)主任擔(dān)任副組長(zhǎng)，小組成員包括廣東省省長(zhǎng)、香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官、澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官、國務(wù)院港澳辦主任、香港中聯(lián)辦主任、澳門中聯(lián)辦主任以及國家相關(guān)部委主要負(fù)責(zé)人。相應(yīng)的，廣東省和珠三角九市成立了省、市“推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”，由黨政一把手掛帥，實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制；香港特別行政區(qū)政府成立“粵港澳大灣區(qū)發(fā)展辦公室”，加強(qiáng)與中央及大灣區(qū)其他城市的聯(lián)系，推動(dòng)和落實(shí)國家關(guān)于粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的政策；澳門特別行政區(qū)政府設(shè)立“融入國家發(fā)展工作委員會(huì)”，由行政長(zhǎng)官兼任主席。再如，在橫琴粵澳深度合作區(qū)這一半實(shí)體性治理單元建設(shè)中，粵、澳、珠三方在中央粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，健全了“共商、共建、共管、共享”的新體制機(jī)制，以此賦權(quán)賦能橫琴粵澳深度合作區(qū)，支持橫琴粵澳深度合作區(qū)深化改革、擴(kuò)大開放，推動(dòng)跨境治理工作進(jìn)程。

首先，橫琴粵澳深度合作區(qū)在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下開展工作，當(dāng)橫琴粵澳深度合作區(qū)跨境治理中出現(xiàn)矛盾糾紛尤其是地方難以調(diào)和的利益沖突時(shí)，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組可以充當(dāng)裁判，適時(shí)干預(yù)，以此解決傳統(tǒng)上粵(珠)澳跨境合作治理中高層權(quán)威資源不足的問題。其次，橫琴粵澳深度合作區(qū)管委會(huì)、執(zhí)行委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)層的人事安排按照“均衡參與”的原則配置，即：管委會(huì)實(shí)行雙主任制，分別由粵澳雙方的行政首長(zhǎng)(廣東省省長(zhǎng)和澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官)擔(dān)任，6位副主任分別由粵澳雙方各派3人，管委會(huì)秘書長(zhǎng)1人由澳門方委任；執(zhí)行委員會(huì)設(shè)主任1人，由澳門方擔(dān)任，6位副主任分別由粵澳雙方各派3人。這種獨(dú)特的人事體制安排，對(duì)澳門方進(jìn)行了足量賦權(quán)，確保了澳門特區(qū)政府在橫琴粵澳深度合作區(qū)管委會(huì)和執(zhí)行委員會(huì)日常治理中的平等決策、管理和監(jiān)督權(quán)，解決了傳統(tǒng)上橫琴開發(fā)中由于澳門無權(quán)實(shí)質(zhì)參與而導(dǎo)致話語權(quán)不足和被邊緣化的問題。最后，橫琴粵澳深度合作區(qū)構(gòu)建了黨委領(lǐng)導(dǎo)、立法介入、利益分配和項(xiàng)目評(píng)估機(jī)制，對(duì)橫琴跨境治理過程中的政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、民生、法律等諸方面事務(wù)進(jìn)行賦能，解決了橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)、管理和監(jiān)督中的能力不足問題。比如，橫琴合作開發(fā)的實(shí)際效果在過往是沒有結(jié)果評(píng)估的，項(xiàng)目評(píng)估機(jī)制的建立賦予相關(guān)機(jī)構(gòu)評(píng)估權(quán)力，可以對(duì)橫琴奧澳深度合作區(qū)的開發(fā)效能進(jìn)行定期評(píng)估。

(三)放權(quán)機(jī)制

“職責(zé)同構(gòu)”是中國政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的一大特點(diǎn)。在政府間關(guān)系中，不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上高度統(tǒng)一，每一級(jí)政府都管理大體相同的事情[10]，條塊矛盾由此凸顯。上級(jí)政府掌握著更多的實(shí)質(zhì)性職權(quán)，下級(jí)政府雖然主要負(fù)責(zé)執(zhí)行，但處處受到限制，這不僅打擊了下級(jí)政府的工作積極性，而且阻礙了政策的精準(zhǔn)有效落實(shí)，制約了相關(guān)工作的深入開展[11]。面對(duì)這種困境，“放權(quán)”勢(shì)在必行。在粵港澳大灣區(qū)這一虛體性治理單元建設(shè)過程中，由于涉及港澳及大灣區(qū)事務(wù)的事權(quán)大部分在中央政府，粵港澳三方尤其是珠三角九市負(fù)責(zé)具體落實(shí)工作的政府部門沒有相關(guān)權(quán)限，因此，為了破解“大門開了，小門開不了”的癥結(jié)，解決地方政府權(quán)能不足問題，更好地推進(jìn)粵港澳跨境治理和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，迫切需要中央相關(guān)部門進(jìn)行放權(quán)，給予下級(jí)政府更多的自主權(quán)限和靈活性。比如，近年來，為支持港澳融入國家發(fā)展大局，中央政府高度重視港澳青年工作，鼓勵(lì)和推動(dòng)港澳青年進(jìn)入大灣區(qū)內(nèi)地城市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，取得了一定的成績(jī)，但隨著港澳青年工作的深入推進(jìn)，改革進(jìn)入瓶頸期，“能解決的差不多都解決了，解決不了的都是深水區(qū)和硬骨頭”，如果沒有中央的放權(quán)，港澳青年融入大灣區(qū)發(fā)展的工作將難以取得實(shí)質(zhì)性突破。對(duì)此，2021年10月5日，人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部、國家稅務(wù)總局、國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于支持港澳青年在大灣區(qū)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的實(shí)施意見》[12]，將涉及港澳青年工作的部分事權(quán)下放給廣東(見下頁表3)。

表3 粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中的部分放權(quán)措施列舉

(四)讓權(quán)(利)機(jī)制

所謂讓權(quán)(利)機(jī)制，就是參與合作的地方政府或地方政府部門將自身權(quán)利通過一定的方式交由某一區(qū)域性管理機(jī)構(gòu)或者其他地方政府行使，這種方式一般是指通過地方政府間行政管轄權(quán)讓渡達(dá)成關(guān)于合作收益的共識(shí)，并形成文本將利益分配方案固定下來[13]。在我國，由于行政區(qū)劃的剛性約束，各地方政府的行政管轄權(quán)區(qū)域界限分明，一地地方政府無權(quán)管轄其他區(qū)域的公共事務(wù)。因而，面對(duì)跨行政區(qū)域的“區(qū)域公共問題”的挑戰(zhàn)[14]，地方政府合作成為一種有效的應(yīng)對(duì)手段，地方政府之間通過行政管轄權(quán)的讓渡形成一種區(qū)域公共管理權(quán)力，對(duì)跨行政區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行治理[9]。從中國地方政府合作的實(shí)踐來看，地方政府間讓渡的行政管轄權(quán)主要涉及關(guān)于經(jīng)濟(jì)要素在轄區(qū)間流動(dòng)的行政管轄權(quán)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展規(guī)劃的行政管轄權(quán)、跨界公共問題治理和區(qū)域公共物品的提供權(quán)[9]。在粵港澳大灣區(qū)，讓權(quán)(利)機(jī)制是促進(jìn)粵港澳三方包容性協(xié)作治理不可缺少的工具之一。例如，橫琴粵澳深度合作區(qū)“共商、共建、共管、共享”的新體制實(shí)際上是廣東和珠海方對(duì)行政管轄權(quán)作出讓渡的結(jié)果。事實(shí)上，從行政區(qū)劃和地權(quán)歸屬上講，橫琴島隸屬于廣東省和珠海市政府的管轄范圍，因此，如果沒有廣東省和珠海市政府讓渡部分行政管轄權(quán)和地方利益，這種由中央政府主導(dǎo)的粵澳珠三方均衡參與的新體制也難以建立。以及前文述及的澳門大學(xué)橫琴校區(qū)移交澳門特區(qū)管轄，除了有中央政府的授權(quán)以外，還需要珠海方面作出“忍痛割愛”的讓權(quán)和讓利。又如，《全面深化前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)改革開放方案》提出“創(chuàng)新合作區(qū)治理模式，研究在前海合作區(qū)工作、居留的港澳和外籍人士參與前海區(qū)域治理途徑”，這顯然也是一種內(nèi)地管轄權(quán)讓渡的表現(xiàn)，前海合作區(qū)跨境治理模式探索了內(nèi)地、港澳特別行政區(qū)乃至外籍人士等三方共同參與管理的新型區(qū)域治理模式。再如，在粵港澳大灣區(qū)發(fā)展實(shí)踐中，規(guī)則對(duì)接是一項(xiàng)“抓住牛鼻子”的樞紐性工作，但規(guī)則對(duì)接實(shí)際上是基于單向給惠的一種創(chuàng)新性理念，而就其本質(zhì)而言，單向給惠的發(fā)展理念就蘊(yùn)含著讓權(quán)(利)機(jī)制。香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)的承載力有限，一味強(qiáng)調(diào)車輛互通、資格互認(rèn)等雙邊對(duì)等開放既不現(xiàn)實(shí)，港澳兩地也消化不了，在這種情況下更多的是內(nèi)地為港澳特別行政區(qū)創(chuàng)造空間、創(chuàng)造機(jī)會(huì)，讓他們?nèi)谌胱鎳l(fā)展的洪流里來[15]。可以說，讓權(quán)(利)機(jī)制的大膽實(shí)施，是確?！耙粐鴥芍啤毙蟹€(wěn)致遠(yuǎn)、香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)融入國家發(fā)展大局的關(guān)鍵一招和重要經(jīng)驗(yàn)。

四、結(jié)語

隨著我國國家治理實(shí)踐與理論探討的不斷深入，“治理單元”這種從空間上展開的國家治理工具日益成為被關(guān)注和研究的熱點(diǎn)。不同于大多數(shù)學(xué)者聚焦于農(nóng)村和社區(qū)的治理單元研究，楊龍教授將國家治理單元的對(duì)象擴(kuò)展到城市和城市群，并提出實(shí)體性治理單元和虛體性治理單元的兩種類型劃分，以及虛體性治理單元的授權(quán)和賦權(quán)兩種治理機(jī)制的重要思想，對(duì)我國當(dāng)前的區(qū)域治理研究具有開拓性意義。本文的貢獻(xiàn)在于，結(jié)合粵港澳大灣區(qū)建設(shè)和粵港澳跨境治理的實(shí)際場(chǎng)域，將空間治理單元首先區(qū)分為實(shí)體性治理單元和非實(shí)體性治理單元，進(jìn)而將非實(shí)體性治理單元再細(xì)分為半實(shí)體性治理單元和虛體性治理單元，由此提出三種空間治理單元?jiǎng)澐值娜址ā８M(jìn)一步，本文以案例列舉的方式具體討論了驅(qū)動(dòng)半實(shí)體性治理單元和虛體性治理單元功能實(shí)現(xiàn)的四種運(yùn)行機(jī)制，即授權(quán)(委托)、賦權(quán)(能)、放權(quán)和讓權(quán)(利)機(jī)制。

在粵港澳大灣區(qū)，各類半實(shí)體性治理單元和虛體性治理單元作為空間治理手段，確實(shí)是實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要工具。廣州南沙經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)(新區(qū))、深圳前海合作區(qū)、橫琴粵澳深度合作區(qū)等半實(shí)體性治理單元是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的高地，對(duì)于推進(jìn)整個(gè)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)具有戰(zhàn)略支撐作用。它們一方面通過構(gòu)建精干高效的管理架構(gòu)而非一級(jí)政權(quán)性機(jī)構(gòu)來推動(dòng)空間治理；另一方面，綜合借用授權(quán)、賦權(quán)、放權(quán)和讓權(quán)機(jī)制來解決區(qū)域治理中的權(quán)能不足問題。而粵港澳大灣區(qū)世界級(jí)城市群、深圳綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)等虛體性治理單元，則既不設(shè)政權(quán)性機(jī)構(gòu)，也不設(shè)簡(jiǎn)約的管理架構(gòu)，單純運(yùn)用授權(quán)(委托)、賦權(quán)(能)、放權(quán)和讓權(quán)(利)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)不同的區(qū)域發(fā)展目的?？梢灶A(yù)見，隨著我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的深入推進(jìn)和空間治理格局的不斷調(diào)整，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中涌現(xiàn)的半實(shí)體性治理單元和虛體性治理單元及其四種權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，也將在其他區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展空間中推廣實(shí)施。