我國(guó)反洗錢(qián)政策演進(jìn)與展望

任嘯宇 畢 聰

（國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行吉林省分行，吉林長(zhǎng)春 130022；中國(guó)人民銀行長(zhǎng)春中心支行，吉林長(zhǎng)春 130051）

一、引言

“洗錢(qián)”一詞誕生于上世紀(jì)20年代的美國(guó)，作為最早出現(xiàn)洗錢(qián)犯罪活動(dòng)的國(guó)家，美國(guó)逐步探索建立了較為完善有效的反洗錢(qián)法律法規(guī)框架體系，并主導(dǎo)推動(dòng)國(guó)際反洗錢(qián)體系標(biāo)準(zhǔn)的制定[1]。此后，美國(guó)等西方國(guó)家牽頭成立從事國(guó)際反洗錢(qián)事務(wù)的專業(yè)性組織——金融行動(dòng)特別工作組（以下簡(jiǎn)稱FATF）。與此同時(shí)，以聯(lián)合國(guó)為代表的多個(gè)國(guó)際組織也積極加入到打擊走私、販毒、腐敗及恐怖主義等與洗錢(qián)關(guān)聯(lián)度較大的違法犯罪中去，并逐步形成了體系架構(gòu)完整、結(jié)構(gòu)層次清晰的反洗錢(qián)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。

作為積極踐行國(guó)際責(zé)任的發(fā)展中大國(guó)，我國(guó)主動(dòng)參與聯(lián)合國(guó)、世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織等框架下的反洗錢(qián)和反恐怖融資活動(dòng)[2]，并于2007年正式加入FATF，實(shí)現(xiàn)與國(guó)際接軌。通過(guò)不斷完善國(guó)家反洗錢(qián)政策框架，積極參與國(guó)際合作，我國(guó)在反洗錢(qián)領(lǐng)域取得的成就被國(guó)際社會(huì)所認(rèn)可，反洗錢(qián)工作也被賦予更大的使命。

我國(guó)反洗錢(qián)政策演變發(fā)展的過(guò)程，是反洗錢(qián)政策制定部門(mén)及義務(wù)主體探索實(shí)踐的過(guò)程，是對(duì)內(nèi)外部形勢(shì)和反洗錢(qián)工作原理加深認(rèn)識(shí)的過(guò)程，也是將國(guó)際反洗錢(qián)模式與中國(guó)實(shí)際有機(jī)融合并創(chuàng)新發(fā)展的過(guò)程。學(xué)術(shù)研究在這其中發(fā)揮了服務(wù)決策、指導(dǎo)實(shí)踐的作用。因此，通過(guò)梳理我國(guó)政策研究歷程，能夠更好的理解當(dāng)前我國(guó)反洗錢(qián)政策內(nèi)容，進(jìn)而沿著明確的主線去推進(jìn)各項(xiàng)政策的制定和實(shí)施。

二、研究設(shè)計(jì)與政策梳理

（一）研究方法

本文運(yùn)用CiteSpace軟件，于2022年5月以“反洗錢(qián)”為關(guān)鍵詞，在中國(guó)知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)CSSCI來(lái)源期刊與核心期刊范圍內(nèi)進(jìn)行高級(jí)檢索，選取1996-2021年發(fā)表的學(xué)術(shù)文章。在去除要聞回顧、公告資訊及無(wú)明確作者文章23篇后，對(duì)最終保留的737篇有效文獻(xiàn)進(jìn)行知識(shí)圖譜分析。

（二）政策梳理

我國(guó)反洗錢(qián)立法相較歐美國(guó)家稍晚，但其發(fā)展基本順應(yīng)時(shí)代背景。1997年，為有效打擊走私、販毒等違法犯罪行為，我國(guó)新《刑法》增設(shè)“洗錢(qián)罪”，并確定毒品犯罪、黑社會(huì)性質(zhì)的組織犯罪等多種洗錢(qián)上游犯罪。此后《刑法（修正案三）》《刑法（修正案六）》對(duì)洗錢(qián)上游犯罪內(nèi)容進(jìn)行擴(kuò)充，最終洗錢(qián)罪的上游犯罪增至七種，我國(guó)打擊洗錢(qián)犯罪的“核心”罪名形成，立法層面逐漸向FATF《40項(xiàng)建議》中的“洗錢(qián)犯罪化”要求靠攏。

隨著我國(guó)參與全球經(jīng)濟(jì)活動(dòng)愈發(fā)深入，打擊洗錢(qián)及其上游犯罪成為國(guó)內(nèi)廣泛共識(shí)。2003年，中國(guó)人民銀行（以下簡(jiǎn)稱人行）成立反洗錢(qián)局，正式接手并承擔(dān)國(guó)家反洗錢(qián)協(xié)調(diào)工作，逐步搭建起金融系統(tǒng)反洗錢(qián)政策框架。經(jīng)過(guò)積累和醞釀，我國(guó)于2006年出臺(tái)《中華人民共和國(guó)反洗錢(qián)法》（以下簡(jiǎn)稱《反洗錢(qián)法》），隨后出臺(tái)一系列配套法規(guī)，我國(guó)反洗錢(qián)工作正式進(jìn)入“一法四規(guī)”時(shí)代，并于2007年順利加入FATF，深度參與國(guó)際事務(wù)多邊合作。

2012年，F(xiàn)ATF發(fā)布《新40項(xiàng)建議》，強(qiáng)調(diào)“風(fēng)險(xiǎn)為本”，并明確“特定非金融行業(yè)”“法人透明度和受益所有權(quán)”“客戶盡職調(diào)查”等方面的要求，我國(guó)反洗錢(qián)工作面臨新課題。隨著國(guó)內(nèi)洗錢(qián)活動(dòng)日漸復(fù)雜化，新興業(yè)態(tài)帶來(lái)新的洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)制定、修訂三項(xiàng)反洗錢(qián)、反恐怖融資工作基礎(chǔ)法規(guī)，并發(fā)布了一系列指導(dǎo)性較強(qiáng)的規(guī)范性文件，支付行業(yè)、特定非金融行業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)反洗錢(qián)工作逐步得到規(guī)范。

2019年，F(xiàn)ATF第四輪互評(píng)估中指出，我國(guó)仍有多項(xiàng)工作有待改進(jìn)并接受再評(píng)估。此后《刑法（修正案十一）》《反洗錢(qián)法（修訂草案公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》相繼推出，為后續(xù)評(píng)估改進(jìn)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

三、反洗錢(qián)政策研究脈絡(luò)

（一）反洗錢(qián)研究時(shí)間分布

文獻(xiàn)發(fā)表數(shù)量的變化趨勢(shì)可總體反映該領(lǐng)域所受關(guān)注程度。整體來(lái)看，我國(guó)反洗錢(qián)相關(guān)的文獻(xiàn)發(fā)表數(shù)量與反洗錢(qián)法律法規(guī)的出臺(tái)或標(biāo)志性事件的發(fā)生呈現(xiàn)出較強(qiáng)的相關(guān)性和一定的滯后性，如圖1所示。

圖1 1996-2021年反洗錢(qián)政策研究的發(fā)文量統(tǒng)計(jì)

中國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)預(yù)防打擊洗錢(qián)犯罪的探索起步相對(duì)較晚。1996年發(fā)表的《反洗錢(qián)立法芻議》是我國(guó)最早探討反洗錢(qián)的學(xué)術(shù)論文。文章指出改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的洗錢(qián)犯罪活動(dòng)日益猖獗，呼吁我國(guó)應(yīng)盡快啟動(dòng)反洗錢(qián)立法工作，并要求金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)洗錢(qián)犯罪防范力度[3]。此后五年間（1996-2001年），隨著國(guó)內(nèi)洗錢(qián)犯罪危害逐漸顯現(xiàn)、國(guó)際反洗錢(qián)工作體系日益完善，發(fā)表的論文主要探討反洗錢(qián)相關(guān)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、呼吁反洗錢(qián)立法及建議加強(qiáng)國(guó)家間合作等內(nèi)容。

2001年“9·11”恐襲事件后，F(xiàn)ATF將“恐怖融資”及相關(guān)洗錢(qián)活動(dòng)定義為犯罪，讓全世界認(rèn)識(shí)到打擊與恐怖融資有關(guān)的洗錢(qián)犯罪刻不容緩，應(yīng)加強(qiáng)國(guó)際反洗錢(qián)合作力度，洗錢(qián)問(wèn)題也得到學(xué)術(shù)界和法律界的廣泛關(guān)注；2003年，人行先后發(fā)布反洗錢(qián)“一個(gè)規(guī)定、兩個(gè)辦法”，通過(guò)交易監(jiān)測(cè)等方式初步在金融系統(tǒng)建立防范洗錢(qián)活動(dòng)的第一道防線。在此期間，中國(guó)學(xué)術(shù)界也就如何增強(qiáng)金融監(jiān)管、強(qiáng)化數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)、推動(dòng)反洗錢(qián)法律法規(guī)制定、參與國(guó)際合作展開(kāi)更為深入的研究，文獻(xiàn)數(shù)量也呈現(xiàn)出較為明顯的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

2006年我國(guó)頒布《反洗錢(qián)法》及配套法規(guī)，并于次年成為FATF成員國(guó)，我國(guó)反洗錢(qián)框架基本搭建，相應(yīng)發(fā)文量達(dá)到頂峰。此后我國(guó)在實(shí)踐中不斷對(duì)反洗錢(qián)政策進(jìn)行補(bǔ)充與完善，反洗錢(qián)工作進(jìn)入“深耕細(xì)作”階段，逐步向“風(fēng)險(xiǎn)為本”的反洗錢(qián)履職思路轉(zhuǎn)變。為積極應(yīng)對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)，學(xué)術(shù)界也加大了對(duì)新業(yè)態(tài)、新領(lǐng)域及新技術(shù)的研究。

（二）核心研究機(jī)構(gòu)及作者

通過(guò)分析文章作者與其所在機(jī)構(gòu)，可得不同作者與機(jī)構(gòu)間的共現(xiàn)圖譜，進(jìn)而了解我國(guó)反洗錢(qián)政策研究領(lǐng)域主要研究力量的分布狀況及學(xué)術(shù)合作網(wǎng)絡(luò)發(fā)展現(xiàn)狀。圖譜節(jié)點(diǎn)的大小反映作者與機(jī)構(gòu)影響力的強(qiáng)弱，連線的粗細(xì)表明節(jié)點(diǎn)間的關(guān)聯(lián)度。

由圖2可知，左側(cè)節(jié)點(diǎn)較大的人行及其分支機(jī)構(gòu)，作為我國(guó)研究和擬訂反洗錢(qián)制度的政策部門(mén)，始終堅(jiān)持反洗錢(qián)政策研究，不斷完善我國(guó)反洗錢(qián)相關(guān)制度，進(jìn)而有效防控我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)。右側(cè)最大節(jié)點(diǎn)為西安交通大學(xué)，表明該院校為前期反洗錢(qián)政策研究的核心高校，是反洗錢(qián)政策研究具有代表性的高校之一。西南交通大學(xué)、湖南大學(xué)等高校也出現(xiàn)在圖中且存在關(guān)聯(lián)性，這表明高等院校是反洗錢(qián)政策研究的主要陣地。各高校節(jié)點(diǎn)周圍是發(fā)文作者，可見(jiàn)西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院張成虎為該領(lǐng)域較有影響力的作者，與來(lái)自不同機(jī)構(gòu)的作者均有著不同程度的合作研究。

圖2 反洗錢(qián)政策研究領(lǐng)域合作機(jī)構(gòu)與合作作者共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)

總的來(lái)看，不同作者之間、高校之間、院校與人行及其分支機(jī)構(gòu)間的節(jié)點(diǎn)連線較多，這表明反洗錢(qián)政策研究已形成一定的良性互動(dòng)，共同為我國(guó)反洗錢(qián)政策研究提供智力支持。

（三）關(guān)鍵詞詞頻統(tǒng)計(jì)及共現(xiàn)圖譜

關(guān)鍵詞是政策研究的概括與精煉，而高頻關(guān)鍵詞更能有效識(shí)別和描述研究領(lǐng)域的熱點(diǎn)及發(fā)展方向，因此對(duì)文獻(xiàn)關(guān)鍵詞進(jìn)行分析，得到關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜。由于樣本文獻(xiàn)是以“反洗錢(qián)”為關(guān)鍵詞檢索得來(lái)，因此關(guān)鍵詞“反洗錢(qián)”（詞頻627）、“洗錢(qián)”（詞頻57）居詞頻前兩位。金融機(jī)構(gòu)（詞頻34）作為反洗錢(qián)政策的主要執(zhí)行者位居第三。從其余關(guān)鍵詞可知，學(xué)術(shù)界對(duì)金融監(jiān)管、反恐怖融資、打擊洗錢(qián)犯罪行為（詞頻分別為21、17、14）等問(wèn)題也進(jìn)行了較為深入的研究。同時(shí)，數(shù)據(jù)挖掘、虛擬貨幣、互聯(lián)網(wǎng)金融、監(jiān)管科技等新興技術(shù)的詞頻也呈上升趨勢(shì)，可見(jiàn)隨著新興技術(shù)應(yīng)用于金融服務(wù)、促進(jìn)金融業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的同時(shí)，學(xué)術(shù)界也加大了對(duì)上述領(lǐng)域的研究。

關(guān)鍵詞之間連線的粗細(xì)可表示共現(xiàn)頻率的高低。圖3中關(guān)鍵詞“反洗錢(qián)”節(jié)點(diǎn)十字輪廓最多，表明該關(guān)鍵詞在我國(guó)學(xué)術(shù)研究中出現(xiàn)的時(shí)間較早且頻次較高。

圖3 反洗錢(qián)政策研究關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜

節(jié)點(diǎn)中心性主要表明某節(jié)點(diǎn)相較其他節(jié)點(diǎn)的“權(quán)力”大小問(wèn)題。分析發(fā)現(xiàn)，中心性排序前十位關(guān)鍵詞依次為反洗錢(qián)、洗錢(qián)、反洗錢(qián)工作、金融機(jī)構(gòu)、反洗錢(qián)監(jiān)管、商業(yè)銀行、監(jiān)管、中資銀行、金融監(jiān)管、客戶身份識(shí)別。高頻關(guān)鍵詞中心性排序與詞頻排序存在一定差異，去除關(guān)鍵詞洗錢(qián)、反洗錢(qián)、反洗錢(qián)工作，關(guān)鍵詞金融機(jī)構(gòu)（近義詞：商業(yè)銀行、中資銀行）、反洗錢(qián)監(jiān)管（近義詞：監(jiān)管）和客戶身份識(shí)別的中心性值排序靠前，分別為0.15、0.13和0.08?；谝陨戏治觯聪村X(qián)政策研究主要從金融機(jī)構(gòu)做好反洗錢(qián)工作提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力和監(jiān)管部門(mén)做好監(jiān)管維護(hù)金融安全這兩方面作為研究切入點(diǎn)。

（四）反洗錢(qián)研究趨勢(shì)

利用CiteSpace時(shí)區(qū)視圖功能，可清晰了解文獻(xiàn)的更新與相互影響，進(jìn)而把握我國(guó)反洗錢(qián)政策研究的趨勢(shì)。從整體來(lái)看，我國(guó)反洗錢(qián)研究熱點(diǎn)可大體分為三個(gè)階段。第一階段為1996-2005年，學(xué)術(shù)界參考發(fā)達(dá)國(guó)家反洗錢(qián)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)洗錢(qián)的由來(lái)、相關(guān)違法犯罪活動(dòng)進(jìn)行深入研究；第二階段為2006-2015年，其中金融機(jī)構(gòu)如何提升識(shí)別洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)能力和人行如何實(shí)施更為有效的監(jiān)管成為研究熱點(diǎn)；第三階段為2016年-2021年，隨著我國(guó)反洗錢(qián)體系的逐步完善，由單一的政策研究轉(zhuǎn)向?qū)ヂ?lián)網(wǎng)金融（2014年）、虛擬貨幣（2017年）、比特幣（2019年）以及監(jiān)管科技（2020年）的研究。可見(jiàn)區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)與移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的深度融合對(duì)新時(shí)期反洗錢(qián)監(jiān)管工作提出更高要求。

三、結(jié)論與展望

（一）結(jié)論

本文運(yùn)用CiteSpace對(duì)我國(guó)反洗錢(qián)政策研究進(jìn)行可視化分析，從政策研究的角度梳理1996-2021年間反洗錢(qián)政策發(fā)展的基本階段：

一是初識(shí)洗錢(qián)危害，呼吁我國(guó)盡快開(kāi)展反洗錢(qián)立法工作，盡早加入國(guó)際合作。在此階段，學(xué)術(shù)界主要圍繞洗錢(qián)的定義與危害、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家及地區(qū)如何立法打擊洗錢(qián)等違法犯罪行為，作為反洗錢(qián)政策研究的主要方向。

二是建立反洗錢(qián)、反恐怖融資政策框架，積極參與國(guó)際反洗錢(qián)事務(wù)?！斗聪村X(qián)法》的出臺(tái)代表我國(guó)反洗錢(qián)機(jī)制體制正式確立，此后一段時(shí)間，國(guó)家層面如何實(shí)施更為有效的監(jiān)管以及金融機(jī)構(gòu)如何提升反洗錢(qián)履職能力成為學(xué)術(shù)界主要研究方向。

三是政策法規(guī)完善階段，反洗錢(qián)內(nèi)涵與外延大幅擴(kuò)充，各項(xiàng)機(jī)制對(duì)標(biāo)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)逐漸得到完善。其中，人行圍繞FATF國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)內(nèi)反洗錢(qián)工作實(shí)際，構(gòu)建“風(fēng)險(xiǎn)為本”工作架構(gòu)；學(xué)術(shù)界則在新業(yè)態(tài)洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)探析、國(guó)際反洗錢(qián)政策法規(guī)梳理對(duì)照、洗錢(qián)罪法理研究等方面為政策優(yōu)化開(kāi)展深入研究。

（二）趨勢(shì)展望

一是做好FATF互評(píng)估后續(xù)整改工作。（1）探索“弱項(xiàng)”達(dá)標(biāo)路徑。2019年FATF在互評(píng)估報(bào)告中指出我國(guó)合規(guī)性指標(biāo)中7項(xiàng)合規(guī)、15項(xiàng)大致合規(guī)、12項(xiàng)部分合規(guī)、6項(xiàng)不合規(guī)。雖經(jīng)過(guò)多輪整改溝通，2021年10月再評(píng)估顯示，我國(guó)仍存在涉及“與擴(kuò)散相關(guān)的金融制裁”“特定非金融領(lǐng)域”等六方面不合規(guī)指標(biāo)及“與恐怖融資相關(guān)的定向金融制裁”“政治公眾人物”等三方面部分合規(guī)指標(biāo)，這就要求我國(guó)必須于2024年再次評(píng)估前研究完成解決方案。（2）對(duì)照FATF新要求持續(xù)改進(jìn)。2019年以來(lái)，F(xiàn)ATF對(duì)“虛擬資產(chǎn)及虛擬服務(wù)提供商”“反擴(kuò)散融資”“特定非金融集團(tuán)”“法人透明度和受益所有權(quán)”等方面進(jìn)行修訂，且新修訂內(nèi)容將成為再評(píng)估時(shí)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，上述方面也正是我國(guó)相對(duì)薄弱的環(huán)節(jié)，因此如何更好的凝聚共識(shí)、發(fā)揮合力，做出最適合我國(guó)的反洗錢(qián)政策安排，亟待各方探討。

二是推進(jìn)反洗錢(qián)新政策制度的落實(shí)。2021年，《反洗錢(qián)法（修訂草案）》向社會(huì)公開(kāi)征集意見(jiàn)，意味著我國(guó)反洗錢(qián)政策全面升級(jí)。鑒于反洗錢(qián)法律法規(guī)與其他領(lǐng)域政策相互交織，如何做好系統(tǒng)性協(xié)調(diào)，使相關(guān)政策法規(guī)、制度機(jī)制、具體規(guī)范和實(shí)施細(xì)則及時(shí)出臺(tái)、逐級(jí)推進(jìn)，仍需各方建言獻(xiàn)策。

三是用好“新興技術(shù)”這把雙刃劍。身處萬(wàn)物互聯(lián)時(shí)代，國(guó)內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)正加大對(duì)科技的投入力度，借助新興技術(shù)實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。目前有關(guān)金融科技賦能反洗錢(qián)工作、提升履職效率和水平的研究實(shí)踐也在如火如荼的開(kāi)展之中，為反洗錢(qián)工作的開(kāi)展持續(xù)注入新動(dòng)能。但機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，虛擬貨幣、新興支付渠道、跨境電商等新業(yè)態(tài)井噴式的出現(xiàn)，同樣裹挾著潛在洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)，給監(jiān)管工作帶來(lái)新挑戰(zhàn)。

總的來(lái)看，我國(guó)反洗錢(qián)立法雖起步較晚，但在國(guó)務(wù)院反洗錢(qián)行政主管部門(mén)、反洗錢(qián)聯(lián)席會(huì)議成員單位及相關(guān)義務(wù)主體等各方共同努力下，逐步探索形成凝聚中國(guó)智慧、符合當(dāng)下國(guó)情的反洗錢(qián)政策體系，在此期間學(xué)術(shù)界也通過(guò)多維度、多視角的探討研究，為完善我國(guó)反洗錢(qián)體系提供專業(yè)、充分的理論支撐。