完善國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)表的思考

彭漫莉，鐘 菲，朱小龍，李婷婷

（重慶市規(guī)劃和自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)院，重慶 401147）

國(guó)有自然資源資產(chǎn)是國(guó)有資產(chǎn)的重要組成部分，編制國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理專項(xiàng)報(bào)告是黨中央和國(guó)務(wù)院部署的重大改革任務(wù)[1]。2021年，國(guó)務(wù)院及各地政府均委托相關(guān)單位向各級(jí)人大報(bào)告了2020年國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理情況，亮出了國(guó)有自然資源資產(chǎn)“家底”。目前，國(guó)家正在對(duì)專項(xiàng)報(bào)告的編制制度和方法進(jìn)行探索和完善，已出臺(tái)相關(guān)文件對(duì)報(bào)告內(nèi)容提出總體要求[2]。然而，國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)表作為專項(xiàng)報(bào)告的重要組成內(nèi)容，目前相關(guān)部門(mén)卻仍未公布專項(xiàng)報(bào)告適用的報(bào)表體系，報(bào)表框架、內(nèi)容的合理性和適用性還有待提高[3-4]。為進(jìn)一步履行所有者職責(zé)，推進(jìn)國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告制度建設(shè)，亟待開(kāi)展報(bào)表體系的探索和研究。

1 國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)表現(xiàn)狀

1.1 研究進(jìn)展

2013年，從國(guó)家層面首次提出了要探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表[5]。在隨后幾年里，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)政策，推進(jìn)和完善自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制。2015年，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局會(huì)同相關(guān)部門(mén)出臺(tái)了《編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)方案》和《自然資源資產(chǎn)負(fù)債表制度（編制指南）》，開(kāi)展了兩輪試點(diǎn)。為更進(jìn)一步完善自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制工作，結(jié)合試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)制定了《自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制制度（試行）》，其涉及的自然資源資產(chǎn)種類(lèi)主要集中在土地、森林、水和礦產(chǎn)資源。

財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于做好2017年度行政事業(yè)單位經(jīng)管資產(chǎn)報(bào)告及自然資源國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告試點(diǎn)工作的通知》，首次提出了自然資源國(guó)有資產(chǎn)報(bào)表，報(bào)表包括自然資源資產(chǎn)情況匯總表，礦產(chǎn)、能源資源資產(chǎn)情況表，水資源、海洋資源資產(chǎn)情況表，土地資源資產(chǎn)情況表，森林資源資產(chǎn)情況表等內(nèi)容。

2019年，自然資源部辦公廳發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)自然資源統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度的通知》，提出了自然資源統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度和指標(biāo)體系，在系統(tǒng)梳理、整合包括國(guó)土、海洋等各類(lèi)自然資源統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度的基礎(chǔ)上，制定了“1+8”的“綜合+專業(yè)”的統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度體系。同時(shí)為了進(jìn)一步優(yōu)化報(bào)表體系結(jié)構(gòu)，自然資源部在兩輪全民所有自然資源資產(chǎn)清查試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)家需求和管理實(shí)際，開(kāi)展了全民所有自然資源資產(chǎn)平衡表試編工作。全民所有自然資源資產(chǎn)平衡表由報(bào)表體系和賬戶體系構(gòu)成，涵蓋了土地、礦產(chǎn)、森林、草原、海洋、水和濕地等自然資源。

1.2 面臨的問(wèn)題

1.2.1 相關(guān)報(bào)表適用性不強(qiáng)

目前，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、財(cái)政部和自然資源部正在積極推進(jìn)相關(guān)報(bào)表建設(shè)，研究了包括自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、自然資源國(guó)有資產(chǎn)報(bào)表和自然資源資產(chǎn)平衡表等系列報(bào)表。但由于客觀上存在的問(wèn)題導(dǎo)致其適用性不強(qiáng)，如自然資源資產(chǎn)負(fù)債表側(cè)重實(shí)物量，價(jià)值量探索較少；自然資源國(guó)有資產(chǎn)報(bào)表未涵蓋權(quán)屬、利用、收益和價(jià)值等信息，尚未實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)信息的全覆蓋；自然資源資產(chǎn)平衡表雖然涉及面較廣，但存在部分指標(biāo)填報(bào)難度大等問(wèn)題，同時(shí)各類(lèi)報(bào)表均在探索過(guò)程中，離實(shí)際運(yùn)用還有一段距離，目前還難以支撐專項(xiàng)報(bào)告。

1.2.2 國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理情況專項(xiàng)報(bào)告內(nèi)容難以確定

雖然有關(guān)政策文件明確了專項(xiàng)報(bào)告的重點(diǎn)并提出了總體要求，但報(bào)告的具體內(nèi)容尚存在邊界范圍不清、各類(lèi)自然資源詳細(xì)分類(lèi)指標(biāo)不明等問(wèn)題。專項(xiàng)報(bào)告是報(bào)表體系建設(shè)的依據(jù)，因難以確定專項(xiàng)報(bào)告內(nèi)容，使得報(bào)表體系的建設(shè)存在不確定性，難以規(guī)范報(bào)表分類(lèi)和明確標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，進(jìn)而無(wú)法實(shí)現(xiàn)報(bào)表內(nèi)容的全口徑、全覆蓋，難以建立報(bào)告與報(bào)表相輔相成的報(bào)告體系[6]。

1.2.3 資產(chǎn)清查、價(jià)值量核算等基礎(chǔ)工作尚處于探索階段

資產(chǎn)報(bào)告屬于權(quán)益管理工作中的總結(jié)和呈現(xiàn)階段。目前，我國(guó)全民所有自然資源資產(chǎn)清查、全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理、國(guó)有自然資源資產(chǎn)價(jià)值核算等相關(guān)工作尚處于探索、研究和試點(diǎn)階段，其相關(guān)成果也難以運(yùn)用于國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)表中[7]。這使得數(shù)據(jù)來(lái)源及核實(shí)、權(quán)屬性質(zhì)、價(jià)值核算、資產(chǎn)配置和管理情況等成為報(bào)表編制和填報(bào)的難點(diǎn)，影響報(bào)表的整體性。

2 報(bào)表體系建立的原則和內(nèi)容

2.1 明確構(gòu)建原則

一是科學(xué)性原則。報(bào)表體系的構(gòu)建應(yīng)建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上，遵循編制的基本目的，以科學(xué)理論為支撐[8]，合理客觀地反映各類(lèi)自然資源資產(chǎn)狀況。同時(shí)也應(yīng)保證指標(biāo)選取的科學(xué)性和合理性，真實(shí)反映各類(lèi)自然資源數(shù)量、質(zhì)量、利用、價(jià)值等變化和自然資源資產(chǎn)管理情況。

二是可操作性原則。報(bào)表體系構(gòu)建的目的是為專項(xiàng)報(bào)告提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，并摸清各類(lèi)自然資源資產(chǎn)家底，反映區(qū)域內(nèi)自然資源資產(chǎn)狀況。在設(shè)置相應(yīng)指標(biāo)時(shí)，優(yōu)先選擇能反映客觀實(shí)際情況的指標(biāo)，還需要結(jié)合地方各類(lèi)自然資源特色，考慮數(shù)據(jù)獲取的可操作性。

三是代表性原則。由于專項(xiàng)報(bào)告涉及的自然資源資產(chǎn)種類(lèi)較多，除統(tǒng)計(jì)實(shí)物量外，還需進(jìn)一步核算價(jià)值量等內(nèi)容，各類(lèi)數(shù)據(jù)較多，有可能導(dǎo)致指標(biāo)內(nèi)容概括不全或存在交叉的情況。因此在選擇指標(biāo)時(shí)，應(yīng)分類(lèi)分級(jí)選擇獨(dú)立性、代表性和貢獻(xiàn)性強(qiáng)的指標(biāo)。

四是適宜性原則。在構(gòu)建指標(biāo)體系時(shí)，應(yīng)充分借鑒國(guó)內(nèi)外類(lèi)似的報(bào)表體系框架和內(nèi)容，綜合考慮我國(guó)國(guó)情以及管理體制、政府管理模式等現(xiàn)實(shí)因素，因地制宜地選取相關(guān)指標(biāo)，建立適合管理需求的報(bào)表體系，探索估算各類(lèi)資源資產(chǎn)價(jià)值，以期能夠發(fā)揮承上啟下的橋梁作用。

2.2 構(gòu)建報(bào)表總體框架

對(duì)應(yīng)專項(xiàng)報(bào)告的主要內(nèi)容，可考慮將報(bào)表內(nèi)容設(shè)計(jì)為兩部分：一是基本情況報(bào)表，主要反映各類(lèi)國(guó)有自然資源資產(chǎn)年初年末的數(shù)量、質(zhì)量和價(jià)值等情況。二是管理情況報(bào)表，主要反映各類(lèi)資產(chǎn)管理、利用和重要制度建設(shè)等情況。

2.2.1 基本情況報(bào)表

基本情況報(bào)表包括國(guó)有土地、耕地質(zhì)量、礦產(chǎn)、國(guó)有森林、國(guó)有草原、國(guó)有濕地、海洋、水等資源資產(chǎn)報(bào)表，自然保護(hù)地報(bào)表和相關(guān)名詞解釋等，其中按照專項(xiàng)報(bào)告要求儲(chǔ)備土地單列。

國(guó)有土地資源資產(chǎn)報(bào)表可細(xì)化為國(guó)有土地資源資產(chǎn)實(shí)物量和價(jià)值量表、土地資源資產(chǎn)質(zhì)量情況表（耕地質(zhì)量等別情況表）、儲(chǔ)備土地實(shí)物量和價(jià)值量表。礦產(chǎn)資源資產(chǎn)報(bào)表可細(xì)化為油氣礦產(chǎn)資源資產(chǎn)實(shí)物量和價(jià)值量表、固體礦產(chǎn)資源資產(chǎn)實(shí)物量和價(jià)值量表、其他礦產(chǎn)資源資產(chǎn)實(shí)物量和價(jià)值量表。國(guó)有森林資源資產(chǎn)報(bào)表可細(xì)化為國(guó)有森林資源資產(chǎn)實(shí)物量和價(jià)值量表。國(guó)有草原資源資產(chǎn)報(bào)表可細(xì)化為國(guó)有草原資源資產(chǎn)實(shí)物量和價(jià)值量表、國(guó)有草原資源資產(chǎn)質(zhì)量情況表（草地質(zhì)量等別情況表）。國(guó)有濕地資源資產(chǎn)報(bào)表可細(xì)化為國(guó)有濕地資源資產(chǎn)實(shí)物量和價(jià)值量表。海洋資源資產(chǎn)報(bào)表可細(xì)化為海洋資源資實(shí)物量和價(jià)值量表、海洋資源資產(chǎn)質(zhì)量情況表（海洋質(zhì)量等別情況表）。水資源資產(chǎn)報(bào)表可細(xì)化為水資源資產(chǎn)實(shí)物量和價(jià)值量表、水資源資產(chǎn)質(zhì)量情況表（水質(zhì)等級(jí)情況表）。自然保護(hù)地資源資產(chǎn)報(bào)表可細(xì)化為自然保護(hù)地資源資產(chǎn)情況表（圖1）。

圖1 基本情況報(bào)表框架示意圖

2.2.2 管理情況報(bào)表

管理情況報(bào)表包括確權(quán)登記、資源供應(yīng)、資源利用、生態(tài)保護(hù)和自然資源違法情況報(bào)表和相關(guān)名詞解釋等。其中，確權(quán)登記報(bào)表主要用于反映包括但不限于國(guó)家公園、江河湖泊和各類(lèi)自然資源資產(chǎn)登記的數(shù)量及面積情況。資源供應(yīng)報(bào)表主要用于反映礦產(chǎn)、國(guó)有土地、水、海洋、國(guó)有森林、國(guó)有草原等具有經(jīng)營(yíng)性性質(zhì)的自然資源的供應(yīng)數(shù)量、分布等情況，供應(yīng)方式包括劃撥、出讓、租賃等各類(lèi)配置方式。資源利用報(bào)表主要用于反映礦產(chǎn)、國(guó)有土地、水、海洋、國(guó)有森林、國(guó)有草原等具有經(jīng)營(yíng)性性質(zhì)的自然資源二級(jí)市場(chǎng)利用數(shù)量、分布等情況，包括轉(zhuǎn)讓、流轉(zhuǎn)、抵押等各類(lèi)配置方式。生態(tài)保護(hù)報(bào)表主要用于反映土地整治、礦山治理、草原修復(fù)、森林修復(fù)、水土流失綜合治理、退耕還林還草、山水林田湖草沙系統(tǒng)修復(fù)等面積、分布等情況。違法情況報(bào)表主要用于反映違法占用耕地、違法占用基本農(nóng)田等涉及面積、分布等情況（圖2）。

圖2 管理情況報(bào)表框架示意圖

2.3 設(shè)計(jì)報(bào)表內(nèi)容

2.3.1 資源資產(chǎn)分類(lèi)

對(duì)接全民所有自然資源資產(chǎn)清查工作，報(bào)表體系中自然資源資產(chǎn)的分類(lèi)以第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查（簡(jiǎn)稱“三調(diào)”）工作分類(lèi)為基礎(chǔ)，按照相關(guān)技術(shù)規(guī)程，可將國(guó)有土地資源中的林地、草地、濕地等地類(lèi)分別納入森林、草原、濕地資源。質(zhì)量報(bào)表分類(lèi)主要參照《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》《天然草原等級(jí)評(píng)定技術(shù)規(guī)范》《關(guān)于調(diào)整海域無(wú)居民海島使用金征收標(biāo)準(zhǔn)》《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《地下水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》等標(biāo)準(zhǔn)確定耕地質(zhì)量等別、草地質(zhì)量等級(jí)、海洋質(zhì)量等別、水質(zhì)等級(jí)。國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理情況可按照確權(quán)登記、供應(yīng)、利用、保護(hù)等情況或根據(jù)地區(qū)實(shí)際管理情況以及地區(qū)特色設(shè)置和擴(kuò)展相應(yīng)指標(biāo)（表1）。

表1 國(guó)有自然資源資產(chǎn)分類(lèi)情況表

2.3.2 所有權(quán)主體分類(lèi)

對(duì)接委托代理工作，將行使或代理行使所有權(quán)主體按照自然資源部、中央其他部門(mén)、地方政府等三類(lèi)進(jìn)行分類(lèi)[10]。通過(guò)以上內(nèi)容分類(lèi)，可直觀反映各類(lèi)國(guó)有自然資源資產(chǎn)具體行使主體所有的資產(chǎn)家底，可明晰看出國(guó)家和地方各類(lèi)主體所擁有的各類(lèi)資產(chǎn)情況，可為專項(xiàng)報(bào)告奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.3.3 價(jià)值量核算分類(lèi)

對(duì)接全民所有自然資源資產(chǎn)清查工作，統(tǒng)一內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)，聚焦國(guó)有自然資源資產(chǎn)數(shù)、質(zhì)、用、價(jià)等關(guān)鍵屬性信息，估算國(guó)有自然資源資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值[11]。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性自然資源可根據(jù)自然資源政府公示價(jià)格（基準(zhǔn)價(jià)、清查價(jià)、標(biāo)定價(jià)）、監(jiān)測(cè)價(jià)、海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)以及市場(chǎng)實(shí)際交易價(jià)格等估算；對(duì)于公益性國(guó)有自然資源如生態(tài)公益林、濕地、納入生態(tài)紅線的草地等可按照名義價(jià)值1元估算。

2.4 價(jià)值估算

2.4.1 國(guó)有土地價(jià)值估算

國(guó)有土地資源中林地、草地、濕地等地類(lèi)分別納入森林、草原、濕地資源資產(chǎn)進(jìn)行估算。將國(guó)有土地資源分為國(guó)有農(nóng)用地、國(guó)有建設(shè)用地、國(guó)有未利用地、儲(chǔ)備土地四類(lèi)，各類(lèi)按照不同的估算方法計(jì)算價(jià)值，相關(guān)地類(lèi)通過(guò)地類(lèi)轉(zhuǎn)換，對(duì)應(yīng)以上四類(lèi)分類(lèi)，即可計(jì)算價(jià)值。其中，國(guó)有農(nóng)用地可采取國(guó)有農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)進(jìn)行修正后估算或采取農(nóng)用地定級(jí)估價(jià)方法估算。國(guó)有建設(shè)用地可采取城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)、市場(chǎng)比較法、剩余法等方法估算。國(guó)有未利用地由于短期內(nèi)無(wú)法利用，且預(yù)期收益暫時(shí)難以確定，因此采用名義價(jià)值估算。儲(chǔ)備土地可采用城鎮(zhèn)基準(zhǔn)價(jià)等方法估算價(jià)值。

2.4.2 礦產(chǎn)資源價(jià)值估算

礦產(chǎn)資源可按照礦種分類(lèi)，采用資源租金凈現(xiàn)值法或參照國(guó)家或地區(qū)礦業(yè)權(quán)出讓收益市場(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)進(jìn)行各類(lèi)礦產(chǎn)資源價(jià)值的測(cè)算。

2.4.3 國(guó)有森林資源價(jià)值估算

將國(guó)有森林分為林地和林木分別估算。林地可采用林地基準(zhǔn)地價(jià)、市場(chǎng)交易價(jià)等方式估算價(jià)值。林木可按照公益性和經(jīng)營(yíng)性性質(zhì)，采取名義價(jià)值或經(jīng)營(yíng)性實(shí)際成交金額等方式估算價(jià)值。

2.4.4 國(guó)有草原資源價(jià)值估算

對(duì)接生態(tài)保護(hù)紅線范圍，范圍內(nèi)草原價(jià)值采取名義價(jià)值估算，范圍外草原價(jià)值可采取市場(chǎng)交易價(jià)格等估算價(jià)值。

2.4.5 國(guó)有濕地資源價(jià)值估算

由于濕地主要體現(xiàn)其生態(tài)功能，以保護(hù)為主，側(cè)重生態(tài)價(jià)值，因此可采用名義價(jià)值估算價(jià)值。

2.4.6 海洋資源價(jià)值估算

海洋資源資產(chǎn)價(jià)值表現(xiàn)為資源所有者轉(zhuǎn)讓海域、無(wú)居民海島使用權(quán)，收取的海域、無(wú)居民海島使用金。按照公益性和經(jīng)營(yíng)性原則，可采用名義價(jià)值或海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)等方式估算價(jià)值。

2.4.7 水資源價(jià)值估算

按照公益性和經(jīng)營(yíng)性原則，可采用名義價(jià)值或水資源費(fèi)（稅）等方式估算價(jià)值。

2.5 報(bào)表填報(bào)要求

一是數(shù)據(jù)來(lái)源。報(bào)表數(shù)據(jù)主要來(lái)自自然資源、生態(tài)環(huán)境、海洋、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草等部門(mén)。二是核算要求。實(shí)物量指標(biāo)應(yīng)根據(jù)統(tǒng)計(jì)臺(tái)賬、統(tǒng)計(jì)公報(bào)等進(jìn)行填報(bào)，確保數(shù)量、單位的全面準(zhǔn)確。價(jià)值量指標(biāo)應(yīng)對(duì)接全民所有自然資源資產(chǎn)清查工作，按照經(jīng)營(yíng)性和公益性分類(lèi)估算自然資源價(jià)值。三是質(zhì)量控制。為確保數(shù)據(jù)質(zhì)量，匯總部門(mén)負(fù)責(zé)審查填報(bào)數(shù)據(jù)的邏輯關(guān)系和平衡關(guān)系等。

3 優(yōu)化國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)表體系的建議

3.1 加強(qiáng)國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)

目前，國(guó)內(nèi)還未形成一套成熟、完整的國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)表體系的思路方法和規(guī)范性指導(dǎo)方案。國(guó)家層面亟待出臺(tái)指導(dǎo)報(bào)表編制的方案或相關(guān)政策文件，做好頂層設(shè)計(jì)，對(duì)報(bào)表內(nèi)容、框架、范圍、核算方法和編報(bào)技術(shù)進(jìn)行明確，引導(dǎo)和規(guī)范地方開(kāi)展報(bào)表編制探索。

3.2 健全工作協(xié)調(diào)機(jī)制

報(bào)表包括土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水和海洋等七類(lèi)國(guó)有自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)[12]，需要自然資源主管部門(mén)統(tǒng)籌和收集各類(lèi)信息。因此，各地區(qū)需要建立協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，積極統(tǒng)籌自然資源、海洋、林草等各部門(mén)不同領(lǐng)域工作，研討明確各類(lèi)自然資源資產(chǎn)的關(guān)鍵性指標(biāo)，并持續(xù)提供真實(shí)和可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

3.3 適時(shí)擴(kuò)充相應(yīng)指標(biāo)

專項(xiàng)報(bào)告不僅包含各類(lèi)自然資源的實(shí)物量、價(jià)值量情況，還需要闡述自然資源管理情況。因此在建立報(bào)表體系時(shí)要對(duì)接專項(xiàng)報(bào)告內(nèi)容，除了包括各類(lèi)國(guó)有自然資源資產(chǎn)數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)值等指標(biāo)外，還應(yīng)考慮地區(qū)管理工作與成效，擴(kuò)充管理方面的指標(biāo)，為編制國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理情況的專項(xiàng)報(bào)告提供全面支撐。

3.4 推進(jìn)價(jià)格體系建設(shè)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值估算

在已有各類(lèi)自然資源政府公示價(jià)和海域使用金的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一價(jià)格內(nèi)涵，建立國(guó)有林草、國(guó)有濕地、海域和無(wú)居民海島等各類(lèi)資源資產(chǎn)價(jià)格體系，以資源資產(chǎn)實(shí)物量調(diào)查和自然資源資產(chǎn)價(jià)格體系建設(shè)為基礎(chǔ)，探索各類(lèi)國(guó)有自然資源資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值核算工作，同時(shí)結(jié)合國(guó)家開(kāi)展委托代理、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)等試點(diǎn)工作，將相應(yīng)成果運(yùn)用到專項(xiàng)報(bào)告和報(bào)表體系編制之中。