新形勢(shì)下山東省海岸線質(zhì)量評(píng)價(jià)工作的探討

修 淳，霍素霞，繆俊囡，周勇帥

（1.國(guó)家海洋局北海環(huán)境監(jiān)測(cè)中心，山東 青島 266033；2.自然資源部渤海生態(tài)預(yù)警監(jiān)測(cè)與保護(hù)修復(fù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，山東 青島 266033）

海岸線及所在的海岸帶地區(qū)是海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)的聚集區(qū)域，全球約有一半的人口居住在距離海岸線100km范圍內(nèi)[1]，而我國(guó)有接近三分之一的人口聚居在海岸帶地區(qū)[2]。究其原因，海岸線及海岸帶的資源優(yōu)勢(shì)和質(zhì)量條件起到了堅(jiān)實(shí)的支撐作用?！逗Ｑ髮W(xué)術(shù)語(yǔ)·海洋地質(zhì)學(xué)》（GB /T 18190-2017）中將海岸線定義為“多年大潮平均高潮位時(shí)海陸分界痕跡線”[3]。實(shí)際上在野外現(xiàn)場(chǎng)辨別出的痕跡線（尤其是自然海岸上的痕跡線）隨著潮時(shí)的變化在一個(gè)條帶狀的區(qū)域里動(dòng)態(tài)變化[4]，與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中的痕跡線并不完全重合。海岸線不僅是地理意義上的平均大潮高潮的痕跡線，也是具有行政屬性的陸海分界線。《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》規(guī)定“本法所稱海域，是指中華人民共和國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土。本法所稱內(nèi)水，是指中華人民共和國(guó)領(lǐng)?；€向陸地一側(cè)至海岸線的海域”，由此確立了海岸線在法律管轄權(quán)上是土地和海洋的界線地位[5]。

海岸線作為《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》中規(guī)定的海域管理邊界線，因受海岸帶地區(qū)多種動(dòng)力作用和人類活動(dòng)的影響而處于動(dòng)態(tài)變化之中，及時(shí)、科學(xué)地更新各類海岸線現(xiàn)勢(shì)數(shù)據(jù)對(duì)海域使用權(quán)審批、國(guó)土空間規(guī)劃制定等一系列涉海管理及政策制定具有重要意義。為適應(yīng)新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)對(duì)海岸線管理的精細(xì)化、網(wǎng)格化和科學(xué)化要求，山東省根據(jù)自然資源部關(guān)于開(kāi)展全國(guó)海岸線修測(cè)工作的相關(guān)部署，于2019年啟動(dòng)了新一輪全省海岸線修測(cè)工作。在這次修測(cè)工作的外業(yè)測(cè)量時(shí)發(fā)現(xiàn)，沿海地區(qū)在海岸線開(kāi)發(fā)程度及質(zhì)量等方面差距較大。例如，自然岸線存在侵蝕、破損、自然功能退化等風(fēng)險(xiǎn)，人工岸線存在廢棄物污染、集約化利用程度較低、必要性生態(tài)功能不足等問(wèn)題。因此在新修測(cè)岸線完成后應(yīng)適時(shí)開(kāi)展海岸線質(zhì)量評(píng)價(jià)，摸清海岸線質(zhì)量現(xiàn)狀尤為必要和迫切。鑒于此，本文結(jié)合以往海岸線修測(cè)、年度變化調(diào)查，以及海岸線質(zhì)量評(píng)價(jià)規(guī)范編制等工作實(shí)踐，提出了有關(guān)海岸線質(zhì)量評(píng)價(jià)工作的思考，為自然岸線保護(hù)、海岸線精細(xì)化管控和沿海地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提供策略支持。

1 “雙指標(biāo)”定位

《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》規(guī)定，“沿海省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)海岸線保護(hù)與利用的監(jiān)督管理……合理確定考核指標(biāo)……”。目前針對(duì)山東省海岸線監(jiān)督管理的考核指標(biāo)僅有自然岸線保有率，具有一定的局限性。自然岸線保有率僅是長(zhǎng)度數(shù)值的考核，不能全面、客觀地反映各地區(qū)海岸線的開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度和生態(tài)狀況以及主管部門的治理能力和管理水平等[6]。另外，受制于客觀因素，自然岸線保有率目標(biāo)不易分解下達(dá)至沿海各市。而海岸線質(zhì)量評(píng)價(jià)則是從海岸線的形態(tài)特征、生態(tài)健康、開(kāi)發(fā)利用和管理狀況等方面開(kāi)展綜合定量評(píng)定、比較和判斷，可作為一個(gè)質(zhì)量考核指標(biāo)，與自然岸線保有率這一數(shù)量考核指標(biāo)組成“雙指標(biāo)”考核體系，彌補(bǔ)海岸線監(jiān)督管理考核指標(biāo)單一化的不足。兩者雙管齊下，在促進(jìn)海岸線管理由數(shù)量管理邁向質(zhì)量管理的同時(shí)，確保海岸線保護(hù)與合理利用的可管、可控。

2 標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

目前，由山東省海洋局主持制定的地方標(biāo)準(zhǔn)《海岸線質(zhì)量評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》（DB 37/T 4492-2022）已經(jīng)發(fā)布實(shí)施，為下一步開(kāi)展全省海岸線質(zhì)量評(píng)價(jià)工作提供了標(biāo)準(zhǔn)支撐。該標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了海岸線質(zhì)量評(píng)價(jià)的內(nèi)容、因子、方法、質(zhì)量分級(jí)、工作流程和主要成果形式，針對(duì)自然岸線和人工岸線的不同屬性特征，分別制定了相應(yīng)的評(píng)價(jià)因子和權(quán)重值；同時(shí)生態(tài)恢復(fù)岸線參照自然岸線進(jìn)行質(zhì)量評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)全類別海岸線質(zhì)量評(píng)價(jià)的覆蓋。在青島市海岸線質(zhì)量評(píng)價(jià)試點(diǎn)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，依據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)得出的不同區(qū)域、不同類型的海岸線質(zhì)量評(píng)分和等級(jí)總體符合公眾認(rèn)知和海域管理實(shí)際需求，達(dá)到了標(biāo)準(zhǔn)立項(xiàng)時(shí)的研制要求；但該標(biāo)準(zhǔn)在個(gè)別評(píng)價(jià)因子的信息準(zhǔn)確獲取、部分評(píng)價(jià)因子的賦值項(xiàng)與對(duì)應(yīng)分值調(diào)整等方面仍需結(jié)合今后的評(píng)價(jià)實(shí)踐進(jìn)行優(yōu)化和完善。

3 與海岸線修測(cè)的銜接

海岸線質(zhì)量評(píng)價(jià)與海岸線修測(cè)在技術(shù)層面和實(shí)施時(shí)間上具有密切聯(lián)系。在技術(shù)層面的銜接主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是支撐質(zhì)量評(píng)價(jià)和修測(cè)調(diào)查的兩部地方標(biāo)準(zhǔn)——《海岸線質(zhì)量評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》（DB 37/T 4492-2022）和《海岸線調(diào)查技術(shù)規(guī)范》（DB 37/T 3588-2019）可緊密配合、銜接使用，豐富和拓展了山東省海洋標(biāo)準(zhǔn)化體系庫(kù)。二是海岸線質(zhì)量評(píng)價(jià)以海岸線最新修測(cè)成果作為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，前者在一定程度上可視為后者的延續(xù)和深化；基于兩者工作成果形成的“雙指標(biāo)”考核體系可較好滿足沿海地區(qū)對(duì)海岸線的精細(xì)化監(jiān)管需求。在實(shí)施時(shí)間上的銜接表現(xiàn)為在完成海岸線修測(cè)后，應(yīng)及時(shí)開(kāi)展海岸線質(zhì)量評(píng)價(jià)，全面更新海岸線長(zhǎng)度、類型、開(kāi)發(fā)利用情況，以及質(zhì)量狀況等數(shù)據(jù)。

需要說(shuō)明的是，由于海岸線質(zhì)量評(píng)價(jià)采用的是基于評(píng)價(jià)因子賦值與權(quán)重值的定量化方法，某幾項(xiàng)評(píng)價(jià)因子賦值在一定時(shí)期內(nèi)的變化可能會(huì)引起海岸線質(zhì)量評(píng)分和等級(jí)的顯著變化，因此海岸線質(zhì)量評(píng)價(jià)的實(shí)施周期可視主管部門管理需求及實(shí)際情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

4 試點(diǎn)實(shí)踐

由于是首次開(kāi)展海岸線質(zhì)量評(píng)價(jià)工作，相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尚不足，因此可采用由點(diǎn)到面的工作模式，即先選取在海岸線類型、長(zhǎng)度、開(kāi)發(fā)利用方面具有代表性的沿海縣（市、區(qū)）開(kāi)展評(píng)價(jià)試點(diǎn)，初步建立工作流程，摸清在資料收集、外業(yè)調(diào)查、內(nèi)業(yè)處理等方面的困難點(diǎn)，制定解決方案，進(jìn)而開(kāi)展整個(gè)沿?？h（市、區(qū)）的評(píng)價(jià)，在完善和掌握工作流程、方法后，最后將其推廣至全省范圍。試點(diǎn)縣（市、區(qū)）的選取可遵循以下原則：一是海岸線長(zhǎng)度不宜過(guò)短，一般不低于80km；二是海岸線類型應(yīng)包括自然岸線、人工岸線和生態(tài)恢復(fù)岸線；三是人工岸線應(yīng)具有多樣化的開(kāi)發(fā)利用類型。據(jù)此原則，先后選取嶗山區(qū)和青島市作為試點(diǎn)區(qū)、市，累計(jì)對(duì)272個(gè)基本評(píng)價(jià)單元、約760km的海岸線實(shí)施了質(zhì)量評(píng)價(jià)，積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。例如，對(duì)基本評(píng)價(jià)單元進(jìn)行適當(dāng)?shù)暮喜ⅰ⒘私鈧€(gè)別評(píng)價(jià)因子的收集資料代表性不佳、人工岸線評(píng)價(jià)單元的開(kāi)發(fā)利用方式因發(fā)生變化需現(xiàn)場(chǎng)重新判斷等。逐步積累的試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為全面開(kāi)展全省海岸線質(zhì)量評(píng)價(jià)奠定了基礎(chǔ)。

另外，還有兩點(diǎn)需要注意：一是由于《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》提出“整治修復(fù)后具有自然海岸形態(tài)特征和生態(tài)功能的海岸線納入自然岸線管控目標(biāo)管理”，且《海岸線調(diào)查技術(shù)規(guī)范》將此類岸線納入自然岸線保有率計(jì)算，可見(jiàn)生態(tài)恢復(fù)岸線具有重要地位，因此將其參照自然岸線進(jìn)行質(zhì)量評(píng)價(jià)，單獨(dú)計(jì)算質(zhì)量評(píng)分，劃分質(zhì)量等級(jí)，這也有助于推動(dòng)生態(tài)修復(fù)以由人工建設(shè)為主向自然恢復(fù)為主轉(zhuǎn)變。二是河口岸線屬于較為特殊的岸線，其位置界定多采用防潮閘/壩、橋梁、習(xí)慣管理線，以及河口展寬處連接線等，由此可見(jiàn)河口岸線的界定具有多元性，這也制約了對(duì)其進(jìn)行質(zhì)量評(píng)價(jià)，實(shí)際上河口岸線長(zhǎng)度占比一般不足1%，并不能對(duì)全省海岸線質(zhì)量評(píng)價(jià)產(chǎn)生本質(zhì)影響，因此不針對(duì)開(kāi)放式河口岸線進(jìn)行質(zhì)量評(píng)價(jià)，而封閉式河口岸線則并入到相鄰的岸段進(jìn)行質(zhì)量評(píng)價(jià)。

5 質(zhì)量管理與信息化平臺(tái)建設(shè)

自然資源部辦公廳于2021年7月印發(fā)了《自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理導(dǎo)則（試行）》（自然資辦發(fā)〔2021〕49號(hào)），明確要求實(shí)施調(diào)查監(jiān)測(cè)全面質(zhì)量管理，強(qiáng)化全方位、全過(guò)程質(zhì)量管控，確保調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確可靠[7]。海岸線質(zhì)量評(píng)價(jià)作為海洋資源調(diào)查的組成部分，應(yīng)嚴(yán)格遵循《自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理導(dǎo)則（試行）》相關(guān)要求，即從設(shè)計(jì)質(zhì)量管理、作業(yè)質(zhì)量控制、過(guò)程質(zhì)量巡查和成果質(zhì)量驗(yàn)收等方面確保入庫(kù)的評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)真實(shí)可靠。

鑒于全省海岸線較長(zhǎng)、分布區(qū)域較廣、評(píng)價(jià)單元數(shù)量較多、資料數(shù)據(jù)與評(píng)價(jià)結(jié)果較復(fù)雜等實(shí)際情況，應(yīng)設(shè)計(jì)專門的海岸線質(zhì)量評(píng)價(jià)信息化平臺(tái)，將質(zhì)量評(píng)價(jià)的過(guò)程資料、成果數(shù)據(jù)錄入其中，實(shí)現(xiàn)調(diào)查數(shù)據(jù)的批量錄入、成果數(shù)據(jù)的智能查詢、多期數(shù)據(jù)的對(duì)比分析，以及全省海岸線質(zhì)量“一張圖”等功能，為各級(jí)主管部門開(kāi)展海岸線保護(hù)、生態(tài)保護(hù)修復(fù)岸線選劃提供精準(zhǔn)數(shù)據(jù)。同時(shí)，該信息化平臺(tái)的設(shè)計(jì)應(yīng)考慮將來(lái)與其他自然資源監(jiān)視監(jiān)測(cè)信息化平臺(tái)實(shí)現(xiàn)接入與整合，融入全省海洋數(shù)據(jù)“一體化”建設(shè)之中。

6 對(duì)海岸線相關(guān)政策制度的啟示

廣東省自然資源廳于2021年7月印發(fā)了《海岸線占補(bǔ)實(shí)施辦法（試行）》，規(guī)定了海岸線“占補(bǔ)”制度、實(shí)施流程、整治修復(fù)監(jiān)管等，其中就包括“大陸自然岸線保有率低于或等于國(guó)家下達(dá)我省管控目標(biāo)的地級(jí)以上市，建設(shè)占用海岸線的，按照占用大陸自然岸線1：1.5、占用大陸人工岸線1：0.8的比例整治修復(fù)大陸海岸線；大陸自然岸線保有率高于國(guó)家下達(dá)我省管控目標(biāo)的地級(jí)以上市，按照占用大陸自然岸線1：1的比例整治修復(fù)海岸線”。由此可見(jiàn)，廣東海岸線“占補(bǔ)”的比例是以下達(dá)的自然岸線保有率為前提，這為其他省份制定海岸線“占補(bǔ)平衡”機(jī)制提供了重要參考。實(shí)際上，海岸線質(zhì)量評(píng)價(jià)除了作為主管部門海岸線監(jiān)督管理考核的“雙指標(biāo)”之一外，也可為制定山東省的海岸線占補(bǔ)平衡制度提供另一種思路。例如，海岸線（評(píng)價(jià)單元）的質(zhì)量等級(jí)分為優(yōu)、良、中、差4個(gè)等級(jí)，因此可分別針對(duì)自然岸線、人工岸線的不同等級(jí)設(shè)置相應(yīng)的“占補(bǔ)”比例，以實(shí)現(xiàn)占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占差補(bǔ)好、數(shù)量與質(zhì)量共補(bǔ)的保護(hù)目的，確保自然岸線保有率不降低、海岸線總體質(zhì)量不降低。

7 結(jié)語(yǔ)

海岸線質(zhì)量評(píng)價(jià)是從海岸線的形態(tài)特征、生態(tài)健康、開(kāi)發(fā)利用和管理狀況等方面開(kāi)展綜合定量評(píng)定、比較和判斷，可作為一個(gè)質(zhì)量考核指標(biāo)，與自然岸線保有率這一數(shù)量考核指標(biāo)組成“雙指標(biāo)”考核體系，彌補(bǔ)海岸線監(jiān)督管理考核指標(biāo)單一化的不足。

山東省海岸線保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用面臨著諸如海岸線侵蝕/破損、自然功能退化、集約化利用程度較低等問(wèn)題。由于海岸線質(zhì)量評(píng)價(jià)與海岸線修測(cè)及變化調(diào)查具有較好的銜接性，隨著新一輪全省大陸海岸線修測(cè)工作的結(jié)束，下一步應(yīng)依據(jù)《海岸線質(zhì)量評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》及時(shí)開(kāi)展基于新修測(cè)海岸線成果的全省海岸線質(zhì)量評(píng)價(jià)工作。

由于是首次開(kāi)展海岸線質(zhì)量評(píng)價(jià)工作，可采用由點(diǎn)到面的工作模式，即先選取在海岸線類型、長(zhǎng)度、開(kāi)發(fā)利用方面具有代表性的沿?？h（市、區(qū)）開(kāi)展評(píng)價(jià)試點(diǎn)，進(jìn)而開(kāi)展整個(gè)沿?？h（市、區(qū)）的評(píng)價(jià)，最后推廣至全省范圍。通過(guò)以青島市為代表的評(píng)價(jià)試點(diǎn)，積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為全面開(kāi)展全省海岸線質(zhì)量評(píng)價(jià)奠定了基礎(chǔ)。

海岸線質(zhì)量評(píng)價(jià)應(yīng)按照《自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理導(dǎo)則（試行）》的要求實(shí)施質(zhì)量管理，并打造專門的海岸線質(zhì)量評(píng)價(jià)信息化平臺(tái)，為各級(jí)主管部門開(kāi)展海岸線保護(hù)、生態(tài)保護(hù)修復(fù)岸線選劃提供精準(zhǔn)數(shù)據(jù)。同時(shí)，相關(guān)評(píng)價(jià)成果也可為海岸線“占補(bǔ)平衡”等政策的制定提供思路和啟示。