新基建的挑戰(zhàn)與機(jī)遇

文｜盤和林

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受新冠肺炎疫情沖擊與國際局部逆全球化趨勢的影響，作為未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長極，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展是助力雙循環(huán)發(fā)展格局的關(guān)鍵所在，而這一目標(biāo)的實現(xiàn)離不開新基建的支撐作用。

毫無疑問，新基建能夠為未來新經(jīng)濟(jì)、新技術(shù)和新產(chǎn)業(yè)提供完備的基礎(chǔ)設(shè)施支撐，但這不僅是應(yīng)對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的短期舉措，在長期也將在搶抓科技和產(chǎn)業(yè)革命機(jī)遇、建設(shè)智慧社會和實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)中發(fā)揮先導(dǎo)和基礎(chǔ)性作用。新基建的發(fā)展及深化能夠有效賦能數(shù)字經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展方針，助力中國及數(shù)字企業(yè)獲取、保持核心競爭優(yōu)勢。

因而相較于傳統(tǒng)基建，指向高質(zhì)量發(fā)展的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無疑將受到更多關(guān)注。

集聚新優(yōu)勢

2018年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議首次提出新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的概念—“加快5G商用步伐，加強(qiáng)人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。從本質(zhì)上看，新型基礎(chǔ)設(shè)施并未改變基礎(chǔ)設(shè)施的特征和標(biāo)準(zhǔn)，依然具有一般性和公共性的特征，其“新”主要是相對于傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施而言。簡而言之，新基建區(qū)別于老基建最大的特點(diǎn)就是技術(shù)的先進(jìn)性。其不僅具有傳統(tǒng)基建的基礎(chǔ)性、公共性等特征，還呈現(xiàn)諸如新基建以數(shù)字技術(shù)為核心、以新興領(lǐng)域為主體、以科技創(chuàng)新為動力、以虛擬產(chǎn)品為主要形態(tài)、以平臺為主要載體等不同于傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的特征。

隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，學(xué)界、新聞媒體、資本市場等對于新基建的理解和認(rèn)識逐漸呈現(xiàn)多元化趨勢。從中央和地方歷次會議與相關(guān)文件中關(guān)于新基建的表述中也不難發(fā)現(xiàn)，新基建的內(nèi)涵正在不斷豐富和完善，呈現(xiàn)出動態(tài)變化的趨勢。這一動態(tài)內(nèi)涵包括5G、人工智能、大數(shù)據(jù)等科技基礎(chǔ)設(shè)施，但又不僅局限在具體的某個物理設(shè)施層面，而是具有良好的產(chǎn)業(yè)延展性和包容性。

從宏觀國家發(fā)展戰(zhàn)略的角度上看，新基建具有廣闊的發(fā)展空間和潛力。原因在于，一方面，新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)雖然與以鐵路、公路、機(jī)場和橋梁等為主的傳統(tǒng)基建有所區(qū)別，但其在屬性上仍屬于宏觀經(jīng)濟(jì)理論傳統(tǒng)范式框架中的投資需求和以貨幣作為交換媒介的供給側(cè)。因而既具備傳統(tǒng)基建穩(wěn)增長的經(jīng)典屬性，又可以助推創(chuàng)新和拓展新消費(fèi)、新制造與新服務(wù)。另一方面，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化和國際化四化同步從根本上離不開“信息化”。雖然傳統(tǒng)基建的發(fā)展空間已經(jīng)收窄，難有大幅上升的空間，但新舊基建之間仍有很強(qiáng)的共生關(guān)系，甚至是相互交叉存在的。

在中觀層面，數(shù)字技術(shù)變革正在加速推動全球產(chǎn)業(yè)分工深化和國內(nèi)新舊動能轉(zhuǎn)換，以數(shù)據(jù)資源為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟(jì)形態(tài)在國內(nèi)蓬勃發(fā)展。為數(shù)字經(jīng)濟(jì)匹配的大量基礎(chǔ)設(shè)施，就必須依靠蘊(yùn)含先進(jìn)技術(shù)的新基建而非傳統(tǒng)基建來完成。

聚焦于微觀視角，數(shù)字化經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勢產(chǎn)業(yè)集群對新基建真實的需求是新基建作為“社會先行資本”的基礎(chǔ)前提，目前我國已初步形成這樣的強(qiáng)勢產(chǎn)業(yè)集群，如依托數(shù)字化平臺等。當(dāng)然，由于新基建所涵蓋的領(lǐng)域和行業(yè)范圍非常廣泛，且處在動態(tài)變化過程中，其潛力與優(yōu)勢的挖掘也會隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出靈活調(diào)整。

搶抓新機(jī)遇

綜合新基建優(yōu)勢與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身的技術(shù)路徑特點(diǎn)來看，隨著改革進(jìn)程的深化，幾乎所有的新基建項目建設(shè)主體，都肩負(fù)著立足國家或區(qū)域發(fā)展、深耕市場的使命，這也為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了難得的契機(jī)。

一是歷史機(jī)遇。當(dāng)前，數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，新基建作為產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化的基礎(chǔ)設(shè)施，迎來了歷史性的發(fā)展機(jī)遇。我國龐大的市場規(guī)模既為“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的構(gòu)建提供了充分的市場空間，又為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了海量大數(shù)據(jù)資源和廣闊的應(yīng)用場景。具體來看，新基建蘊(yùn)含的巨大投資規(guī)模和產(chǎn)業(yè)協(xié)同效應(yīng)，為鍛造中國經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)度和韌性提供了前所未有的機(jī)遇，也為實現(xiàn)關(guān)鍵技術(shù)和關(guān)鍵產(chǎn)品的自主創(chuàng)新這一目標(biāo)提供了有利條件。因此，新型基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)不應(yīng)僅落腳于短期經(jīng)濟(jì)刺激，而要將其作為構(gòu)建智慧社會、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)的先導(dǎo)性工作和重要支撐。在傳統(tǒng)基建擴(kuò)張增速有限的背景下，大規(guī)模新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將是未來長期的發(fā)力方向。在這一過程中，新基建投資的效果如何，不僅要看“硬基建”的情況，更要看運(yùn)營體制、數(shù)據(jù)保護(hù)等“軟基建”的實施效果。

二是政策機(jī)遇。當(dāng)前，我國新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的各個領(lǐng)域已全面鋪開，實踐和政策交織推進(jìn)，良好的政策環(huán)境有助于提高新基建的長期供給質(zhì)量和服務(wù)效率。無論是從發(fā)展趨勢還是從發(fā)展?jié)摿ι蟻砜?，?shù)字經(jīng)濟(jì)已然完成對農(nóng)業(yè)和工業(yè)經(jīng)濟(jì)的跨越，成為當(dāng)下主流經(jīng)濟(jì)形態(tài)。將新基建放到如此重要經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略高度，絕非心血來潮應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下滑的權(quán)宜之計。從近期央行、國家發(fā)改委等部委出臺的措施和釋放的信息來看，中央部委貫徹落實穩(wěn)增長政策靠前發(fā)力的信號十分明朗。新基建已成為中央和地方穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的重要抓手，在發(fā)展戰(zhàn)略和具體行動上都受到了高度重視，在國家和地方出臺的穩(wěn)經(jīng)濟(jì)一攬子政策措施中都有具體安排，這為新基建投資提供了難得的窗口期。

三是產(chǎn)業(yè)機(jī)遇。凱恩斯的投資乘數(shù)原理表明，投資的增加會發(fā)揮乘數(shù)作用，即在國民經(jīng)濟(jì)的各部門中引發(fā)連鎖反應(yīng)，這一原理在實踐中也被不斷證實。自第一次工業(yè)革命以來，每一輪技術(shù)革命浪潮都是多部門的協(xié)同性爆發(fā)增長，而不是個別產(chǎn)品和部門的單點(diǎn)突破?，F(xiàn)實來看，數(shù)字新基建政策全面部署以來，與之關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)也進(jìn)入了迅猛發(fā)展時期。隨著數(shù)字化進(jìn)程不斷深入，一個個具體的生活場景和業(yè)務(wù)場景正在不斷延伸，對經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了巨大的帶動作用。僅以5G領(lǐng)域為例，據(jù)中國信息通信研究院測算，預(yù)計到2025年我國5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的直接投資累計將達(dá)1.7萬億元，帶動產(chǎn)業(yè)鏈上下游以及各行業(yè)應(yīng)用的投資將超過3.5萬億元。預(yù)計到2025年，5G商用將給中國帶來超過8萬億元的經(jīng)濟(jì)消費(fèi)和超過300萬個就業(yè)崗位。

迎接新挑戰(zhàn)

雖然新基建在未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中具備強(qiáng)大的增長潛力，但不可否認(rèn)，新基建同樣面臨一系列的外部環(huán)境約束。隨著新基建被廣泛關(guān)注和熱議，未來新基建需要正視和解決在投資效率、可持續(xù)性、市場化投資決策等方面的問題，提前做好頂層設(shè)計配套。

首先要重視把握投資質(zhì)量，提高投資效率。與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施趕超階段面臨的確定性目標(biāo)和技術(shù)路徑不同，新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大規(guī)模采用新興數(shù)字技術(shù)，其服務(wù)對象也是以數(shù)字技術(shù)為基礎(chǔ)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)，在技術(shù)創(chuàng)新和市場選擇過程中面臨較高的不確定性。因而與身處一線直接參與市場競爭和技術(shù)創(chuàng)新的企業(yè)相比，政府對前沿技術(shù)的不確定性更不敏感。在結(jié)構(gòu)上，投資新基建應(yīng)用層的企業(yè)較多，而投資基礎(chǔ)層的較少，存在投融資資金匹配失衡、結(jié)構(gòu)不合理問題。所以新基建的投資不同于傳統(tǒng)的修路架橋，缺乏技術(shù)經(jīng)驗優(yōu)勢和信息優(yōu)勢的地方政府部門很難進(jìn)行有效信息甄別和評估，極易降低投資效率。

另一角度看，基礎(chǔ)設(shè)施具有很強(qiáng)的正外部性，一般投資規(guī)模巨大、投資周期長，且往往涉及多部門協(xié)調(diào)和互補(bǔ)性投資，中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，同樣也遵循了這一邏輯。統(tǒng)籌規(guī)劃新基建投資進(jìn)度，防止走低效重復(fù)建設(shè)老路，是提高投資效率避免產(chǎn)能過剩和擠出效應(yīng)的關(guān)鍵。這一過程中，政府需要消除重數(shù)量忽視質(zhì)量的傾向，尤其要重點(diǎn)突出民生領(lǐng)域、能夠拉動內(nèi)需的新基建。此外，在行動上地方政府需要“因地制宜”“因城施策”地考慮地區(qū)差異性。

其次要警惕投資債務(wù)風(fēng)險，增強(qiáng)造血功能。新基建雖然具有高技術(shù)、高風(fēng)險、高收益特點(diǎn)，但與傳統(tǒng)基建投資類似，同樣面臨著較強(qiáng)的融資約束。如果技術(shù)路線選擇不慎貿(mào)然投入，就可能陷入投資債務(wù)陷阱。我國以往傳統(tǒng)基建投資在實施過程中主要是財政兜底，在經(jīng)濟(jì)下行壓力增大的宏觀背景下，以政府財政資金主導(dǎo)的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式不具備可持續(xù)性。

傳統(tǒng)的體制機(jī)制下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過度擴(kuò)張無法避免，地方政府在預(yù)算外無序、大規(guī)模舉債造成了產(chǎn)能過剩和債務(wù)風(fēng)險。由于投資新基建是商業(yè)周期更長的“迂回生產(chǎn)”，在新基建投資項目形成清晰的盈利模式和良好的商業(yè)閉環(huán)之前，單純的貨幣資金投入很有可能誘發(fā)通脹或催生經(jīng)濟(jì)泡沫。對此，政府要樹立對新基建的理性認(rèn)識，遵循客觀規(guī)律，循序漸進(jìn)推進(jìn)新基建?？朔唐诨?、功利化傾向，避免造成產(chǎn)能過剩、資源浪費(fèi)和盲目大干快上而加重自身債務(wù)負(fù)擔(dān)。另一方面，相比于傳統(tǒng)基建，新基建折舊期短，可能直接導(dǎo)致新基建的更新?lián)Q代速度加快。盡管超前的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對于經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展至關(guān)重要，但是新型基礎(chǔ)設(shè)施如果不能適時發(fā)揮作用，不僅會消耗巨額資金，還可能導(dǎo)致新基建出現(xiàn)“未使用已落后”的尷尬局面。

另外，還要注意優(yōu)化市場資源配置，拓展融資渠道。新基建包含大量新興技術(shù)與新興產(chǎn)業(yè)，傳統(tǒng)基建的財政、金融等配套政策難以適配，因而新基建的投資應(yīng)該是“優(yōu)勢互補(bǔ)、資源共享、互惠互利”的開放式合作生態(tài)系統(tǒng)。這一過程中，應(yīng)處理好政府與市場的關(guān)系，把市場愿意做、擅長做的交給市場，漸次降低政府部門的直接干預(yù)水平。國有企業(yè)作為國家意志的代表，在大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面具有無可替代的作用，但是在人工智能、云計算、5G等具體技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用方面，民營企業(yè)同樣具有較大的靈活性和適應(yīng)能力。下一步，政府需要逐步放松管制，適度引入市場競爭，制定競爭中性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，破除對民營企業(yè)進(jìn)入新型基礎(chǔ)設(shè)施投資的隱性障礙，采取包括稅收減免、融資優(yōu)惠等多種政策措施激勵多種市場主體，最大限度調(diào)動社會資源和民間資本參與其中。這將有助于調(diào)動更多的資源，加速新基建的建設(shè)進(jìn)度，帶動和完善相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈。此外，雖然新基建投資要依靠自身力量，以本國技術(shù)水平做根本保障，走獨(dú)立自主發(fā)展之路，但同時也不能排斥引入國外先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)，在一些新基建領(lǐng)域也可以嘗試與外資進(jìn)行深度合作。

需要再次強(qiáng)調(diào)的是，新基建絕非在經(jīng)濟(jì)下行期間刺激經(jīng)濟(jì)增長、逆周期調(diào)節(jié)的“特效藥”，而是著眼于長期經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、新舊動能轉(zhuǎn)換的“助推器”?；诋?dāng)前的技術(shù)發(fā)展階段，只有認(rèn)清未來科技革命的方向、演變路徑及重點(diǎn)領(lǐng)域，才能有效把握新基建投資風(fēng)口，推動新基建有的放矢。當(dāng)然，從某種意義上來說，相比于抓住投資風(fēng)口，適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)的制度體系的建設(shè)和完善也同樣重要。通過制度創(chuàng)新，不僅可以使新基建的投資更有效率，也能解決新基建發(fā)展過程中的各種制度性瓶頸，從而有效地推動新基建發(fā)展，甚至提高整個數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展效率。