租差理論視角的深圳白石洲更新機理演進研究*

隋馨慧，劉衛(wèi)斌，龔帥佳

前言

區(qū)別于增量規(guī)劃，通過空間政治經(jīng)濟學(xué)的視角，城市更新的實質(zhì)是資本利用空間的再造進行循環(huán)的結(jié)果。由于涉及到土地產(chǎn)權(quán)和交易成本，注定是一個政府、企業(yè)、業(yè)主等多方主體的利益博弈過程。因此，城市更新實現(xiàn)的前提是要在現(xiàn)有空間收益的基礎(chǔ)上，各方主體通過利益博弈達成一致，通過合適的空間措施創(chuàng)造更新的增值收益，即“租差”。新馬克思主義地理學(xué)家尼爾·史密斯（Neil Smith）提出租差理論，認為城市空間生產(chǎn)是權(quán)力和資本對“租差”的逐利行為，“租差”的生產(chǎn)和分配邏輯是理解城市更新的關(guān)鍵[1]。

最近幾年，我國城市更新價值觀和方法出現(xiàn)了重要轉(zhuǎn)型，深圳市在更新方法上也屢有創(chuàng)新。深圳于2018 年發(fā)布《深圳市城中村（舊村）綜合整治總體規(guī)劃（2018-2025）（草案）》，提出以“綜合整治為主、局部拆建為輔”以及“允許城中村的適當保留”的改造政策。2021 年8 月31 日住建部發(fā)布《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，提出由于大拆大建的開發(fā)方式導(dǎo)致房租大漲等問題需做嚴格限制和預(yù)防。城中村更新如何實現(xiàn)由“拆”變“治”，現(xiàn)今成為城市規(guī)劃的熱點問題和難點，各種研究方興未艾。在此背景下，本文選取深圳市城中村更新典型代表——白石洲片區(qū)為研究對象，采用“租差”模型來分析白石洲片區(qū)更新，通過歷時性深入地探討不同階段更新得以推進的“租差”機理，以期對更科學(xué)地設(shè)計“租差”模型和推動城中村可持續(xù)的更新有所啟發(fā)。

1 租差理論溯源與在中國的發(fā)展

1.1 租差理論源起與國外研究

圖1 史密斯“租差”原始模型

1979 年，Neil Smith 從資本的角度分析內(nèi)城更新的紳士化現(xiàn)象時提出租差理論，在這一理論中，“租差”是指“潛在地租（potential ground rent）與實際地租（actual ground rent）之間的差額”(圖1)。其中潛在地租是指在“最高且最佳”土地利用下能夠被資本化的地租總量，實際地租是指現(xiàn)行土地使用下實際能夠獲取資本化地租的總量[2]。當一個地塊剛開發(fā)時，業(yè)主往往致力于經(jīng)濟價值最大化，此時實際地租等于潛在地租，“租差”為零。之后兩者出現(xiàn)分化：一方面，由于城市環(huán)境改善和基礎(chǔ)設(shè)施提升，潛在地租不斷提高。另一方面，沉淀在特定地塊的資本短期無法流轉(zhuǎn)，并且建筑物的維護需要投入大量的人力和資金，導(dǎo)致實際地租下降。隨著兩者差距擴大，資本便有了足夠的利潤空間(即“租差”超過門檻值i 或時間到達t 時，圖1)，進而會創(chuàng)造合適的條件啟動城市更新[3-6]。

租差理論提出之后，迅速引起了西方多位學(xué)者的關(guān)注，萊伊(David Ley)、布拉薩(Bourassa)、克拉克(Clark)等學(xué)者指出理論存在的漏洞并提出修正的方法[7-9]。區(qū)別于過去拘泥于“租差”如何精準測算的爭辯，如今其理論更加關(guān)注。一方面，直接將租差理論作為解釋城市紳士化和城市更新的重要理論工具，如對韓國荒廢社區(qū)“租差”擴大是推動重建項目的物質(zhì)條件的分析[10]；另一方面，研究者開始關(guān)注政府對“租差”的實現(xiàn)和分配的影響，如對黎巴嫩貝魯特改造中政府行為影響“租差”實現(xiàn)的研究[11]。

1.2 租差理論在中國研究的發(fā)展

中國租差理論最早由中國臺灣學(xué)者李承嘉于2000 年引入并譯為“租隙理論”[12]?，F(xiàn)今研究主要將理論作為分析工具用于以下三個方面；一是紳士化現(xiàn)象的研究工具，如宋偉軒等學(xué)者對南京內(nèi)城中產(chǎn)階層化現(xiàn)象和“租差”核心驅(qū)動作用的研究[13]；二是解釋城市空間發(fā)展的理論工具，如洪世鍵圍繞租差理論解釋中國城市空間演變、城市空間再開發(fā)、不平衡發(fā)展、企業(yè)化地方政府等進行了較為系統(tǒng)的研究[14-18]；三是城市更新的分析工具，也是當下研究的熱點，如丁壽頤以廣州為例，研究其更新制度對城市更新的影響機制[3]；陰劼以深圳為例，發(fā)現(xiàn)土地性質(zhì)和實施主體對租隙產(chǎn)生了差異化的影響[19]。此外，姜凱凱等學(xué)者將租差理論用于解釋城市消費空間生產(chǎn)的機制和特征[20]。

區(qū)別于歐美，租差理論在我國的研究及發(fā)展有其自身特點。其一，租差理論是基于西方土地私有制前提下，而中國土地所有權(quán)歸屬國家或集體，土地所有權(quán)等土地權(quán)利分屬不同主體；其二，與西方國家主要基于市場調(diào)節(jié)的、自我改造式的城市更新模式不同，我國城市更新更多是在政府主導(dǎo)與控制下改造[14]，因此必須充分考慮政府主導(dǎo)的土地開發(fā)規(guī)則對“租差”演變的影響；其三，將多元主體納入租差理論是Neil Smith 的創(chuàng)新之處，但國內(nèi)外的多元主體結(jié)構(gòu)存在差異[21]?；诖耍瑖鴥?nèi)多位學(xué)者對傳統(tǒng)租差理論進行了不同程度的修正。如洪世鍵指出不同主體的潛在地租曲線存在差異，政府獲得“最高且最佳利用”的潛在地租，而業(yè)主在一定的土地開發(fā)外部規(guī)制條件下，其潛在地租向下偏折[14，17]；宋偉軒等學(xué)者提出“實際租差”與“預(yù)期租差”的概念用以分析住房拆遷與新建過程中的空間開發(fā)[13]；姜凱凱等學(xué)者提出增加“預(yù)期地租”的概念提供一個對比不同開發(fā)方式收益情況的分析工具[20]?？梢钥闯?，隨著城市更新的方式、政府參與主體目的和措施的不同與變化，租差理論研究框架仍需不斷改進。

1.3 對租差理論的改進

基于以上分析，本文結(jié)合選取的研究對象的更新歷程，對租差理論研究框架進行如下改進：

（1）基于我國城市更新自身特點，本文將不同更新模式下的不同主體對“租差”的改變?nèi)谌胱獠钅Ｐ椭小撛诘刈馐怯伞白罡吆妥罴牙脳l件”所決定的，這實際上隱含了潛在地租需要通過改變土地用途或土地開發(fā)強度與形式來實現(xiàn)[14]。在城市更新的過程中土地開發(fā)權(quán)的轉(zhuǎn)移，使獲得潛在地租的主體發(fā)生變化，不同的利益主體往往可以實現(xiàn)差異化的潛在地租。

（2）原始租差模型只探討了城市更新的啟動條件和時間，本文將研究城市更新啟動過程中，不同開發(fā)方式下“租差”的實現(xiàn)過程及租差模型的變化情況。潛在地租是最高最佳土地利用下的資本化地租總量，因此實際開發(fā)的過程，就是將“潛在地租”更大程度的轉(zhuǎn)化為“實際地租”的過程。為了分析不同開發(fā)方式下在多大程度上將“潛在地租”轉(zhuǎn)化為“實際地租”，本文借用姜凱凱等學(xué)者提出的“預(yù)期地租”的概念（圖2），即某種開發(fā)方式下預(yù)期可以實現(xiàn)的最大地租[20]。顯然，“預(yù)期地租”與“實際地租”的差額是城市更新過程中“實現(xiàn)的租差”（圖2）。后文將結(jié)合案例進行實證分析。

2 白石洲片區(qū)的更新歷程

白石洲片區(qū)位于深圳市南山區(qū)東部，以深南大道為界分為白石洲北區(qū)與南區(qū)兩個部分（圖3）。其中北區(qū)包括新塘村等五個自然村和沙河工業(yè)區(qū)，南區(qū)只有白石洲村一個自然村。

研究選取白石洲片區(qū)為案例有以下考慮：其一，白石洲片區(qū)自2005 年到至今，其片區(qū)更新在不斷調(diào)整，貫穿了深圳城中村更新發(fā)展的整個歷程，是較好的全周期的研究樣本；其二，片區(qū)在不同的更新階段中，采用了不同的更新方式并產(chǎn)生了不同的結(jié)果，其更新不同階段“租差”的實現(xiàn)路徑、方式等不同，可以通過模型進行對比分析。以下通過租差理論視角將白石洲片區(qū)更新歷程分為三個階段進行分析。

圖2 修正后的“租差”模型

圖3 白石洲片區(qū)范圍及白石洲片區(qū)高密度空間演進

2.1 政府通過城市化轉(zhuǎn)地意圖壟斷“租差”，村民利用宅基地制度違建“握手樓”占取租差階段（1980～2009 年）

1980 年8 月，白石洲片區(qū)所處的沙河農(nóng)場的土地被規(guī)劃為工業(yè)區(qū)。1992 年深圳市政府將經(jīng)濟特區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體土地統(tǒng)轉(zhuǎn)為國有土地，而白石洲片區(qū)的村民除了農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城市戶口，其他大部分補償均被擱置，白石洲片區(qū)變成了一個沒有成立股份公司、沒有確權(quán)村民宅基地、沒有進行土地補償和返還集體經(jīng)濟發(fā)展用地的“三沒有”邊緣體[22]。2006 年白石洲股份有限公司成立并代表村民與政府協(xié)商，2009 年政府將沙河工業(yè)區(qū)東區(qū)8.16ha 的土地補償給村民，由股份公司管理，村民每年獲得2000 元/人的租金收入。同時村民在這一階段目睹深圳蓬勃發(fā)展吸引了大量外來勞動人口，開始在宅基地上“搶建”自建房租給外來人員，形成了三輪“搶建”潮（圖4）。村民大量的非正規(guī)建設(shè)，形成了片區(qū)內(nèi)高密度、凌亂的空間狀態(tài)（圖3）。

這一階段在城市經(jīng)濟學(xué)的本質(zhì)上是政府與村民對“租差”的爭奪。政府征收村民的土地獲得土地使用權(quán)及土地開發(fā)權(quán)，其可決定土地進行大尺度重建與成片開發(fā)，可實現(xiàn)“最高且最佳”土地利用，此時，最大化的“潛在地租”理論上被政府所占有（圖5：潛在地租1）。村民面臨開發(fā)密度、用途等多方面的限制，只能進行小規(guī)模宅基地住宅的建設(shè)和片區(qū)整治修繕，不能實現(xiàn)“土地最高且最優(yōu)”的利用，因而村民的潛在地租向下偏折為無開發(fā)權(quán)狀態(tài)下的潛在地租（圖5：潛在地租2）。政府土地征轉(zhuǎn)（占有“潛在地租1”）時以接近“實際地租”的價格支付給村民征地補償，意圖通過行政手段壟斷“租差”（圖5：租差1）并快速推進片區(qū)再開發(fā)（即意圖t1時刻再開發(fā)），然而“運動式”征轉(zhuǎn)地的結(jié)果使征地不徹底，白石洲片區(qū)成了未完善征轉(zhuǎn)手續(xù)的歷史遺留用地。此外，在日益增長的巨大物業(yè)價值誘使下，村民利用宅基地制度違建高密度的“握手樓”，使“實際地租”下降變緩（圖5：實際地租2），占取了政府本想壟斷的部分“租差”，片區(qū)再開發(fā)時間被推遲。

白石洲片區(qū)這類存量土地往往空間權(quán)益錯綜復(fù)雜，在政府意圖壟斷“租差”的過程中，村民多被排除在土地增值的獲益群體之外。但單靠政府難以滿足村民利益訴求，既有利益格局很難撬動，引入市場主體力量撬動片區(qū)“租差”成為不二選擇。

2.2 政府通過更新制度設(shè)計撬動“租差”，吸引開放商、村民進行拆除重建階段（2005～2020 年）

雖然白石洲片區(qū)再開發(fā)一再推遲，但政府解決城中村產(chǎn)權(quán)模糊、城市形象差等問題的決心不斷增強，出臺多項更新文件引導(dǎo)市場主體進入更新，其更新在2000 年代初終于拉開帷幕。2010 年白石洲股份有限公司正式申報白石洲片區(qū)更新單元計劃，2011 年白石洲股份有限公司召開股東會議確定綠景集團為更新主體。2014 年白石洲北區(qū)列入深圳市更新計劃中，規(guī)劃名稱為《沙河五村城市更新單元規(guī)劃》（后文簡稱為《規(guī)劃》），采取拆除重建的更新方式，擬拆除重建用地面積45.95 萬m2。

圖4 白石洲片區(qū)違規(guī)“握手樓”建設(shè)發(fā)展演進歷程示意圖

圖5 第1 階段：政府與村民爭奪“租差”時期的“租差”模型

圖6 白石洲片區(qū)周邊居住用地新房平均成交價（元/m2）

圖8 第2 階段：拆除重建下開發(fā)商獲得“租差”收益時期的“租差” 模型

這一階段潛在地租不斷增加，這可以從周邊住宅成交價格中得到反映（圖6）。政府土地征轉(zhuǎn)失敗使其放棄對租差的完全壟斷，更多回歸到宏觀調(diào)控、制度設(shè)計等職能上，并引入對租差更為敏感的市場力量推進片區(qū)拆除重建式開發(fā)。政府通過一定的制度設(shè)計，試圖保證開發(fā)主體的合理收益、滿足其需要城市公共資源的補充完善的要求及對原有業(yè)主權(quán)益合理補償。具體而言，其一，政府允許市場主體自行組織編制城市更新單元規(guī)劃，具體地塊開發(fā)強度可結(jié)合《深圳市拆除重建類城市更新單元規(guī)劃容積率審查規(guī)定》重新測算。根據(jù)《規(guī)劃》顯示（圖7），白石洲北區(qū)建設(shè)用地平均容積率為11.5，可售面積達到180 萬m2，即使在限價影響下，吹風(fēng)價可達12 萬元/ m2，初步保守推算可售貨值將超過2000 億元，開發(fā)商獲得足夠滿足的“預(yù)期地租”；其二，市場主體必須完成政府規(guī)定的城市道路、公共設(shè)施、市政設(shè)施及保障房比例等建設(shè)配置要求。此時，開發(fā)商獲得的“預(yù)期地租”不能完全等于“潛在地租”，會因政府規(guī)制向下偏折（圖8：預(yù)期地租）；其三，政府除了使存量開發(fā)市場化之外，也將歷史遺留用地用市場化模式完成合法化的過程，將其納入可建設(shè)用地范圍內(nèi)。白石洲的拆遷賠償中顯示，現(xiàn)狀每棟480m2以內(nèi)選住宅，其余自建房面積補償公寓，一次性地解決了存量開發(fā)市場化和歷史遺留用地合法化的問題。開發(fā)商以等同于現(xiàn)狀建筑的“銷售價格”補償給村民，村民的房屋得到博弈后的搬遷、安置等補償，據(jù)公開消息顯示，整個項目分為三期開發(fā)，一期建安成本、搬遷補償?shù)瘸杀就度?00 億元，采用滾動開發(fā)收益模式，開發(fā)商獲得最終“租差”的不菲收益（圖8：租差2）。 這一階段采用市場主導(dǎo)下依靠“租差”最大化并進行利益分配的城市更新方式，雖開發(fā)商、村民都獲得較大收益，解決了歷史遺留用地等問題，但也引發(fā)了新的城市問題。一方面，重建后的住宅的高額售價，使深圳對人才吸引力下降，企業(yè)營商成本日趨高昂的社會問題突顯。另一方面，高強度開發(fā)的建設(shè)造成城市基礎(chǔ)設(shè)施超負荷運轉(zhuǎn)，已配置的交通、市政、公共服務(wù)設(shè)施承受巨大壓力，新的城市安全隱患形成。因此，深圳政府在此階段對沒有立項進行拆除重建的城中村，也嘗試過出資對其進行整治工作，但單純依靠財政出資綜合整治解決上述問題，政府的壓力巨大且成效甚微。如何激活綜合整治方式的市場空間，尋找新的撬動“租差”實現(xiàn)的“杠桿”，成為政府新階段的難題。

2.3 政府更新價值觀轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)換“租差”實現(xiàn)方式，鼓勵運營商和村民進行微更新階段（2018 年～至今）

針對拆除重建的更新方式引發(fā)的上述城市問題和政府難題，為如何激活綜合整治方式的市場空間進行多方嘗試，在2018 年政府頒布政策《深圳市城中村（舊村）綜合整治總體規(guī)劃（2018-2025）（草案）》中提供了一條新思路：將全市55km2的現(xiàn)狀“城中村”劃定為綜合整治區(qū)（圖9），限制拆除重建，將市場引入到綜合整治中，為尋找新的撬動“租差”的方式指明了新方向，政府、企業(yè)與村民形成了新的合作模式。

基于新出臺的政策，在2018 年，與白石洲北區(qū)的拆除重建模式的更新不同，白石洲南區(qū)開始進行綜合整治工作。首先，“政府出資、企業(yè)代建”的模式對公共區(qū)域進行整治。白石洲南區(qū)整治工程總價12437.44 萬元，政府出資對社區(qū)治安等十幾項內(nèi)容進行整治。與以往綜合整治不同的是，具體整治工作由運營企業(yè)—華潤集團監(jiān)督對公共區(qū)域的整治工作，一方面分擔(dān)政府的工作量，另一方面運營商可與自身設(shè)計的整治方案進行結(jié)合，植入華潤集團自身其他品牌，輔助打造出具有個性和特色的白石洲地區(qū)。其次，除了代建的工作，華潤集團對部分樓棟特色改造成人才公寓，以運營商的身份“統(tǒng)租運營”村民房屋的租賃及管理。

圖7 白石洲北區(qū)規(guī)劃總平面圖及經(jīng)濟技術(shù)指標

圖9 深圳市城中村綜合整治分區(qū)圖

這一階段政府改變了對城中村只有拆除重建才能解決城市問題的傳統(tǒng)觀點，肯定了城中村提供低成本城市居住空間、促進職住平衡等作用，轉(zhuǎn)變更新價值觀，將整治后的城中村住房納入到深圳保障性住房體系中。首先政府通過財政主動投入的方式來降低整治修繕門檻和難度，提前了更新時機，給運營商的介入提供便利；其次，此過程整治的公共區(qū)域和華潤集團植入的如商店、醫(yī)療等配套設(shè)施，提升了白石洲南區(qū)的整體環(huán)境品質(zhì)，從而可相對提高白石洲南區(qū)單位面積的租金，運營商出色的運營能力可在t3 時最大程度將“潛在地租2”轉(zhuǎn)化為“實際地租”（圖10：“預(yù)期地租”等于“潛在地租2”）；再者，對于人才公寓的改造，華潤集團通過強大的平臺優(yōu)勢將村民手中租賃過來的部分村屋改造成長租公寓，改造時將村屋室內(nèi)空間進行現(xiàn)代化緊湊式改造[23]，如原本一梯四戶的村屋，每戶平均約36m2，改建成一梯八戶的公寓，每戶平均約18 m2，華潤以過去一梯四戶時的“實際地租”約3000 元/戶支付給村民，剩余的四戶也以3000 元/戶外租轉(zhuǎn)化為華潤集團的收益，運營商以“實際地租”的價格支付給村民，又以“預(yù)期地租”的價格統(tǒng)租運營，目前改造成功的有巢公寓共8 棟，建筑面積是5443m2，初步估算，運營商用約50 萬元與村民簽訂統(tǒng)租協(xié)議，刨除改造成本約54 萬元，改造后公寓戶型有13m2～27m2不等，對應(yīng)的租金2500～4660 元，全部租完預(yù)計純收益約200 萬元左右，既保證政府對人才公寓低租金的要求，又使自身獲得“租差3”的利潤收益。

3 總結(jié)與展望

本文引入租差理論并對租差模型進行了必要改進，將不同利益主體對地租的影響融入到租差模型之中，借用“預(yù)期地租”的概念，完善了在城市更新過程中租差模型的變化情況。在白石洲片區(qū)更新的歷程中，政府治理意圖的實現(xiàn)是更新啟動的目標，而“租差”的撬動和實現(xiàn)方式是更新得以推進的關(guān)鍵。在拆除重建模式下，政府在滿足其要求的前提下，通過制度設(shè)計，保證開發(fā)商的合理收益，從而撬動“租差”，開發(fā)商獲得“租差”收益；在綜合整治模式下，政府的更新價值觀發(fā)生改變，通過政府出資、企業(yè)代建、統(tǒng)租運營等手段轉(zhuǎn)變“租差”的實現(xiàn)方式，運營商和村民都獲得收益。新時期城市更新需要解決的難點是在可持續(xù)發(fā)展的前提下，在使“租差”資本化激活時如何防止紳士化形式的居住分異。白石洲南區(qū)其微更新改造的綜合整治模式進行了初步嘗試。但應(yīng)注意到，盡管不是整個片區(qū)的“居住替化”，此模式下依舊產(chǎn)生一定程度的紳士化現(xiàn)象，如何平衡此類微更新中的租差臨界值和居住形式多樣性的保護，應(yīng)該值得進一步探索的研究工作。

圖10 第3 階段：綜合整治下運營商獲得“租差”收益時期的“租差”模型

圖、表來源

圖1：參考文獻[8]；

圖2：參考文獻[20]；

圖3：Ting Chen.A State Beyond the State-Shenzhen and the Transformation of Urban China[M]. nai010 publishers, 2017;240-244.

圖4：參考文獻[22]；

圖6：作者根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)檢索數(shù)據(jù)繪制；

圖7：《沙河五村城市更新單元規(guī)劃》；

圖9：《深圳城中村（舊村）綜合整治規(guī)劃（2019-2025）》；

圖5、8、10 作者繪制。