檢察機關(guān)人員分類管理的問題、矛盾與應(yīng)對

龍宗智 呂 川

自2013年中共中央作出《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，推動以司法責(zé)任制為核心的司法體制改革以來，檢察官員額制及人員分類管理的各項制度基本確立并在實踐中平穩(wěn)運行。通過改革，檢察官無論是在數(shù)量上還是質(zhì)量上都受到較嚴(yán)格的控制，促使人員素質(zhì)提升、業(yè)務(wù)骨干更多地配置到司法辦案一線，同時檢察機關(guān)其他工作人員也按照分類管理的要求，完成了功能定位，從而使人員結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化、人力資源分布趨于合理。由此，檢察機關(guān)初步實現(xiàn)專業(yè)化的基礎(chǔ)性改造，契合了新時代檢察事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在需求。但隨著改革的推進，檢察官員額制以及人員分類管理逐漸暴露出一些問題，其中也反映出一些抑制新制度良性運行的深層因素。針對改革目前存在的問題，仍需要持續(xù)地加以改進和完善，即按照中央要求，深化司法體制的綜合配套改革，在夯實改革成果的同時，通過“補短板”“強弱項”，完善檢察官員額制和人員分類管理制度，從而進一步推動改革提質(zhì)增效。

一、分類管理中存在的突出問題

為了對制度運行現(xiàn)狀有更全面掌握和更深入的認(rèn)識，筆者選取S省三級檢察機關(guān)為考察對象，對檢察官員額制及人員分類管理運行的總體情況進行調(diào)研，并面向全省檢察人員進行問卷調(diào)查，共計收回2728份有效問卷，〔1〕該問卷數(shù)為包含檢察官、輔助人員、行政人員、聘用人員等各類人員的總數(shù)。從微觀層面對人員分類管理運行狀況作了例證分析?！?〕該省既有體量巨大、經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)的“新一線城市”，又有經(jīng)濟尚待發(fā)育的少數(shù)民族地區(qū)，據(jù)我們調(diào)研所了解的面上情況，該省反映出的問題具有一定的代表性。通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計與資料分析結(jié)果來看，S省檢察機關(guān)人員結(jié)構(gòu)比例總體向好，〔3〕S省檢察機關(guān)三類人員的分類定崗在2016年底全面完成。根據(jù)2021年數(shù)據(jù)統(tǒng)計，全省檢察院機關(guān)政法編制數(shù)總數(shù)10544個，目前實有9849人，其中員額檢察官3638名，占政法編制總數(shù)34.5%；檢察輔助人員4157人，占政法編制總數(shù)39.4%；司法行政人員2054人，占政法編制總數(shù)19.4%。但仍存在以下問題。

（一）辦案一線的員額檢察官配置不足

檢察機關(guān)實行員額制以后，員額檢察官基本控制在總編制數(shù)的39%左右，相較于改革之前，檢察官人數(shù)大幅度縮減，其目的就在于改變以往粗放式的管理方式，并且將有限的資源集中在員額隊伍上，從而打造精英化的辦案力量。因此在員額制下，檢察官享有較高身份地位、待遇保障，同時也就意味著需要承擔(dān)更多的案件量與司法辦案責(zé)任。然而，實踐中辦案一線檢察官偏少，案件量、案件責(zé)任分配不均衡的問題比較凸顯。原因在于，檢察機關(guān)院領(lǐng)導(dǎo)占據(jù)較多員額指標(biāo)但辦案量又比較少，使得真正處于辦案一線的檢察官數(shù)量減少且不得不承擔(dān)更多的案件量，“案多人少”的矛盾也進一步凸顯。比如，以S省為例，全省檢察官員額共計3638人，其中正、副檢察長占比約20%，檢察委員會專職委員占比約9%。同時，由于領(lǐng)導(dǎo)干部類型的檢察官只參與部分案件分配，〔4〕S省人民檢察院發(fā)文對該省三級檢察機關(guān)院領(lǐng)導(dǎo)辦案提出要求：“省院檢察長根據(jù)情況，辦理一定數(shù)量案件，省院副檢察長、檢察委員會專職委員作為主辦檢察官或者獨任檢察官辦理案件的數(shù)量，每年不低于分管部門檢察官平均辦案量的5%；市（州）檢察長作為主辦檢察官或者獨任檢察官辦理案件的數(shù)量，每年不低于本院檢察官平均辦案量的3%且不少于2件，副檢察長、檢察委員會專職委員每年不低于分管部門檢察官平均辦案量的8%且不少于5件；縣（市、區(qū)）檢察院檢察長作為主辦檢察官或者獨任檢察官辦理案件的數(shù)量，每年不低于本院檢察官平均辦案量的3%且不少于3件，副檢察長、檢察委員會專職委員每年不低于分管部門檢察官平均辦案量的12%且不少于7件?！币虼艘馕吨鴮⒔种坏膯T額檢察官實際承擔(dān)的案件量較少，更多的案件需要由普通的檢察官辦理，妨礙了“以案定額”的制度預(yù)設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)，使檢察官人、案分布不均衡問題更為突出。

（二）部分入額檢察官事業(yè)心欠缺

員額制改革后，檢察官開始實施單獨職務(wù)序列，目的在于建立凸顯以司法辦案任務(wù)為主要內(nèi)容的專門考核機制和晉升通道，促進檢察官隊伍專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)。但從實踐情況看，目前運行的檢察官職務(wù)晉升機制，未能充分發(fā)揮激勵作用，因晉升受限導(dǎo)致 “天花板”效應(yīng)，一定程度上阻礙了檢察官發(fā)揮工作積極性。具體表現(xiàn)在，檢察官實施單獨職務(wù)序列后，檢察官等級分為十二級，〔5〕《檢察官法》第27條規(guī)定：“檢察官實行單獨職務(wù)序列管理。檢察官等級分為十二級，依次為首席大檢察官、一級大檢察官、二級大檢察官、一級高級檢察官、二級高級檢察官、三級高級檢察官、四級高級檢察官、一級檢察官、二級檢察官、三級檢察官、四級檢察官、五級檢察官?！逼渲校瑱z察官一級至五級的升任并沒有人數(shù)限制以及嚴(yán)格的考核條件要求，可以隨著任職期限的增加而逐漸提升等級，基本上是按期晉升?！?〕《檢察官法》第29條規(guī)定：“檢察官等級晉升采取按期晉升和擇優(yōu)選升相結(jié)合的方式，特別優(yōu)秀或者工作特殊需要的一線辦案崗位檢察官可以特別選升?！币虼藢嵺`中一級以下的檢察官等級晉升幾乎不存在任何障礙，如S省檢察機關(guān)每兩年一次的檢察官等級晉升過程中，檢察官無一例外都實現(xiàn)了按期晉升。而問題也在于此，過于寬松的晉升條件導(dǎo)致檢察官并沒有晉升上的太大壓力，也就容易放松對辦案的要求，出現(xiàn)工作上不求進取、得過且過的傾向。

另一方面，四級高級檢察官以上級別的檢察官選升困難，受到嚴(yán)格的人數(shù)比例限制。如基層院檢察官最高升至三級高級檢察官，且通常是院領(lǐng)導(dǎo)才能晉升到這一級別。這就導(dǎo)致許多檢察官升到一定級別后，就看到個人職業(yè)發(fā)展上限，等級晉升機制不再能夠發(fā)揮激勵作用，檢察官便容易產(chǎn)生倦怠思想。此外，雖然司法人員分類管理后實行了單獨職務(wù)序列，但司法官進行職務(wù)、職級晉升時，首先還是要考慮其行政級別，單獨職務(wù)序列主要解決其待遇問題?！?〕參見卞建林、王天保：《司法人員分類管理再思考》，《內(nèi)蒙古社會科學(xué)》2021年第6期。也就是說，檢察官等級并不作為領(lǐng)導(dǎo)干部任用時主要考量因素，在當(dāng)前更多的是作為檢察官薪酬高低的依據(jù)。這種功能的單一也決定了其在檢察官激勵機制中作用的有限性，導(dǎo)致職級晉升對檢察官業(yè)務(wù)激勵作用不足。

（三）后備人才儲備不足

在目前的制度模式下，檢察官助理是員額隊伍的主要后備來源。有足夠的經(jīng)過鍛煉的檢察官助理，檢察機關(guān)的未來發(fā)展才有希望。但改革以后出現(xiàn)的問題是：一方面，過去有辦案權(quán)、設(shè)置在基層承擔(dān)主要實際辦案任務(wù)的助理檢察員，變成協(xié)助員額檢察官辦案的檢察輔助人員，地位、作用發(fā)生了變化；另一方面，檢察官助理入額的周期較長、入額難度較大。在這種情況下，相當(dāng)一部分檢察官助理對于檢察官職業(yè)的熱情淡化，有的甚至選擇離開檢察系統(tǒng)，導(dǎo)致檢察機關(guān)后備人才儲備不足，檢察工作未來發(fā)展堪憂。

1.分類招錄未有效施行，檢察官助理入額需求大。《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》要求：“健全檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員分類招錄、管理、保障制度，暢通三類檢察人員職業(yè)發(fā)展通道”。但在實踐中檢察人員的分類招錄并未嚴(yán)格實施，檢察官助理與檢察官后備人選實系混同招錄模式，新招錄的檢察官助理普遍將助理工作作為入額的“跳板”，導(dǎo)致等待入額的助理人員基數(shù)大并不斷增加。從問卷調(diào)查統(tǒng)計的情況來看（如表1所示），準(zhǔn)備在具備條件時參加檢察官遴選的人員比例高達(dá)65.7%，如果除去臨近退休或因健康等客觀原因不適宜擔(dān)任員額的人員后，有入額需求的檢察官助理的比例將更高，達(dá)到83.2%。可見當(dāng)前檢察官助理群體普遍以成為檢察官為職業(yè)發(fā)展目標(biāo)。

表1 檢察官助理職業(yè)發(fā)展問卷調(diào)查結(jié)果

2.檢察官員額的空缺數(shù)小，入額難度較大。一方面是入額需求大，另一方面則是員額空缺少，資源稀缺。實踐調(diào)研情況表明，當(dāng)前檢察官員額空余編制很少，大部分檢察機關(guān)的員額指標(biāo)已經(jīng)使用完畢。如表2所示，S省檢察機關(guān)近年入額的人數(shù)基本穩(wěn)定，每年有150余人，如果將其均分，那么各個檢察院每年能夠入額的人數(shù)不足1人（全省有1個省級檢察院，22個市級檢察院，192個縣級檢察院）。另一方面，入額難還與檢察官退出員額相對較少的原因有關(guān)。從S省檢察機關(guān)的情況來看，2016年至2021年全省退出員額檢察官序列的人員僅347人（除去因監(jiān)察體制改革人員轉(zhuǎn)隸等特殊原因?qū)е聠T額退出的情況），其中因退休退出144人，因辭職退出33人，因轉(zhuǎn)崗?fù)顺?4人，因不勝任崗位要求退出15人，因個人申請、任職回避退出63人，因違紀(jì)違法、開除公職等退出9人，因死亡退出9人。由此可見，員額檢察官退出人數(shù)總體較少，而且基本都是客觀因素導(dǎo)致，因辦案能力不足、辦案量不夠等因素退出的少之又少。

表2 2016-2021年 S省檢察機關(guān)檢察官入額情況統(tǒng)計

以上情況說明，成為檢察官具有不確定性，因機會不足形成的檢察官助理“入額難”，造成對檢察官助理在時間和機會成本上可承受度的持續(xù)性考驗。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，檢察官助理的入額困難、職業(yè)前景發(fā)展不確定、不樂觀已成為當(dāng)前檢察隊伍管理中的普遍性問題。調(diào)研的某基層檢察院，5年內(nèi)難以空出檢察官名額，該院檢察官助理普遍反映，等待時間過長，而且前景不明確，削減了他們對于檢察職業(yè)的熱情，部分助理已在考慮新的職業(yè)規(guī)劃。

3.省、市級檢察機關(guān)檢察官助理到基層任職難。這是入額難的另一種表現(xiàn)。上級檢察機關(guān)符合條件的輔助人員需要到下級或基層檢察機關(guān)入額的機制已經(jīng)明確，〔8〕《檢察官法》第17條規(guī)定：“初任檢察官一般到基層人民檢察院任職?！钡o助人員到下級或基層入額面臨幾個具體困境。一是下級檢察機關(guān)需要有行政編制和檢察官員額指標(biāo)。員額建立在行政編制數(shù)基礎(chǔ)上，在此基礎(chǔ)上還需要檢察官員額指標(biāo)，而行政編制和員額指標(biāo)均系“稀缺資源”。二是上下級檢察機關(guān)的入額矛盾。下級檢察機關(guān)本身需要解決本院檢察官助理的入額問題，在自身“存量”消減乏力的情況下，還要解決上級機關(guān)下派人員入額，無疑增大了上下級機關(guān)之間的“人員矛盾”。三是生活上的矛盾。由于經(jīng)濟發(fā)展不平衡，不同地區(qū)的檢察機關(guān)待遇保障存在差異，檢察官員額空缺多的地方往往也是經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)。在各個區(qū)域待遇不平等的情況下，考慮到通勤、住房、家庭成員工作入學(xué)等現(xiàn)實條件的制約，檢察官助理在已經(jīng)工作至少四至五年后，很難為了入額而放棄已形成的生活便利和穩(wěn)定狀態(tài)，到條件、待遇等相對較差的地方任職。以C市檢察院為例，2021年有13名檢察官助理報名到基層入額，其中11人選擇到轄區(qū)內(nèi)距離近、待遇好的G區(qū)入額，僅1人報名到員額空缺相對較多但待遇相對較低的P區(qū)入額，突出反映了入額與生活保障上的矛盾。問卷調(diào)查結(jié)果也反映出這一狀況。如表3所示，全省參與問卷調(diào)查的滿足到下級入額條件的134名助理中，有44.8%的人員不愿到下級或基層入額，選擇繼續(xù)留在本院。甚至有16.4%的人員考慮外調(diào)或者離職?？梢?，對于省、市級檢察機關(guān)而言，到下級或基層才能入額的要求面臨實施上的難題，這種困難不僅不利于員額制的順利推進，而且容易導(dǎo)致人才流失。

表3 檢察官助理到下級或基層入額的問卷調(diào)查情況

省、市級檢察機關(guān)所招聘的檢察官助理，屬于地方檢察機關(guān)中較為優(yōu)秀的檢察后備人才，處于大、中城市地區(qū)，受到數(shù)年業(yè)務(wù)鍛煉后，職業(yè)流動較為方便。如果達(dá)到入額條件但較長時間不能入額，這部分人才更容易流失，對檢察隊伍建設(shè)和業(yè)務(wù)開展帶來負(fù)面效應(yīng)。

（四）遴選制度不夠完善

司法人員分類管理的主要目的，是實現(xiàn)司法人員的專業(yè)化和職業(yè)化，建立高素質(zhì)的司法隊伍，同時實現(xiàn)司法任務(wù)在司法機關(guān)內(nèi)部的合理分配，以保障司法公正和效率。然而當(dāng)前的相關(guān)制度設(shè)計和實施卻不盡如人意，不利于檢察人員專業(yè)多樣性及檢察職能全面發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。

1.部門業(yè)務(wù)需求和平等報考有矛盾，需協(xié)調(diào)。目前檢察官的遴選程序為，檢察輔助人員只要滿足入額基本條件，即可參加遴選考試，且可根據(jù)自身條件選擇民事或是刑事試卷，得分高者可以參與后續(xù)考核程序。這種方法有其平等性與合理性，但可能妨礙員額檢察官配置于業(yè)務(wù)部門的可用性。原因在于，某一業(yè)務(wù)部門缺額，則其他各部門的助理均可參加考試，且可選擇自身比較擅長的試卷類型，很有可能造成通過考試、取得員額資格的人員，并非該缺額業(yè)務(wù)部門亟需的專業(yè)人員。而新任檢察官還需要經(jīng)過相當(dāng)時間的培養(yǎng)鍛煉，才能適應(yīng)工作要求。如何兼顧檢察官助理平等報考需求和部門業(yè)務(wù)需求，協(xié)調(diào)二者的矛盾，是遴選制度需要解決的一個具體問題。

2.需要進一步適應(yīng)遴選“復(fù)合型”檢察人才的需求。檢察機關(guān)“四大檢察”的業(yè)務(wù)格局，以及目前司法業(yè)務(wù)中專業(yè)化的發(fā)展傾向，要求檢察人才不僅應(yīng)具有法學(xué)知識，而且需要具有一定的經(jīng)濟、金融、環(huán)境資源、知識產(chǎn)權(quán)等方面的知識，即需要相當(dāng)數(shù)量的“復(fù)合型”人才。但從當(dāng)前檢察官隊伍的結(jié)構(gòu)來看，大都系法學(xué)專業(yè)畢業(yè)生，知識結(jié)構(gòu)比較單一，缺乏“復(fù)合型”人才，因此難以滿足當(dāng)前檢察機關(guān)“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”工作布局下的用人需求。以C市檢察機關(guān)為例，全市兩級檢察機關(guān)的檢察人員中90%以上為法學(xué)專業(yè)出身，熟悉金融、經(jīng)濟等領(lǐng)域的專業(yè)人員甚少，但已有相當(dāng)一部分檢察業(yè)務(wù)與金融、經(jīng)濟工作高度融合，需要辦案人員具備一定的金融、經(jīng)濟知識。但檢察官遴選試卷基本為法學(xué)知識試卷，缺乏復(fù)合型人才考試內(nèi)容。因此如何通過遴選制度設(shè)置，體現(xiàn)復(fù)合型人才培養(yǎng)導(dǎo)向，為檢察機關(guān)提供更適合現(xiàn)代檢察業(yè)務(wù)的員額檢察官，是需要進一步解決的問題。

此外，過于偏重刑事業(yè)務(wù)是當(dāng)前人才培養(yǎng)中的另一個問題，不利于檢察業(yè)務(wù)的全面發(fā)展。從問卷調(diào)查結(jié)果看（如表4所示），符合條件的檢察官助理選擇民事試卷的只有56人，占比僅為7.7%，選擇刑事試卷的考生477人，占比65.4%。這種趨勢下，許多檢察官不熟悉民事、行政、公益訴訟檢察業(yè)務(wù)，不利于四大檢察業(yè)務(wù)充分和全面的發(fā)展。因此，在檢察官入額考試和考核時，在注重候選人政治素質(zhì)和一般個人素質(zhì)的同時，通過考試、考核內(nèi)容和方法的調(diào)節(jié)，適當(dāng)體現(xiàn)業(yè)務(wù)導(dǎo)向，適應(yīng)檢察業(yè)務(wù)發(fā)展需要，也是當(dāng)前和今后遴選制度完善的一個課題。

表4 不同考試題型選擇傾向?qū)Ρ?/p>

3.遴選程序有簡單化傾向，不利于保障員額檢察官綜合素質(zhì)。檢察官入額，首先經(jīng)過試卷考試，合格者進入單位考核環(huán)節(jié)，再后經(jīng)遴選委員會遴選程序。但從實際情況看，遴選還存在一定的簡單化傾向，遴選方法還有待進一步完善。目前遴選考試著重書面答題，考察考生的知識掌握情況，甚至可以說僅是對記憶知識的能力考察，而且具有偶然性（即使是優(yōu)秀的考生，遇到某些準(zhǔn)備不足的考題也不一定能夠答好），缺乏一種知識與能力結(jié)合、書面答卷與辦案能力結(jié)合的全面考察與綜合考核方式。而且考核環(huán)節(jié)不同類型評價的權(quán)重，還存在簡單化傾向，不能根據(jù)一些具體情況作出更實事求是的調(diào)整。又如，考核環(huán)節(jié)相對封閉，普遍未將外部人員作為考核主體，對外部意見的征詢不足。從遴選委員會的工作方式來看，基本采取書面審查方式，僅選取部分候選人進行面試，且主要是對入額中的一些疑問進行澄清，并不具有全面考察的作用。因此面試所起作用不大，參與面試的候選人基本都獲得通過。

（五）司法行政人員配比偏少，發(fā)展受限

根據(jù)司法改革方案，基層、市級、省級檢察機關(guān)各自司法行政人員的比例被限制在15%、20%、25%的范圍內(nèi)，從而保障較多的編制配置于辦案一線。但從實際情況看，司法行政人員的數(shù)量遠(yuǎn)不能滿足檢察機關(guān)政治工作、后勤工作、一般行政業(yè)務(wù)工作需要，導(dǎo)致大部分檢察院行政人員配置實際突破了相應(yīng)的比例限制。此外，各檢察機關(guān)還可能采用另外兩種方式解決行政人員不足問題。一是增加聘用人員。即使用相當(dāng)數(shù)量的聘用制人員替代行政人員從事相應(yīng)的工作。但聘用制人員的待遇保障有限，難以聘用或留住素質(zhì)較高且更具責(zé)任感的工作人員，因此可能妨礙行政工作質(zhì)量。二是占用檢察技術(shù)人員。檢察機關(guān)通常配備了司法會計、計算機等專業(yè)技術(shù)人員，內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革后，技術(shù)部門大都被整合到行政辦公或者政治人事等部門之下，使檢察技術(shù)人員常常在承擔(dān)本身技術(shù)工作的同時，被安排從事部分司法行政工作，有時還參與詢問、訊問等司法辦案活動。有的技術(shù)人員完全從事行政事務(wù)，但又占用檢察輔助人員的名額。根據(jù)問卷情況來看（如圖所示），參與問卷調(diào)查的42名檢察技術(shù)人員中，有16人實際上完全從事行政工作，占比為38.1%；有16人則兼有檢察技術(shù)工作與行政工作，占比38.1%；另有1人是作為一般的助理人員輔助辦案，占比2.4%；只有9人是完全從事檢察技術(shù)工作，占比僅為21.4%。

圖 檢察技術(shù)人員業(yè)務(wù)工作情況分布

有學(xué)者也注意到此類情況的普遍性，指出目前這一階段的改革，更注重各類人員的比例是否達(dá)到了相關(guān)規(guī)定的要求，而并未重視各類人員所在的崗位與其身份是否相匹配。〔9〕同前注［7］。

除了上述人員配置不足，行政人員還存在發(fā)展空間受限的問題。一是因為行政人員比例被壓縮，編制數(shù)有限，與之相應(yīng)，管理崗位及領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配置較少，行政人員在內(nèi)部晉升空間有限；二是因為分類管理后，行政人員不具備檢察官資格，不能直接到司法業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)崗位任職，只能在行政序列通道上發(fā)展。但另一方面，司法崗位人員卻可以到司法行政條線擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)，使數(shù)量原本就少的此類領(lǐng)導(dǎo)崗位還面臨來自業(yè)務(wù)條線人員的競爭，導(dǎo)致行政人員的上升空間被進一步壓縮。

檢察機關(guān)政治部門、綜合部門，過去通常調(diào)入機關(guān)內(nèi)比較優(yōu)秀的干部任職，而且其工作事務(wù)和責(zé)任始終不比業(yè)務(wù)部門甚至主要業(yè)務(wù)部門輕。但人員分類管理后，較之員額檢察官，司法行政人員待遇明顯較低，同時發(fā)展空間受限，導(dǎo)致相當(dāng)一部分司法行政人員希望轉(zhuǎn)崗甚至轉(zhuǎn)單位，造成人員流失、素質(zhì)弱化，妨礙了工作質(zhì)量提升。

二、分類管理中遇到的突出矛盾

上述人員分類管理中暴露出的問題，是制度改革過程中難以避免的，應(yīng)當(dāng)理性看待。分析這些問題，不應(yīng)當(dāng)僅注意表面現(xiàn)象，更需要深入分析，找到影響改革的因素、問題出現(xiàn)的原因，以及問題難以解決的癥結(jié)，以便在綜合配套改革過程中提出有針對性的、合理有效的對策。從更深層次看，當(dāng)前人員分類管理出現(xiàn)的問題，與改革所面臨的以下幾重矛盾有關(guān)。

（一）領(lǐng)導(dǎo)辦案與行政現(xiàn)實之間的矛盾

檢察長或者副檢察長等檢察院領(lǐng)導(dǎo)，是檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)者、重大案件檢察業(yè)務(wù)的決策者，也是辦案質(zhì)量的監(jiān)督者，除其中從事非檢察業(yè)務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)（如政治部主任、紀(jì)檢組長、分管行政工作的副檢察長），需要進入員額，取得檢察官身份，獲得辦案資格，并以此作為領(lǐng)導(dǎo)業(yè)務(wù)工作的基本條件。〔10〕《檢察官法》第9條規(guī)定：“檢察官在檢察長領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，重大辦案事項由檢察長決定。檢察長可以將部分職權(quán)委托檢察官行使，可以授權(quán)檢察官簽發(fā)法律文書?！币虼藰I(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)入額理所當(dāng)然，并非“擠占”有限資源。但問題在于，與實行典型的司法員額制的域外情況不同，我國的國家治理方式具有“整體主義”特征，有人稱之為一種新型的“舉國體制”，即在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，各個部門包括司法部門，均須服從服務(wù)于黨的中心工作。因此，檢察機關(guān)承擔(dān)大量經(jīng)統(tǒng)一安排的政治、行政事務(wù)，檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)不僅是某一業(yè)務(wù)機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，而首先是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的“那一級”的干部，因此須服從當(dāng)?shù)攸h委政府在工作上的統(tǒng)一安排。各種中心工作，如黨建、防疫、維穩(wěn)、信訪、扶貧、緊急事務(wù)應(yīng)對等，包括各種會議安排，必然占用檢察院領(lǐng)導(dǎo)尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)的大量時間和精力，甚至往往使他們“身不由己”。調(diào)研過程中，多名檢察長和法院院長都提到，因中心工作需要，原本安排的辦案計劃包括庭審排期不得不多次變更的情況。領(lǐng)導(dǎo)辦案與行政現(xiàn)實的矛盾，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)辦案有限，而且容易出現(xiàn)“名義辦案”“作秀辦案”的情況。

領(lǐng)導(dǎo)辦案與行政現(xiàn)實的矛盾，還表現(xiàn)在另一方面：檢察長、副檢察長既是檢察業(yè)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，又是具有一定行政級別享受一定待遇的干部，擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)是組織上對其多年工作的肯定。而在行政階梯上，職務(wù)越高，離具體事務(wù)可能就越遠(yuǎn)，因此，無論是檢察院還是法院，即使不擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)實職，但只要其“享受那一級干部的待遇”，就很難如普通員額司法官那樣去承辦近似數(shù)量的案件。而我國檢察機關(guān)及法院的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配置的特點是數(shù)額較大，且構(gòu)成形式多樣，包括正職、副職、檢委會（審委會）專職委員、正副巡視員（調(diào)研員）以及其他院級、副院級干部等領(lǐng)導(dǎo)干部類型。這與實行典型員額制的其他國家，司法機關(guān)通常僅一名“領(lǐng)導(dǎo)”（院長、檢察長）的情況大不相同。在我國，這些“院領(lǐng)導(dǎo)”因為管理業(yè)務(wù)且享檢察官待遇而須進入員額，這就加劇了員額配置與辦案需求的矛盾。

（二）人員流動性與員額穩(wěn)定性的矛盾

為增強員額司法官隊伍活力，提高司法官的責(zé)任意識和工作積極性，防止“躺平”現(xiàn)象，同時擴大后備人員的發(fā)展空間，保障其合理的職業(yè)預(yù)期，應(yīng)當(dāng)通過建立和實施有效的員額退出機制等，使員額司法官隊伍保持一定的流動性。否則難以解決目前員額空缺少、入額難、檢察官助理職業(yè)預(yù)期不樂觀等實際問題。

但在實踐中，人員流動性需求與員額穩(wěn)定性傾向發(fā)生矛盾，使這種流動性遇到一定阻礙，因而不能提供必要的員額進入機會，以解決入額難問題。員額穩(wěn)定性是司法員額制的內(nèi)在需求。一是穩(wěn)定性是司法職業(yè)的本質(zhì)屬性之一。所謂司法職業(yè)保障，一個重要方面就是保障司法職務(wù)的穩(wěn)定性。司法官如無法定特別緣由不能被免職，不能被降薪，不能被調(diào)整工作崗位；為了維系職務(wù)穩(wěn)定性，還可以延遲甚至大幅延遲司法官退休時間。保持穩(wěn)定性，是維系司法官的專業(yè)性、高素質(zhì)、權(quán)威性的需要，同時也是為了保障其獨立性或相對獨立性，不至于因擔(dān)憂其職業(yè)保障而屈從那些非法和非正義因素的影響。二是司法官退出員額存在實際操作上的困難。如果說前一理由趨于比較理想化的制度設(shè)計，而這一理由則是基于現(xiàn)實問題——入額檢察官已經(jīng)成為一個相對穩(wěn)定的群體，只要不出現(xiàn)故意違法、重大過失等不適合任職的突出問題，很難以工作積極性不高或工作瑕疵等問題啟動退出機制。前述S省檢察機關(guān)2016年到2021年因不勝任崗位退出員額的僅15人，便可證明這一點。

以上分析說明，解決入額難問題，需要對矛盾及引起矛盾的相關(guān)因素進行平衡協(xié)調(diào)。一方面，需要建立和有效運行員額退出機制，來拓寬入額空間，增強機制活力；另一方面，需尊重司法建設(shè)規(guī)律、理解現(xiàn)實操作的困難，不能過多依托員額退出機制解決問題。因此，在平衡協(xié)調(diào)矛盾因素的同時，也要考慮其他路徑，以適當(dāng)解決后備人員入額難等問題。

（三）專業(yè)化建設(shè)與融通交流發(fā)展的矛盾

司法官員額制設(shè)置的一個前提，是確認(rèn)司法建設(shè)的職業(yè)化、專業(yè)化需求。司法是規(guī)范社會治理的基本手段，其職能是認(rèn)定事實、適用法律、解決糾紛、維護秩序，以法律手段調(diào)整復(fù)雜的社會關(guān)系，是高度技術(shù)化的工作，因此對司法官能力、經(jīng)驗和綜合素質(zhì)要求較高，需要以嚴(yán)格的員額編制與必要的資源配置推行司法官員額制。為了維持這種職業(yè)化與專業(yè)化，司法職業(yè)領(lǐng)域需要“高門檻”和適度的封閉性，防止人員隨意進出，鼓勵司法官職業(yè)“深耕”。但另一方面，這種相對的封閉又面臨內(nèi)外矛盾。如與司法人員自身發(fā)展的矛盾：如果囿于司法職業(yè)，限于本單位，職業(yè)發(fā)展空間有限；如果能夠調(diào)整崗位，包括到所謂“主干線”的黨政崗位，則可能“海闊天空”，有更大發(fā)展空間。又如，與行政崗位干部需求的矛盾。員額檢察官可以調(diào)到行政崗位擔(dān)任一定的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，行政崗位的干部，即使具有一定的業(yè)務(wù)能力，也難以交流到司法崗位并擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，這也是一種矛盾。

司法的專業(yè)化與人員融通交流的矛盾，是一個具有普遍性的問題。但應(yīng)注意一些特殊因素的影響。一是我國實行的新型“舉國體制”，其整體主義的治理特征，是以行政關(guān)系作為主要運行機理，而在體制內(nèi)的行政位階對個人才具有決定意義，專業(yè)性建設(shè)的作用是有限的。干部融通交流，成為國家治理體制的重要特征。二是我國檢察機關(guān)的某種“非個人化傾向”，檢察官個人決策作用是十分有限的，重大業(yè)務(wù)問題經(jīng)部門負(fù)責(zé)人審核，由檢察長或檢察委員會決定，因此否認(rèn)助理檢察官能夠辦案，否認(rèn)行政崗干部可以經(jīng)考核進入員額，似乎理由不夠充分。這也是員額制運行過程中產(chǎn)生不少非議的重要原因。

（四）遵循司法建設(shè)規(guī)律與相關(guān)條件支持不足的矛盾

司法員額制的制度設(shè)置和實施，尊重和體現(xiàn)了司法建設(shè)的規(guī)律。但如果相關(guān)條件支持不足，則改革初衷就難以實現(xiàn)，甚至可能因為打破了長期形成的有序管理狀態(tài)，而產(chǎn)生事與愿違的負(fù)面效果。以逐級遴選制度為例。司法的層級設(shè)置，基層司法機關(guān)是制度基礎(chǔ)，上級機關(guān)則有領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)、監(jiān)督責(zé)任，因此，司法層級越高，責(zé)任越重，對司法官的要求也就應(yīng)當(dāng)更高。在司法機構(gòu)分層設(shè)置的制度中，司法官起于基層，逐級遴選晉升，符合司法建設(shè)的規(guī)律。我國員額司法官制度，也設(shè)置了逐級遴選機制，作為重要的技術(shù)裝置。這種由基層上升，逐級遴選的制度，有利于打通下級檢察機關(guān)檢察人員的向上通道，也有利于通過基層鍛煉和遴選，保障上級檢察機關(guān)檢察官的質(zhì)量。

然而，正如前文的分析，這種逐級遴選需要相應(yīng)的生活配套和順暢的上升通道，才能形成一種良性循環(huán)，保證制度的有效實施及持續(xù)發(fā)展。但目前這兩方面的條件都有欠缺。生活上，到經(jīng)濟較弱的地區(qū)入額缺乏吸引力，甚至可能面臨諸多生活上的困難，包括家庭生活的難題。而上級院檢察官助理到基層入額后，又缺乏制度性的上升通道，如一定時間后的選拔、考核晉升等。這些條件不具備，逐級遴選就面臨實施上的困難。當(dāng)然，如果入額有足夠大的吸引力，那么后備人員也可能克服生活上的困難爭取到下級或基層入額，但實證研究表明，無論在精神層面，還是在物質(zhì)層面，入額成為司法官目前仍然缺乏足夠的職業(yè)吸引力。在這種情況下，逐級遴選上的困難就可能促使一些優(yōu)秀的司法后備人才選擇放棄司法階梯上的等待和努力，選擇其他的職業(yè)路線。同時也會使優(yōu)秀的法學(xué)學(xué)生放棄今后成為司法官的職業(yè)選擇。而缺乏優(yōu)秀后備人才，對中國司法建設(shè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，將形成致命影響。

（五）突出主業(yè)與全面建設(shè)的矛盾

檢察機關(guān)的職責(zé)是依法承擔(dān)檢察業(yè)務(wù)，實施法律監(jiān)督。脫離業(yè)務(wù)，檢察機關(guān)就失去了存在的價值。司法改革著眼檢察功能的發(fā)揮，強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)辦案、機構(gòu)簡化和扁平化，壓縮行政人員。這些舉措總體上符合檢察機關(guān)建設(shè)規(guī)律，符合司法機關(guān)設(shè)置和運行的功能性要求。然而，建設(shè)中國特色的社會主義法治，放在首位的是政治建設(shè)，為加強政治建設(shè)，需要有專司其職的機構(gòu)、人員和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)；同時，如前所述，我國實行的具有整體主義特點的治理方式，要求檢察機關(guān)實際承擔(dān)相當(dāng)數(shù)量的一般社會治理功能，各種重大社會事務(wù)都在一定程度上要求檢察機關(guān)參與。在強調(diào)“維穩(wěn)”等社會治理功能的一些民族地區(qū)，檢察機關(guān)的“維穩(wěn)”社會責(zé)任甚至可能在相當(dāng)一段時間內(nèi)成為其主要責(zé)任。在這種情況下，比較符合檢察建設(shè)規(guī)律的員額制和分類管理舉措，與檢察機關(guān)地方性社會責(zé)任和全面建設(shè)要求發(fā)生一定的矛盾，基層反映改革舉措似有過于理想化的傾向。如何協(xié)調(diào)司法改革的理想目標(biāo)與司法建設(shè)和社會治理現(xiàn)實的矛盾，是綜合配套改革需要進一步解決的問題。

歸結(jié)起來，以上五個方面的矛盾反映了我國司法改革中的一種具有根本性的矛盾，即改革的司法邏輯與行政邏輯之間的矛盾。本輪司法改革的核心是建立司法責(zé)任制，而員額制及人員分類管理為司法責(zé)任制提供了主體條件和組織支持，體現(xiàn)了司法運行和司法建設(shè)的規(guī)律。但無論是司法員額在業(yè)務(wù)上被充分利用及權(quán)利保障，還是職業(yè)化、專業(yè)化的司法隊伍建設(shè)、司法后備人員及其入額制度設(shè)置、司法行政人員配置等，均受到基本體制的行政邏輯的制約，依照司法邏輯運行不可避免地遇到一定障礙。這種矛盾在檢察機關(guān)及檢察建設(shè)中可能更為明顯。因為檢察機關(guān)本身就具有一定的行政屬性——上下級檢察機關(guān)之間存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，確認(rèn)以行政隸屬和整體性為特征的“檢察一體原則”，檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員與普通員額檢察官之間存在領(lǐng)導(dǎo)、被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。這種行政屬性，使檢察機關(guān)的司法責(zé)任制并非嚴(yán)格意義上的司法責(zé)任制，而是受制于行政隸屬關(guān)系的司法責(zé)任制，員額檢察官不僅是辦案主體，也是檢察長、副檢察長以及其他領(lǐng)導(dǎo)人員的行政下屬。在中國檢察體系中，由于受到整體主義特征的國家體制、政治體制的影響，以上命下從為特征的行政隸屬關(guān)系更為突出。長期以來實行檢察業(yè)務(wù)由“檢察人員承辦、部門負(fù)責(zé)人審核、檢察長決定”，即所謂“三級審批制”，明確標(biāo)示了檢察業(yè)務(wù)運行的行政特性。司法責(zé)任制改革，一定程度上抑制了行政因素，強化了司法特性，但事實證明，此種進步十分有限，且時有后退。如2019年最高人民檢察院修改《刑事訴訟規(guī)則》后規(guī)定：“人民檢察院根據(jù)檢察工作需要設(shè)置業(yè)務(wù)機構(gòu)，在刑事訴訟中按照分工履行職責(zé)。業(yè)務(wù)機構(gòu)負(fù)責(zé)人對本部門的辦案活動進行監(jiān)督管理。需要報請檢察長決定的事項和需要向檢察長報告的案件，應(yīng)當(dāng)先由業(yè)務(wù)機構(gòu)負(fù)責(zé)人審核。業(yè)務(wù)機構(gòu)負(fù)責(zé)人可以主持召開檢察官聯(lián)席會議進行討論，也可以直接報請檢察長決定或者向檢察長報告?！痹撘?guī)定在辦案機制方面，相對于司法責(zé)任制改革文件，有兩點區(qū)別：一是恢復(fù)了業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人的個案審核權(quán)。二是確認(rèn)了業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人對本部門辦案活動具有普遍的監(jiān)督管理權(quán)。〔11〕參見龍宗智：《新〈人民檢察院刑事訴訟規(guī)則〉若干問題評析》，《法學(xué)雜志》2020年第5期。由此確立的業(yè)務(wù)審核機制，可以說是在一定程度上回到過去“三級審批制”的軌道。只是在非重要事項的決定上，檢察官權(quán)力略有增加。

我國檢察建設(shè)受行政邏輯的影響和支配，進一步限制了以職業(yè)化、專業(yè)化為導(dǎo)向的員額制發(fā)展，也容易使檢察人員在職業(yè)階梯上更看重行政級別而非員額身份，因為前者能夠更為有利地提供體制內(nèi)的地位、待遇，以及在體制內(nèi)的融通交流和發(fā)展。在員額制崗位缺乏足夠吸引力的情況下，后備人員就難以在個人和家庭生活條件的便利上作出犧牲，以爭取入額機會?？梢?，員額制與人員分類管理遇到的問題，在根本上是司法邏輯與整體行政化的矛盾，反映出司法屬性特征與行政土壤之間的不協(xié)調(diào)乃至沖突之處。

三、完善員額制與分類管理的思路

員額制以及人員分類管理是我國司法體制改革的重要內(nèi)容，而司法制度是國家政治制度的組成部分，司法制度的完善在考慮司法建設(shè)自身規(guī)律的同時，也需注意局部與整體的協(xié)調(diào)。應(yīng)當(dāng)看到，司法體制的內(nèi)在要素與外在制度有著方方面面的牽連關(guān)系，員額制與分類管理涉及國家人事制度和干部制度，包括工資績效、領(lǐng)導(dǎo)干部任用等，改革措施往往“牽一發(fā)而動全身”，既可能引起連鎖反應(yīng)，又可能因配套條件不足而使內(nèi)部改革步履艱難，缺乏實效。因此，以員額制和分類管理為中心的司法人事制度改革完善，應(yīng)當(dāng)基于國家制度的大背景，注意局部與整體關(guān)系，從初步運行中發(fā)現(xiàn)的問題思考進一步完善的路徑；在遵循基本司法規(guī)律的同時，注意從國情出發(fā)，尋求貼合實際、阻力較少、代價較小的相對合理改革路徑。就進一步改革完善的思路，有以下幾點需要注意。

（一）正視現(xiàn)實，關(guān)注未來，保障事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展

員額制和人員分類管理制度改變了長期以來司法管理的傳統(tǒng)，首次從“大一統(tǒng)”的行政化司法人員管理方式改變?yōu)楸容^符合司法建設(shè)規(guī)律的司法化人員管理方式，可以說是我國司法機關(guān)與司法隊伍建設(shè)的一次“革命”。雖然我們在司法改革的階段性總結(jié)時充分肯定其意義與成效，但也毋庸諱言，司法人員高素質(zhì)、精英化的目標(biāo)并未在短期內(nèi)實現(xiàn)，而且由于相關(guān)配套改革措施沒有跟上，加之改革舉措也存在一定程度上不太注意地區(qū)和機關(guān)性質(zhì)差別、不夠精細(xì)精準(zhǔn)的傾向，使得改革效果并非盡如人意。最為突出的表現(xiàn)是近年來出現(xiàn)的司法人員離職潮，尤其在一、二線城市，一些司法骨干包括員額法官、檢察官及法官、檢察官助理離開司法機關(guān)從事其他工作。甚至有的中心城市，法院因骨干缺失影響辦案，只得一度明令禁止離職。而且，優(yōu)秀的法學(xué)專業(yè)畢業(yè)生報考法院、檢察院的愿望普遍降低，報考法、檢公務(wù)員崗位人數(shù)“遇冷”的情況屢見報端。而令人更為擔(dān)憂的是，骨干留不住，優(yōu)秀人才難進入，導(dǎo)致優(yōu)秀的后備人員不足，法院、檢察院的長遠(yuǎn)建設(shè)堪憂！因此，為國家依法治國的大局計，應(yīng)當(dāng)高度重視員額制和人員分類管理制度的完善，同時努力加強司法職業(yè)保障，創(chuàng)造司法機關(guān)“拴心留人”的良好環(huán)境。

（二）協(xié)調(diào)司法邏輯與行政邏輯

司法改革必須立足于中國的政治現(xiàn)實。整體主義治理邏輯，即下級服從上級、全黨全國服從中央、實現(xiàn)整體協(xié)調(diào)配合的治理方式，其中貫徹的是一種行政邏輯。這種邏輯在司法機關(guān)也發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，形成一整套內(nèi)外配合、上命下從、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的運行機制。即使在典型的司法機關(guān)——法院，也是以院長（黨組書記）為首長，以法院獨立而非法官獨立為基本制度安排，受行政邏輯支配的制度。而在檢察機關(guān)，則因檢察長的決定權(quán)與指令權(quán)，體制上的一體化，而體現(xiàn)更為制度性的行政邏輯。因此，在中國目前的司法改革和司法建設(shè)中，要求根除“司法行政化”是不現(xiàn)實的；在實踐中，僅按照司法邏輯，即以司法官的親歷性、中立性、獨立性，以及個人判斷性和終局性來構(gòu)建司法制度和程序，以高素質(zhì)、高待遇、重權(quán)力、隆權(quán)威的西式精英化建設(shè)目標(biāo)來建設(shè)司法官隊伍，也是不現(xiàn)實的，是缺乏必要條件支持的。

與上述結(jié)構(gòu)、體制因素緊密相關(guān)的，是司法功能設(shè)定的非司法化和資源配置的有限性。在統(tǒng)合體制中，任何一個體制分支均需服從統(tǒng)一的目的并滿足保障該目的實現(xiàn)的各項基本要求。此種情況下，如果沒有對司法功能設(shè)置特別的保護措施，司法也將執(zhí)行“類行政”的功能并以“類行政”的方式運行。近年對司法“服務(wù)中心”“服從大局”的強調(diào)，正是其體現(xiàn)。另一方面，司法資源配置的有限性常常使司法必須以行政方式聚合整體力量，以抗衡行政干預(yù)、社會不服等外部挑戰(zhàn)。

鑒于整體主義的治理方式及其行政邏輯，在員額制和分類管理上，就要承認(rèn)法院、檢察院的領(lǐng)導(dǎo)既是入額司法官（少量不入額領(lǐng)導(dǎo)除外），是法院、檢察院行政事務(wù)的負(fù)責(zé)人，又是主持審判、檢察業(yè)務(wù)工作的院領(lǐng)導(dǎo)，是黨和國家安排在特定司法機關(guān)負(fù)責(zé)該機關(guān)業(yè)務(wù)和全面建設(shè)的“班長”和“班子成員”，也是“那一級”的干部。對入額領(lǐng)導(dǎo)干部進行辦案的減量是必要的。就要注意員額制和分類管理既要遵循自身規(guī)律，又要注意干部管理的可交流、可融通性；就要注意在此體制下，精英化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的有限性，國家雖然可以與時俱進地改善司法官待遇和保障，但很難按照理想的專業(yè)主義要求設(shè)置員額制運行條件，因此必須考慮有限條件的約束下如何建設(shè)司法。

另一方面，不能以整體主義的治理邏輯掩蓋司法活動和司法建設(shè)應(yīng)遵循的基本規(guī)律。首先，遏制司法行政化，最基本的理由是“依法治國”。為實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和社會的長治久安，必須依法治國，建立法治國家和法治政府。為實現(xiàn)這些要求和價值，司法活動須發(fā)揮關(guān)鍵作用。司法以法律的適用及其有效實施為目的，須保持自身的獨立性和權(quán)威，同時應(yīng)當(dāng)采取有別于行政而反映自身規(guī)律的工作方式和運行機制。其次，遏制司法行政化，其重要性還在于，司法行政化的過度發(fā)展嚴(yán)重妨礙了司法功能。如前所述，以行政邏輯代替一切運行機制，會使權(quán)力中的非行政分支難以有效運作，因為這些分支，如立法與司法，各有其自身的運行規(guī)律，都不宜以首長負(fù)責(zé)、上命下從的行政方式運作。司法行政化的過度發(fā)展，極大地?fù)p害了司法的判斷性、獨立性、中立性以及法律至上原則，已經(jīng)嚴(yán)重地妨礙了司法功能，妨礙了司法建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。最后，遏制司法行政化，其現(xiàn)實可能性在于，統(tǒng)合之下的分權(quán)運行具有必要性和現(xiàn)實可能性。統(tǒng)合型體制的根本邏輯為行政邏輯，但統(tǒng)合之下，在技術(shù)層面，并不意味著沒有職能分化和相對獨立運行的空間。當(dāng)然，統(tǒng)合體制中行政邏輯在不同權(quán)力分支均會發(fā)生作用。但是，為了保持各分支功能的有效性以及行為的基本合理性，行政邏輯必須被限制于一定的方式和范圍。否則，有統(tǒng)無分，權(quán)力運行方式與權(quán)力性質(zhì)錯位，其功能就不能有效實現(xiàn)，最終將會損害整個體制的功能。因此，在一定時期內(nèi)，我們雖不能根除司法行政化，但可以遏制其發(fā)展，盡力減弱其負(fù)面影響?！?2〕參見龍宗智、袁堅：《深化改革背景下對司法行政化的遏制》，《法學(xué)研究》2014年第1期。

尤其應(yīng)注意的是，從十八大提出“加快建設(shè)社會主義法治國家”“進一步深化司法體制改革”以來，以司法責(zé)任制為核心的司法體制改革取得了重大成效，改革的“四梁八柱”已經(jīng)確立，司法行政化過度發(fā)展的弊端已經(jīng)獲得共識并已受到有效抑制。這種情況下，我們絕不能退回到司法行政化的老路。只能努力協(xié)調(diào)司法邏輯與行政邏輯的關(guān)系，承認(rèn)統(tǒng)合性機制的重要作用，加強司法權(quán)的監(jiān)督制約，同時堅持基本的司法規(guī)律，遵循“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”“誰辦案誰負(fù)責(zé)，誰決定誰負(fù)責(zé)”的司法責(zé)任制。

堅持司法責(zé)任制，就必然隨之推進與之相適應(yīng)的司法官員額制和人員分類管理。因為，沒有合格的司法主體，責(zé)任制就無法推行。員額制及人員分類管理是司法建設(shè)的普遍規(guī)律，是司法人員素質(zhì)的基本保障。因此，應(yīng)當(dāng)堅持改革方向，并在現(xiàn)實基礎(chǔ)上謀劃其完善措施，而不應(yīng)使改革半途而廢。

（三）人員分類管理，應(yīng)注意不同司法機關(guān)建設(shè)的自身規(guī)律

我國的公、檢、法、司機關(guān)被認(rèn)為是政法機關(guān)，統(tǒng)一接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。在刑事訴訟中，公、檢、法三機關(guān)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約。法、檢兩院被認(rèn)為是司法機關(guān)，按統(tǒng)一的步驟，推行統(tǒng)一的司法改革舉措，鑒于我國法院、檢察院的緊密聯(lián)系和功能相似性，統(tǒng)一實施司法改革有其必要性。但在深化改革的過程中，應(yīng)適當(dāng)注意兩院的區(qū)別，反映不同司法權(quán)行使和不同司法機關(guān)建設(shè)的自身規(guī)律，從而實現(xiàn)制度的“精裝修”。

從功能上講，法院是適用法律處理案件的最終機關(guān)，需維系司法的判斷性、被動性、中立性、獨立性和終局性，而檢察機關(guān)則是兼具上命下從及檢察一體的行政特性，在刑事訴訟、公益訴訟等訴訟中代表國家和社會，是法理上的當(dāng)事人，需積極主動地維護法律秩序，因此兩院的建設(shè)規(guī)律應(yīng)當(dāng)有明顯區(qū)別。就人員分類管理而言，檢察機關(guān)在貫徹司法責(zé)任制的同時，需要維系上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系及科層制結(jié)構(gòu)，而且為了發(fā)揮積極主動維護法律秩序的作用，其人事制度應(yīng)更注意發(fā)揮激勵作用。因此，法官分級不宜過細(xì)，以體現(xiàn)法官的同等法律地位，而檢察官分級則可以考慮適當(dāng)細(xì)化，以更多的級別提升空間增強激勵作用，防止過早頂上級別待遇的“天花板”。

（四）補短板、強配套，在約束條件下，進一步完善改革舉措

經(jīng)過前一輪司法改革的貫徹落實，員額制以及人員分類管理的“四梁八柱”已經(jīng)搭建起來，制度的主體框架業(yè)已具備。目前而言改革屬于制度“精裝修”的階段，主要是針對已有的制度進行修正、完善，是對制度的進一步改良。推進員額制和人員分類管理，是近年來司法改革的重要舉措，雖然其實施中出現(xiàn)一系列矛盾，實施效果也不盡如人意，但由于此種措施適合司法責(zé)任制的要求，符合司法建設(shè)規(guī)律，因此不應(yīng)當(dāng)改弦易轍、重回老路，而應(yīng)當(dāng)注意協(xié)調(diào)司法邏輯與行政邏輯的矛盾，協(xié)調(diào)理想目標(biāo)與現(xiàn)實條件的差距，抓住重點問題，按照綜合配套改革的要求，補短板、強配套，完善改革舉措。

在這一過程中，檢討改革舉措，須充分考慮實際條件支持，否則“欲速而不達(dá)”，不能取得預(yù)期目標(biāo)。如果某些舉措脫離實際條件，在基本格局和措施不變的情況下，仍可以考慮作某些調(diào)整，以使新的制度能夠有效運轉(zhuǎn)并取得良好效果。

根據(jù)調(diào)研情況，就員額制和人員分類管理改革，補短板、強配套，應(yīng)當(dāng)注意完善遴選和員額管理制度，保障員額制的良性運轉(zhuǎn)；應(yīng)當(dāng)重點考慮司法官后備人員需求，加強員額后備力量建設(shè)；應(yīng)當(dāng)加強激勵機制，解決入額后司法官責(zé)任心與積極性不足的問題；應(yīng)當(dāng)注意解決領(lǐng)導(dǎo)干部過多占額妨礙司法一線力量充實等問題。

四、完善員額遴選制度

（一）試行分類招錄、分別培養(yǎng)制度

司法官和司法輔助人員的來源渠道應(yīng)當(dāng)是不同的，只有單獨招錄或選舉司法官，才能有效保障司法官的質(zhì)量。因此，分類招錄制度體現(xiàn)了司法官和司法輔助人員產(chǎn)生的規(guī)律，也是各國的普遍做法。從當(dāng)前我國檢察官的遴選方式看，主要是將助理作為遴選對象，符合條件的助理人員都可以參加遴選，由此導(dǎo)致助理人員任職一定期限后基本都具備遴選檢察官的條件，逐年累積便形成了較大數(shù)量的等待入額群體。當(dāng)有員額空缺時往往一擁而上，爭搶崗位，但員額資源的有限性將使多數(shù)檢察官助理失望，從而影響其職業(yè)預(yù)期，進而影響工作積極性及事業(yè)心。這種職業(yè)前景也會導(dǎo)致司法機關(guān)招進優(yōu)秀法律人才的預(yù)期落空，嚴(yán)重妨礙司法事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

有鑒于此，可以考慮根據(jù)有關(guān)文件分類招錄、分類培養(yǎng)和管理的精神，試行司法官助理與司法官后備人選分類招錄制度。操作上可以分為A、B兩類助理，A類助理作為司法官后備人員，以更嚴(yán)格的條件招錄，B類為職業(yè)司法官助理，招錄標(biāo)準(zhǔn)可比照第一類適當(dāng)降低。在培養(yǎng)上，實行有分有合，適當(dāng)分類培訓(xùn)，保證A類助理能夠經(jīng)過一段時間歷練和培養(yǎng)，合格者能夠入額。在正式入額前，還可以借鑒域外做法，實施候補、見習(xí)制度，逐步過渡到員額司法官。B類人員則安心地從事司法官助理業(yè)務(wù)，但為增強職業(yè)激勵，亦可在一定年限后，根據(jù)個人能力和表現(xiàn)情況允許少量入額。

不過，試行分類招錄制度，需要兼顧目前司法官助理入額的需要，采取一定的過渡性辦法，避免加劇目前的入額矛盾。推行方案，尚需充分調(diào)研論證。

（二）通過職前培訓(xùn)增強專業(yè)技能

2022年2月，中共中央組織部、最高人民法院、最高人民檢察院、司法部印發(fā)《關(guān)于建立法律職業(yè)人員統(tǒng)一職前培訓(xùn)制度的指導(dǎo)意見》，其中規(guī)定：“按照‘統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、分系統(tǒng)實施’和‘先選后訓(xùn)’‘誰選誰訓(xùn)’要求，綜合考慮地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r、不同法律職業(yè)崗位、不同地區(qū)人才需求差異和法律職業(yè)用人部門需要等因素，堅持聯(lián)系實際、分類指導(dǎo)、按需施教，有序有效組織實施職前培訓(xùn)工作，提高職前培訓(xùn)的針對性和實效性?！币虼?，根據(jù)該規(guī)定，檢察機關(guān)后續(xù)人員招錄、選拔過程中，可以結(jié)合具體崗位需要，對新招錄檢察人員采取針對性培養(yǎng)措施，在職前培訓(xùn)中加入跨專業(yè)課程。如公益訴訟部門新錄用人員可以在職前培訓(xùn)中加入自然科學(xué)一類的專業(yè)課程，拓展知識領(lǐng)域，增強專業(yè)技能，逐步解決檢察人員專業(yè)技能單一的問題。

此外，對遴選任職后的檢察官也應(yīng)按照前引《指導(dǎo)意見》的要求，實施更為全面、有效的繼續(xù)培訓(xùn)。通過拓展課程、定期培訓(xùn)，培養(yǎng)政治合格、業(yè)務(wù)精通、符合新時期檢察工作需要的“復(fù)合型”人才。

（三）完善初任遴選的考試方式

就初任遴選考試，針對前述考試設(shè)置不夠合理的問題，可以考慮從以下兩個方面完善考試方式。

一是改革當(dāng)前的考試模式。初任遴選考試中考生仍可自由選擇刑事或民事試卷，并將其選擇的試卷作為評分的主要依據(jù)；同時未被選擇的試卷則設(shè)置為基礎(chǔ)試卷，其得分可不計入初任遴選的總分，但需要劃定最低分?jǐn)?shù)線，只有達(dá)到最低分?jǐn)?shù)線才能進入后續(xù)的考核、面試等環(huán)節(jié)。這種模式用以保證檢察人員的基本業(yè)務(wù)素質(zhì)，鼓勵其拓展知識面和技能，防止出現(xiàn)嚴(yán)重的“偏科”現(xiàn)象。

二是完善面試程序。將面試作為遴選的必經(jīng)環(huán)節(jié)，這也是其他國家司法官考試的普遍做法。如德國司法官面試，司法官選任委員會成員可能扮演律師、法院院長或檢察官等角色，同時模擬日常工作可能遇到的情況，如開庭審理過程中可能出現(xiàn)的情況，或者與同事合作中可能產(chǎn)生的問題等。申請者須提出適當(dāng)?shù)膽?yīng)對辦法。通過這種場景對話，觀察、了解申請者是否具備處理實際問題的工作能力?！?3〕［德］埃德加 · 伊塞爾曼：《德國的法官制度——以下薩克森州為例》，趙珺妮譯，高旭軍校，《德國研究》2003年第4期。而我國檢察機關(guān)長期看重書面作業(yè)的審查辦案能力，不利于檢察人員素質(zhì)的全面發(fā)展，因此有必要加強面試環(huán)節(jié)，促進初任檢察官的表達(dá)能力、問題處理能力及應(yīng)變能力提升。

（四）采取更為靈活的人才引進的方式

《關(guān)于加強法官檢察官正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)全面落實司法責(zé)任制的意見》提出，根據(jù)工作實際預(yù)留適當(dāng)數(shù)量的員額，從律師、法學(xué)專家中按程序公開選拔法官、檢察官。但從實踐情況看，從資深律師、法學(xué)專家中引進人才比較困難，即使引進也不一定能留住。而且《關(guān)于進一步規(guī)范法院、檢察院離任人員從事律師職業(yè)的意見》實施后，司法人員離職后從事律師職業(yè)受到更加嚴(yán)格的限制，律師、學(xué)者進入司法機關(guān)的后顧之憂加重，此種引進方式更難實施。然而，為充實司法力量、提高司法水平，司法機關(guān)不能僅滿足于年輕學(xué)生考試進入，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況，引進高水平的法律人才，為此可以考慮更為靈活的引進方式。一是結(jié)合中央安排的“雙千計劃”，從法學(xué)專家中為司法機關(guān)引進一批兼職法官、檢察官。2019年9月，筆者隨中國刑事訴訟學(xué)者代表團到德國明斯特大學(xué)參加學(xué)術(shù)研討會，在當(dāng)?shù)胤ㄔ号月犃嗣魉固卮髮W(xué)法學(xué)院黑格曼斯教授作為兼職法官主持的庭審，而后又進行了座談。黑格曼斯教授稱，在德國，法官如有空額，法學(xué)教授可以申請擔(dān)任兼職法官，每月津貼250歐元，這是象征性的——教授擔(dān)任法官，是為了獲得司法經(jīng)驗，也是盡其服務(wù)社會的責(zé)任，同時這也是一種社會榮譽。二是實行定期聘用制，在有限時間內(nèi)引進人才。如在法國，可以通過定期方式遴選補充法官。補充法官與終身法官的區(qū)別在于，他們是階段性地而不是終身地從事法官職業(yè)。通常的路徑是允許一些公務(wù)員（教授、國家行政學(xué)院遴選的在職人員）調(diào)往第一審級和第二審級法院（大審法院和上訴法院）從事法官工作，任期5年，不得連任。另一種是最高法院還可以遴選“能力和職業(yè)特別適合從事司法工作的人”作為執(zhí)行特別任務(wù)的法官和檢察官，任期5年，不得連任。但對遴選為最高法院的法官、檢察官，設(shè)置了較高標(biāo)準(zhǔn)，要求原職業(yè)工作經(jīng)歷滿25年?！?4〕參見劉新魁：《法國司法官制度的特點及啟示》，《中國法學(xué)》2002年第5期。德國聯(lián)邦專利法院也有類似定期聘用法官的模式?！?5〕參見趙慶泠：《德國聯(lián)邦專利法院及其技術(shù)法官制度》，《專利師》2014年第19期。

借鑒域外經(jīng)驗，我國法律人才的引進既可以采用兼職制，也可以設(shè)置三至五年的全職短期聘用制（期滿后允許續(xù)聘）。尤其是在專業(yè)性較強的司法領(lǐng)域，如環(huán)境資源、知識產(chǎn)權(quán)、金融和公益訴訟等，可以采用上述一種或兩種方式引進高層次法律人才。兼職者可不占司法官員額，但聘任者在聘任期內(nèi)應(yīng)占員額。同時，根據(jù)情況合理解決其待遇問題——由于這些兼職或聘用的法律人才并不是為追求待遇而進入司法機關(guān)，且已有生活保障，因此待遇問題不難解決。如對兼職司法官，學(xué)習(xí)德國“象征性的”補貼亦無不可。解除兼職或聘任后，亦應(yīng)受到一定期限的禁業(yè)限制?？紤]制度的可行性和實效性，亦需適當(dāng)?shù)亟⑴c之配套的激勵機制?？梢砸揽课覈邳h的領(lǐng)導(dǎo)下各方面能夠高度協(xié)調(diào)配合的制度優(yōu)勢，由中央政法委安排并協(xié)調(diào)教育部，凡是到司法機關(guān)兼職或被聘用的學(xué)者與律師，享有一定的學(xué)術(shù)或執(zhí)業(yè)優(yōu)待，如職稱評審、擔(dān)任協(xié)會、學(xué)會職務(wù)等。

（五）調(diào)整完善逐級遴選制度

加強隊伍建設(shè)，著眼司法機關(guān)未來，應(yīng)當(dāng)保障有足夠的優(yōu)秀人才愿意進入司法機關(guān)，愿意留在司法崗位。但如前所述，因現(xiàn)實條件等限制，檢察官一般在基層入額，逐級遴選的制度實際無法有效運行。為防止人才流失，充實司法后備人才，應(yīng)當(dāng)盡快調(diào)整完善這一制度。

1.調(diào)整完善的理由?；鶎尤腩~及逐級遴選在缺乏現(xiàn)實條件支持的情況下，好看不好用。從調(diào)研情況來看，無論是法院還是檢察院，一致反映，目前的待遇、條件、工作壓力、職業(yè)前景難以吸納足夠的優(yōu)秀法律后備人才到基層法院、檢察院，而招錄到設(shè)區(qū)的市以上的檢察機關(guān)擔(dān)任助理后，再到基層入額，打破了這些檢察人員在上級機關(guān)任職的預(yù)期，且生活上有困難，職業(yè)前景不明朗，因此普遍存在畏難情緒。這就使法、檢兩院的司法官助理工作出現(xiàn)職業(yè)意愿乃至職業(yè)責(zé)任心的搖擺，招錄優(yōu)秀后備人才也越來越難，出現(xiàn)招錄崗位報考比例大幅低于其他國家機關(guān)的普遍現(xiàn)象。

不能否認(rèn)，基層入額及逐級遴選制度設(shè)置的初衷，是保證上級院司法官的質(zhì)量，因為上級領(lǐng)導(dǎo)下級或監(jiān)督、指導(dǎo)下級，應(yīng)當(dāng)保障上級院司法官具有足夠的經(jīng)驗和能力。因此從制度本身看，是符合司法建設(shè)規(guī)律的，也符合大陸法系國家和地區(qū)司法建設(shè)的經(jīng)驗。然而，目前我國的現(xiàn)實條件難以解決基層入額面臨的生活上的諸多困難，難以維持基層入額后到上級機關(guān)的渠道暢通，因此司法官助理視基層入額為“畏途”。而且從逐級遴選的實際情況看，在下級院工作的一些優(yōu)秀的檢察官往往被“截留”，比如擔(dān)任部門負(fù)責(zé)人或院領(lǐng)導(dǎo)，而愿意報名參加上級院遴選的檢察官不一定是比較優(yōu)秀的檢察官。如果機械執(zhí)行相關(guān)制度，將可能嚴(yán)重影響隊伍建設(shè)質(zhì)量及司法事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

2.調(diào)整完善的方案。一是避免機械執(zhí)行《檢察官法》第17條，在符合上級院檢察官必備基層工作經(jīng)驗這一立法原意的情況下，采取一些比較靈活的執(zhí)行方式。如對部分上級院檢察官助理，實行“戴帽任職”。即上級院檢察官助理到基層院，可以帶員額指標(biāo)遴選入額，也可以臨時占用下級院員額指標(biāo)入額，工作一定期限后，如無相關(guān)文件所規(guī)定的特殊情況，即調(diào)回上級院，從而使上級院的檢察官助理有合理職業(yè)預(yù)期，增加入額動力。此外，鑒于法律要求是“一般”到基層人民檢察院任職，可以根據(jù)檢察官助理的個人情況以及上級院工作的特殊需要，確定一定標(biāo)準(zhǔn)，對有基層檢察工作經(jīng)歷的檢察官助理允許其直接在市級院入額。但需設(shè)定比例，不得突破“一般”與“特殊”的比例關(guān)系。二是省院以上的檢察官助理到基層入額并工作一定時限后，可以直接調(diào)回原機關(guān)，不必經(jīng)逐級選拔。三是設(shè)置逐級遴選人才庫，增強定向選擇、主動選擇。按照目前制度，上級院檢察官員額空缺需要從下級選拔，即出現(xiàn)用人缺口之后發(fā)布公告并啟動遴選程序，然后根據(jù)報名情況進行遴選。此種做法使上級院的遴選具有一定的被動性和偶然性。為提高遴選質(zhì)量，可于上級院政治部門建立后備人才庫，平時即掌握下級院的檢察官情況，了解檢察官的家庭情況及上調(diào)意愿，出現(xiàn)空缺時，將報名參選與邀請參選相結(jié)合，共同進行比選競爭，盡量保證優(yōu)秀下級院檢察官入選，同時也可以提高遴選工作的及時性。

（六）在領(lǐng)導(dǎo)干部中實行員額資源合理配置，探討新的配置方案

與域外法院、檢察院相比，我國司法機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)多是一個突出特點。但在我國目前體制下，要求減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)并不現(xiàn)實，而且會妨礙科層激勵作用。因此，相對合理的辦法，一是適當(dāng)調(diào)整增加員額，尤其是在辦案資源緊張的單位，以保障一線辦案需求。員額資源以省為單位動態(tài)調(diào)整，保持總體平衡。二是鑒于我國司法機關(guān)自身承擔(dān)大量行政事務(wù)，可以考慮改革現(xiàn)行制度，設(shè)置專管行政工作而不辦案、不進入員額、也不擔(dān)司法責(zé)任的副職。根據(jù)現(xiàn)行《法官法》和《檢察官法》，法院副院長、檢察院副檢察長均屬法官、檢察官，除履行審判、檢察職責(zé)外，“還應(yīng)當(dāng)履行與其職務(wù)相適應(yīng)的職責(zé)”，即實行院領(lǐng)導(dǎo)兼管行政事務(wù)的制度。而設(shè)置專管行政工作不入額的副職的意義有三：其一，適應(yīng)我國司法機關(guān)實際實行的“大行政事務(wù)模式”的需求。我國法院、檢察院不僅要管理與審判、檢察業(yè)務(wù)相關(guān)的行政事務(wù)，而且要組織領(lǐng)導(dǎo)本單位人員參加“中心工作”，還要管理本單位的辦公條件、文化建設(shè)及其運行等行政事務(wù)，設(shè)置行政副職專管行政業(yè)務(wù)，可以促進管理的專門化和有效性。其二，可以減少員額資源占用，促進入額領(lǐng)導(dǎo)干部專管業(yè)務(wù)，直接辦案。其三，可以為本院綜合部門、行政機構(gòu)的同志拓展發(fā)展空間，鼓勵他們安心本職工作。此外，從國外的情況看，司法機關(guān)除了設(shè)置主持院務(wù)的首長外，設(shè)置一名事務(wù)總管協(xié)助其專管行政事務(wù)，也是比較普遍的做法，即使這些國家司法機關(guān)的行政事務(wù)大大少于我國司法機關(guān)。不過，要實行這一制度，需要修改《法官法》《檢察官法》，允許設(shè)置行政事務(wù)副職。而在未修改前，亦可在現(xiàn)行司法干部制度框架內(nèi)，考慮設(shè)置此種副職，不過職務(wù)名稱不能稱“副院長”“副檢察長”，以免違背法律規(guī)定。

此外，在中層機構(gòu)也可以考慮參照上述做法，設(shè)置行政副職。根據(jù)調(diào)研，因員額資源緊張，目前有的基層檢察院的業(yè)務(wù)部門副職已配置未入額的檢察官助理。在一些人員較多、業(yè)務(wù)量大的業(yè)務(wù)部門，配置未入額副職協(xié)助正職專管行政事務(wù)有一定的必要性和可行性，而且這樣做有利于檢察官后備干部的培養(yǎng)。

另一個可以論證的改革措施是突破目前制度框架，借鑒域外經(jīng)驗實行檢察官身份與員額崗位相對分離制度。如我國臺灣地區(qū)，檢察官是一項法律（司法）職務(wù)，是一種身份，而檢察官員額則是一個配置于檢察署的工作崗位，二者是相對分離的，獲得檢察官身份的官員調(diào)離其工作崗位，從事司法行政事務(wù)，并不導(dǎo)致其法律職務(wù)和檢察官待遇的改變。〔16〕萬毅、楊炯：《臺灣地區(qū)檢察官員額配置與“入額”標(biāo)準(zhǔn)》，《檢察日報》2016年8月16日?！度毡痉▌?wù)省設(shè)置法》附則第17條規(guī)定，法務(wù)省職員，除其中檢察廳本身的職員外，仍可以臨時以檢察官充當(dāng)。因此，有相當(dāng)數(shù)量的檢察官，在法務(wù)省本部和其直屬外局，即公安調(diào)查廳或其分支機構(gòu)以及附屬機關(guān)擔(dān)任職務(wù)，專門從事司法行政工作?！?7〕［日］伊藤榮樹：《日本檢察廳法逐條解釋》，徐益初、林青譯，中國檢察出版社1990年版，第35頁。多年來，日本法務(wù)省的中堅力量即為檢察官。借鑒域外做法，對于入額檢察官可以控制適當(dāng)比例，允許其保留檢察官身份的情況下調(diào)離辦案崗位從事司法行政事務(wù)，以此空出的員額崗位可以緩解員額資源的緊張狀況，同時維系司法行政人員的高素質(zhì)，在一定程度上解決這些人員的發(fā)展前途問題。此外，對于已經(jīng)具備檢察官身份的院領(lǐng)導(dǎo)，一旦不分管辦案，也應(yīng)退出員額崗位，在不占用員額指標(biāo)的同時保留檢察官身份和待遇。不過，也須限制比例，避免檢察官身份泛化。當(dāng)然，這一舉措突破了原改革方案中入額必辦案的制度，需對其利弊包括資源支持問題充分論證后才考慮實施。

五、完善員額管理制度

（一）堅持檢察官責(zé)任制，推動員額制實施中的權(quán)、責(zé)導(dǎo)向而非待遇—利益導(dǎo)向

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，檢察人員的入額要求往往較之法官更為強烈。一個重要原因是入額法官辦案壓力大、責(zé)任重，因此，權(quán)、責(zé)、利基本統(tǒng)一；在檢察機關(guān)，入額檢察官的辦案壓力常常不像法官那樣大，工作責(zé)任往往也不如法官實，但入額后地位和待遇與法官相同，因此，檢察人員更希望能入額——無論自己是否具備必要條件。因此，在員額制管理上，容易出現(xiàn)待遇—利益導(dǎo)向而非權(quán)、責(zé)導(dǎo)向，有的入額檢察官入額后缺乏壓力感，也缺乏責(zé)任意識。而且由于近期檢察機關(guān)的行政化傾向又有回潮，使檢察官權(quán)力、責(zé)任有進一步虛化的傾向，這種權(quán)、責(zé)與利益不平衡的現(xiàn)象可能進一步加劇。

鑒于上述情況，完善員額管理制度應(yīng)當(dāng)進一步堅持檢察官責(zé)任制，落實檢察官的辦案責(zé)任。首先，檢察官權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)進一步完善和明確，使檢察官的權(quán)力和責(zé)任清楚明晰，防止監(jiān)督管理權(quán)隨意侵入檢察官權(quán)力范圍。在此基礎(chǔ)上落實檢察官責(zé)任，建立、完善以責(zé)任倒逼提高司法質(zhì)效的機制。其次，充實檢察官辦案內(nèi)容和責(zé)任。員額制實施本來就是根據(jù)工作任務(wù)配置員額，其基本要求應(yīng)當(dāng)是“以案定額”。檢察機關(guān)歷來是“以崗定額”為主，要隨著職能框架的穩(wěn)定和工作制度的逐步成熟，過渡到“以案定額”為主、“以崗定額”為輔。只有保證員額檢察官的工作任務(wù)量大責(zé)重，使入額檢察官都能感受到這種工作壓力，才能使權(quán)、責(zé)、利相對平衡，從而緩解員額資源的緊張，更重要的是實現(xiàn)通過員額制保障司法責(zé)任制貫徹的改革意旨。

（二）健全動態(tài)管理制度與考核程序

制度運行初期可適當(dāng)增加員額“流動性”。動態(tài)管理，這里是指員額隊伍的流動管理，根據(jù)合理的標(biāo)準(zhǔn)，有進有出，保持隊伍的活力和員額檢察官的質(zhì)量。員額的流動性與穩(wěn)定性是一對矛盾，司法員額的穩(wěn)定性是司法官職業(yè)保障制度的要求，因此，員額流動不宜過大。但我國目前處于司法體制綜合配套改革中，司法官員額的管理可根據(jù)目前的實際情況適當(dāng)加大員額流動性，防止員額制中的“過穩(wěn)態(tài)”產(chǎn)生。理由主要有三。一是我國初行員額制，制度尚不成熟，可調(diào)整性較大，這與制度成熟后更加強調(diào)制度的穩(wěn)定性以保障制度運行的可預(yù)期性有區(qū)別。隨著制度調(diào)整，也允許一定幅度的入額人員調(diào)整。二是在初次入額時，有許多難以解決的矛盾，如職位、資歷與能力、工作需要的矛盾，年輕業(yè)務(wù)骨干難以入額的矛盾等等，部分員額檢察官仍屬“照顧入額”。在工作一段時間后，出現(xiàn)不適應(yīng)的情況，需要作出人員調(diào)整。三是考評難、員額退出難的情況普遍存在，退出機制未能有效發(fā)揮作用。如根據(jù)前述S省的數(shù)據(jù)來看，該省三千六百多名員額檢察官，從2016年至2021年，因工作不勝任退出員額的僅15人。

嚴(yán)格執(zhí)行員額退出制度。中央關(guān)于員額制改革的相關(guān)文件及其執(zhí)行文件，已經(jīng)明確了員額“進出”的原則和基本要求，最高人民檢察院又于2019年10月制定了《人民檢察院檢察官員額退出辦法》，進一步明確了退出員額的各種情形及具體要求，完善了相關(guān)程序。目前的主要問題是如何嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，做到“該退即退”，防止制度空轉(zhuǎn)。

加強動態(tài)管理的基本措施是合理、有效實施員額檢察官考評，且將考評與員額動態(tài)管理結(jié)合起來。最高人民檢察院于2021年頒布《檢察人員考核工作指引》，與分類管理相適應(yīng)，明確了對檢察人員實行“分級分類考核”的基本方法，將檢察人員考核與干部考核、公務(wù)員考核相結(jié)合，明確了考核指標(biāo)及方法設(shè)定的原則，要求將檢察人員考核結(jié)果作為“績效獎金分配、評優(yōu)獎勵、職務(wù)職級晉升、交流任職、檢察官等級升降、退出員額的重要依據(jù)”。該指引已將考核與員額退出結(jié)合起來，是實施員額動態(tài)管理的重要依據(jù)，需要認(rèn)真遵照執(zhí)行。同時，檢察官晉級亦需嚴(yán)格考核，切實發(fā)揮考核對檢察官等級升降的決定作用。應(yīng)當(dāng)按照該指引，加強對檢察官辦案業(yè)績的考核，改善具體的指標(biāo)設(shè)定和考核方法，避免晉級考核簡單隨意，流于形式。進而倒逼檢察官不斷學(xué)習(xí)，實現(xiàn)自我提升，避免崗位固定產(chǎn)生的封閉、停滯和“躺平”。

然而，從員額制實施和動態(tài)管理的角度，就該文件的執(zhí)行也要注意以下幾個問題。

一是要防止過度考核加劇司法行政化，回到改革前的老路上。該指引基本精神是強化考核、細(xì)化考核，這必然會強調(diào)行政領(lǐng)導(dǎo)的作用。文件要求：“檢察官辦案組成員主要由部門負(fù)責(zé)人或主辦檢察官進行評價。檢察輔助人員主要由部門負(fù)責(zé)人或相關(guān)檢察官進行評價。檢察官對檢察輔助人員的考核等次有一定建議權(quán)?！薄安块T負(fù)責(zé)人對本部門檢察人員進行綜合評價，分管領(lǐng)導(dǎo)對部門負(fù)責(zé)人進行綜合評價?！边@種以行政關(guān)系為基礎(chǔ)的考核，極易影響辦案機制，損害檢察官辦案責(zé)任制。這是在執(zhí)行中需要警惕的。

二是要防止強化細(xì)化考核背離司法規(guī)律和檢察規(guī)律。文件雖然原則上要求按照“簡便易行”的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置考核指標(biāo)和規(guī)則，但又具體要求任務(wù)分解，量化計分，實行“逐月累計計分、實時動態(tài)排名”，采取“一月一分析”“一季一報告”“半年一評估”“年度總考核”的方式，勢必導(dǎo)致工作圍繞指標(biāo)轉(zhuǎn)，形成考核指標(biāo)導(dǎo)向而非司法公正與效率導(dǎo)向——雖然指標(biāo)也可能在一定程度上反映公正與效率，但司法案件的復(fù)雜情況是很難以量化指標(biāo)簡單評價的。而且考核頻率也要適當(dāng)把握。日本設(shè)立專門的檢察官合格審查會，每三年對檢察官是否合格進行審查，對檢察官的考核內(nèi)容包括工作成績、工作能力、性格和工作適應(yīng)性。〔18〕王欣、黃永茂：《國外檢察官考核考評制度之比較及啟示》，《江蘇大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2013年第2期。考核的周期相比較長，不至于頻繁地對檢察官業(yè)務(wù)活動形成干擾。我國檢察官考核雖然還不能如此簡化，但過于頻繁的考核不符合檢察規(guī)律，在實施中應(yīng)當(dāng)注意。

三是要注意考核成果的使用應(yīng)維系員額檢察官的主體性和榮譽感，有利于員額檢察官素質(zhì)提升，避免功利化傾向。考核結(jié)果與評獎評優(yōu)、晉升降級及員額退出等掛鉤是必要的，而且應(yīng)適當(dāng)突出員額檢察官素質(zhì)能力考評，保障退出機制的有效實施。但文件要求考核結(jié)果的掛鉤項目比較廣泛，包括作為績效獎金分配的重要依據(jù)。而作為獎金分配“依據(jù)的依據(jù)”，則是文件所主張的累計計分制度。在執(zhí)行中，應(yīng)當(dāng)防止以累計計分考核為基礎(chǔ)的績效獎金分配制度過度實施，形成某種利益導(dǎo)向。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在前期的改革中，有的法院、檢察院將全部工作的優(yōu)劣包括工作中的瑕疵等均計分并折算績效獎金，損害了司法官的尊榮感，出現(xiàn)了某種程度的考核庸俗化傾向。〔19〕參見龍宗智：《試論建立健全司法績效考核制度》，《政法論壇》2018年第4期。這是在當(dāng)前實施考核中應(yīng)當(dāng)防止的。

（三）加強法官、檢察官交流

前文已有比較，員額檢察官的業(yè)務(wù)量較之法官相對較少，辦案壓力相對較輕。這種情況一方面在資源配置上顯得有失平衡，另一方面也容易導(dǎo)致檢察人員因利益關(guān)系而爭取員額，此外，還因久居一崗可能產(chǎn)生業(yè)務(wù)惰性。鑒于我國法、檢的司法官員管理上具有基本一致性，而且因管理關(guān)系而具有調(diào)配便利性，有必要加大法官、檢察官任職交流力度。通過進一步強化和完善相關(guān)制度，在法院、檢察院的各個層級，在普通法官、檢察官，中層領(lǐng)導(dǎo)，以及院領(lǐng)導(dǎo)的各個層面，定期實行人員交流和崗位互換。這種交流可以實行交流后固定任職，也可以實行設(shè)定期限的交流任職。崗位互換可以拓寬視野、拓展能力，通過接受新的挑戰(zhàn)而克服職業(yè)倦怠感。而且經(jīng)過多崗位鍛煉、多角度學(xué)習(xí)實踐，還有助于提升統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、把握全局的能力，培養(yǎng)司法業(yè)務(wù)骨干和領(lǐng)導(dǎo)干部。

六、研究實行候補檢察官、見習(xí)檢察官制度

為了實行分類招錄制度，拓展檢察后備人才的發(fā)展空間，同時保障員額檢察官培養(yǎng)質(zhì)量，可以借鑒域外檢察官見習(xí)、候補制度，改變我國單一員額制，實行實任檢察官、候補檢察官與見習(xí)檢察官并存的多元檢察官制度。

（一）域外司法官候補、見習(xí)制度

我國檢察制度構(gòu)建的技術(shù)層面接近大陸法系，因此，就大陸法系主要國家和地區(qū)的檢察官候補、見習(xí)制度作一介紹，以供借鑒。

1.德國的候補、見習(xí)司法官制度。在德國，法律職業(yè)人員需要經(jīng)過大學(xué)四年的法律理論學(xué)習(xí)，然后通過第一次國家考試，接下來則需要在法院、檢察院以及律師事務(wù)所等進行為期兩年的實習(xí)，實習(xí)期滿后方可參加第二次國家考試。此時，通過考試者自動具有“候補高級官員”（Assessor）頭銜，可以申請作為法官、檢察官。〔20〕魏武：《法德檢察制度》，中國檢察出版社2008年版，第263頁。而欲獲得實授職務(wù)，他們還需要根據(jù)法院發(fā)布的人員空缺情況提出擔(dān)任司法官的申請，并再次參加各州司法部和州法院負(fù)責(zé)的考試。通過上述程序，如果一名法律人員被任命為法官或檢察官，那么他最初只取得見習(xí)法官（judge on probation）的地位，這通常要持續(xù)3年?！?1〕關(guān)毅：《德國模式的法官成長之路》，《法律適用》2008年第5期。見習(xí)法官享有獨立且不受限制的辦案權(quán)限，同時主管部門會定期對見習(xí)人員考核評估并對其辦理的每一個案件進行鑒定。可以在不征得其本人同意的情況下將其調(diào)任，并且司法部有權(quán)決定他是要從事法官職務(wù)還是檢察官職務(wù)。這些將來的法官在此期間都需要既從事法官職務(wù)一段時間，又需要從事檢察官職務(wù)一段時間。在試用期的第6個月、第8個月、第12個月、第24個月，如果發(fā)現(xiàn)試用法官不能勝任法官工作，法官評定委員會可以提出解除任命。試用法官最遲在任職滿五年之時，應(yīng)當(dāng)被任命為終身法官和檢察官。此外，德國也因為法學(xué)教育養(yǎng)成與相同的考選機制，法官與檢察官的職位可以隨時互調(diào)。因此，德國的司法官培養(yǎng)都是遵循相同的路徑和模式?！?2〕王葆蒔、趙冠男：《德國司法責(zé)任制度研究》，武漢大學(xué)出版社2018年版，第12頁。

2.日本的司法研修、候補法官和副檢事制度。在日本，成為法官、檢察官、律師首先需要通過國家司法考試，取得“法曹”資格，此后才能從事法官、檢察官或律師職業(yè)?！?3〕何東：《日本司法改革的最前沿——日本新司法考試制度及法科大學(xué)院述評》，《浙江社會科學(xué)》2008年第8期。日本司法考試被認(rèn)為是最嚴(yán)格的考試，每年通過率在2%上下。司法考試通過者還必須作為司法修習(xí)生經(jīng)過一年半的司法研修所的帶薪學(xué)習(xí)，薪水標(biāo)準(zhǔn)大致相當(dāng)于同齡公務(wù)員。〔24〕參見裘索：《日本國檢察制度》，商務(wù)印書館2003年版，第36頁。完成研修后申請法官資格的，需要先到地方法院擔(dān)任10年的判事補，即候補法官。候補期間又具體包括兩個階段：前5年主要是協(xié)助法官從事審判輔助性工作，不能獨立審理案件，更不能擔(dān)任合議庭的審判長；后5年主要是在主審法官的指導(dǎo)下辦理相對簡單的案件，但是仍然不能擔(dān)任合議庭的審判長。10年的判事補經(jīng)歷結(jié)束后，可以提出擔(dān)任法官的申請?！?5〕余淼、胡夏冰：《日本法官選任制度及啟示》，《人民法院報》2014年12月12日。此外，根據(jù)日本《檢察廳法》第18條〔26〕日本《檢察廳法》第18條第1款規(guī)定：“二級檢察官的任命及敘級，應(yīng)就有下列資格之一者行之。一、司法修習(xí)生修習(xí)結(jié)業(yè)者；二、曾任審判官的職務(wù)者；三、曾在政令規(guī)定的大學(xué)任法學(xué)教授或副教授職務(wù)三年以上者。”第2款規(guī)定：“副檢事可以不拘前款規(guī)定，從符合下列各項情形之一，并經(jīng)過政令規(guī)定的審查會銓選者當(dāng)中，任命之。一、法院法［昭和22年（公元1947年）法律第59號］第66條第1款的考試合格者；二、曾任政令規(guī)定的二級官吏和其他公務(wù)員職務(wù)三年以上者。”同前注［17］，第79頁。的規(guī)定，正式檢察官之外還設(shè)置有長期的、固定類型的候補檢察官——副檢事，檢事與副檢事組成并行結(jié)構(gòu)，同屬于檢察機關(guān)的重要辦案力量。滿足一定的條件以后，副檢事也可以通過考試進入正式的司法官序列。

3.法國的司法學(xué)員——見習(xí)司法官制度。法國亦實行司法官統(tǒng)一培養(yǎng)模式。司法官的遴選，主要渠道是參加國家司法官學(xué)院會考或身份遴選（會考有不同的方式），通過者成為司法學(xué)員。然后必須在國家司法官學(xué)院進行為期31個月的培訓(xùn)，結(jié)束后由評議委員會進行評議，根據(jù)每一個學(xué)員的能力提出任職建議。法國司法學(xué)員類似見習(xí)司法官。根據(jù)相關(guān)條例，他們已屬于司法團體，享有司法人員的豁免并承擔(dān)相同的義務(wù)，并作出將從事至少10年司法官職業(yè)的保證。享受工資待遇，其學(xué)習(xí)期間計入工作年限，享有帶薪休假和社會保險。司法學(xué)員在司法官領(lǐng)導(dǎo)下參加司法活動，但不能被授予署名權(quán)。可以參加預(yù)審法官的預(yù)審、檢察官的公務(wù)活動等。此外，法國還針對特定人員，如律師、訴狀代理人、書記官、法學(xué)教授等，實行不經(jīng)統(tǒng)一考試及司法學(xué)員培養(yǎng)的直接遴選制度，是司法官遴選的一種輔助方式?！?7〕同前注［20］，第135-136頁。

4.我國臺灣地區(qū)的候補、試署檢察官制度。在我國臺灣地區(qū)，成為法官、檢察官首先需要參加司法考試，考試通過者還須至司法官訓(xùn)練所再接受為期兩年的培訓(xùn)，畢業(yè)并獲得考試及格證書才能被分配至各地任職。此后，初任法官、檢察官還需要經(jīng)歷較長時間的培養(yǎng)過程，其中主要包括候補、試署、實授三個階段。〔28〕萬毅：《臺灣地區(qū)檢察制度》，中國檢察出版社2011年版，第6頁。根據(jù)臺灣地區(qū)“司法人員人事條例”第10條規(guī)定：“依前條第一項第一款之規(guī)定派充為法官、檢察官者，為候補法官、檢察官，候補期間為五年。前項候補法官、檢察官候補期滿成績審查及格者，為試署法官、檢察官，試署期間為一年?！?候補、試署期滿時，主管部門需要將候補人員、試署人員分別陳報“司法院”或“法務(wù)部”，對其品德操守、敬業(yè)精神及辦案情況進行審查。其中，候補人員只有審查及格后，才能進行試署，即成為一名實習(xí)法官或檢察官，而審查不及格者，則需要延長候補期一年，期間繼續(xù)擔(dān)任候補司法官。對于試署的人員，只有試署期滿并審查及格者，才予以實授，即成為正式法官或檢察官；不及格者，需要延長試署期間六個月。因候補、試署不及格而被延長相關(guān)期間的人員，第二次審查時仍不及格的，則停止其候補、試署，并予以解職。

域外實行司法官的候補、見習(xí)制度，主要是考慮經(jīng)過考試錄用的司法人員需要一個養(yǎng)成過程，而且也為實授司法職務(wù)提供一定的考察條件和任用緩沖，同時可以在一定程度上充實司法官隊伍，增強辦案力量。

（二）我國建立候補、見習(xí)司法官制度的意義

人員分類管理制度改革的深化和細(xì)化。我國當(dāng)前法官、檢察官助理的招錄，采混同招錄方式，并未實行分類招錄。如果按照相關(guān)文件要求，實行分類招錄、分類培養(yǎng)和管理，對其中法官、檢察官后備人選的招錄，顯然不能考試合格后就實授其職，而勢必要采取一種過渡形式，目前的制度框架下仍然只能充當(dāng)檢察官助理，即分為A類助理（后備人才）、B類助理（職業(yè)性助理），已如前述。但更為合理的方式，是借鑒域外做法，先成為司法研修的學(xué)員，研修完成后成為候補司法官，而一旦選入司法崗位，則需熟悉工作和鍛煉，即成為見習(xí)（實習(xí)）檢察官，然后才根據(jù)其綜合素質(zhì)實授為員額檢察官。由此而適應(yīng)分類招錄及分別培養(yǎng)、管理的需要。

增強辦案力量，同時加強后備人才鍛煉。通過候補、實習(xí)制度的設(shè)置，在不占用員額編制的情況下，賦予候補、見習(xí)司法官獨立辦理簡單類型案件的權(quán)限，分流部分案件，可緩解“案多人少”的矛盾，彌補一線辦案人手不足。另一方面，候補、見習(xí)司法官可用司法官身份輔助辦理并直接辦理部分案件，較之不具備司法身份和權(quán)限的法官、檢察官助理，更有利于司法官能力的養(yǎng)成，同時也能使任用、管理單位更為客觀和準(zhǔn)確地評價其擔(dān)任法官、檢察官的能力。

搭建司法官培養(yǎng)階梯，符合司法官養(yǎng)成規(guī)律。當(dāng)前司法序列人員的“二分法”，使司法官助理從無辦案權(quán)的輔助人員，一旦被遴選，即成為具備全部辦案權(quán)力的員額司法官，其間缺乏一種過渡，即從候補、見習(xí)司法官有一定權(quán)力但受到限制，逐步過渡到可以獨立辦案的司法官。這種循序漸進的方式更符合司法官養(yǎng)成規(guī)律，更有利于保證司法官培養(yǎng)質(zhì)量及辦案質(zhì)量。

拓寬司法后備人員發(fā)展空間，穩(wěn)定合理預(yù)期。目前后備人員職業(yè)預(yù)期不明朗，嚴(yán)重影響后備隊伍建設(shè)，問題已如前述。通過候補司法官、見習(xí)司法官制度的創(chuàng)設(shè)，可以為年輕的后備人才拓寬發(fā)展空間，穩(wěn)定職業(yè)預(yù)期，緩解“入額難”問題。這也有助于解決司法官助理身份感缺失問題，從而加強司法官職業(yè)隊伍建設(shè)，維系司法事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

增加職務(wù)檔次，增強職位激勵作用。我國司法官等級總共包含四等十二級，理論上檢察官都有較大的升任空間，但實際上省級及省級以下的檢察機關(guān)中檢察官能夠升任的最高等級受到限制，同時高等級別的指標(biāo)數(shù)量相對較少且主要配置給領(lǐng)導(dǎo)干部使用。因此對于大多數(shù)司法官而言，因為職務(wù)限制，僅有幾級晉升空間。這就導(dǎo)致檢察官很快就到達(dá)職務(wù)等級的頂點，職務(wù)與級別晉升的激勵作用顯得后繼乏力，亦如前述。通過候補、見習(xí)司法官的設(shè)置，使得司法官職務(wù)檔次增加，司法人員的職業(yè)發(fā)展空間也得以拓展，有利于避免過早觸及職務(wù)等級的“天花板”。

適應(yīng)實踐需求，及時填補員額空缺。目前的員額司法官選拔程序，通常是以年度為周期。這就意味著員額遴選存在較長的時間跨度，而當(dāng)有司法官因退休、離職等原因退出員額時，需要較長的時間才能完成人員遞補。建立司法官候補制度，形成了穩(wěn)定的、明確的員額候補隊伍，一旦有員額空缺，即能及時從候補人員直接選任，因此更符合工作需要。

（三）我國候補、見習(xí)司法官制度的設(shè)置方式

我國司法官多元化的制度設(shè)置方式，需要充分地論證；如果借鑒域外做法，也有不同模式。如借鑒我國臺灣地區(qū)的正式司法官、候補司法官、見習(xí)（試署）司法官三元模式，德國的見習(xí)司法官模式，日本的司法研修加司法官見習(xí)以及候補法官和副檢事制度模式等。

我國大陸地區(qū)司法制度，可在加強司法職業(yè)培訓(xùn)和研修的情況下，選擇候補司法官、見習(xí)司法官與員額司法官三元并存的制度。初步論證可采方案為：

候補、見習(xí)法官、檢察官的來源和設(shè)置辦法。經(jīng)司法考試，合格者可以提出申請，在符合司法官其他錄取條件之下，可被法院和檢察機關(guān)錄用。然后經(jīng)過一定時間的司法研修，可以為一年到一年半，考試合格者，成為候補法官、檢察官。如果報考專職法官助理、檢察官助理，則在司法研修后直接任命。候補法官、檢察官經(jīng)三至五年（時間長短尚可論證），在入額前，成為見習(xí)法官、檢察官，派到將被任命為員額的崗位實習(xí)，見習(xí)期可設(shè)定為一年，期滿后考核合格者正式任命為員額法官、檢察官。候補法官、檢察官的另一渠道，是從法官、檢察官助理中考核選任。尤其在助理人員的分類招錄、使用機制切實運行之前，從司法官助理中考核選任應(yīng)為候補法官、檢察官的主要來源。

候補人數(shù)控制。這是設(shè)置候補制度的重要環(huán)節(jié)，即候補人數(shù)應(yīng)以正式司法官的逐步空額數(shù)為基礎(chǔ)，并適當(dāng)保有少量盈余。保證員額空缺時，能及時補充，同時保障候補檢察官經(jīng)過法定任期一般能夠及時入額（經(jīng)過見習(xí)）。目標(biāo)是始終保持一定數(shù)量的候補人員，同時實現(xiàn)員額的進出平衡。

候補、見習(xí)司法官的辦案權(quán)限和待遇。根據(jù)司法官養(yǎng)成規(guī)律，候補法官、檢察官享有一定辦案權(quán)。如候補法官可承辦小額訴訟案件、簡易程序案件，可作為合議庭成員辦案；候補檢察官也可獨立辦理簡易程序案件，參加辦案組，從事偵查、批捕和起訴工作。見習(xí)法官、檢察官享有法官、檢察官的全部辦案權(quán)，不過應(yīng)當(dāng)設(shè)有指導(dǎo)法官、檢察官，以幫助其盡快適應(yīng)員額法官、檢察官崗位。候補、見習(xí)法官、檢察官可享受高于助理，低于法官、檢察官的經(jīng)濟待遇，候補、見習(xí)期間可計為司法官任職期間。

七、改善司法行政和輔助人員管理的舉措

（一）崗位轉(zhuǎn)換通道的進一步暢通與規(guī)范

員額制以及檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革后，綜合部門被壓縮，中層領(lǐng)導(dǎo)崗位有限，導(dǎo)致司法行政人員的發(fā)展空間受限，問題已如前述。另外，中國司法的管理有其特殊性，司法行政工作包括政治工作也十分重要，需要這些從事管理、服務(wù)工作的司法行政人員具有必要素質(zhì)。因此，盡管政策允許符合條件的行政人員轉(zhuǎn)任為司法官，但出于行政部門用人需要的考慮，許多檢察機關(guān)在內(nèi)部很難同意行政人員轉(zhuǎn)任到司法崗位，由此也進一步限制了檢察行政人員的發(fā)展空間。因此，有必要建立具體明確的轉(zhuǎn)任制度，細(xì)化并完善相關(guān)流程，提升行政人員轉(zhuǎn)任司法崗位的可操作性。為此筆者建議從以下方面進一步暢通并規(guī)范崗位轉(zhuǎn)換通道：其一，明確檢察行政人員可以向司法崗位轉(zhuǎn)任，但為了保障檢察行政隊伍的穩(wěn)定，行政人員在轉(zhuǎn)任前至少需要在行政崗位工作達(dá)到一定時間。其二，從事司法行政業(yè)務(wù)的時間可以計入初任檢察官所要求的基本法律工作任職年限，〔29〕《檢察官法》第12條規(guī)定：“擔(dān)任檢察官必須具備下列條件：……（六）從事法律工作滿五年。其中獲得法律碩士、法學(xué)碩士學(xué)位，或者獲得法學(xué)博士學(xué)位的，從事法律工作的年限可以分別放寬至四年、三年；……?！钡枰智樾芜M行折抵。其中，對于從事政策研究、檢察技術(shù)等與辦案業(yè)務(wù)相關(guān)的行政人員，其任職期間可以等同為法律工作經(jīng)歷，因為這些司法行政工作需要對司法業(yè)務(wù)內(nèi)容、辦案流程、司法政策等有較為深入的了解，需要運用法律技能研究或處理實務(wù)問題，這在本質(zhì)上也是一種法律工作。而對于從事政治、人事等與法律工作不直接相關(guān)的行政人員來說，雖然其并未直接從事辦案業(yè)務(wù)，但對司法辦案耳濡目染，任職期間完全不計入法律工作經(jīng)歷也不盡合理，因此這類人員在轉(zhuǎn)任司法崗位時可以按1.5∶1或2∶1的比例將司法行政任職時間折算為法律工作時長。其三，行政人員折抵任職經(jīng)歷后仍需轉(zhuǎn)為司法官助理，專職輔助辦案一段時間，學(xué)習(xí)和積累必要的辦案經(jīng)驗才能參與司法官遴選。具體而言，經(jīng)折抵后符合法律工作時長要求的，還需轉(zhuǎn)到司法輔助人員崗位專職輔助辦案一年，此后才能參加司法官初任遴選；折抵后法律工作時長未滿底限要求的，還需轉(zhuǎn)為司法官助理輔助辦案，達(dá)到法律規(guī)定的年限后方可參加初任司法官遴選。

（二）改革司法技術(shù)人員配置模式，充實司法行政人員隊伍

當(dāng)前各級檢察機關(guān)均配置有檢察技術(shù)人員，其中省級、市級檢察機關(guān)則成立了專門的檢察技術(shù)部門，而基層檢察機關(guān)由于技術(shù)人員較少，未設(shè)置獨立部門，通常由綜合部門統(tǒng)一管理，或由業(yè)務(wù)部門管理。實踐中出現(xiàn)管理不統(tǒng)一、定位不清晰、使用不專業(yè)、技術(shù)覆蓋面窄等問題，一方面對推動辦案的作用不大，另一方面這些人員的業(yè)務(wù)技能也很難發(fā)展。因此，建議在基層檢察機關(guān)取消技術(shù)人員崗位設(shè)置，根據(jù)實際需要將編制用于招錄專門的行政人員，從而緩解基層檢察機關(guān)行政人員不足的難題。同時，統(tǒng)一在市級以上檢察機關(guān)設(shè)置檢察技術(shù)部門，配置檢察辦案需要的各門類技術(shù)人員，基層檢察機關(guān)遇專業(yè)技術(shù)問題，直接呈報市級技術(shù)部門指導(dǎo)解決。

（三）適當(dāng)提升聘用制人員待遇

在調(diào)研中，聘用人員待遇過低留不住人，是反映比較普遍的問題。但目前情況下，為解決輔助人員不足問題，還不得不長期采用聘用制。因此，還需盡量爭取地方財力支持，適當(dāng)提高聘用人員待遇。同時可以考慮建立聘用人員的等級制度，根據(jù)聘用工作的年限、聘用人員的素質(zhì)及表現(xiàn)，以及聘用崗位的性質(zhì)和難易程度等，實行不同的工資等級，以增強對工作積極性高、工作質(zhì)量高以及安心在崗的激勵。同時，也可以就其轉(zhuǎn)任司法官助理設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)并提供一定的方便條件，增強聘用崗位吸引力。