我國流域治理進(jìn)程中流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的問題與對策

胡若晨 夏瓊 楊鋒 王大偉

為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，我國始終堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，但是隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，資源消耗和環(huán)境污染問題愈發(fā)嚴(yán)重，其中，流域水資源的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題已經(jīng)成為了社會和政府部門重點(diǎn)關(guān)注的對象。對此，為提高流域治理的效率，完善流域水環(huán)境的保護(hù)機(jī)制，我國政府提出了流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2011年，由財政部和環(huán)保部牽頭組織的全國首個跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)在新安江啟動實(shí)施，隨后，流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制政策進(jìn)一步在全國推廣，太湖、黃河、長江等關(guān)乎我國民生的關(guān)鍵性河流都開始在上下游間實(shí)施這一政策。相比于發(fā)達(dá)國家，我國流域治理起步較晚、發(fā)展較落后，不成熟的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也給流域治理工作帶來了一些困難。本文從流域治理面臨的問題與挑戰(zhàn)出發(fā)，對流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施面臨的問題進(jìn)行梳理和總結(jié)，從完善立法、優(yōu)化機(jī)制內(nèi)容等角度提出了相關(guān)建議，為推動流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在全國范圍的推廣和完善提供參考。

一、我國流域治理現(xiàn)存的問題與挑戰(zhàn)

（一）流域水資源污染嚴(yán)重

我國境內(nèi)分布著眾多河流，各流域橫跨不同地區(qū)，但是《2018年中國水資源公報》的數(shù)據(jù)顯示，我國七大水系的500多條主要河流中，80%以上的流域都受到了不同程度的污染，截至2021年，這七大水系中仍有兩大水系為輕度污染。流域水資源往往與其附近居民的生產(chǎn)生活密切相關(guān)，而由于水具有流動性，流域中的水資源污染勢必會造成更廣泛的環(huán)境問題。

1.工業(yè)污染：工業(yè)廢水的大量排放導(dǎo)致流域治理難度增加。工業(yè)廢水的排放是導(dǎo)致流域水污染的主要原因之一，隨著工業(yè)的快速發(fā)展，工業(yè)廢水的排放量激增，但是由于缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)，并沒有對排放大量工業(yè)廢水的企業(yè)采取任何處罰措施。近幾年，我國越來越重視環(huán)境保護(hù)，但工業(yè)廢水的排放量仍然居高不下，如2019年我國排放了約252立方米的工業(yè)廢水，經(jīng)過一年的防治處理，2020年仍有177.2億立方米的工業(yè)廢水排放量，這對附近流域的生態(tài)環(huán)境造成了極大的影響。

2.城市污染：城市生活垃圾的排放加重水資源污染。我國人口基數(shù)大，隨之產(chǎn)生了大量的生活垃圾，由于生活垃圾的重復(fù)利用率較低，絕大多數(shù)垃圾因?yàn)殚L時間堆放在地上導(dǎo)致產(chǎn)生各種污染空氣和水質(zhì)的細(xì)菌。根據(jù)《2021年中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年我國城市生活垃圾清運(yùn)量達(dá)到了23512萬噸，相比于“十二五”末的2015年新增了22.7%，同時2021年我國城市生活垃圾清運(yùn)量預(yù)計(jì)達(dá)到26707.5萬噸。另一方面，由于流域附近居民的環(huán)保意識薄弱，進(jìn)一步加劇了流域水污染的嚴(yán)重性。

（二）流域治理的穩(wěn)定性和可持續(xù)性較低

1.流域治理相關(guān)法律法規(guī)尚待完善，監(jiān)管力度不夠造成流域治理效率低下。由于沒有相關(guān)法律法規(guī)的監(jiān)管，部分工業(yè)企業(yè)會通過任意排放工業(yè)廢水減少自身的成本，甚至縮減在工業(yè)廢水處理技術(shù)、設(shè)施和人才上面的資金投入，由此造成流域水污染的惡化。目前我國雖推出流域治理的創(chuàng)新措施，但同樣因?yàn)槿狈ο嚓P(guān)的法律法規(guī)，導(dǎo)致其無法順利實(shí)施，政府和企業(yè)對此缺乏主動性和積極性，流域治理工作將“止步不前”。

2.流域治理體系尚不成熟，長期的流域治理效果較不穩(wěn)定。傳統(tǒng)的流域生態(tài)環(huán)境治理往往以“部門本位主義”和“地方保護(hù)主義”為原則，無法持續(xù)性地解決流域生態(tài)環(huán)境污染的問題。流域治理不僅涉及到水污染治理，還包括生態(tài)、環(huán)保甚至市政等多個層面，現(xiàn)在廣泛使用的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能夠在一定程度上解決因流域治理權(quán)責(zé)不對等造成的上下游之間發(fā)展不平衡，但是這一制度在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任劃分、補(bǔ)償方式等方面尚未形成成熟完善的體系，各地采取的治理措施和標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，無法形成高效的合作共治局面。

（三）流域治理相關(guān)專業(yè)技術(shù)、設(shè)施和人才缺失

1.專業(yè)人才結(jié)構(gòu)不完備，無法及時進(jìn)行技術(shù)革新。人才一直都是國家和社會發(fā)展的核心，我國在流域治理、污水防治等方面的人才儲備量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，人才隊(duì)伍的建設(shè)亟待加強(qiáng)，流域管理機(jī)構(gòu)的體制機(jī)制也有待完善，人才的缺失導(dǎo)致流域治理沒有強(qiáng)力支持，進(jìn)一步造成流域治理工作的效率低下。

2.技術(shù)體系未集成，制約流域治理技術(shù)的發(fā)展和完善。隨著我國進(jìn)入快速發(fā)展階段，在流域治理、環(huán)境保護(hù)和污染防治等方面我國已經(jīng)擁有較先進(jìn)的技術(shù)，“十三五”期間，水體污染控制與治理科技重大專項(xiàng)針對流域治理技術(shù)展開了深入探索，但是現(xiàn)有的流域治理技術(shù)體系集群仍需不斷完善以適應(yīng)我國流域的多樣性。

3.硬件設(shè)施量不夠，沒有足夠的設(shè)施支持技術(shù)的發(fā)展。由于沒有相關(guān)的法律法規(guī)以及缺乏有關(guān)部門的監(jiān)督，排放大量工業(yè)廢水的企業(yè)缺少引進(jìn)相關(guān)專業(yè)技術(shù)和購買污水處理設(shè)施的積極性，對于流域治理技術(shù)來說，即使有足夠的人才、完善的治理管理體系、先進(jìn)的技術(shù)，也可能會因?yàn)橛布O(shè)施的落后而無法發(fā)展，這就進(jìn)一步導(dǎo)致流域治理的效率低下，造成流域生態(tài)環(huán)境惡化。

二、我國流域治理創(chuàng)新措施——流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

（一）流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施現(xiàn)狀

流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是政府的一種激勵手段，是由上下游政府之間協(xié)商確定的運(yùn)用一定的市場手段維護(hù)上下游之間以及流域與其他生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者之間關(guān)系的一種制度。2011年，我國在新安江開始了全國首個流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)計(jì)劃。到目前為止，我國已經(jīng)在太湖、黃河、長江、閩江等國內(nèi)重點(diǎn)流域?qū)嵤┝饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償計(jì)劃，以期從最初的“新安江模式”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸袊Ｊ健薄?/p>

1.從不同的補(bǔ)償資金流向來看，一般有兩種類型：

（1）一種是由于上游向流域中排放大量的污水等污染導(dǎo)致流域的生態(tài)環(huán)境和水資源惡化，因此需要對下游地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。

（2）一種是上游地區(qū)通過犧牲當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展對流域進(jìn)行保護(hù)和治理使得流域生態(tài)環(huán)境達(dá)標(biāo)或有所改善，這時需要下游地區(qū)向上游地區(qū)支付相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償。

2.從不同的補(bǔ)償資金來源來看，一般有政府補(bǔ)償和市場補(bǔ)償兩種類型：

（1）政府補(bǔ)償是指以政府或國家為補(bǔ)償主體，通過財政轉(zhuǎn)移支付、稅收等手段進(jìn)行補(bǔ)償?shù)牧饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制類型。我國目前的基本模式是中央向地方進(jìn)行財政轉(zhuǎn)移支付，這一種補(bǔ)償方式加強(qiáng)了補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施的強(qiáng)制性，旨在以強(qiáng)有效的手段促進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的落地實(shí)施。

（2）市場補(bǔ)償是指以經(jīng)濟(jì)或市場調(diào)節(jié)的方式，通過協(xié)商溝通，最終達(dá)成流域補(bǔ)償交易的一種激勵式的補(bǔ)償方式，這種方式相比于政府補(bǔ)償弱化了政府的干預(yù)，其常見的市場方式為水權(quán)交易等，在水權(quán)交易中，下游地區(qū)通過購買超出目標(biāo)值的水量而向上游不斷輸送資金，但這一政策對初始水權(quán)的劃分要求較高。

3.從不同的補(bǔ)償方式來看，一般有資金補(bǔ)償、政策補(bǔ)償和項(xiàng)目補(bǔ)償三種類型：

（1）資金補(bǔ)償是指由補(bǔ)償主體向補(bǔ)償對象支付資金進(jìn)行補(bǔ)償。目前我國流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以這一補(bǔ)償方式為主，其主要表現(xiàn)形式為由政府設(shè)立流域補(bǔ)償專項(xiàng)資金或政府間的財政轉(zhuǎn)移支付。但是一旦資金不足就容易造成上游地區(qū)的“懈怠”，降低上游地區(qū)對流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性。

（2）政策補(bǔ)償是指由補(bǔ)償主體通過出臺一些制度為補(bǔ)償對象提供政策上的優(yōu)惠?，F(xiàn)有的政策主要包括異地開發(fā)、免息或貼息貸款等，在異地開發(fā)中，上游地區(qū)可以在下游地區(qū)建設(shè)工業(yè)園區(qū)以避免因工業(yè)發(fā)展造成的流域污染；而在免息或貼息貸款中，還款周期較長，有效地支持了上游地區(qū)的流域保護(hù)和治理工作的進(jìn)行，且能有效約束上游地區(qū)在貸款周期內(nèi)完成既定的治理目標(biāo)。

（3）項(xiàng)目補(bǔ)償是指下游地區(qū)通過在上游地區(qū)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的投資進(jìn)行補(bǔ)償。這一補(bǔ)償方式能夠持續(xù)性地為上游地區(qū)提供支持，一定程度上能改善上游地區(qū)為保護(hù)和治理流域生態(tài)環(huán)境而出現(xiàn)勞動力過剩的局面，但是這一方式較適用于下游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的情況。

（二）流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的主要問題

1.缺乏相關(guān)法律支持，難以主動達(dá)成補(bǔ)償合作。

（1）現(xiàn)行法律忽視了環(huán)境外部性的影響。環(huán)境外部性即下游地區(qū)的流域生態(tài)環(huán)境受到上游地區(qū)流域治理成果的影響。根據(jù)現(xiàn)行法律，下游地區(qū)只需要對本地區(qū)的流域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，這就導(dǎo)致下游地區(qū)不會主動承擔(dān)環(huán)境受益的責(zé)任，進(jìn)而降低了下游地區(qū)與上游共同承擔(dān)流域環(huán)境治理工作的意愿。而這與流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制相悖，不能保障流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的順利實(shí)施。

（2）流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺少明確的法律約束。目前，國家已經(jīng)出臺了包括《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》和《中華人民共和國水土保持法》等在內(nèi)的關(guān)于流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法律，同時也相繼出臺了《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》和《節(jié)能減排綜合性工作方案》等相關(guān)措施，但是在這些規(guī)章制度中，僅僅提出要完善流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并未清晰地說明如何完善，而且相關(guān)的法律條文目前還尚未形成體系集群。

2.補(bǔ)償主體、對象、標(biāo)準(zhǔn)、方式等補(bǔ)償細(xì)節(jié)不明確、不合理且未形成共識。

■高山草原｜韓鳳平/攝

（1）補(bǔ)償主體和對象劃分不清淅。根據(jù)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)質(zhì)，該制度中的補(bǔ)償主體應(yīng)該分為兩部分，一部分是受益于上游治理效果的下游地區(qū)的群體，一部分是造成流域生態(tài)環(huán)境污染的上游地區(qū)的個人或群體。而相對應(yīng)的，制度中的補(bǔ)償對象也應(yīng)該分為兩部分，一部分是對流域生態(tài)環(huán)境做出貢獻(xiàn)的上游地區(qū)，一部分為受到上游入境水質(zhì)污染的下游地區(qū)。但是由于流域的特性流動性，在整個流域生態(tài)環(huán)境中可能包含多個部門或地區(qū)，這就導(dǎo)致對流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的補(bǔ)償主體和對象的界定十分困難。

（2）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不夠合理。在流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)踐中，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往是由上下游政府之間通過協(xié)商和談判確定的，而補(bǔ)償資金往往僅用于流域治理專項(xiàng)，忽視了上游地區(qū)因治理流域生態(tài)環(huán)境而犧牲的工業(yè)發(fā)展、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等，進(jìn)而降低上游地區(qū)對流域治理的積極性。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算是流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的一大難題，目前還沒有一套合理、科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算體系，如黃山市在2020年收官的新安江生態(tài)補(bǔ)償?shù)谌喸圏c(diǎn)項(xiàng)目中累計(jì)投資了153.26億元，但是最終僅從下游地區(qū)獲得補(bǔ)償金11.1億元。而合理有效的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也有助于補(bǔ)償總金額的確定，進(jìn)一步推動流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的施行。

（3）補(bǔ)償方式難以達(dá)成共識。從上述內(nèi)容來看，補(bǔ)償方式包括資金補(bǔ)償、項(xiàng)目補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、政府補(bǔ)償、市場補(bǔ)償?shù)榷喾N方式，上下游流域往往以自己的利益最大化為主，各自選擇最適合當(dāng)前地區(qū)或當(dāng)前地區(qū)最需要的補(bǔ)償方式，這就造成了我國長期存在的“九龍治水”的局面，導(dǎo)致上下游之間的合作難以進(jìn)行。

三、優(yōu)化流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建議

流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為我國流域治理的激勵政策，其順利實(shí)施有利于資源的可持續(xù)利用，有利于推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的持續(xù)進(jìn)行，加快我國的綠色發(fā)展，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)的合作共治的良好局面。針對流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制現(xiàn)有的問題，可以從以下方面入手，建立健全流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，優(yōu)化現(xiàn)有的流域治理體系，從而推進(jìn)流域治理的持續(xù)發(fā)展。

（一）完善流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制相關(guān)政策和法律

為加強(qiáng)流域治理管理的監(jiān)管力度，促進(jìn)各地之間的協(xié)同治理，建議通過政策及法律法規(guī)引導(dǎo)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施。

1.制定和完善流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制相關(guān)法律法規(guī)。梳理和總結(jié)現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制及流域治理相關(guān)法律法規(guī)和政策的不足之處，及時進(jìn)行優(yōu)化和改進(jìn)。通過試點(diǎn)計(jì)劃對流域生態(tài)補(bǔ)償工作的實(shí)施對象、實(shí)施原則、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施方案等作出規(guī)范要求，加快擬定“流域生態(tài)補(bǔ)償法”等相關(guān)法律法規(guī)，只有具備完善的法律規(guī)章制度，流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施才會有法可依，法律也可以進(jìn)一步保障流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的順利實(shí)施。

2.設(shè)立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的干部考核制度。將流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施工作列入年度干部考核評價中，建立合理科學(xué)的流域生態(tài)補(bǔ)償工作的干部考核機(jī)制，增加各級政府和部門對流域補(bǔ)償政策的重視程度。同時以中央政府、省政府為主導(dǎo)加大對流域生態(tài)補(bǔ)償工作的獎勵力度，逐級實(shí)施，最大限度地調(diào)動各地政府和部門對流域治理工作的積極性。設(shè)立流域生態(tài)補(bǔ)償工作反饋意見箱，鼓勵廣大流域附近居民、企業(yè)對流域生態(tài)補(bǔ)償工作相關(guān)干部、地方部門或政府提出意見，并將意見納入干部考核機(jī)制中。

3.設(shè)置協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)促進(jìn)流域的合作共治。目前我國主要以政府為主導(dǎo)確定流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施，但在實(shí)際中流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施往往因?yàn)樯舷掠沃g的談判破裂而失敗，為此，可以通過逐級協(xié)商的方式，分級設(shè)置流域生態(tài)補(bǔ)償管理小組，由上級協(xié)商確定后通過公文下發(fā)至下一級流域生態(tài)補(bǔ)償管理小組執(zhí)行，以此推動上下游之間的合作達(dá)成，改善現(xiàn)有的“九龍治水”局面。同時，設(shè)立上下游合作溝通的平臺，由各方政府及部門相關(guān)人員參與，組成流域生態(tài)補(bǔ)償工作的協(xié)調(diào)小組，統(tǒng)籌流域生態(tài)治理的各項(xiàng)工作。

4.完善流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制評估制度。邀請專家構(gòu)建流域生態(tài)補(bǔ)償工作的績效評價指標(biāo)體系，在協(xié)議到期后，由協(xié)調(diào)小組或流域生態(tài)補(bǔ)償管理小組牽頭根據(jù)該指標(biāo)體系對該流域的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施效果進(jìn)行多方面評估，并根據(jù)流域補(bǔ)償協(xié)議中確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)決定最終的補(bǔ)償金額和補(bǔ)償方式。鼓勵邀請第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)及社會參與流域生態(tài)補(bǔ)償工作的評估，對項(xiàng)目的實(shí)施情況、資金的利用率等方面進(jìn)行評價，評價結(jié)果較好的應(yīng)給予獎勵，反之，評價結(jié)果較差的也應(yīng)受到如扣除部分績效工資等的懲罰。協(xié)調(diào)小組或流域生態(tài)補(bǔ)償管理小組對協(xié)議施行過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行總結(jié)。同時，收集第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)及社會的建議，及時提出相應(yīng)的對策，為下一階段的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施提供參考和經(jīng)驗(yàn)。

（二）優(yōu)化流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制具體內(nèi)容

為完善流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制順利的落地實(shí)施，建議從補(bǔ)償主體和對象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式和補(bǔ)償分配等方面進(jìn)行優(yōu)化。

1.明確水權(quán)歸屬，基于流域生態(tài)功能區(qū)劃確定補(bǔ)償主體和補(bǔ)償對象。在流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中，首先，流域水資源的排污權(quán)和使用權(quán)的歸屬問題需要明確；其次，根據(jù)流域生態(tài)環(huán)境中的保護(hù)區(qū)、飲用水源區(qū)、工業(yè)用水區(qū)和農(nóng)業(yè)用水區(qū)等功能區(qū)需進(jìn)一步確定各區(qū)環(huán)境目標(biāo)，并結(jié)合流域?qū)嶋H情況確定流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的責(zé)任主體和補(bǔ)償對象，形成受益者合理付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償以及污染者受到合理懲罰的良好局面。同時，流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的補(bǔ)償對象也應(yīng)根據(jù)功能區(qū)劃分細(xì)致到對流域治理作出貢獻(xiàn)的地區(qū)、企業(yè)甚至是個人，以此增強(qiáng)流域治理的全民參與度。

2.綜合考慮生態(tài)價值、支付意愿和機(jī)會成本等確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制順利實(shí)施的關(guān)鍵，我國目前補(bǔ)償金額核算的方法主要有生態(tài)價值評估法、支付意愿評估法和機(jī)會成本法等方法。據(jù)此，應(yīng)綜合考慮當(dāng)前流域的生態(tài)價值，根據(jù)不同的流域生態(tài)功能區(qū)劃確定合理的環(huán)境目標(biāo)?？紤]上下游地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付能力及社會、企業(yè)和個人對生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹Ц兑庠?。上游地區(qū)因治理流域生態(tài)環(huán)境而犧牲的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、工業(yè)發(fā)展等機(jī)會成本也應(yīng)當(dāng)考慮進(jìn)去。同時還應(yīng)考慮由于環(huán)境外部性和流域規(guī)模較大導(dǎo)致的治理難度的增加、入境水資源質(zhì)量較低等造成的流域治理成本的增加，以此形成具有普適性的流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

3.因地制宜確定補(bǔ)償方式。我國現(xiàn)階段主要以政府補(bǔ)償?shù)姆绞綖橹?，市場補(bǔ)償方式僅在太湖、東江等部分流域嘗試實(shí)施，但是市場補(bǔ)償往往難以滿足流域生態(tài)補(bǔ)償工作的持續(xù)進(jìn)行，各地政府和部門應(yīng)根據(jù)當(dāng)前的不同需求，確定不同的補(bǔ)償方式，如經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)可以采用資金補(bǔ)償及政策補(bǔ)償?shù)确绞健⒔?jīng)濟(jì)水平一般的地區(qū)可以通過異地開發(fā)及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等方式等。同時，可以整合專項(xiàng)資金，將中央撥款、地方財政資金等整合創(chuàng)新使用，提高資金的利用率，最大限度地激發(fā)流域治理積極性。

4.健全補(bǔ)償分配機(jī)制，落實(shí)合作共治原則。流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制持續(xù)性發(fā)展的核心就是合理、科學(xué)、有效地分配補(bǔ)償資金，根據(jù)“受益者補(bǔ)償、污染者付費(fèi)”原則，而補(bǔ)償對象在獲得補(bǔ)償資金之后需要在流域責(zé)任地區(qū)（縣、區(qū)等）進(jìn)行進(jìn)一步的合理分配，建議加強(qiáng)頂層效應(yīng)，由中央對資金的流向和使用進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。建立科學(xué)的流域生態(tài)補(bǔ)償金分配模型，根據(jù)模型確定各級政府、部門甚至企業(yè)及個人的補(bǔ)償收益。結(jié)合政府、部門和干部等的績效考核結(jié)果及參考社會群眾的意見確定補(bǔ)償金的分配和使用，充分加強(qiáng)補(bǔ)償金的激勵作用，以此保證流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中“合作共治”的順利實(shí)現(xiàn)。