城市更新：基于空間治理范式的理論探討

葉 林，彭顯耿

(中山大學(xué) 中國公共管理研究中心，廣東 廣州 510275)

一、研究背景：高質(zhì)量城市化時(shí)代的城市更新再探

改革開放以來，一個(gè)立本于農(nóng)的“鄉(xiāng)土中國”逐步轉(zhuǎn)型為以城作治的“城市中國”。工業(yè)化先行和房地產(chǎn)中興鍛造了我國城市化的“前半場”，在取得舉世矚目成就的同時(shí)，也在一定程度上留下土地城市化超載、經(jīng)濟(jì)城市化失衡、人口城市化滯后及社會(huì)城市化缺口的結(jié)構(gòu)性問題。為緩解和解決各類城市化進(jìn)程之間及其內(nèi)部的系列摩擦和矛盾，加速推進(jìn)城市化發(fā)展，探索城市化轉(zhuǎn)型升級(jí)，中央和地方開展了系列城市治理創(chuàng)新行動(dòng)。其中，城市更新長久以來發(fā)揮著不可或缺的攻堅(jiān)作用。

2015年中央城市工作會(huì)議提出控制城市開發(fā)強(qiáng)度，科學(xué)劃定城市開發(fā)邊界，推動(dòng)城市發(fā)展由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變(1)2015中央城市工作會(huì)議公報(bào)全文，http://www.planning.org.cn/news/view?id=3482。；2016年，國家為進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作，提出有序?qū)嵤┏鞘行扪a(bǔ)和有機(jī)更新(2)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》，http://www.gov.cn/zhengce/2016-02/21/content_5044367.htm。；2019年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次強(qiáng)調(diào)“城市更新”概念，提出加強(qiáng)存量住房改造提升，加大城市住房保障工作力度(3)2019中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，http://news.cctv.com/special/2019zyjjgzhy/。；2020年黨的十九屆五中全會(huì)通過“十四五規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議”，將“實(shí)施城市更新行動(dòng)”作為“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”的主要抓手，推進(jìn)城市生態(tài)修復(fù)、功能完善工程，統(tǒng)籌城市規(guī)劃、建設(shè)、管理，合理確定城市規(guī)模、人口密度、空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。(4)《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，http://www.gov.cn/zhengce/2020-11/03/content_5556991.htm。

2021年，“實(shí)施城市更新行動(dòng)”以及其中的“防止大拆大建”更是成為我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心關(guān)鍵詞。在2021年的中國城市規(guī)劃年會(huì)上，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長黃艷指出，城市更新行動(dòng)是“十四五”規(guī)劃的重要部署，我國已進(jìn)入城市化的中后期，城市發(fā)展進(jìn)入城市更新的重要時(shí)期，由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”；既要解決城鎮(zhèn)化過程中的問題，也要注重解決城市本身所產(chǎn)生的問題。(5)《黃艷：統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，提高城市治理水平》，http://www.planning.org.cn/news/view?id=11869。住建部于2021年11月5日發(fā)布《關(guān)于開展第一批城市更新試點(diǎn)工作的通知》，針對(duì)我國城市發(fā)展進(jìn)入城市更新重要時(shí)期所面臨的突出問題和短板，嚴(yán)格落實(shí)城市更新底線要求，轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式，結(jié)合各地實(shí)際，因地制宜探索城市更新的工作機(jī)制、實(shí)施模式、支持政策、技術(shù)方法和管理制度，推動(dòng)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善和品質(zhì)提升，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法，引導(dǎo)各地互學(xué)互鑒，科學(xué)有序?qū)嵤┏鞘懈滦袆?dòng)。從探索城市更新統(tǒng)籌謀劃機(jī)制、探索城市更新可持續(xù)模式和探索建立城市更新配套制度政策三個(gè)方面，在北京等21個(gè)城市(區(qū))開展第一批為期2年的城市更新試點(diǎn)。(6)《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于開展第一批城市更新試點(diǎn)工作的通知》，https://www.mohurd.gov.cn/gongkai/fdzdgknr/zfhcxjsbwj/202111/20211105_762839.html。在此21個(gè)城市之外，包括深圳、廣州、上海等地早已先期出臺(tái)“城市更新條例”，在立法等層面先行一步推動(dòng)城市更新。(7)《廣州市城市更新條例》征詢意見，http://www.gz.gov.cn/zwfw/zxfw/gysy/content/post_7368399.html；《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》，http://www.sz.gov.cn/zfgb/2021/gb1190/content/post_8590943.html；《上海市城市更新條例》，https://law.sfj.sh.gov.cn/#/detail?id=61302cc0cc951c58ae7fa1df。

在傳統(tǒng)城市更新政策和實(shí)踐中，拆除、增建和搬遷幾乎已經(jīng)成為舊城改造建設(shè)的必然渠道，形成了通過城市更新，拉動(dòng)城市發(fā)展，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的固有思路。此前在2021年8月31日，住建部發(fā)文《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問題的通知》，從堅(jiān)持劃定底線、防止城市更新變形走樣，堅(jiān)持應(yīng)留盡留、全力保留城市記憶，堅(jiān)持量力而行、穩(wěn)妥推進(jìn)改造提升三個(gè)方面，提出了積極穩(wěn)妥實(shí)施城市更新行動(dòng)，防止大拆大建問題的要求。(8)《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問題的通知》，https://www.mohurd.gov.cn/gongkai/fdzdgknr/zfhcxjsbwj/202108/20210831_761887.html。文件要求聚焦于三個(gè)“嚴(yán)格控制”及一個(gè)“確保”，即嚴(yán)格控制大規(guī)模拆除、嚴(yán)格控制大規(guī)模增建和嚴(yán)格控制大規(guī)模搬遷，確保住房租賃市場供需平穩(wěn)。文件中確保住房租賃市場供需平穩(wěn)的要求直指統(tǒng)籌解決新市民、低收入困難群眾等重點(diǎn)群體租賃住房問題，城市住房租金年度漲幅不超過5%。上述文件從根本上闡明了城市更新作為我國城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的核心抓手和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要手段，賦予其作為住房“穩(wěn)定器”的功能，以保障城市中重點(diǎn)群體的住房需求，進(jìn)而改變以增長為導(dǎo)向的城市空間布局，形成以人為核心的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型和城市空間治理新格局。

在此背景下，全國各地紛紛出臺(tái)實(shí)施城市更新與防止大拆大建、保護(hù)歷史文脈的相關(guān)政策文件。廣州于2021年10月20日發(fā)布《廣州市關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問題的意見(征求意見稿)》，提出“堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民，立足城市品質(zhì)和價(jià)值提升，持續(xù)探索超大城市有機(jī)更新之路，積極穩(wěn)妥實(shí)施城市更新行動(dòng)，保護(hù)、利用、傳承好歷史文化遺產(chǎn)，防止大拆大建問題”(9)《廣州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局關(guān)于對(duì)〈廣州市關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問題的意見(征求意見稿)〉公開征集意見的公告》，http://www.gzcsgxxh.org.cn/page131.html?article_id=985。。2022年1月1日開始實(shí)施的《西安市城市更新辦法》要求：組織實(shí)施城市更新，應(yīng)當(dāng)采取“留改拆”并舉、保留利用提升為主的方式。城市更新范圍內(nèi)涉及優(yōu)秀近現(xiàn)代建筑和歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村的，不得損害歷史文化遺產(chǎn)的真實(shí)性和完整性，不得對(duì)其傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌產(chǎn)生破壞性影響。(10)《西安市城市更新辦法》，http://www.xa.gov.cn/gk/zcfg/zfl/619c64edf8fd1c0bdc6c30b0.html。

同時(shí)，作為實(shí)施城市更新行動(dòng)、防止大拆大建的相關(guān)措施，對(duì)2000年底前建成的老舊小區(qū)的改造提升工作在全國全面鋪開。國務(wù)院辦公廳于2020年7月20日印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》，明確城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是重大民生工程和發(fā)展工程，對(duì)滿足人民群眾美好生活需要、推動(dòng)惠民生擴(kuò)內(nèi)需、推進(jìn)城市更新和開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有十分重要的意義。(11)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2020〕23號(hào))，http://www.gov.cn/zhengce/content/2020-07/20/content_5528320.htm。在此基礎(chǔ)上，形成一手抓保護(hù)、一手促改造的格局，有破有立地推進(jìn)中國城市空間改造。

隨著我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展“以人為核心”的目標(biāo)日益明晰，城市化“后半場”由加速轉(zhuǎn)向提質(zhì)而真正步入城市更新時(shí)代。通過城市更新，我國在驅(qū)動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，保護(hù)城市歷史文脈，發(fā)展城市社會(huì)民生保障，改善和提升城市空間品質(zhì)，完善和優(yōu)化城市功能結(jié)構(gòu)，探索突破城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)以及自身政策設(shè)計(jì)與制度建設(shè)等方面取得了顯著的成果。新型城鎮(zhèn)化的空間規(guī)劃與治理模式由以“擴(kuò)張—增量”為主向“控增量、用存量、提質(zhì)量、優(yōu)總量”的“精細(xì)化運(yùn)作”轉(zhuǎn)化，城市更新也由再開發(fā)的“增長點(diǎn)”向促改革的“著力點(diǎn)”轉(zhuǎn)型[1]。一種真正意義上既保護(hù)城市歷史文脈又尋找新興經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，同時(shí)保障多元群體權(quán)益的空間治理范式已經(jīng)形成，在保護(hù)和保障中促改造。“城市更新”已經(jīng)成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展及城市空間治理的應(yīng)有之義，探索融合城市更新的空間治理理論亟需提上日程。由此本文遵循空間范式，展開城市更新的理論探討，以尋求推進(jìn)空間治理的內(nèi)涵和路徑。

二、城市與空間的理論沿革：城市更新治理理論的形構(gòu)

“城市更新”概念源于西方的城市更新理論，然實(shí)踐上并非舶來品。我國踐行城市更新由來已久，學(xué)界的斷代甚至更早[2]。在城市規(guī)劃學(xué)、地理學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)及公共管理學(xué)的合力研究下，其內(nèi)涵日益豐富，外延不斷延拓。下文以城市及其空間發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，以命題、問題、點(diǎn)題和破題為邏輯延展，形構(gòu)作為空間治理的城市更新理論。

(一)命題：城市更新的時(shí)空觀基礎(chǔ)

城市，是一部自然與人工生命體發(fā)展的簡史。20世紀(jì)60年代，建筑歷史學(xué)家梁思成指出：“城市是一門科學(xué)，它像人體一樣有經(jīng)絡(luò)、脈搏、肌理，如果不科學(xué)地對(duì)待它，它會(huì)生病的?！薄俺鞘猩w”的隱喻不僅是理解現(xiàn)代城市發(fā)展的重要概念工具[3]，作為命題，其蘊(yùn)涵著繼城市誕生、生長、老化后一個(gè)不斷修復(fù)、重建、活化與復(fù)蘇的“抗衰老”過程，即城市更新的重要推論。諸如“城市新陳代謝”“有機(jī)更新”“城市再生”“城市復(fù)興”以及“復(fù)雜社會(huì)工程”等[4-5]，都是這一蘊(yùn)涵命題(implication)的變式。

“城市生命”首先是一種時(shí)間視角。作為時(shí)間概念的城市，最初的“死亡之城”(thanatopolis)展現(xiàn)了一種精神的、非經(jīng)濟(jì)的、禮儀性的集聚功能，“把有共同祭祀禮俗或宗教信仰的人定期或永久地集中到一起”；世俗王權(quán)與宗教神權(quán)筑造的“政治之城”是權(quán)力的映射，政治權(quán)威確保了安全，也締造了強(qiáng)權(quán)與神圣；然而財(cái)富的意義最終取代了榮譽(yù)與信仰，“商業(yè)之城”昭示了城市的美好未來并不取決于上帝或國家的權(quán)力；隨著資本主義的萌芽與發(fā)展，資本的循環(huán)與積累支配著“工業(yè)之城”的擴(kuò)張；全球化和信息化的當(dāng)下，“世界城市”興起并締結(jié)成世界城市網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)新成為了繼神圣、安全、富足之后的又一支點(diǎn)[6-8]。不難察覺，城市形態(tài)及其功能的變遷進(jìn)程中少不了更新迭代，甚至于需要以更新的方式實(shí)現(xiàn)城市進(jìn)化，期間涌現(xiàn)出復(fù)雜的社會(huì)組織、進(jìn)步的生產(chǎn)技術(shù)與新興的城市文化。城市更新相伴城市興衰于城市歷史，城市更新活動(dòng)并不局限于自20世紀(jì)50年代至今，即二戰(zhàn)后重建不足百年的歷史[9-11]。

本質(zhì)上，“城市是空間現(xiàn)象”，“它們是空間且位于空間之中”[12]151-174。城市是空間的產(chǎn)物，一個(gè)集地理、政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的空間結(jié)構(gòu)，由個(gè)體、組織和制度之間的關(guān)系所型塑，反之亦然。城市的時(shí)間烙刻在空間中，被空間折疊、吸收、融合而得到表達(dá)。因此，伴隨著高速發(fā)展的城市化與全球化帶來的“時(shí)空壓縮”，城市更新得以顯現(xiàn)并被界定為再城市化階段的空間再生產(chǎn)活動(dòng)。現(xiàn)代化空間的高頻劇變導(dǎo)致了對(duì)城市更新認(rèn)知的斷代刪截。實(shí)際上，從“死亡”與“政治”之城的神圣和歷史空間，到商業(yè)與工業(yè)之城的抽象與矛盾空間，再到想象后現(xiàn)代城市中的差異空間[13]，城市空間的變遷同樣蘊(yùn)涵著城市更新?？傊鞘邪l(fā)展兼具時(shí)間性與空間性，其附著的城市更新同樣有著深厚而深刻的時(shí)間觀和空間觀基礎(chǔ)。

(二)問題：城市更新的必要性動(dòng)因與非充分性局限

城市空間是社會(huì)與自然矛盾統(tǒng)一的結(jié)合體。作為空間再生產(chǎn)的城市更新無疑是一種空間實(shí)踐，即空間被設(shè)計(jì)、開發(fā)、改造和使用的社會(huì)過程，也表征著特殊的社會(huì)關(guān)系與結(jié)構(gòu)?？臻g，或說城市空間，一直是社會(huì)學(xué)關(guān)注的主題，是社會(huì)科學(xué)研究的底色。直至空間轉(zhuǎn)向，城市都是核心場域，更新是城市生活和生產(chǎn)的慣習(xí)；所謂“轉(zhuǎn)向”，實(shí)則激活、凸顯并深化了“空間”范疇[14]。

在早期經(jīng)典論述中，空間基本被理解為客觀的物質(zhì)環(huán)境?？椎绿岢鰧?shí)證主義思想，旨在從具體的空間狀態(tài)和時(shí)間過程出發(fā)，探求協(xié)調(diào)的社會(huì)秩序與社會(huì)進(jìn)步，以區(qū)別于古典哲學(xué)研究[15]。涂爾干指出，空間和時(shí)間都是由社會(huì)構(gòu)造的，被注入特定的社會(huì)情感價(jià)值，不同的社會(huì)空間反映了社會(huì)文化結(jié)構(gòu)的差異[16]。齊美爾對(duì)大都市的觀察表明，都市豐富多樣又變幻無常的空間獨(dú)特性塑造了人們冷漠且傲慢的精神品質(zhì)，自由又單一的生活形態(tài)，以及含蓄、疏遠(yuǎn)乃至排斥的交往方式[17]。韋伯對(duì)城市的剖析體現(xiàn)了一定的空間視角，他指出城市中不同的身份群體占據(jù)不同的城市空間，進(jìn)而決定其在市場中的位置，這既是階級(jí)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，也影響著城市空間結(jié)構(gòu)的形成[18]。

隨著城市社會(huì)學(xué)包括芝加哥、洛杉磯和紐約學(xué)派的發(fā)展，城市的空間變化演繹著相互依賴、競爭與合作的生態(tài)圖景[19]，從充滿不確定性的“去中心化”[20]，到重拾起對(duì)城市中心區(qū)的信心[21]，空間逐漸成為重要的研究范式。直至新馬克思主義城市社會(huì)學(xué)的興起，才真正轉(zhuǎn)向“空間論”分析。列斐伏爾揭露了實(shí)質(zhì)的空間生產(chǎn)，將空間本身作為一種生產(chǎn)方式納入到其“三位一體”的辯證法中[22]。蘇賈繼而發(fā)展出“第三空間”，指出空間生產(chǎn)對(duì)于資本主義生存起著支配作用[23]。哈維也意識(shí)到地理擴(kuò)張對(duì)資本主義緩和自身危機(jī)的重要性，并進(jìn)一步說明空間修復(fù)的內(nèi)在隱患[24]?？ㄋ固貭柡透甑碌霞{的研究明確了城市空間的階級(jí)性，基于階級(jí)沖突，空間生產(chǎn)的取向得以確立和調(diào)節(jié)，這在資本的“第二次循環(huán)”中尤為突出[25]。

從被消極地視作外在既定的物質(zhì)環(huán)境形式，到可以被情感和價(jià)值填充，被心靈的互動(dòng)構(gòu)建而成為社會(huì)化進(jìn)程的“空間性”形構(gòu)，再到轉(zhuǎn)向后的空間“社會(huì)本體論化”，社會(huì)學(xué)分析的城市幾乎是與鄉(xiāng)村的良善和穩(wěn)定截然相反的敗壞與混亂。究其根本在于城市空間的自然屬性與社會(huì)屬性之間的矛盾，一方面是前者客觀的有限性與后者無節(jié)制拓殖的矛盾，另一方面則是后者自身生產(chǎn)與修復(fù)機(jī)制的內(nèi)在矛盾。兩類矛盾在城市化與全球化推動(dòng)的資本主義工業(yè)化及經(jīng)濟(jì)增長的空間擴(kuò)張中大范圍且集中地爆發(fā)(12)這里的“工業(yè)化”概念包括1.0的蒸汽化、2.0的電氣化、3.0的信息化以及4.0的智能化的發(fā)展跨度。，表現(xiàn)在：物理空間，如危房與住房困難，盲目擴(kuò)張、土地浪費(fèi)與耕地流失，交通擁擠，空氣、水質(zhì)等生態(tài)污染，城市文脈破壞等；心理空間，如快節(jié)奏生活帶來的焦慮，高成本、高消費(fèi)的壓力，開放、密集卻又孤獨(dú)的狀態(tài)，所剩無幾的個(gè)人隱私等；社會(huì)空間，如士紳化、精英城市，社群排斥、種族隔離、社區(qū)割裂，家庭矛盾與生活失序等。維護(hù)生態(tài)空間、保護(hù)地方空間，完善空間功能、均衡空間生產(chǎn)，反思空間抽象化及營造差異化空間等城市更新的必要性昭然若揭。吊詭的是實(shí)踐中經(jīng)常以城市更新的方式復(fù)制空間問題，制造空間非正義，產(chǎn)生“士紳化”等現(xiàn)象，使得城市空間的公平性和均等性進(jìn)一步受到挑戰(zhàn)。城市空間固有的雙重屬性及其內(nèi)在矛盾使城市更新對(duì)于實(shí)現(xiàn)空間善治具有非充分的局限性。

(三)點(diǎn)題：城市更新的充分性動(dòng)因與治理轉(zhuǎn)向

“城市問題是社會(huì)問題，也是政治問題”[26]4。城市治理可以說是政治的空間映射。伴隨著空間轉(zhuǎn)向，城市社會(huì)學(xué)的進(jìn)路愈發(fā)向政治經(jīng)濟(jì)學(xué)尤其是馬克思主義范式靠攏?？臻g視角下的城市社會(huì)學(xué)和城市政治學(xué)的理論流變可以說是殊途同歸。城市更新的充分性需要進(jìn)一步的政治學(xué)分析，其中蘊(yùn)含著治理轉(zhuǎn)向的可能。

近代工業(yè)革命以來，資本主義工業(yè)化生產(chǎn)造就了加速擴(kuò)張的城市化，后者在技術(shù)實(shí)現(xiàn)時(shí)空壓縮和伸延的影響下又維持并催化著資本主義的生存與發(fā)展。每一輪資本的循環(huán)和積累推動(dòng)著新城擴(kuò)張與舊城改造。其間，各城市利益主體為搶占優(yōu)勢(shì)區(qū)位，爭奪優(yōu)質(zhì)空間資源，規(guī)避空間負(fù)外部性展開權(quán)力博弈及其空間化。其中，士紳化及其空間割裂是城市更新實(shí)踐的負(fù)面典型。城市更新的空間化現(xiàn)象是政治過程的空間映射，生產(chǎn)與再生產(chǎn)社會(huì)空間背后的權(quán)力結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)秩序以及階層、階級(jí)、民族、種族乃至性別關(guān)系為系列政治學(xué)考察和探索城市治理模式提供了靈動(dòng)的情景。

20世紀(jì)60年代以來，歐美國家普遍出現(xiàn)由于郊區(qū)化和產(chǎn)業(yè)外遷的城市(中心)危機(jī)；70年代，福特—?jiǎng)P恩斯主義式微，新自由主義興起，城市再造與“返城運(yùn)動(dòng)”加劇了城市沖突。傳統(tǒng)城市政治研究以“權(quán)力”為起點(diǎn)，發(fā)展出精英主義、多元主義的“控制論”城市政治觀[27-28]。增長機(jī)器理論將城市政治研究范式轉(zhuǎn)向“行動(dòng)論”分析，這也為城市治理研究開辟了路徑[29]。繼“‘誰’統(tǒng)治”問題之后是“如何統(tǒng)治”,亦即“如何治理”的問題[30]。城市政體理論關(guān)注到微觀層面的多元互動(dòng)，基于政府、市場、社會(huì)三類政體成員或三種力量的相互博弈進(jìn)行類型學(xué)分析，諸如致力于增長的發(fā)展型政體，或是“反增長”的進(jìn)步型政體，亦或強(qiáng)調(diào)人文關(guān)懷的服務(wù)型政體，都可為城市更新動(dòng)因提供充分性解釋[31]。同時(shí)，針對(duì)政府結(jié)構(gòu)碎片化和城市空間馬賽克(spatial mosaic)導(dǎo)致的治理困境，傳統(tǒng)區(qū)域主義方案主張通過行政合并、兼并，建立大都市區(qū)政府來統(tǒng)一管理城市區(qū)域的公共事務(wù)[32]；公共選擇理論則認(rèn)為“碎片化”是一種“類市場機(jī)制”的優(yōu)勢(shì)，主張形成以核心區(qū)為主導(dǎo)的多中心治理模式[33]；新區(qū)域主義構(gòu)思建立區(qū)域內(nèi)推動(dòng)政府間協(xié)作、互惠、共進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)治理制度，主張形成多中心大都市，緩解中心城市的貧困化，復(fù)興式微的核心區(qū)[34]。

隨著資本全球流動(dòng)的深入發(fā)展，繼人文地理學(xué)的制度、文化、關(guān)系轉(zhuǎn)向之后是尺度轉(zhuǎn)向[35-36]，尺度政治的提出為空間轉(zhuǎn)型與附著其上的社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)重構(gòu)的耦合分析提供了重要的思考和行動(dòng)的維度[37]，空間生產(chǎn)也進(jìn)一步發(fā)展成“空間尺度的生產(chǎn)”[38]。史密斯最早闡述了作為政治策略的尺度生產(chǎn)和再生產(chǎn)，關(guān)注尺度作為政治行動(dòng)者的工具選擇[39]。德蘭尼繼而提出“尺度的政治建構(gòu)”，闡明這一持續(xù)、開放的政治過程包含的廣泛的行動(dòng)主體[40]。布倫納則區(qū)分了單、復(fù)數(shù)的尺度政治，強(qiáng)調(diào)尺度間的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，即建構(gòu)空間分化的排序、層級(jí)或位置的產(chǎn)生、重構(gòu)和競爭[41]。城市更新是政治空間化的過程，是涉及權(quán)力結(jié)構(gòu)、政策制定、制度安排及治理模式的再尺度化過程。在尺度政治的框架中，將空間和權(quán)力融合揭示了一種治理轉(zhuǎn)向的可能，特別是國家作為尺度重構(gòu)進(jìn)程主要的啟動(dòng)者、協(xié)調(diào)者及場所，這在列斐伏爾和哈維關(guān)于空間修復(fù)(spatial fix)及國家理論中初現(xiàn)端倪[42-43]。結(jié)合政體理論，即將城市治理聯(lián)盟視作空間治理的組織方式和權(quán)力架構(gòu)同樣具有尺度特性，其跨越體制邊界的非正式制度安排與不斷演進(jìn)的關(guān)系集合意味著權(quán)力和控制力在不同尺度之間的變動(dòng)[31][44]。由此,建構(gòu)城市更新治理話語體系，借尺度之勢(shì)通往空間善治不僅是可能的，也是必要的。

(四)破題：作為城市空間治理的城市更新——以尺度共治通往尺度善治

圍繞城市更新的動(dòng)力機(jī)制、空間設(shè)計(jì)形式及使用和感知三個(gè)維度，學(xué)界已發(fā)展出眾多理論，形成多學(xué)科的理論源流構(gòu)形[45]。探索和形構(gòu)一種城市更新治理理論的基本形態(tài)，以城市歷史學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)和地理學(xué)為主要路徑具有重要的意義。首先，從城市生命體隱喻出發(fā)，延展至城市發(fā)展史演繹城市更新的時(shí)空觀基礎(chǔ)；其次，從“社會(huì)性空間”，到“空間中的生產(chǎn)”，再到“空間的生產(chǎn)”的社會(huì)學(xué)及政治學(xué)理論進(jìn)路中分析城市更新的動(dòng)因、局限和治理轉(zhuǎn)向的潛在可能；最后，在地理學(xué)轉(zhuǎn)向“空間尺度的生產(chǎn)”及尺度政治框架中捕捉耦合空間和權(quán)力分析之治理轉(zhuǎn)向的方向。

城市治理的本質(zhì)是空間治理，狹義城市治理的“主體決定論”或“關(guān)系決定論”往往將治理過程及模式還原為不同城市利益主體之間的互動(dòng)方式，其類型學(xué)的理論建構(gòu)通常是“虛空”的。作為城市空間治理的城市更新遵循社會(huì)空間辯證法的邏輯，尺度的引入有助于在治理轉(zhuǎn)向上融合空間和行動(dòng)者，以尺度重構(gòu)為治理機(jī)制推動(dòng)空間善治。首先，著眼于物理空間的推陳出新，表現(xiàn)為物質(zhì)和功能上的改造升級(jí)，城市更新空間質(zhì)量是技術(shù)行動(dòng)者所關(guān)注的內(nèi)容；其次，推進(jìn)社會(huì)空間的城市更新規(guī)劃，行動(dòng)者擴(kuò)及政府、市場和社會(huì)的一切可能主體，城市更新空間形態(tài)受行動(dòng)者在生產(chǎn)、生活和交易、交換中結(jié)成的各種社會(huì)關(guān)系支配，隨政治社會(huì)變遷而變化；再次，空間更新又構(gòu)成社會(huì)關(guān)系再生產(chǎn)的途徑，聚焦到城市更新進(jìn)程中各行動(dòng)者具有尺度特性的行動(dòng)目標(biāo)、策略及主體間權(quán)力關(guān)系。不同尺度的調(diào)節(jié)反映了占據(jù)不同空間位置的行動(dòng)者如何運(yùn)用特定尺度和再尺度化工具進(jìn)行博弈。城市更新的空間尺度重構(gòu)意味著權(quán)力關(guān)系的再平衡與空間配置的再均衡；最后，社會(huì)關(guān)系空間里的不同行動(dòng)主體在城市更新進(jìn)程中進(jìn)行著有利于自身利益的尺度轉(zhuǎn)換，運(yùn)用好尺度重構(gòu)機(jī)制是通往空間善治的關(guān)鍵，這意味著一種“尺度善治”，即以尺度作為實(shí)踐工具更新空間及其社會(huì)關(guān)系，再造物理空間的安全性、功能性、開放性和審美性，社會(huì)空間的平等性、可達(dá)性、包容性與公共性，共同營造尺度共治，以公平合理地分配城市空間資源。

以上形構(gòu)了“空間—行動(dòng)者—尺度”的城市更新治理話語?？傊鞘懈虏粌H是復(fù)雜而敏感的空間重構(gòu)活動(dòng)，更是精細(xì)且敏銳的空間治理行動(dòng)。從空間到行動(dòng)者，借由尺度從行動(dòng)者回到空間，形成了從實(shí)體規(guī)劃到共同營造，從技術(shù)話語到善治范式，從役物到化人的城市治理新形態(tài)。

三、作為空間治理的城市更新：中國城市更新的尺度選擇

認(rèn)識(shí)論視角的尺度被抽象為一種一般性認(rèn)知體系和分析框架[46]。從結(jié)構(gòu)和運(yùn)作角度可以描述和分析尺度重構(gòu)的屬性，包括相對(duì)性、方向性、整體性、動(dòng)態(tài)性等[47]。尺度是政治社會(huì)力量大小的物化，尺度重構(gòu)具有很強(qiáng)的實(shí)踐工具性[48]。城市空間治理本身就帶有很強(qiáng)的尺度性，包括一定地理范圍內(nèi)國家戰(zhàn)略、管理體制和治理模式的尺度化調(diào)整，社會(huì)關(guān)系空間中不同利益主體互動(dòng)的尺度轉(zhuǎn)換?；诖?，繼城市更新治理理論基本形態(tài)及其空間治理范式的探尋后，本文擬進(jìn)一步以尺度的視角聚焦中國場景，考察中國城市更新的空間治理維度。

(一)人地矛盾的兩種表現(xiàn)：“城己”與“城鄉(xiāng)”矛盾

當(dāng)下中國場景中的“城市更新”仍處于被不斷交叉建構(gòu)的話語狀態(tài)，各理論話語對(duì)城市更新的理解不盡一致。政策語境以城市發(fā)展、底線控制和社會(huì)穩(wěn)定為主導(dǎo)，關(guān)注片區(qū)發(fā)展和區(qū)域優(yōu)化；市場語境以利益所得、投資回報(bào)為主導(dǎo)，關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益和開發(fā)時(shí)序；社會(huì)語境以日常生活、改造補(bǔ)償為主導(dǎo)，關(guān)注生活便利和物業(yè)價(jià)值。值得注意的是，人口和土地仍是具有較高關(guān)注和討論熱度及共識(shí)水平的變量范疇。在我國，人口增長和用地?cái)U(kuò)張是促使包括新城建設(shè)與舊城改造在內(nèi)的城市更新的主導(dǎo)因素，破解人地矛盾帶來的城市化約束是中國城市更新區(qū)別于歐美國家再城市化的獨(dú)特內(nèi)涵。

“城市即人”，人們?yōu)楂@得工作、學(xué)習(xí)、生活、交易等方面更高的效益而集聚于城市，形成了城市化的基礎(chǔ)，也構(gòu)成了城市的本質(zhì)之一。人口遷徙與城市化進(jìn)程息息相關(guān)，這在后發(fā)城市化的中國尤為明顯。改革開放以來，我國高速的城市化進(jìn)程既是大量農(nóng)村人口向城市聚集也是大批農(nóng)業(yè)用地向城市二、三產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)變的過程。城市人口增長拉動(dòng)了對(duì)住房、就業(yè)、公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施的持久需求，推動(dòng)了建成區(qū)及各類建設(shè)用地的擴(kuò)張。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示(13)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)來源于國家衛(wèi)計(jì)委于2017年進(jìn)行的流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)調(diào)查與自然資源部“中國土地市場網(wǎng)”發(fā)布的土地供應(yīng)記錄。，目前我國人口流動(dòng)向京津冀、長三角、大灣區(qū)、成渝等城市群尤其是向北京、上海、廣州、成都等超大城市集聚仍是趨勢(shì)，大中小城市和不同區(qū)域城市的非均衡發(fā)展依然是我國當(dāng)前城市化的重要特征，北部、中部和西南地區(qū)的人口被鄰近經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域所汲取。在獨(dú)特的城鄉(xiāng)二元體制下，各級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃和各類專項(xiàng)規(guī)劃為城市擴(kuò)張?jiān)O(shè)置了制度邊界，持續(xù)的人口增長與有限的用地增量不可避免地產(chǎn)生人地矛盾。這既是人口向城市集聚的現(xiàn)代化必然趨勢(shì)，也是中國“制度型城市化”的客觀后果，并直接形成了人地矛盾的第一層表現(xiàn)，即內(nèi)部的制度矛盾，亦即“城己矛盾”：一方面是以城郊征地和特別政策區(qū)建設(shè)為模式的增長式規(guī)劃，另一方面則是不斷強(qiáng)化的土地用途管制和建設(shè)用地指標(biāo)管理，以此來應(yīng)對(duì)人口聚集對(duì)土地開發(fā)帶來的壓力。

二元體制下的增長型“城鄉(xiāng)關(guān)系”構(gòu)成了人地矛盾的第二層表現(xiàn)，即城市持續(xù)發(fā)展對(duì)土地的需求與有限土地資源的沖突，集中表現(xiàn)為土地的“城鄉(xiāng)矛盾”。一方面是城市第二、三產(chǎn)業(yè)用地的增長，另一方面則是鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)的增產(chǎn)或保產(chǎn)，兩者都需要土地這個(gè)最基本的要素作為保障。改革開放以來，我國糧食單位面積產(chǎn)量逐步提高，但農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模狹小，在全國范圍內(nèi)不同程度地阻礙了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提升。與世界部分國家或地區(qū)比較(14)世界銀行開放數(shù)據(jù)(World Bank Open Data)，https://data.worldbank.org/。，按收入等級(jí)劃分國家行列，中國人均耕地面積少于0.1公頃，約為1.5畝，遠(yuǎn)低于同行列及其他行列的國家，其中高收入國家如澳大利亞、美國、加拿大及中低收入國家如烏克蘭、巴基斯坦人均耕地面積都超過0.2公頃，中高收入國家如韓國、希臘、芬蘭人均耕地面積則超過0.25公頃。在2021年，我國的全國糧食單位面積產(chǎn)量為5 805千克/公頃(387千克/畝)(15)《國家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于2021年糧食產(chǎn)量數(shù)據(jù)的公告》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202112/t20211206_1825058.html。，這個(gè)數(shù)據(jù)與中高收入國家的水平基本持平，比高收入國家的數(shù)據(jù)約低25%?？梢哉f，我國以較小的人均耕地面積，多年來致力于農(nóng)業(yè)耕種水平的提升，使得糧食單位面積產(chǎn)量大幅度提高，在一定程度上保障了糧食安全。因此，對(duì)農(nóng)業(yè)用地和糧食安全的保障是我國城市化發(fā)展面臨的一個(gè)嚴(yán)峻事實(shí)。為保持足量耕地、保障糧食安全，同時(shí)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高農(nóng)民收入，早在1953年我國出臺(tái)的《關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》第四條便提出“節(jié)約用地”。2006年，第十屆全國人大四次會(huì)議通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出“18億畝耕地紅線”；2008年中共十七屆三中全會(huì)提出實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，與堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度并稱為“兩個(gè)最嚴(yán)格”土地管理制度?？梢姡覈青l(xiāng)發(fā)展之間的張力，形成了對(duì)土地嚴(yán)格管理的實(shí)際要求。

隨著城市化進(jìn)程的加速，人口持續(xù)不斷向城市聚集，城市建設(shè)增量指標(biāo)和農(nóng)村耕地存量的壓力持續(xù)增大，城市“向內(nèi)看”，尋求城市存量空間的提質(zhì)升級(jí)而非“攤大餅式”的意義不言自明。在轉(zhuǎn)型城市化發(fā)展的格局和脈絡(luò)中，城市更新將成為提質(zhì)升級(jí)城市空間的常態(tài)化行動(dòng)，成為貫徹落實(shí)土地管理制度之基本國策的“護(hù)航政策”，成為解決人地矛盾，攻堅(jiān)解決“城己”和“城鄉(xiāng)”矛盾的可行路徑。

(二)城市更新的空間選擇：一種尺度下放的策略

作為我國從加速城市化轉(zhuǎn)向高質(zhì)量城市化發(fā)展的有效途徑，城市更新是一種更精細(xì)化的、較之城市尺度更進(jìn)一步下放的空間再選擇和再發(fā)展策略。

改革開放以來，圍繞以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，我國選擇下放至城市尺度的空間發(fā)展策略，如最早設(shè)立的經(jīng)濟(jì)特區(qū)和沿海開放城市。隨著與全球化接軌和市場化改革后城市間競爭的不協(xié)調(diào)發(fā)展，新的尺度也在城市發(fā)展中形成，即在選擇上移至城市區(qū)域尺度構(gòu)建以城市群為主體的協(xié)同發(fā)展規(guī)劃的同時(shí)，更普遍地搭建起各種國家級(jí)和省級(jí)的特殊政策區(qū)。市場化改革的自發(fā)選擇加上政府的制度化安排，人口持續(xù)流向發(fā)達(dá)的城市區(qū)域，尤其是其核心城市。雖然政府一直嚴(yán)格要求控制特大和超大城市規(guī)模，但人口控制的目標(biāo)仍屢次被突破。城市更新正是大城市在國家要求節(jié)約集約用地時(shí)代背景下推出的政策，地方政府開始重新發(fā)現(xiàn)“舊城”“舊村”和“舊廠”的更細(xì)微尺度的存量價(jià)值。像北京、上海、廣州、深圳這樣規(guī)模的超大城市，既是早期工業(yè)化城市，又是城市化轉(zhuǎn)型發(fā)展的前沿陣地，圍繞人地矛盾衍生出經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人居環(huán)境、耕地保護(hù)及歷史文化保護(hù)等城市問題，都有待訴諸于城市更新來解決。我國其他不同規(guī)模的城市在不同程度上也都面臨著城市增長與歷史保護(hù)相平衡、尋求最佳發(fā)展模式的問題。

為克服人地矛盾帶來的制度與環(huán)境的雙重約束，“舊城區(qū)、舊廠房和城中村”為代表的“三舊”尺度的城市更新在我國城市逐漸興起。經(jīng)過早期市場化改革培育成長起來的優(yōu)勢(shì)城市區(qū)域，特別是珠三角、長三角、京津冀、山東半島和中原城市群都是工廠、住宅和村莊尤其是城中村分布密集的區(qū)域，也正是這些區(qū)域最早踐行城中村、棚戶區(qū)、舊廠及舊城改造的城市更新政策。相較于城市群和經(jīng)濟(jì)特區(qū)、開發(fā)區(qū)、高新區(qū)等宏觀和中觀尺度的空間選擇更多著眼于產(chǎn)業(yè)和區(qū)域發(fā)展規(guī)律，城市更新則是微觀尺度的，并且關(guān)注到更為多元化的標(biāo)準(zhǔn)和呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化的需求與利益。珠三角地區(qū)是我國最早力推“三舊”改造的城市區(qū)域，經(jīng)部省合作試點(diǎn)，從地方創(chuàng)新到全國推廣，已發(fā)展成一項(xiàng)綜合性、系統(tǒng)性的政策。(16)原國土資源部聯(lián)合廣東省于2009年共同簽署《國土資源部、廣東省人民政府共同建設(shè)節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省合作協(xié)議》，下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見》(粵府[2009]78號(hào))。以廣州市為例，從21世紀(jì)初針對(duì)城中村“農(nóng)轉(zhuǎn)居”進(jìn)行“四化”的制度先行的準(zhǔn)備性改造(17)“四化”指的是集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資和集體經(jīng)濟(jì)股份制改造、集體土地轉(zhuǎn)為國有土地、撤銷村委會(huì)建立居委會(huì)、農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)為城市戶籍。，到借亞運(yùn)會(huì)之勢(shì)大力推動(dòng)舊村改造，探索土地協(xié)議出讓的制度空間，聚焦于盤活“三舊”尺度的存量土地而創(chuàng)制城市更新辦法，到深化城市更新高質(zhì)量發(fā)展階段，城市更新已延展至包括“三舊”、專業(yè)批發(fā)市場、物流園、村級(jí)工業(yè)園的“三園”、違法建筑、黑臭水體和“散亂污”企業(yè)在內(nèi)的九項(xiàng)工作，建構(gòu)了包括綜合指導(dǎo)、計(jì)劃管理、規(guī)劃管控、數(shù)據(jù)調(diào)查與成本核定、合作企業(yè)引入、報(bào)批指引、完善用地手續(xù)及財(cái)稅方面的政策體系。(18)《廣州市深化城市更新推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展專題新聞發(fā)布會(huì)》，http://www.gznews.gov.cn/162369.shtml。

總的來說，城市更新作為推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的行動(dòng)與路徑，多元且細(xì)微的尺度構(gòu)成了生活、生產(chǎn)和生態(tài)的城市“三生”空間，成為了闡釋城市更新行動(dòng)的核心方向。

(三)中國城市更新的空間治理：一個(gè)尺度共治的闡釋

加速城市化是觸發(fā)城市更新行動(dòng)的主因，然其粗放式的發(fā)展不可持續(xù)。“前半場”城市化加速進(jìn)程的非均衡競爭明顯存在于城市間。作為改革開放“天然實(shí)驗(yàn)場”的城市依托區(qū)位優(yōu)勢(shì)和先發(fā)蓄勢(shì)持續(xù)吸納外來人口并加速城市空間的生產(chǎn)。城市在擴(kuò)張邊界形成大都市區(qū)的同時(shí)，積極發(fā)展區(qū)域尺度的城市增長聯(lián)盟，追求單一、邊際效益最大化的增量發(fā)展，推動(dòng)了傳統(tǒng)意義的土地城市化。然而，在人地矛盾的雙重約束下，增量發(fā)展已經(jīng)迎來拐點(diǎn)，工業(yè)化和房地產(chǎn)化的邊際效益遞減致使規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，單向度、排斥性的空間生產(chǎn)忽視了社會(huì)對(duì)生活和生態(tài)空間的訴求，持續(xù)的負(fù)外部性和空間非正義激化了人地矛盾，我國城市化的“后半場”不得不探索發(fā)展方式與路徑的轉(zhuǎn)變。

城市更新作為探索城市化轉(zhuǎn)型發(fā)展的著力點(diǎn)和多面抓手，其本身就具有很強(qiáng)的尺度特性。如前文所述，作為一種尺度下放的策略，城市更新表現(xiàn)為“單數(shù)地”再選擇以舊村、舊廠與舊城為主的微觀尺度空間，而“復(fù)數(shù)地”再發(fā)展生產(chǎn)、生活與生態(tài)空間的存量才是其內(nèi)在尺度機(jī)制發(fā)揮作用的關(guān)鍵。相較于直觀的、多尺度的空間改造，城市更新深層次的尺度重構(gòu)在于空間治理上的制度創(chuàng)新，即一種“尺度共治”的機(jī)制設(shè)計(jì)。

在加速城市化前期，尺度作為一種發(fā)展工具一直由政府和市場主導(dǎo)，對(duì)城市進(jìn)行著自上而下和由外向內(nèi)的改造，即基層的單元、片區(qū)和分區(qū)服從于發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的上層規(guī)劃，生活和生態(tài)空間讓步空間生產(chǎn)，鄉(xiāng)村服務(wù)城市，邊緣供給中心。加速城市化的尺度是科層加市場的尺度，是靜態(tài)的權(quán)力安排對(duì)應(yīng)資本配置，是上位尺度延伸并主導(dǎo)下位尺度的進(jìn)程。這樣的尺度沒有、也不需要太多的行動(dòng)主體參與，國家是系列新區(qū)、高新區(qū)、自貿(mào)區(qū)、開發(fā)區(qū)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)設(shè)置及調(diào)整的唯一主導(dǎo)者；國土空間規(guī)劃也由國、省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府及其專職部門負(fù)責(zé)編制審批和實(shí)施監(jiān)督。

城市更新則設(shè)置了自下而上和由內(nèi)向外的改造路徑，為更廣泛社會(huì)參與的精細(xì)化改造提供制度空間。如前文所述，以廣州市為典型的珠三角城市已初步建立起一套囊括法規(guī)、政策、技術(shù)和操作層面的城市更新行動(dòng)體系[49]。以舊村改造為例(19)較之其他尺度的改造，舊村改造是體量最大、也是最具復(fù)雜性和創(chuàng)新性的改造典型。，較之以往前端由政府主體征收、儲(chǔ)備、補(bǔ)償、安置、拆遷、平整、出讓，市場主體在末端競得后開發(fā)的雙主體單線式流程，城市更新再造了可以容納市場與社會(huì)雙重尺度即時(shí)博弈的合作改造流程。其間，政府不再是嚴(yán)格意義上的城市更新的執(zhí)行者，而是政策規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的制定者、城市更新過程的掌舵者。在此背景下，各地的行政村或自然村也被確認(rèn)為改造主體并賦予了相當(dāng)?shù)母脑熘鲃?dòng)權(quán)，村集體及村民的尺度要求在片區(qū)策劃方案、項(xiàng)目實(shí)施方案及拆補(bǔ)方案的編制和改造實(shí)施進(jìn)程中得到體現(xiàn)與爭取實(shí)現(xiàn)。具體如在舊村改造流程中，開端有政府制定的改造計(jì)劃和標(biāo)圖建庫，村作為改造主體，或委托市場主體、市區(qū)政府申請(qǐng)立項(xiàng)納入改造的自主權(quán)；劃定改造范圍方面，需統(tǒng)籌考慮包括土地權(quán)屬邊界、標(biāo)圖建庫圖樣、土地利用現(xiàn)狀與規(guī)劃、留用地指標(biāo)、“三地”和土地整備等多種因素，剛性規(guī)定和彈性調(diào)整相結(jié)合；特別是在核定復(fù)建量和融資量方面，巧妙地設(shè)計(jì)了密度分區(qū)及貢獻(xiàn)率獎(jiǎng)勵(lì)的計(jì)算法和以改造成本反推融資量的設(shè)計(jì)方法，后者將明確村集體利益的復(fù)建地塊尺度與企業(yè)的融資地塊尺度掛鉤，即企業(yè)能獲得多大面積的融資土地，取決于其在復(fù)建安置土地上的投入，借此實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)經(jīng)濟(jì)收益與社會(huì)效益的協(xié)同改造[50]。

如圖1所示，城市更新的尺度是下放的微觀尺度，是政府、市場與社會(huì)多方行動(dòng)主體參與的尺度，是科層+市場+網(wǎng)絡(luò)的尺度，是動(dòng)態(tài)、可協(xié)商、過程式的空間治理機(jī)制。政府由合作增長的推動(dòng)者轉(zhuǎn)向兼顧效率與公平的監(jiān)管者[51]，通過剛性的尺度規(guī)制和柔性的尺度調(diào)整，為市場與社會(huì)合作改造劃定尺度范圍并提供尺度工具。一方面，將完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給、修復(fù)城市生態(tài)、優(yōu)化城市功能、保障改造主體合法權(quán)益和提高其合理收益等公共事業(yè)尺度嵌入到城市土地和房地產(chǎn)開發(fā)尺度中，形成橫向的雙重尺度博弈；另一方面，在提升區(qū)域規(guī)劃承載力、優(yōu)化區(qū)塊產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局上又與上位尺度對(duì)接，形成縱向的尺度銜接。

圖1 城市更新的尺度共治

城市更新的尺度是共享、共建和共治的空間體現(xiàn)，也只有營造了尺度共治的城市更新才能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生產(chǎn)、生活、生態(tài)及鄉(xiāng)村空間的再發(fā)展，才能更好地統(tǒng)合到空間生產(chǎn)的存量優(yōu)勢(shì)，解決歷史欠賬問題，繼而自我驅(qū)動(dòng)地補(bǔ)足生活空間差額、彌補(bǔ)生產(chǎn)空間不足、補(bǔ)齊生態(tài)空間短板、縮小城鄉(xiāng)空間差距，真正實(shí)現(xiàn)面向高質(zhì)量發(fā)展的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型。

四、總結(jié)與討論

城市更新的研究需要以多學(xué)科的視角為理論路徑，探索空間治理理論的基本形態(tài)，形構(gòu)“空間—行動(dòng)者—尺度”的研究框架。從空間到行動(dòng)者的理論脈路，借由尺度政治形成從行動(dòng)者到空間的理論回路，形成理論閉環(huán)，以作為空間治理的辯證邏輯，優(yōu)化傳統(tǒng)“主體決定論”或“關(guān)系決定論”的城市治理理論。

從1958年在荷蘭海牙召開的第一次國際“城市更新”研究會(huì)提出城市更新的具體概念和實(shí)踐，聚焦到中國場景的探討中，可以發(fā)現(xiàn)后發(fā)城市化的人地矛盾是中國城市更新區(qū)別于西方的主導(dǎo)因素和獨(dú)特內(nèi)涵，為克服城市內(nèi)部矛盾和城鄉(xiāng)矛盾帶來的制度與環(huán)境的雙重約束，城市中的舊城區(qū)、舊廠房和城中村用地中更細(xì)微、多元的尺度的存量價(jià)值被重新發(fā)現(xiàn)。在尺度視角下，城市更新不同于尺度上移的特別政策區(qū)的設(shè)置和國土空間規(guī)劃的編制，而是一種尺度下放的策略，且較之于以往的城市土地開發(fā)模式進(jìn)行了流程再造以驅(qū)動(dòng)并容納市場和社會(huì)雙重博弈。在此基礎(chǔ)上，城市更新在空間治理上營造“尺度共治”，形成公共尺度與市場尺度互嵌，下位尺度與上位尺度銜接的制度創(chuàng)新。

正如其他許多重要的治理議題，其政策的演進(jìn)及理論的發(fā)展，最終都需要在實(shí)證研究中得到體現(xiàn)。因此，城市更新的研究也應(yīng)當(dāng)跳出宏觀的制度分析，或進(jìn)行中觀的政策研究，或是微觀的案例調(diào)查，需要產(chǎn)生能夠折疊空間、重合時(shí)間的研究設(shè)計(jì)，從根本上正面回答城市更新的本質(zhì)、實(shí)踐和效果。我國的城鎮(zhèn)化已從增量擴(kuò)容進(jìn)入存量提質(zhì)時(shí)代，城市更新作為探索推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的著力點(diǎn)和多面抓手，在形式上相當(dāng)于一臺(tái)“政策編譯器”，將經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、節(jié)約集約用地、耕地保護(hù)與糧食安全、歷史文化保護(hù)、自然環(huán)境協(xié)調(diào)、社會(huì)保障及鄉(xiāng)村振興等不同領(lǐng)域的宏觀政策目標(biāo)轉(zhuǎn)譯為空間規(guī)劃及其可操作的微觀方案，在我國城市發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略背景下，實(shí)現(xiàn)了微觀尺度的治理實(shí)踐。城市更新不僅為系列政策落地奠定現(xiàn)實(shí)與制度的空間基礎(chǔ)，更將牽引中國城市空間治理由增長轉(zhuǎn)向提質(zhì)轉(zhuǎn)型，加快新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。