環(huán)境效益?zhèn)捌浞ㄖ芜M路研究

郝 志 斌

(重慶大學 法學院，重慶 400044)

黨的十九大報告指出要加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國。經(jīng)過幾十年的經(jīng)濟高速增長，環(huán)境問題已然成為我國政府急需解決的最重要的問題之一。盡管在國家和地方層面都采取了多項治理舉措，但仍有需要解決的重要問題[1]?？傮w而言，政府財政支持下的環(huán)境問題治理出現(xiàn)了許多困境，其中資金困境最為明顯。環(huán)境問題治理的資金桎梏主要包括：一是預(yù)防性資金不足。一般認為，預(yù)防環(huán)境問題發(fā)生的成本低于后期支付的治理費用，但預(yù)防性措施要求政府承擔較高的風險，未來利益難以證明，政府往往更愿意將稀缺的公共資源用于解決更具體的環(huán)境問題而非預(yù)防，同時具有更強風險承受能力的社會資本也游離于環(huán)境問題治理之外。二是資金定位不佳。環(huán)境問題治理資金并不總是流向最需要的地方，政府出于政績考慮可能更愿意為能夠確定解決環(huán)境問題提供資金，而非那些亟待解決但結(jié)果不確定的環(huán)境問題。就此而言，環(huán)境效益?zhèn)?Environmental Impact Bond，EIB)可以為此提供助益。環(huán)境效益?zhèn)哂小盀樾Ч顿M”的特點，能夠支持政府將有限的財政資金投向可驗證結(jié)果的環(huán)境問題治理項目，可以成為我國環(huán)境問題治理的工具之一。就我國而言，目前沒有直接關(guān)于環(huán)境效益?zhèn)膶嵺`案例，因此，環(huán)境效益?zhèn)捌浞ㄖ芜M路的分析只能依據(jù)其上位概念社會效益?zhèn)?Social Impact Bond，SIB)。我國首例社會效益?zhèn)谥袊y行間市場交易商協(xié)會完成注冊及資金募集，以公司非公開定向債務(wù)融資工具形式注冊，以非金融企業(yè)債務(wù)融資工具發(fā)行標準。2019年，北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司以中期票據(jù)形式成功發(fā)行了我國第二例社會效益?zhèn)?，此例社會效益?zhèn)瘜嶋H上可定性為類環(huán)境效益?zhèn)?。質(zhì)言之，環(huán)境效益?zhèn)浴盀樾Ч顿M”的創(chuàng)新機制，將以往政府環(huán)境治理的直接付費轉(zhuǎn)變?yōu)樾Ч顿M，能夠有效提升環(huán)境問題治理的績效水平。

一、環(huán)境效益?zhèn)倪\行機理

環(huán)境效益?zhèn)切律挛?，在我國還暫未付諸實踐，因此討論環(huán)境效益?zhèn)倪\行機理對于推動環(huán)境效益?zhèn)谖覈穆涞鼐哂兄匾饬x。關(guān)于環(huán)境效益?zhèn)奶接懀枰獜纳鐣б鎮(zhèn)胧?。發(fā)軔于英國的社會效益?zhèn)亲鳛橛鐣?wù)改革的一部分發(fā)展起來的。2007年，英國前首相戈登·布朗(Gordon Brown)要求社會行動委員會(Council on Social Action，CoSA)智庫開發(fā)了社會效益?zhèn)Ｊ剑荚诮⒍嘣黧w的創(chuàng)新伙伴關(guān)系，以早期干預(yù)和預(yù)防的理念來解決社會問題[2]。2011年，英國《開放式公共服務(wù)白皮書》(Open Public Services White Paper)要求政府通過結(jié)果付費方式委托非營利組織和私營服務(wù)機構(gòu)提供社會服務(wù)，社會效益?zhèn)瞧渲幸环N。2012年，英國《關(guān)心我們的未來白皮書》(Caring for Our Future White Paper)將結(jié)果付費、私人和非營利組織提供社會服務(wù)納入了社會保障改革計劃[3]。作為致力于提高全球影響力投資規(guī)模和有效性的非營利組織，全球影響力投資網(wǎng)絡(luò)(Global Impact Investing Network，GIIN)將社會效益?zhèn)x為旨在產(chǎn)生社會和環(huán)境影響以及財務(wù)回報的投資[4]。社會效益?zhèn)抢盟饺送顿Y者的資金為社會服務(wù)融資的一種創(chuàng)新機制，投資者能否獲得本金和收益取決于項目目標是否達成，即“為效果付費”[5]。2016年，美國基于社會效益?zhèn)贫鹊慕?jīng)驗成功發(fā)行了全球首例環(huán)境效益?zhèn)?/p>

具體而言，環(huán)境效益?zhèn)峁┝艘粋€公私協(xié)作治理環(huán)境問題的平臺。其一，政府。政府在環(huán)境效益?zhèn)邪缪蓐P(guān)鍵角色，環(huán)境效益?zhèn)幕钦c其他參與者之間的協(xié)議，政府在環(huán)境效益?zhèn)瘏f(xié)議的設(shè)計和實施中發(fā)揮關(guān)鍵作用[6]。政府負有環(huán)境問題治理的天然責任，這種責任隨著公私合作模式的引入發(fā)生責任順位的變化，由直接的責任主體轉(zhuǎn)化為間接的承擔主體，但并非無責或不負責[7]。在環(huán)境效益?zhèn)Y(jié)構(gòu)中，政府轉(zhuǎn)而行使監(jiān)管和付費的職能[8]。其二，融資機構(gòu)。環(huán)境效益?zhèn)膶嵺`表明，融資機構(gòu)在推動環(huán)境效益?zhèn)灰追矫姘l(fā)揮關(guān)鍵作用。這包括但不限于資金調(diào)配、績效管理、可行性評估等。其三，投資者。環(huán)境效益?zhèn)耐顿Y者主要是影響力投資者，包括個人、慈善機構(gòu)和基金會、社區(qū)發(fā)展金融機構(gòu)(Community Development Financial Institutions，CDFIs)和其他金融機構(gòu)。環(huán)境效益?zhèn)钔顿Y者利用其資本推動社會變革，有多種類型的影響力投資可供選擇，如社會責任投資(Socially Responsible Investing，SRI)或環(huán)境、社會、治理投資(Environmental, Social and Governance，ESG)。環(huán)境效益?zhèn)蛊溆袡C會在獲得經(jīng)濟和社會回報的同時實現(xiàn)公益旨趣。其四，服務(wù)提供者。環(huán)境效益?zhèn)?wù)提供者一般是非營利組織，非營利的特征意味著其需要靈活、可持續(xù)的資金支持來實施和擴大環(huán)境治理項目，并以此取得更大的影響力。環(huán)境效益?zhèn)惯@些非營利組織能夠獲得必要的前期資金，這些資金能夠及時且持續(xù)地支持非營利組織參與和實施具有良好預(yù)期效果的項目。其五，獨立評估機構(gòu)。獨立評估機構(gòu)依據(jù)合同約定對項目成果進行評估，如果評估后項目取得預(yù)期效果，則政府將根據(jù)評估結(jié)果向投資者付費。

基于上述分析，可以將環(huán)境效益?zhèn)鶆坏倪\行機理總結(jié)如下：一是政府愿意參與環(huán)境效益?zhèn)鶆?，根?jù)相關(guān)合約規(guī)定在服務(wù)提供者實施的改善措施達至環(huán)境治理項目的預(yù)定目標時支付費用；二是融資機構(gòu)發(fā)行債劵，接受投資者投資，將融資所得分配給服務(wù)提供者用于支持和擴展其服務(wù)；三是服務(wù)提供者能夠在治理環(huán)境效益?zhèn)鶆粩M定環(huán)境問題方面取得成功；四是投資者在環(huán)境效益?zhèn)鶆恢胁粌H愿意承擔潛在利潤損失而且還包括部分或全部投資本金損失；五是獨立評估機構(gòu)獨立評估項目預(yù)定效果實現(xiàn)與否，并督促政府為效果付費。需要指出的是，環(huán)境效益?zhèn)黧w帶有明顯的公益動機，域外環(huán)境效益?zhèn)黧w為環(huán)境效益?zhèn)椖康脑圏c投入了大量無償工作，旨在推動環(huán)境效益?zhèn)蔀槌墒斓恼吖ぞ?，實現(xiàn)環(huán)境效益?zhèn)瘜Νh(huán)境治理及公共利益的潛在價值[9]。

二、環(huán)境效益?zhèn)膶嵺`考察

考察國內(nèi)外環(huán)境效益?zhèn)膶嵺`探索，總結(jié)有益經(jīng)驗，對我國環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行及風險防范等具有重要意義。

1.環(huán)境效益?zhèn)挠蛲鈱嵺`

2016年10月，美國華盛頓哥倫比亞特區(qū)水務(wù)局(DC Water and Sewer Authority，DC Water)等發(fā)行了首個2500萬美元的環(huán)境效益?zhèn)痆10]，該項目的投資收益模式見表1[11]。根據(jù)合約要求，DC水務(wù)局有義務(wù)在項目完成后的12個月時間里監(jiān)測項目的表現(xiàn)，此階段必須在項目完成后3個月內(nèi)開始。DC水務(wù)局在監(jiān)測期結(jié)束后180天內(nèi)提交最終報告，報告提交后45天內(nèi)還需提交由交易各方選擇的獨立評估機構(gòu)出具的意見以確定為效果付費類型。

表1 DC Water環(huán)境效益?zhèn)Ц赌Ｊ?/p>

此外，美國其他地區(qū)和美國以外的其他國家亦開始試點環(huán)境效益?zhèn)?。例如，美國路易斯安那州正在籌備濕地恢復(fù)環(huán)境效益?zhèn)?，路易斯安那州正面臨土地流失危機，為了應(yīng)對危機，路易斯安那州海岸保護和修復(fù)局(Coastal Protection and Restoration Authority，CPRA)擬定了價值500億美元的沿海總體規(guī)劃(Coastal Master Plan，CMP)，并前期籌備了91.6億美元至117.6億美元資金，但顯然籌備的資金難以滿足需要，CPRA認為這一資金缺口沒有單一的解決方案，必須盡可能有效地利用現(xiàn)有資金，同時尋求新的資金來源和融資方式，以及采用各種可能的融資工具。有鑒于此，CPRA認為環(huán)境效益?zhèn)膶嵤┦且粭l可行之道，將幫助CPRA更有效地籌集資本建設(shè)項目，同時將部分風險轉(zhuǎn)移到投資者手中[12]。此外，新西蘭還開發(fā)了永久森林債券模式。永久森林債券的基本結(jié)構(gòu)類似于環(huán)境效益?zhèn)?，投資者只有在獨立評估機構(gòu)向債券發(fā)行人聲明項目已達到商定的目標時，才能獲得投資回報。申言之，環(huán)境效益?zhèn)谟蛲庖呀?jīng)進行了實踐探索，對我國設(shè)計環(huán)境效益?zhèn)跃哂兄匾慕梃b意義。

2.環(huán)境效益?zhèn)膰鴥?nèi)探索

2018年12月18日，北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司發(fā)行的社會效益?zhèn)?，實際上可稱之為類環(huán)境效益?zhèn)＿@是中國首例公募社會效益?zhèn)?，募集資金主要用于北京市軌道交通3號線和12號線工程建設(shè)。此例社會效益?zhèn)怨步煌ㄟ\輸為項目干預(yù)領(lǐng)域，能夠節(jié)約資源消耗、減排二氧化碳及減少交通大氣污染物(見表2)。

表2 北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司 2018 年度第一期社會效應(yīng)債券環(huán)境效益評價

三、環(huán)境效益?zhèn)谋就撂剿?/h2>

探討了環(huán)境效益?zhèn)倪\行機理與實踐探索，接下來將對我國是否需要引入環(huán)境效益?zhèn)约叭绾我氕h(huán)境效益?zhèn)M行分析。

1.我國發(fā)行環(huán)境效益?zhèn)默F(xiàn)實之需

中國是否需要發(fā)行環(huán)境效益?zhèn)?，主要取決于以下兩個問題：(1)政府是否需要鼓勵社會資本和市場主體參與環(huán)境問題治理；(2)投資者是否需要創(chuàng)新的投資機會參與環(huán)境問題治理等項目。就第一個問題而言，一方面，我國地方政府經(jīng)常難以為環(huán)境問題治理項目提供充裕的資金，特別是預(yù)防性治理項目，因為財政壓力較大。而且，借貸的高利率可能使得政府難以在資本市場上借款，特別是對那些結(jié)果具有高度不確定性的項目。對此，美國社會創(chuàng)業(yè)促進中心(Center for the Advancement of Social Entrepreneurship)發(fā)布的環(huán)境效益?zhèn)瘓蟾嬷赋鲈诃h(huán)境效益?zhèn)姓畠H在滿足投資合同中規(guī)定的績效目標時，支付商定的回報。環(huán)境效益?zhèn)荚谕七M未來成本節(jié)約的“貨幣化”，投資者僅根據(jù)特定項目產(chǎn)生的成本節(jié)約量獲得回報，因而能夠緩解政府的財政壓力。另一方面，政府作為單一主體推動下的環(huán)境治理項目存在較為嚴重的治理資金浪費問題。例如，2020年7月，中華人民共和國審計署發(fā)布的《2020年第一季度國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結(jié)果》報告顯示：被審計地區(qū)存在部分資金分配不夠科學、未及時統(tǒng)籌管理使用等問題。3個省的5個地區(qū)在分配管理水污染防治、土壤污染防治等中央專項資金中，存在分配不夠科學、下達不及時或重復(fù)申報等問題；1個省的8.01億元土地復(fù)墾費用未納入礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金統(tǒng)籌管理使用。環(huán)境效益?zhèn)胶献鞯奶卣鲬?yīng)當能為此提供助益，環(huán)境效益?zhèn)懈髦黧w的回報與項目成果的實現(xiàn)相關(guān)，并且回報的大小與成功的水平相關(guān)，因此，各主體有動力以最具效益的方式提供有關(guān)服務(wù)，這也將有助于優(yōu)化資金的使用效率。就第二個問題而言，2018 年10月，民政部發(fā)布的《慈善組織保值增值投資活動管理暫行辦法》第3條明確規(guī)定在確保年度慈善活動支出符合法定要求和捐贈財產(chǎn)及時足額撥付的前提下，可以開展投資活動。根據(jù)中國社會組織政務(wù)服務(wù)平臺資料顯示，環(huán)境領(lǐng)域的基金會如中華環(huán)境保護基金會、中國海油海洋環(huán)境與生態(tài)保護公益基金會等均在實施保值增值的投資活動?？梢哉f，環(huán)境領(lǐng)域的基金會等需要創(chuàng)新的投資機會來發(fā)揮其優(yōu)勢，環(huán)境效益?zhèn)屗麄冇袡C會在實現(xiàn)公益旨趣的同時收回成本。質(zhì)言之，政府需要通過環(huán)境效益?zhèn)瘉砘I集環(huán)境問題治理的預(yù)付資金，投資者也需要環(huán)境效益?zhèn)@種創(chuàng)新的投資機會來發(fā)揮自己的資源優(yōu)勢，環(huán)境效益?zhèn)肷鐣Y本和市場主體，實現(xiàn)了多方共贏，是一個值得嘗試的方向。

2.環(huán)境效益?zhèn)就粱姆啥ㄐ?/p>

環(huán)境效益?zhèn)就粱紫纫鉀Q定性問題。理論界和實務(wù)界對社會效益?zhèn)姆蓪傩源嬖谳^大爭議，本文認為應(yīng)將其定性為地方政府專項債券，環(huán)境效益?zhèn)矊㈩惐冗m用。

(1)企業(yè)債券論

有學者指出社會效益?zhèn)荒芏x為政府舉債，原因在于兩個方面：一方面，政府有財政能力解決環(huán)境問題，但是政府期望通過社會效益?zhèn)Ｊ焦膭罡嘀黧w參與社會治理；另一方面，政府舉債的債券發(fā)行人為政府，而社會效益?zhèn)陌l(fā)行人則是項目中介組織[13]。此外，實務(wù)界也更偏向于鼓勵企業(yè)發(fā)行社會效益?zhèn)?，見?。

表3 社會效益?zhèn)l(fā)行的地方性政策文件

(2)地方政府債券論

有學者指出，2014年9月21日國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》為社會效益?zhèn)l(fā)行提供了制度框架[14]?！吨腥A人民共和國預(yù)算法》(以下簡稱《預(yù)算法》)早已明確各級政府應(yīng)當建立跨年度預(yù)算平衡機制，為社會效益?zhèn)\用提供了制度可行性[15]。另有學者指出與一般政府債券無異，社會效益?zhèn)残柰瓿蓮陌l(fā)行到償還的過程；有固定的合約條款及最高利潤回報限額；籌集的資金主要用于公共服務(wù)；最終也以財政資金進行償付，因此也需要納入財政預(yù)算[16]。

(3)地方政府專項債券論

本文更為贊成將社會效益?zhèn){入地方政府債券體系。首先，對于企業(yè)債券論中提出的鼓勵更多主體參與社會治理，僅是社會效益?zhèn)l(fā)行目標的一部分，而其作為融資工具緩解地方政府財政困境的預(yù)期是毋庸置疑的。其次，對于企業(yè)債券論中社會效益?zhèn)陌l(fā)行人是項目中介組織的說法而言，實際上進行穿透分析可知社會效益?zhèn)盀樾Ч顿M”的責任主體是政府，而非中介組織。

在此基礎(chǔ)上，本文認為可將環(huán)境效益?zhèn)ㄐ詾榈胤秸畬ｍ梻?。與一般政府債券不同，環(huán)境效益?zhèn)ㄟ^協(xié)議安排，旨在“為效果付費”，如果沒有達到預(yù)定的環(huán)境效益目標，則政府無須償還本金和收益。因而，其與一般政府債券存在本質(zhì)不同[17]。因此，將環(huán)境效益?zhèn)J定為地方政府專項債券具有合理性。

第一，財政部印發(fā)《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》指出：“地方政府專項債券是指省、自治區(qū)、直轄市政府(含經(jīng)省級政府批準自辦債券發(fā)行的計劃單列市政府)為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息的政府債券?！钡胤秸畬ｍ梻瘒栏癜凑枕椖堪l(fā)行，這與環(huán)境效益?zhèn)椖恐茖嵤┑奶攸c相一致。

第二，地方政府專項債券項目的實施機構(gòu)由政府或其授權(quán)的行政部門及相關(guān)主管部門負責，委托具有一定資質(zhì)的經(jīng)營者具體實施。委托的經(jīng)營者可以是政府國有平臺公司、國有企業(yè)、事業(yè)單位、民營企業(yè)等[18]。這與環(huán)境效益?zhèn)嘀黧w實施的特性相契合。

第三，《地方政府專項債務(wù)預(yù)算管理辦法》規(guī)定：“執(zhí)行中專項債對應(yīng)的單項政府性基金不足以償還本金的，可以從相應(yīng)的公益性項目單位調(diào)入專項收入彌補”。以上規(guī)定對于環(huán)境效益?zhèn)晒嵤┚哂兄匾饬x。

第四，將環(huán)境效益?zhèn)J定為地方政府專項債券的具體價值主要包括以下兩點：其一，與一般政府債券不同，環(huán)境效益?zhèn)瘜嵸|(zhì)是為未來成本節(jié)約的貨幣化，投資者可以根據(jù)某個特定項目節(jié)省的成本獲得回報，從而將環(huán)境治理項目付費模式從前期支付轉(zhuǎn)向績效付費，因而將其認定為地方政府專項債券能夠有效契合其“為效果付費”的特性。其二，環(huán)境效益?zhèn)鳛榈胤秸畬ｍ梻l(fā)行可應(yīng)用已有制度經(jīng)驗。中國人民銀行等部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在全國銀行間債券市場開展地方政府債券柜臺業(yè)務(wù)的通知》指出，可開辦經(jīng)發(fā)行人認可的已發(fā)行地方債以及發(fā)行對象包括柜臺業(yè)務(wù)投資者的新發(fā)行地方債的柜臺業(yè)務(wù)。對此，我國實踐中的社會效益?zhèn)窃阢y行間債券市場發(fā)行的，因而環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行可借鑒有關(guān)經(jīng)驗。

四、環(huán)境效益?zhèn)姆ㄖ芜M路

法治化是環(huán)境效益?zhèn)瘜崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的保障，我國要成功實施環(huán)境效益?zhèn)托柽M行其法治化研究。

1.環(huán)境效益?zhèn)能浄ㄖ贫葮?gòu)建

環(huán)境效益?zhèn)切率挛?，因此其法制建?gòu)需要將發(fā)展和風險控制結(jié)合起來，在發(fā)展中防范風險。我國應(yīng)當對環(huán)境效益?zhèn)捎枚喾N辦法綜合施治，既要控制風險，更要促進其發(fā)展[19]。硬法的穩(wěn)定性難以滿足環(huán)境效益?zhèn)脑圏c需要，因而構(gòu)建環(huán)境效益?zhèn)能浄ㄖ贫染哂兄匾饬x。當然，無論硬法還是軟法實質(zhì)上都是現(xiàn)代法的基本表現(xiàn)形式，在環(huán)境效益?zhèn)梢?guī)范中二者需實現(xiàn)功能互補、剛?cè)嵯酀餐瑯?gòu)成環(huán)境效益?zhèn)梢?guī)范的新型混合法模式[20]。

其一，環(huán)境效益?zhèn)浄ㄖ贫鹊臉?gòu)造應(yīng)以我國制度實踐和現(xiàn)實需要為基礎(chǔ)。根據(jù)我國現(xiàn)有關(guān)于影響力投資的政策文件如《福田區(qū)關(guān)于打造社會影響力投資高地的扶持辦法》等，制定符合現(xiàn)實需要的《環(huán)境效益?zhèn)芾項l例》，由以下內(nèi)容組成：總則(總則與原則)；對象與條件；措施與標準；申報受理與審批；監(jiān)督檢查與法律責任；附則。同時需充分考察我國的實際情況，借鑒我國社會效益?zhèn)瘜嵤┲械恼呓?jīng)驗，如《社會效應(yīng)債券信息披露事務(wù)實施方案》《北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司 2017-2019 年度中期票據(jù)資金賬戶監(jiān)管協(xié)議》《中債資信社會效應(yīng)/責任債券評估方法》等的有關(guān)規(guī)定。借鑒域外制度經(jīng)驗，美國《社會效益?zhèn)ò浮?Social Impact Bond Act, 113 H.R. 4885)等詳細規(guī)定了立法目的、項目實施條件、可行性研究、協(xié)議簽署、監(jiān)管機構(gòu)等有關(guān)內(nèi)容，我國環(huán)境效益?zhèn)浄ㄒ?guī)范可借鑒有關(guān)條款制定切實可行的規(guī)范文件。

其二，環(huán)境效益?zhèn)浄ㄖ贫鹊臉?gòu)建并非短期內(nèi)制定若干政策文件，它應(yīng)當是一個體系化、協(xié)調(diào)化的過程。環(huán)境效益?zhèn)浄ㄖ贫茸陨硎紫纫獙崿F(xiàn)邏輯自恰，同時也要與《預(yù)算法》等硬法實現(xiàn)耦合。例如，我國山東省首例社會效益?zhèn)徽J為違反了《預(yù)算法》第35條的法律規(guī)定被終止。因此，在環(huán)境效益?zhèn)浄ㄖ贫鹊闹贫ㄟ^程中，必須充分論證與硬法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。當然，環(huán)境效益?zhèn)浄ㄒ?guī)范和硬法并非是嚴格對立的，二者之間存在著彼此轉(zhuǎn)化的可能性，環(huán)境效益?zhèn)浄ㄅc硬法要加強互動，相互轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)環(huán)境效益?zhèn)梢?guī)范的有機協(xié)調(diào)。

其三，環(huán)境效益?zhèn)浄ㄒ?guī)范關(guān)乎民眾的環(huán)境利益，關(guān)乎環(huán)境效益?zhèn)目山邮苄裕P(guān)乎其所涉環(huán)境公共利益保護的成敗，因而環(huán)境效益?zhèn)浄ㄒ?guī)范的制定應(yīng)明確多方主體的參與渠道，規(guī)定多主體之間的監(jiān)督機制和信任機制。近年來，在國家高度重視民主立法的政策背景下，公眾參與立法過程不僅引起了理論界的關(guān)注，也得到了實務(wù)部門的重視[21]。同時，環(huán)境效益?zhèn)哪康氖菍L險從公共部門轉(zhuǎn)移到私營部門，但其復(fù)雜性也帶來了另一個風險，即漫長的干預(yù)過程可能因信任機制的不健全而夭折，因此，環(huán)境效益?zhèn)浄ㄒ?guī)范制定需要考慮多主體參與以維護各自合法權(quán)益。這就需要進一步構(gòu)建有關(guān)制度、規(guī)范和程序，如立法公開制度、立法參與制度、立法咨詢制度、立法監(jiān)督制度、專家和民眾參與立法制度等，加強公共部門、私營部門、非營利部門、受益群體、專家學者之間的合作交流，尤其重視我國已經(jīng)實施的社會效益?zhèn)瘏⑴c者的意見和建議。

2.環(huán)境效益?zhèn)O(jiān)管機制構(gòu)建

政府、市場組織以及環(huán)境效益?zhèn)黧w需要建立環(huán)境效益?zhèn)谋O(jiān)管制度與評估評價體系，加快形成法律監(jiān)管、行政監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管、項目監(jiān)管的綜合監(jiān)管體系，實現(xiàn)環(huán)境效益?zhèn)O(jiān)管工作常態(tài)化、制度化和多元化。

對于行政監(jiān)管，第一，政府應(yīng)當把保障環(huán)境效益?zhèn)顿Y者合法權(quán)益貫穿監(jiān)管工作始終，落實到環(huán)境效益?zhèn)_發(fā)、實施、退出、評估、付費等各個階段，政府應(yīng)當建立起相應(yīng)的投資者合法權(quán)益保護機制，以及侵害環(huán)境效益?zhèn)顿Y者合法權(quán)益事件的快速處置和救濟機制。第二，為了確保環(huán)境效益?zhèn)捌谠圏c工作的順利開展，政府應(yīng)該提供資金來支持開發(fā)試點的成本。當然，政府還可借助愿意承擔更高風險以換取高社會影響的外部組織，如信托和基金會等，來提供催化資金促進環(huán)境效益?zhèn)某墒臁５谌?，政府需建立環(huán)境效益?zhèn)L險分擔機制以適應(yīng)環(huán)境效益?zhèn)癁樾Ч顿M的特點，并決定哪些風險應(yīng)轉(zhuǎn)移給投資者，哪些風險應(yīng)當由自己承擔。政府還需要為投資者提供能夠評估環(huán)境效益?zhèn)L險的有效信息，因為絕大多數(shù)投資者缺乏投資為效果付費合約的經(jīng)驗。第四，政府需健全我國非營利組織參與環(huán)境效益?zhèn)捏w制機制。可從以下兩方面進行完善：一方面，完善非營利組織作為環(huán)境效益?zhèn)谫Y機構(gòu)的稅收激勵機制。給予非營利組織一定的稅收優(yōu)惠政策有利于非營利組織的發(fā)展，也能夠激發(fā)其參與環(huán)境效益?zhèn)姆e極性和主動性。例如采取免征所得稅、營業(yè)稅和增值稅的全面稅收優(yōu)惠措施[22]。另一方面，完善非營利組織作為環(huán)境效益?zhèn)谫Y機構(gòu)的資格準入及能力促進制度。明確環(huán)境效益?zhèn)腥谫Y機構(gòu)的資格條件，審慎選擇適格的非營利組織完成融資任務(wù)。在整個協(xié)議期間，政府需要與非營利組織在信息共享機制建設(shè)等方面加強合作，運用區(qū)塊鏈等新興科技，加強各主體之間的聯(lián)系，實現(xiàn)信息共享。第五，政府需明確環(huán)境效益?zhèn)猩鐣M織作為服務(wù)提供者的參與條件及責任。參與條件包括但不限于經(jīng)濟實力、實踐能力、社會聲譽，以及公益慈善動機；參與責任指社會組織必須遵守良好的行業(yè)慣例并保持較高的道德標準。政府需要轉(zhuǎn)變觀念，搭建平臺和創(chuàng)造條件廣泛吸納社會組織參與，為社會組織參與提供良好的環(huán)境。通過完備的市場化競爭秩序，擇取風險承受能力更高的社會組織參與環(huán)境效益?zhèn)c社會組織協(xié)同構(gòu)建信息公開、資源共享的環(huán)境效益?zhèn)L險防控體系。

對于行業(yè)監(jiān)管，第一，我國環(huán)境效益?zhèn)l(fā)展還處于摸索階段，需要探索建立環(huán)境效益?zhèn)膶I(yè)組織。例如，英國2007年成立了社會金融公司，旨在促進關(guān)于社會效益?zhèn)慕逃?、咨詢、研究和分析，目前已在美國、以色列等國家設(shè)立了分支機構(gòu)。美國非營利性金融基金也提供類似服務(wù)，于2011年1月啟動了社會效益?zhèn)瘜W習中心，以共享信息并推動有關(guān)社會效益?zhèn)脑诰€討論，該中心面向所有人開放，成為社會效益?zhèn)嚓P(guān)信息共享的首選資源[23]。我國也需要根據(jù)實際情況建立相關(guān)專業(yè)組織，促進環(huán)境效益?zhèn)挠行驅(qū)嵤?。有關(guān)工作包括編制投資者資料，以及加強投資者教育等。第二，有關(guān)組織需要配合政府分析和了解環(huán)境效益?zhèn)瘮M處理的環(huán)境問題，以厘清環(huán)境問題發(fā)展趨勢和擬定項目目標的可行標準。例如美國在地方政府機構(gòu)中安排了全職“政府創(chuàng)新研究員”，負責領(lǐng)導(dǎo)該州的“為效果付費”計劃，旨在協(xié)調(diào)政策問題和進行技術(shù)分析，以確定可能的成本節(jié)約和干預(yù)的目標[24]。

對于項目監(jiān)管，重點在于構(gòu)建合理的項目監(jiān)督機制、監(jiān)督人員配置機制以及獨立監(jiān)督保障機制。其一，設(shè)置運行監(jiān)督和完成后監(jiān)督的協(xié)同監(jiān)督機制。運行監(jiān)督是指在確定時間、按期監(jiān)督項目運行進展；完成后監(jiān)督是指在項目結(jié)束后核查項目完成狀況，以及相應(yīng)的付費情況等。其二，政府可為評估機構(gòu)提供支持。例如美國國家環(huán)境衛(wèi)生中心(National Center for Environmental Health)發(fā)布的報告指出政府可以通過其持有的與目標群體(或?qū)φ战M)有關(guān)的公共數(shù)據(jù)，配合獨立評估機構(gòu)衡量結(jié)果是否已經(jīng)實現(xiàn)。政府還可以提供獨立評估機構(gòu)可能無法訪問的信息。此外，有學者認為環(huán)境效益?zhèn)瘏f(xié)議應(yīng)包括一項規(guī)定，即政府可以設(shè)立監(jiān)督員機制，其可以不受阻礙地進入項目實施地以及可查閱與項目有關(guān)的記錄文件[25]。其三，確保評估主體獨立。由于環(huán)境效益?zhèn)母顿M與效果掛鉤，而效果實現(xiàn)與否取決于獨立評估機構(gòu)的評估結(jié)果，因而要最大程度地保障獨立評估機構(gòu)的獨立性，一方面防止公共財政的損失，另一方面保障投資者的合法利益。其四，建立獨立評估機構(gòu)審查機制以化解風險。規(guī)定獨立評估機構(gòu)選擇標準，例如在評估服務(wù)方面有成功經(jīng)驗，有收集和分析數(shù)據(jù)的能力；獨立評估機構(gòu)需要接受審查，不僅審查獨立評估機構(gòu)的評估是否合法合規(guī)，還要審查其內(nèi)部管理、評估能力等；此外，可借鑒域外經(jīng)驗發(fā)布獨立評估機構(gòu)自查指南，獨立評估機構(gòu)根據(jù)該指南可以明確其是否適合參與環(huán)境效益?zhèn)?，指南主要以問題的形式發(fā)布，供獨立評估機構(gòu)參考。

3.構(gòu)建環(huán)境效益?zhèn)顿Y者保護與救濟機制

其一，建立健全環(huán)境效益?zhèn)顿Y者保護機制。一是環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)該以透明和開放的方式開發(fā)、實施和評估。作為環(huán)境效益?zhèn)贤喖s方的政府應(yīng)建設(shè)完備的信息公開制度，真實、準確、完整、及時地披露對項目實施以及投資決策有重大影響的信息，增強投資者對環(huán)境效益?zhèn)男判模秲?nèi)容須簡單易懂，方便投資者查閱。二是環(huán)境效益?zhèn)袑傩律挛铮浣灰讬C制內(nèi)嵌信息風險、執(zhí)行風險、失敗風險等多重風險，諸如此類風險可能導(dǎo)致社會效益?zhèn)椖渴　Ｒ蚨?，在環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行時需要落實環(huán)境效益?zhèn)顿Y者知情權(quán)；同時，推薦與投資者的風險承受能力相匹配的項目，以及通過財政支持等風險緩釋工具降低投資風險。此外，慈善組織和基金會等可考慮設(shè)立環(huán)境效益?zhèn)顿Y基金，為環(huán)境效益?zhèn)峁┈F(xiàn)成的資金池。三是進一步完善分期兌付及投資人回售選擇權(quán)條款，保障環(huán)境效益?zhèn)顿Y者合理退出。環(huán)境效益?zhèn)鶆缓贤勁羞^程中也需要規(guī)定投資者退出條款。四是制定《環(huán)境效益?zhèn)顿Y者行為準則》，作為一種軟法，幫助投資者說明投資行為的注意事項以及實質(zhì)性承諾(例如持有時間等)，如果投資者退出太快，可能會降低環(huán)境效益?zhèn)膬r值并危及發(fā)行使命[26]。

其二，完善環(huán)境效益?zhèn)顿Y者的救濟機制。上文指出可將環(huán)境效益?zhèn)ㄐ詾榈胤秸畬ｍ梻?，在此背景下環(huán)境效益?zhèn)耐顿Y者救濟就需要充分考慮現(xiàn)有關(guān)于地方政府專項債券的法律規(guī)定，以此增強制度耦合性。有關(guān)文件包括《地方政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置預(yù)案》等，其規(guī)定了預(yù)警和預(yù)防機制、應(yīng)急響應(yīng)、責任追究等相關(guān)內(nèi)容，可為環(huán)境效益?zhèn)L險處置和違約救濟提供指引。從民事救濟上看，可在法律中明確當事人的代位權(quán)、合同解除權(quán)以及違約求償權(quán)的適用性。同時環(huán)境效益?zhèn)耐顿Y者多為金融機構(gòu)，例如我國類環(huán)境效益?zhèn)耐顿Y者為全國銀行間債券市場的機構(gòu)投資者，由此環(huán)境效益?zhèn)`約風險可能由金融機構(gòu)以其他金融工具轉(zhuǎn)嫁給了廣大的投資者，因此，可探索環(huán)境效益?zhèn)顿Y者權(quán)利的穿透式保護，以此尋繹最佳的投資者權(quán)利救濟路徑[27]。

五、結(jié) 語

環(huán)境效益?zhèn)徽J為是當今環(huán)境問題治理的創(chuàng)新金融工具。當然，環(huán)境效益?zhèn)c其他創(chuàng)新工具無異，也面臨著多樣化、多層面、多領(lǐng)域的風險挑戰(zhàn)。環(huán)境效益?zhèn)婕暗闹黧w眾多，多元主體特征容易導(dǎo)致風險勾連聚集成系統(tǒng)性風險，尤其是環(huán)境效益?zhèn)饕m用于環(huán)境領(lǐng)域，項目失敗可能有損于公共利益，不利于環(huán)境效益?zhèn)瘜崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此，加快環(huán)境效益?zhèn)芍贫裙┙o，將環(huán)境效益?zhèn)L險控制在法律框架之內(nèi)，是環(huán)境效益?zhèn)行驅(qū)嵤┖捅苊猸h(huán)境公共利益受損的重要舉措。