□ 中國(guó)民航管理干部學(xué)院 張向暉/文
目前,中國(guó)民航安全管理法治化進(jìn)程進(jìn)入新階段,《安全生產(chǎn)法》是民航領(lǐng)域依法治安的法治基礎(chǔ)和主要依據(jù)。今年是《安全生產(chǎn)法》頒布20年,同時(shí)6月份開(kāi)展的全國(guó)第21個(gè)“安全生產(chǎn)月”的主題為“遵守安全生產(chǎn)法,當(dāng)好第一責(zé)任人”。因此,學(xué)習(xí)貫徹《安全生產(chǎn)法》是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期重要的任務(wù)。本文將圍繞2021年9月1日實(shí)施的《安全生產(chǎn)法》的主要修正內(nèi)容談?wù)剬W(xué)習(xí)體會(huì)和思考。
《安全生產(chǎn)法》是我國(guó)安全生產(chǎn)的基本法,是各行各業(yè)必須遵守的一部基礎(chǔ)性法律。《安全生產(chǎn)法》主要就安全發(fā)展理念、安全工作方針、安全生產(chǎn)工作總體要求、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)保障、從業(yè)人員的安全生產(chǎn)權(quán)利義務(wù)、安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理、生產(chǎn)安全事故的應(yīng)急救援與調(diào)查處理、法律責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。
該法自2002年公布施行以來(lái),2009年、2014年、2021年6月進(jìn)行了三次修正,最新的修訂從2021年9月1日起施行?!栋踩a(chǎn)法》歷次修正對(duì)比如表1所示。
從《安全生產(chǎn)法》的歷次修正可以看出,我國(guó)安全生產(chǎn)工作要求越來(lái)越嚴(yán)格,不斷強(qiáng)化落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任、明確地方政府和有關(guān)部門(mén)監(jiān)管職責(zé)、加大安全生產(chǎn)責(zé)任追究力度,加強(qiáng)預(yù)防措施,強(qiáng)化預(yù)防治本?!栋踩a(chǎn)法》的三次修正是與時(shí)俱進(jìn)、不斷完善的過(guò)程,標(biāo)志著我國(guó)安全生產(chǎn)進(jìn)入到法治化管理的階段。
表1:《安全生產(chǎn)法》歷次修正對(duì)比
2021年《安全生產(chǎn)法》的修正著重從完善安全生產(chǎn)工作原則、強(qiáng)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主體責(zé)任、加強(qiáng)監(jiān)督管理力度、加強(qiáng)保障制度建設(shè)和加大違法懲處力度等方面進(jìn)行修改完善。下面就安全生產(chǎn)工作原則、企業(yè)主體責(zé)任、主要負(fù)責(zé)人安全責(zé)任、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理和責(zé)任追究五個(gè)方面展開(kāi)分析。
為加強(qiáng)黨對(duì)安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo),貫徹黨中央決策部署,落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記提出的“三個(gè)必須”原則,新《安全生產(chǎn)法》對(duì)有關(guān)內(nèi)容作了修改,進(jìn)一步完善安全生產(chǎn)工作的原則要求,即“一個(gè)基本遵循、四大核心理念、十二字工作方針、三個(gè)必須原則、五方參與機(jī)制”。具體內(nèi)容如表2所示。
為確保生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主體責(zé)任落實(shí)到位,新《安全生產(chǎn)法》規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位必須遵守安全生產(chǎn)法和其他有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī),加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理,建立健全全員安全生產(chǎn)責(zé)任制和安全生產(chǎn)規(guī)章制度,加大投入保障力度,改善安全生產(chǎn)條件,加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),構(gòu)建安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防體系,健全風(fēng)險(xiǎn)防范化解機(jī)制??傮w來(lái)看,企業(yè)的主體責(zé)任可歸納為合法合規(guī)、建章立制、投入保障、雙重預(yù)防4個(gè)方面。
1.合法合規(guī)
合法合規(guī)的重點(diǎn)是落實(shí)全員安全生產(chǎn)責(zé)任制。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)建立縱向到底、橫向到邊的全員安全生產(chǎn)責(zé)任制,明確生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的各級(jí)負(fù)責(zé)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的管理人員、各職能部門(mén)的人員、班組長(zhǎng)和特種作業(yè)人員以及所有從業(yè)人員的崗位職責(zé)和相應(yīng)的安全生產(chǎn)職責(zé),實(shí)行“一崗雙責(zé)”。
為貫徹國(guó)家對(duì)落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任的相關(guān)要求,2015年,中國(guó)民用航空局(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“民航局”)下發(fā)《關(guān)于落實(shí)民航安全生產(chǎn)管理責(zé)任的指導(dǎo)意見(jiàn)》,構(gòu)建安全生產(chǎn)責(zé)任體系和工作格局,構(gòu)建了包括主體責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、崗位責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任的民航責(zé)任體系,規(guī)范了各類(lèi)型單位的安全責(zé)任劃分,強(qiáng)化了各崗位人員安全責(zé)任的落實(shí)。
表2:我國(guó)安全生產(chǎn)工作原則
行業(yè)通過(guò)開(kāi)展“三個(gè)敬畏”教育,做到“六個(gè)起來(lái)”,不斷強(qiáng)化從業(yè)人員的規(guī)章意識(shí)、責(zé)任意識(shí),推動(dòng)各單位合法合規(guī)運(yùn)行和規(guī)范管理。
2.建章立制
目前,行業(yè)和各單位的規(guī)章制度建設(shè)已取得了顯著的成效,但根據(jù)安全生產(chǎn)工作新要求,應(yīng)進(jìn)一步建立健全規(guī)章制度,通過(guò)統(tǒng)籌立改廢釋纂,增強(qiáng)規(guī)章制度的針對(duì)性、適用性、可操作性,使規(guī)章制度體系更加科學(xué)完備。
在“立”方面,應(yīng)根據(jù)國(guó)家和行業(yè)的最新管理要求、新的運(yùn)行管理方式以及新出現(xiàn)的問(wèn)題等,制定迫切需要的規(guī)章制度;在“改”方面,應(yīng)持續(xù)跟蹤國(guó)家和行業(yè)安全管理最新要求,及時(shí)修改完善不合時(shí)宜的、與上位法沖突的現(xiàn)有規(guī)章制度;在“廢”方面,應(yīng)及時(shí)廢止不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求、不適應(yīng)行業(yè)發(fā)展和企業(yè)運(yùn)行的規(guī)定或條文;在“釋”方面,對(duì)新制定的或新修改的規(guī)章制度進(jìn)行解釋?zhuān)箯臉I(yè)人員熟知各項(xiàng)規(guī)章制度規(guī)定的含義和適用情形;在“纂”方面,對(duì)相互關(guān)聯(lián)的規(guī)章制度進(jìn)行整合、修改、補(bǔ)充,使之形成一個(gè)有機(jī)整體,使規(guī)章制度更加體系化。
3.投入保障
安全投入是安全生產(chǎn)的重要保障,生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)加大對(duì)安全生產(chǎn)資金、物資、技術(shù)、人員的投入保障力度,改善安全生產(chǎn)條件,加強(qiáng)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化、信息化建設(shè),保證安全投入的有效實(shí)施。
我國(guó)民航始終注重安全投入保障,不斷改善安全運(yùn)行條件。當(dāng)前,行業(yè)正處在“智慧民航”建設(shè)的新發(fā)展階段,持續(xù)推進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),推動(dòng)行業(yè)數(shù)字化、智能化、智慧化轉(zhuǎn)型升級(jí)。在智慧民航建設(shè)過(guò)程中,除傳統(tǒng)安全基礎(chǔ)建設(shè)投入外,持續(xù)加大航行新技術(shù)應(yīng)用、智慧信息平臺(tái)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入保障,充分釋放和發(fā)揮新技術(shù)和大數(shù)據(jù)在行業(yè)安全管理中的巨大潛力和作用,不斷提升整體運(yùn)行安全裕度,驅(qū)動(dòng)民航安全水平實(shí)現(xiàn)量級(jí)跨越。
4.雙重預(yù)防
預(yù)防事故的發(fā)生是安全管理的目標(biāo),因此,我國(guó)安全生產(chǎn)工作不斷強(qiáng)化預(yù)防措施,強(qiáng)調(diào)預(yù)防治本。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)構(gòu)建安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制,健全風(fēng)險(xiǎn)防范化解機(jī)制。
2019年,民航局印發(fā)《民航安全隱患排查治理長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)指南》,為民航生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位依法建立安全隱患排查治理機(jī)制提供指導(dǎo)。指南中明確了安全隱患排查治理與風(fēng)險(xiǎn)管理之間的關(guān)系,提出建立安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和安全隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制,實(shí)現(xiàn)安全隱患動(dòng)態(tài)清零目標(biāo)。近日,民航局發(fā)布《民航安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防工作機(jī)制管理規(guī)定(征求意見(jiàn)稿)》,進(jìn)一步推動(dòng)雙重預(yù)防機(jī)制發(fā)揮更大實(shí)效,更加有效防范化解安全風(fēng)險(xiǎn)。
新《安全生產(chǎn)法》規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人是本單位安全生產(chǎn)第一責(zé)任人,對(duì)本單位的安全生產(chǎn)工作全面負(fù)責(zé)。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主要負(fù)責(zé)人安全職責(zé)涉及全員責(zé)任制、規(guī)章制度、教育培訓(xùn)、安全投入、雙重預(yù)防、應(yīng)急預(yù)案、事故報(bào)告等七個(gè)方面,具體職責(zé)內(nèi)容如圖1所示。
新《安全生產(chǎn)法》中對(duì)主要負(fù)責(zé)人安全職責(zé)的規(guī)定更加強(qiáng)調(diào)落實(shí)和實(shí)施,進(jìn)一步壓實(shí)“第一責(zé)任人”責(zé)任。單位主要負(fù)責(zé)人應(yīng)帶頭尊法、學(xué)法、守法,嚴(yán)格履職盡責(zé),主動(dòng)研判風(fēng)險(xiǎn)、排查隱患,認(rèn)真組織開(kāi)展全員應(yīng)急救援演練和知識(shí)技能培訓(xùn)等。
行業(yè)一直以來(lái)開(kāi)展的民航企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人安全培訓(xùn)和當(dāng)前正在開(kāi)展的運(yùn)行單位值班領(lǐng)導(dǎo)上崗培訓(xùn),都是不斷強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識(shí)、能力意識(shí),確保安全責(zé)任落到實(shí)處。
圖1:生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主要負(fù)責(zé)人安全職責(zé)
新《安全生產(chǎn)法》進(jìn)一步明確地方政府和有關(guān)部門(mén)的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)。一是強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任;二是厘清有關(guān)部門(mén)在安全生產(chǎn)強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)方面的職責(zé);三是提升安全生產(chǎn)監(jiān)管的信息化、智能化水平。
近年來(lái),行業(yè)通過(guò)建立“四個(gè)責(zé)任”體系持續(xù)強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任。同時(shí),行業(yè)不斷推進(jìn)智慧監(jiān)管建設(shè),將飛行標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法、民用機(jī)場(chǎng)監(jiān)管等功能按照“監(jiān)管一平臺(tái)”要求統(tǒng)籌推進(jìn),加快互聯(lián)互通步伐。今后將進(jìn)一步強(qiáng)化基于大數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)監(jiān)管、智慧監(jiān)管,推進(jìn)行業(yè)安全生產(chǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
1.生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位相關(guān)責(zé)任追究范圍更廣安全生產(chǎn)法中對(duì)包括生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位、主要負(fù)責(zé)人、其他負(fù)責(zé)人、安全生產(chǎn)管理人員和從業(yè)人員在內(nèi)的五類(lèi)對(duì)象,涉及安全投入、履行安全生產(chǎn)管理職責(zé)、落實(shí)崗位安全責(zé)任、設(shè)置安全管理機(jī)構(gòu)或配備安全管理人員、安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控、安全隱患排查治理等方面的約32種違法行為進(jìn)行了明確的規(guī)定。新《安全生產(chǎn)法》新增了“關(guān)閉、破壞直接關(guān)系生產(chǎn)安全的監(jiān)控、報(bào)警、防護(hù)、救生設(shè)備、設(shè)施,或者篡改、隱瞞、銷(xiāo)毀其相關(guān)數(shù)據(jù)、信息的”,未對(duì)重大危險(xiǎn)源定期檢測(cè)的,在風(fēng)險(xiǎn)防控和隱患排查雙重預(yù)防中的違法事實(shí)等處罰事項(xiàng)。
2.處罰方式更嚴(yán)
安全生產(chǎn)法針對(duì)與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位相關(guān)的追責(zé)對(duì)象明確了不同的處罰方式,具體如圖2所示。
新《安全生產(chǎn)法》更加注重行政執(zhí)法與刑事司法的銜接。一是將《刑法修正案(十一)》中涉及安全生產(chǎn)領(lǐng)域的犯罪行為增加到新安法中。二是針對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位和中介服務(wù)機(jī)構(gòu)性質(zhì)嚴(yán)重,情節(jié)惡劣的違法違規(guī)行為,涉及犯罪的一律追究刑事責(zé)任。三是增加了公益訴訟的表述。提出“因安全生產(chǎn)違法行為造成重大事故隱患或者導(dǎo)致重大事故,致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的,人民檢察院可以根據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定提起公益訴訟。
圖2: 與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位相關(guān)的違法行為處罰方式
同時(shí),黨內(nèi)法規(guī)在安全生產(chǎn)領(lǐng)域也有相關(guān)的問(wèn)責(zé)規(guī)定?!吨袊?guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》規(guī)定,黨組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī),履行管理、監(jiān)督職責(zé)不力,職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)生重特大生產(chǎn)安全事故、群體性事件、公共安全事件,或者發(fā)生其他嚴(yán)重事故、事件,造成重大損失或者惡劣影響的,應(yīng)當(dāng)予以問(wèn)責(zé)。
3.違法處罰力度更大
一是普遍提高了對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位和主要負(fù)責(zé)人違法行為的罰款數(shù)額(提高到30萬(wàn)元至1億元);二是新增按日連續(xù)處罰措施;三是加大對(duì)嚴(yán)重違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的關(guān)閉力度,依法吊銷(xiāo)有關(guān)證照,對(duì)有關(guān)負(fù)責(zé)人實(shí)施職業(yè)禁入;四是加大對(duì)違法失信行為的聯(lián)合懲戒和公開(kāi)曝光力度。
通過(guò)以上有關(guān)責(zé)任追究幾個(gè)方面的變化可以看出,對(duì)安全生產(chǎn)違法行為的處罰方式更嚴(yán)、處罰力度更大,從而強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任和各級(jí)從業(yè)人員安全責(zé)任的落實(shí)。
為學(xué)習(xí)貫徹新《安全生產(chǎn)法》最新要求,2021年8月25日民航局召開(kāi)電視電話會(huì)議,邀請(qǐng)應(yīng)急管理部專(zhuān)家解讀新《安全生產(chǎn)法》的修訂背景和主要內(nèi)容,并就宣貫工作在全行業(yè)進(jìn)行了動(dòng)員部署。筆者認(rèn)為,學(xué)習(xí)貫徹新《安全生產(chǎn)法》應(yīng)做到“三個(gè)結(jié)合”。
2022年1月,民航局印發(fā)《全國(guó)民航系統(tǒng)法治宣傳教育第八個(gè)五年規(guī)劃(2021-2025)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《規(guī)劃》”),明確了宣傳教育的六項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。其中,在第四項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)“深入學(xué)習(xí)宣傳應(yīng)知應(yīng)會(huì)的國(guó)家基本法律”中,將新《安全生產(chǎn)法》列為應(yīng)知應(yīng)會(huì)并大力宣傳的與民航運(yùn)輸安全生產(chǎn)密切相關(guān)的法律法規(guī)。今后,應(yīng)按照《規(guī)劃》提出的具體要求,持續(xù)做好新《安全生產(chǎn)法》的學(xué)習(xí)宣傳和貫徹落實(shí)。
今年全國(guó)民航“安全生產(chǎn)月”活動(dòng)主要包括六個(gè)方面內(nèi)容,其中,第二方面的內(nèi)容是全面宣傳貫徹安全生產(chǎn)法,壓緊壓實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任,推動(dòng)“第一責(zé)任人”守法履責(zé)。因此,應(yīng)按照“安全生產(chǎn)月”活動(dòng)要求,持續(xù)深入做好新《安全生產(chǎn)法》的學(xué)習(xí)宣傳。一是充分發(fā)揮全媒體平臺(tái)優(yōu)勢(shì),開(kāi)展多角度、全方位、立體式宣傳;二是不斷創(chuàng)新豐富宣傳形式,利用圖解、視頻、案例等方式展現(xiàn)法律釋義;三是持續(xù)提升學(xué)習(xí)貫徹效果,統(tǒng)籌線上線下平臺(tái),通過(guò)征文、研討、知識(shí)競(jìng)賽等方式,讓法律要求入腦入心,強(qiáng)化安全生產(chǎn)紅線意識(shí)、底線思維。
新《安全生產(chǎn)法》的學(xué)習(xí)貫徹還應(yīng)與日常安全培訓(xùn)相結(jié)合,做到安法學(xué)習(xí)常態(tài)化。中國(guó)民航安全學(xué)院及時(shí)開(kāi)發(fā)新《安全生產(chǎn)法》培訓(xùn)課程,并將其列為學(xué)院的核心課程,在三部委安全培訓(xùn)、運(yùn)行單位值班領(lǐng)導(dǎo)等培訓(xùn)中將新《安全生產(chǎn)法》設(shè)置為重點(diǎn)課程內(nèi)容,助力新安法在行業(yè)的學(xué)習(xí)宣貫。
總之,法律的生命在于實(shí)施,其權(quán)威在于執(zhí)行。只有敬法、畏法、學(xué)法、遵法、守法,依照法律法規(guī)、制度標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范規(guī)程,認(rèn)真實(shí)踐,才能保障生產(chǎn)運(yùn)行安全。因此,通過(guò)持續(xù)深入學(xué)習(xí)新《安全生產(chǎn)法》,樹(shù)立法治思維,強(qiáng)化責(zé)任落實(shí),抓好系統(tǒng)安全,進(jìn)一步提高全行業(yè)安全法治化水平。