內(nèi)蒙古走向共同富裕的相對(duì)貧困治理思路研究

李 爽 杜鳳蓮

脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的全面勝利標(biāo)志著我國未來扶貧工作的重心已經(jīng)從解決以生存為核心的絕對(duì)貧困問題轉(zhuǎn)向緩解相對(duì)貧困問題以實(shí)現(xiàn)共同富裕，習(xí)近平總書記在全國脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程中，必須把促進(jìn)全體人民共同富裕擺在更加重要的位置?，F(xiàn)在，已經(jīng)到了扎實(shí)推動(dòng)共同富裕的歷史階段，黨的十九屆四中全會(huì)明確提出要“建立解決相對(duì)貧困的長效機(jī)制”，解決相對(duì)貧困問題是全面建成小康社會(huì)后中國減貧事業(yè)的新奮斗方向，是實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的必經(jīng)之路，相對(duì)貧困的主觀性和長期性，決定了其有效治理的復(fù)雜性與艱巨性，相對(duì)貧困治理需要轉(zhuǎn)向常規(guī)化。

一、相對(duì)貧困治理新趨勢

（一）貧困治理理念從脫貧攻堅(jiān)到長效常態(tài)扶貧

精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作與全面建設(shè)小康社會(huì)緊密相關(guān)，在該項(xiàng)工作中設(shè)定了明確的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，因此運(yùn)動(dòng)式扶貧與政府主導(dǎo)的全方位扶貧動(dòng)員成為精準(zhǔn)扶貧工作階段的重要特征，但相對(duì)貧困自身所包含的長期性與動(dòng)態(tài)性特征意味著不可能為該項(xiàng)貧困治理工作設(shè)定明確的時(shí)間點(diǎn)，而是會(huì)設(shè)定階段性的扶貧工作目標(biāo)，其重點(diǎn)在于形成針對(duì)相對(duì)貧困的長效性、常態(tài)性治理機(jī)制?？傮w上看，我們應(yīng)將相對(duì)貧困的長效治理工作視為新時(shí)代治國理政的重大實(shí)踐。

（二）貧困線絕對(duì)指標(biāo)從靜態(tài)變?yōu)閯?dòng)態(tài)，從單一變?yōu)槎嗑S

因?yàn)榧彝ナ杖氩粩嘧兓?，收入的中位?shù)和平均值也隨之改變，所以相對(duì)貧困的識(shí)別與測量具有較大難度，需要及時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整相對(duì)貧困衡量標(biāo)準(zhǔn)，增加了扶貧工作難度。相對(duì)貧困是收入與其他福利維度的雙重剝奪，單一收入維度的衡量標(biāo)準(zhǔn)不能完全準(zhǔn)確識(shí)別出相對(duì)貧困人員，甚至?xí)?dǎo)致貧困瞄準(zhǔn)出現(xiàn)錯(cuò)誤，從能力、權(quán)利、文化、醫(yī)療、教育、社會(huì)保障等多維度視角識(shí)別相對(duì)貧困成為必然。

（三）國家相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)與各省份相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)可能不同

為建立相對(duì)貧困的長效治理機(jī)制，國家層面應(yīng)制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的相對(duì)貧困識(shí)別與測量辦法，為各省份相對(duì)貧困治理工作提供基本指導(dǎo)，國家標(biāo)準(zhǔn)可以作為一般性標(biāo)準(zhǔn)，而各省份可以制定特殊性標(biāo)準(zhǔn)。2011年浙江省將本省的貧困線標(biāo)準(zhǔn)確定為4600元，這是同時(shí)期國家貧困線標(biāo)準(zhǔn)的2倍，該標(biāo)準(zhǔn)來源于當(dāng)年浙江省農(nóng)民人均收入的45%。從2013年起，廣東省就著手建立了相對(duì)貧困的標(biāo)準(zhǔn)，即以2012年全省農(nóng)民人均收入的33%作為相對(duì)貧困線，隨后這一標(biāo)準(zhǔn)又進(jìn)行了新的調(diào)整，其扶貧目標(biāo)為，到2020年廣東省相對(duì)貧困人口的收入占全省農(nóng)民人均收入的60%以上。2015年，江蘇省就完成了年收入4000元以下低收入人口的脫貧工作，但相對(duì)貧困的現(xiàn)象仍在部分區(qū)域較為突出，一些脫貧人口的脫貧基礎(chǔ)不夠堅(jiān)實(shí)，尤其是蘇北地區(qū)。江蘇省新一輪的扶貧工作以6000元為標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)聚焦蘇北、蘇中的低收入農(nóng)戶開展針對(duì)性的幫扶工作，其目標(biāo)是在2020年全省低收入人口年均收入超過6000元。2015年，成都市以更高標(biāo)準(zhǔn)減少農(nóng)村相對(duì)貧困并縮減城市相對(duì)貧困，設(shè)定的成都市相對(duì)貧困村標(biāo)準(zhǔn)是人均年收入低于10000元，相對(duì)貧困人口標(biāo)準(zhǔn)是收入低于2014年同區(qū)縣人均可支配收入的50%。內(nèi)蒙古尚未制定官方的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，鑒于以往研究結(jié)論以及內(nèi)蒙古的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，相對(duì)貧困線可以定在平均收入水平的1/3—2/5，貧困標(biāo)準(zhǔn)需要在合宜的范圍之內(nèi)，如果標(biāo)準(zhǔn)過低，很難起到縮小貧富差距的作用，如果標(biāo)準(zhǔn)過高，政府財(cái)力難以承受。

（四）扶貧區(qū)域從農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)走向鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

在較長的時(shí)段內(nèi)，我國扶貧工作都將重點(diǎn)放在農(nóng)村，而在相對(duì)貧困階段，城市也是相對(duì)貧困治理的重要場域。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的機(jī)制下，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)將會(huì)更加頻繁，未來相對(duì)貧困的治理工作需要在城鄉(xiāng)融合的空間理念下推進(jìn)。2020年后中國貧困的空間分布將不再局限于農(nóng)村，城鎮(zhèn)、農(nóng)村以及流動(dòng)于城鄉(xiāng)之間的相對(duì)貧困人口將成為未來貧困的主體。城鄉(xiāng)差距的歸結(jié)點(diǎn)是生活水平上存在差距，城鎮(zhèn)居民的住房、物價(jià)等各方面生活成本高于農(nóng)村，農(nóng)村居民收入低，但生活成本相對(duì)較低，從收入與消費(fèi)的差值上看，底層城鎮(zhèn)居民的經(jīng)濟(jì)狀況可能比農(nóng)村更差，長期看，相對(duì)貧困治理需要重視城市貧困問題。

（五）貧困治理重點(diǎn)從“治貧”向“防貧”轉(zhuǎn)變

鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，“防貧”有兩個(gè)方面的重要目標(biāo)：一是要防止已經(jīng)脫貧人口重新返貧；二是要防止產(chǎn)生新的貧困人口，由于貧困具有代際不流動(dòng)性，當(dāng)代的貧困會(huì)影響到下代人的勞動(dòng)生產(chǎn)率，從而陷入“貧困惡性循環(huán)”。

（六）扶貧方式從外部幫扶轉(zhuǎn)向提升內(nèi)生動(dòng)力

長期以來，扶貧工作以外部幫扶為主，通過補(bǔ)助的形式發(fā)放給貧困人員，在某種程度上幫扶政策容易讓貧困群體產(chǎn)生依賴性從而喪失脫貧動(dòng)力。在治理相對(duì)貧困時(shí)需要將主要扶貧方式轉(zhuǎn)向提升貧困人員的內(nèi)生動(dòng)力，正確處理外部幫扶和內(nèi)部提升之間的關(guān)系，自身的能力和動(dòng)力不斷提升才能長久脫貧而不返貧。

二、內(nèi)蒙古相對(duì)貧困治理重點(diǎn)

（一）城鄉(xiāng)發(fā)展依舊不平衡

2020年，內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)收入比依然達(dá)到2.5:1，從收支差額上看，城鎮(zhèn)居民比農(nóng)村居民多14492元，內(nèi)蒙古農(nóng)村居民在教育、文化娛樂、醫(yī)療保健上的支出分別比城鎮(zhèn)居民少195元、373元和469元。教育支出差距最小，教育扶貧成果有所體現(xiàn)；文化娛樂支出差距最大，相比于城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村居民的精神文化豐富程度有待提升；城鄉(xiāng)醫(yī)療保健支出也始終存在差距，農(nóng)村的醫(yī)療條件、醫(yī)療水平以及醫(yī)保政策還需進(jìn)一步改善，需要進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

（二）就業(yè)結(jié)構(gòu)不合理

2020年，內(nèi)蒙古第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重為35.7%，比全國高12.1個(gè)百分點(diǎn)，第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重為17%，低于全國11.7個(gè)百分點(diǎn)，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重為47.3%，與全國基本持平。內(nèi)蒙古第二產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率最高，但就業(yè)率最低；第一產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率最低，但就業(yè)率較高。就業(yè)結(jié)構(gòu)不合理必然增加第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員的相對(duì)貧困率，牧區(qū)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)是實(shí)現(xiàn)人力資源優(yōu)化配置的辦法，怎樣實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移是內(nèi)蒙古在推進(jìn)共同富裕的道路上亟需解決的難題。

（三）人力資本缺乏

內(nèi)蒙古每10萬人口中大專以上學(xué)歷有18688人、高中14814人、初中33861人、小學(xué)23627人，初中、小學(xué)學(xué)歷依然占大多數(shù)，學(xué)歷低導(dǎo)致勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移后只能從事簡單的體力勞動(dòng)，就業(yè)困難，收入沒有本質(zhì)上的提升，且對(duì)于勞動(dòng)力的職業(yè)技能培訓(xùn)不足，使得低收入勞動(dòng)力的處境更加艱難。內(nèi)蒙古高層次科技領(lǐng)軍人才和創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)嚴(yán)重缺乏，是全國少數(shù)幾個(gè)沒有院士的省份之一，成為內(nèi)蒙古創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的短板。內(nèi)蒙古治理相對(duì)貧困、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興需要大量農(nóng)牧業(yè)以及各行各業(yè)專業(yè)人才，當(dāng)前內(nèi)蒙古專業(yè)人才匱乏，外地人才引不進(jìn)、本地人才留不住的問題加劇了相對(duì)貧困治理難度。

（四）老齡化問題嚴(yán)重

老年群體相對(duì)貧困發(fā)生率較高，未富先老跡象初現(xiàn)，養(yǎng)老機(jī)制不完善將增加相對(duì)貧困的治理難度甚至出現(xiàn)返貧現(xiàn)象。2020年內(nèi)蒙古60歲及以上人口為4757233人，占19.78%，比2010年上升8.30個(gè)百分點(diǎn)，人口年齡結(jié)構(gòu)的變化，說明內(nèi)蒙古人口老齡化程度進(jìn)一步加深，已經(jīng)高于全國平均水平，農(nóng)村地區(qū)尤為嚴(yán)重，內(nèi)蒙古農(nóng)村地區(qū)60歲及以上人口占比為26.74%。在人口老齡化趨勢下，解決養(yǎng)老問題、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老公共服務(wù)均等化是解決相對(duì)貧困推進(jìn)共同富裕的艱巨任務(wù)。

（五）內(nèi)生動(dòng)力不足

相對(duì)貧困的治理并不意味著曾經(jīng)的貧困人口必然都能夠成為新時(shí)代相對(duì)貧困的幫扶對(duì)象，但其脫貧基礎(chǔ)的脆弱性意味著其中的多數(shù)仍會(huì)是未來貧困治理的潛在主體之一。曾經(jīng)的貧困人口在政府精準(zhǔn)扶貧之下脫離絕對(duì)貧困，但也產(chǎn)生了一定程度的依賴性，雖然具有勞動(dòng)能力但并不想通過自身努力脫離貧困只等政府救助，即所謂的“懶漢”，一般的扶貧政策都是無效的。貧困戶家庭男性平均每日勞動(dòng)時(shí)間比高收入家庭低1個(gè)小時(shí)以上，貧困戶家庭學(xué)生在有更大時(shí)間支配權(quán)時(shí)，學(xué)習(xí)時(shí)間更短，休閑娛樂時(shí)間更長，反映出其學(xué)習(xí)動(dòng)力有所不足。

三、內(nèi)蒙古相對(duì)貧困治理政策建議

從各國經(jīng)驗(yàn)來看，發(fā)達(dá)國家解決相對(duì)貧困的戰(zhàn)略政策與國際上普遍采納的消除發(fā)展中國家絕對(duì)貧困的“三支柱”戰(zhàn)略基本相同。推進(jìn)共同富裕進(jìn)程，一個(gè)明確解決相對(duì)貧困的“三支柱”戰(zhàn)略必不可少，而且需要結(jié)合內(nèi)蒙古的實(shí)際情況進(jìn)行必要的調(diào)適。

（一）共享性經(jīng)濟(jì)增長，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化

為了減少貧困，必須要保持一定速度的經(jīng)濟(jì)增長，發(fā)展是主旋律，實(shí)現(xiàn)共同富裕要在高質(zhì)量發(fā)展中不斷推進(jìn)，利用經(jīng)濟(jì)增長的正效應(yīng)減少貧困，而且需要特別注意經(jīng)濟(jì)的共享性，使收入分配向貧困人口傾斜，使貧困人口從經(jīng)濟(jì)增長中獲得的財(cái)富高于非貧困人口。穩(wěn)步推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，首要發(fā)揮呼包鄂城市群建設(shè)的帶動(dòng)作用，通過提高城鎮(zhèn)化水平以及良好的城市間協(xié)同效應(yīng)，發(fā)展高新技術(shù)和新興產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)各類生產(chǎn)要素合理流動(dòng)和高效集聚，增強(qiáng)城市群經(jīng)濟(jì)和人口承載力，吸引勞動(dòng)力流入，打造人口經(jīng)濟(jì)圈。

（二）產(chǎn)業(yè)開發(fā)減貧，縮小區(qū)域發(fā)展差距

通過財(cái)政援助、稅收減免、信貸優(yōu)惠、水電費(fèi)用減免、工人培訓(xùn)補(bǔ)貼等組合式激勵(lì)手段促進(jìn)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；放寬貧困地區(qū)的行業(yè)準(zhǔn)入限制；制定出臺(tái)針對(duì)貧困地區(qū)小企業(yè)發(fā)展的特殊優(yōu)惠政策，扶持產(chǎn)業(yè)向集約化、規(guī)模化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，從而提升市場競爭力；將第三產(chǎn)業(yè)與第一、第二產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，促進(jìn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。內(nèi)蒙古具有一定的資源優(yōu)勢，應(yīng)強(qiáng)化沙漠、黃河、山地、草原等生態(tài)資源的生態(tài)價(jià)值，在生態(tài)紅線外，適當(dāng)利用其休閑觀光和科普教育價(jià)值，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益與旅游效益的統(tǒng)一。

（三）教育與就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶貧，提高人力資本，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力

貧困發(fā)生的原因多種多樣，除居住地自然稟賦先天不足、居住地理位置偏遠(yuǎn)外，人力資本缺乏是重要原因。對(duì)此，通過教育扶貧和就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶貧等舉措，可以強(qiáng)化貧困者的學(xué)歷素質(zhì)，提升他們的就業(yè)技能和就業(yè)意愿，激發(fā)貧困者擺脫貧困的內(nèi)生動(dòng)力。

建立覆蓋學(xué)前教育、基礎(chǔ)教育、高等教育的完整教育扶貧體系，在學(xué)前教育、基礎(chǔ)教育、高等教育領(lǐng)域，通過各類助學(xué)金、獎(jiǎng)學(xué)金等，減免貧困學(xué)生相關(guān)費(fèi)用，提高落后地區(qū)教學(xué)質(zhì)量；大力加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村職業(yè)教育，增強(qiáng)農(nóng)民職業(yè)素養(yǎng)，同時(shí)也增加農(nóng)民信心，讓農(nóng)民成為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的骨干；加大力度培養(yǎng)大學(xué)生村官、返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員、鄉(xiāng)村能工巧匠、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營和服務(wù)主體帶頭人；引進(jìn)高端人才，切實(shí)保障人才引進(jìn)政策落地。

（四）建立以家庭為單位的保障體系的社會(huì)福利項(xiàng)目

社會(huì)保障對(duì)于縮小貧富差距作用重大，建立多層次社會(huì)保障體系是治理相對(duì)貧困的重要手段，是扎實(shí)推動(dòng)共同富裕的重要組成部分?？梢詫⒘鲃?dòng)人口納入居住地社會(huì)救助范圍，將審核條件改為居住地而不是戶籍所在地，為外來人口提供同城待遇，進(jìn)行物質(zhì)補(bǔ)貼、就業(yè)補(bǔ)貼，為其子女提供公平的受教育機(jī)會(huì)，逐步打破戶籍的城鄉(xiāng)壁壘，擴(kuò)大戶籍開放程度，實(shí)現(xiàn)戶籍轉(zhuǎn)變；進(jìn)一步細(xì)分社會(huì)救助的類型，不單以收入作為救助與否的衡量標(biāo)準(zhǔn)，要按致貧原因分別給予醫(yī)療、教育、救災(zāi)等不同類型的救助；對(duì)于無勞動(dòng)能力的特殊性貧困人口，包括嬰幼兒、學(xué)生、殘疾人和老年人，政府主要通過提高社會(huì)福利項(xiàng)目給付水平和覆蓋面進(jìn)行“安全網(wǎng)兜底”，保障貧困者的基本生活和發(fā)展需要；發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老體系，積極開發(fā)“以老養(yǎng)老”模式，以分擔(dān)家庭養(yǎng)老壓力；對(duì)于有勞動(dòng)能力的貧困者，相關(guān)減貧政策的著力點(diǎn)則是在保障其基本生活需要的情況下，努力激勵(lì)這類群體外出工作，防止救助政策產(chǎn)生的“救助依賴”等負(fù)面問題，減輕貧困地區(qū)的財(cái)政負(fù)擔(dān)。例如貧困家庭臨時(shí)補(bǔ)助計(jì)劃對(duì)貧困家庭發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)貼，獲得補(bǔ)助的前提是參加工作。

（五）采用現(xiàn)代信息手段和“家計(jì)調(diào)查”等方式精準(zhǔn)識(shí)別相對(duì)貧困群體

識(shí)別相對(duì)貧困人口，最根本的是要準(zhǔn)確核查其具體的收支情況，為了減少各類社保救助中道德陷阱的發(fā)生，識(shí)別相對(duì)貧困對(duì)家庭信息的跟蹤和統(tǒng)計(jì)要求更高。