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    如何理解推進法治建設(shè)第一責任人制度

    2022-07-28 01:19:52姜明安
    中國黨政干部論壇 2022年7期
    關(guān)鍵詞:責任人黨政負責人

    文_姜明安

    2014年黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)指出,“黨政主要負責人是履行推進法治建設(shè)第一責任人”;2016年中辦、國辦發(fā)布《黨政主要負責人履行推進法治建設(shè)第一責任人職責規(guī)定》(以下簡稱“法治建設(shè)第一責任人規(guī)定”)。自此,“黨政主要負責人是推進法治建設(shè)第一責任人”的制度在我國得以確立。

    一、“推進法治建設(shè)第一責任人”的提出

    《決定》及之后的黨中央的一系列文件確立“黨政主要負責人為推進法治建設(shè)第一責任人”這一制度主要有三個方面背景和原因。

    黨的十一屆三中全會以來,我們黨深刻總結(jié)我國社會主義法治建設(shè)的成功經(jīng)驗和相關(guān)教訓,提出為了保障人民民主,必須加強法治,必須使民主制度化、法律化,把依法治國確定為黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略,把依法執(zhí)政確定為黨治國理政的基本方式。三十多年來,我國在科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法和全民守法方面均取得了前所未有的進步,在運用法治促進經(jīng)濟社會發(fā)展方面更是取得了舉世矚目的成績。尤其是一些經(jīng)濟和社會發(fā)展較快的地區(qū)、在推進法治建設(shè)方面做得更好,所邁出的步伐更大。黨中央通過總結(jié)這方面的經(jīng)驗,越來越堅定了這樣的認識:民主政治、市場經(jīng)濟與法治有著極密切的聯(lián)系,要推進社會主義民主政治和市場經(jīng)濟的發(fā)展,必須同時推進法治,加強法治的保障。法治興則國家興。一個地區(qū)一個部門法治的推進,在很大程度上取決于該地區(qū)、該部門黨政主要負責人對法治的認識和態(tài)度。凡是其黨政主要負責人真正信仰法治、重視法治、推進法治的地區(qū)和部門,即法治興、社會經(jīng)濟發(fā)展就快。正是基于此,《決定》和中辦國辦專門發(fā)文確定,各地區(qū)、各部門的黨政主要負責人為履行推進法治建設(shè)第一責任人。

    改革開放以后,我國法治建設(shè)在整體上、全局上發(fā)展進步很快,但也有一些地區(qū)、一些部門黨政負責人在一些時候甚至在較長時期內(nèi)仍然以言代法、以權(quán)壓法。他們在會議上、口頭上講法治,而在行動上、實踐中卻行人治,凡事從個人“政績”、功利和某種“風向”出發(fā)。例如,當上級領(lǐng)導強調(diào)GDP時,他們可以完全不顧及生態(tài)環(huán)境和自然資源保護法,為提高GDP而放任企業(yè)向江河湖泊排放污水廢物、破壞森林、草原、灘涂等自然資源,并以權(quán)力壓制司法機關(guān)依法受理環(huán)境污染、資源破壞受害人提起訴訟和尋求救濟;當上級領(lǐng)導強調(diào)綠色發(fā)展時,他們可以完全不顧及市場主體權(quán)益保護法和營商環(huán)境保護法的執(zhí)行,為增加他們的環(huán)?!罢儭倍我怅P(guān)停證照齊全合法經(jīng)營的企業(yè),并以權(quán)力干預司法機關(guān)依法受理被違法關(guān)停企業(yè)受害人提起訴訟和尋求救濟;當上級領(lǐng)導強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)指標和任務(wù)時,他們可以完全不顧及傳染病防治法和突發(fā)事件應(yīng)對法,放任企業(yè)和公民個人在疫情期間違法聚集和不遵守防疫規(guī)則,對疫情風險不處置、不作為;當上級領(lǐng)導強調(diào)疫情防控的目標和任務(wù)時,他們又可以完全不顧及憲法關(guān)于尊重和保障人權(quán)的規(guī)定和各種法律關(guān)于公民權(quán)利保護的規(guī)定,對防疫措施“層層加碼”,對所轄區(qū)域居民小區(qū)隨意封控,對所轄市區(qū)隨意實施“靜態(tài)管理”,等等。這些地區(qū)和部門的黨政負責人完全不是依法領(lǐng)導、依法決策、依法管理,而是看上級領(lǐng)導的“眼色”和特定時空的“風向”進行領(lǐng)導、決策和管理,并盡量運用手中權(quán)力去迎合上級的“眼色”和特定時空的“風向”,從而導致所轄地區(qū)和部門離法治建設(shè)的目標越來越遠。正是基于對一些地區(qū)和部門中少數(shù)黨政負責人這種非法治思維和非法治方式行事風格給所轄地區(qū)、部門法治建設(shè)造成嚴重消極影響的教訓的反思,十八大以來黨中央一再強調(diào)和要求各地區(qū)、各部門的黨政主要負責人履行推進法治建設(shè)第一責任人的職責。

    《決定》確立了全面推進依法治國的總目標,即建設(shè)中國特色社會主義法治體系和建設(shè)社會主義法治國家,并提出了一系列措施和途徑,例如,加強憲法的實施和監(jiān)督,推進科學立法、民主立法;推進依法行政,加快建設(shè)法治政府;保證公正司法,提高司法公信力;增強全民法治觀念,推進法治社會建設(shè);加強法治工作隊伍建設(shè),以及加強和改進黨對全面推進依法治國的領(lǐng)導等。正是在“加強和改進黨對全面推進依法治國的領(lǐng)導”這一關(guān)鍵性措施中,全會確立了“黨政主要負責人要履行推進法治建設(shè)第一責任人”的要求。因為黨政主要負責人對待依法治國的態(tài)度,其是否能在所管轄地區(qū)、部門堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政,是依法治國總目標能否實現(xiàn)的最基本、最關(guān)鍵的條件。

    二、“推進法治建設(shè)第一責任人”的提出對法治建設(shè)的重要影響

    《決定》提出“黨政主要負責人是法治建設(shè)第一責任人”的要求后,中國法治建設(shè)取得了諸多明顯的進步。其中主要有下述五項。

    “黨政主要負責人是法治建設(shè)第一責任人”的要求首先體現(xiàn)在重大決策上,現(xiàn)在各地區(qū)各部門,無論是黨委決策,還是政府決策,均很少再有“一把手”個人說了算和“三拍”決策(拍腦袋決策、拍胸脯保證,決策失誤了拍屁股走人)的現(xiàn)象,大多能夠遵守《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定的“公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、領(lǐng)導班子集體討論決定和向社會公布”的法定程序,決策科學化、民主化程度大為提高,決策失誤的概率大為減少。

    在全面推進依法治國以前,一些地區(qū)、一些部門的黨政“一把手”大權(quán)在握,很少用法律去約束自己的權(quán)力,也很少用法律去約束所在領(lǐng)導班子其他成員和下屬的權(quán)力,從而導致一些公權(quán)力部門濫用權(quán)力、暴力執(zhí)法(如違法征收、違法拆遷、違法抓人關(guān)人、刑訊逼供等),侵犯公民人權(quán)和其他合法權(quán)益的事件。但自中央確定“黨政主要負責人是法治建設(shè)第一責任人”的要求后,上述現(xiàn)象大為減少。有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督,行使權(quán)力先讓法律顧問查閱法律規(guī)則和法律程序,違法侵權(quán)必依法賠償,公民人權(quán)和其他合法權(quán)益的保障大為改善。

    長期以來,某些公權(quán)力機關(guān)不講誠信、不守承諾,隨意單方面解除或變更與市場主體或公民個人簽訂的合同;擅自改變或撤回市場主體或公民個人已經(jīng)依法取得的行政許可,從而給其造成重大損失。自中央確定“黨政主要負責人是法治建設(shè)第一責任人”的要求后,這種情況有了很大改觀,國務(wù)院于2019年發(fā)布《優(yōu)化營商環(huán)境條例》,其中明確規(guī)定,地方各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當履行向市場主體依法作出的政策承諾以及依法訂立的各類合同,不得以行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、機構(gòu)或者職能調(diào)整以及相關(guān)責任人更替等為由違約毀約。因國家利益、社會公共利益需要改變政策承諾、合同約定的,應(yīng)當依照法定權(quán)限和程序進行,并依法對市場主體因此受到的損失予以補償。對于《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的上述規(guī)定,現(xiàn)在各地各部門黨政主要負責人大多能夠自覺遵守和督促下屬機構(gòu)和部門嚴格遵守,從而使我國營商環(huán)境大為改善和優(yōu)化。

    黨中央提出“黨政主要負責人是法治建設(shè)第一責任人”的要求后,大大提高了各地區(qū)各部門黨政“一把手”尊法學法用法守法的自覺性,其法治思維較前大為增強,法律知識較前大為增多,許多黨政主要負責人對各領(lǐng)域的法律和法理有了更全面的了解,從而不再片面為了經(jīng)濟發(fā)展而違反或規(guī)避有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護的法律;片面為了生態(tài)環(huán)境保護而違反或規(guī)避有關(guān)保護市場主體信賴利益的法律;片面為了保護市場主體利益而違反或規(guī)避有關(guān)保護弱勢群體利益,維護社會公平正義的法律,而是統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境的發(fā)展,依法協(xié)調(diào)各種社會群體的利益,一切以法律、法理為準,而不是只看上級領(lǐng)導眼色行事或者只憑自己的好惡行事。自中央確定“黨政主要負責人是法治建設(shè)第一責任人”的要求后,絕大多數(shù)黨政“一把手”的政績觀念、政績標準發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變,逐漸將依法治理、推進全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展作為其政績追求。

    一個地區(qū),一個部門,其黨政主要負責人是否重視法治,是否自覺和善于運用法治思維、法治方式推進改革、發(fā)展,解決社會矛盾糾紛,是衡量該地區(qū)、部門法治建設(shè)成效的重要標準。過去一些地區(qū)和部門的黨政負責人對法治不以為然,過分迷信權(quán)力的作用,他們面對社會矛盾、爭議,特別是群體性事件,往往繞開或回避法治解紛渠道,要么試圖通過抓人息事;要么試圖通過花錢“買平安”。但結(jié)果往往是事與愿違,不僅事息不了,平安未獲得,反而導致矛盾激化,事越鬧越大。自中央確定“黨政主要負責人是法治建設(shè)第一責任人”的要求后,大多數(shù)黨政“一把手”開始逐漸學會和習慣于運用法治思維和法治方式化解社會矛盾、爭議,注重在所轄地區(qū)、部門建立和完善法治化的解紛機制,使之逐步形成和諧社會、平安社會的氛圍。

    三、落實《黨政主要負責人履行推進法治建設(shè)第一責任人職責規(guī)定》,全面推進法治中國建設(shè)

    2016年中辦、國辦發(fā)布的《黨政主要負責人履行推進法治建設(shè)第一責任人職責規(guī)定》,分別規(guī)定了各級黨委主要負責人和各級政府主要負責人在推進法治建設(shè)中應(yīng)當履行的主要職責(各六項)。如何落實這些職責?中共中央2021年發(fā)布的《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》提出了四項措施。

    這項措施意味著將黨政主要負責人推進法治建設(shè)的成績與其推進經(jīng)濟社會建設(shè)成績一樣納入政績考核范圍。考察一個地區(qū)黨政“一把手”年度政績?nèi)绾?,不僅要看其所在地區(qū)的“金山銀山”和“綠水青山”建設(shè)的情況,還要看其所在地區(qū)的法治建設(shè)情況。

    這“五同”有兩個含義:一是確定法治建設(shè)與經(jīng)濟社會發(fā)展具有同等的實質(zhì)地位。以防止將法治建設(shè)的地位虛化,避免讓法治的重要性變成只是口頭上和形式上的?!斗ㄖ沃袊ㄔO(shè)規(guī)劃》要求將法治建設(shè)與經(jīng)濟社會發(fā)展“五同”,即要求在各項工作的實際運作中做到與經(jīng)濟社會發(fā)展完全同等對待;二是確定法治建設(shè)的推進是全過程的,不僅要有部署,還要繼之予以推進,推進中要進行督促,并最后要予以考核和獎懲,以防止只喊口號,沒有推進落實,避免走過場而無實效。

    切實推進法治建設(shè),需準確和公正考核黨政主要負責人履行推進法治建設(shè)第一責任人職責的情況。為此,必須制定一套科學的法治建設(shè)指標體系和考核標準,這是一項非常艱巨和復雜的工作。法治建設(shè)指標體系和考核標準不同于經(jīng)濟社會發(fā)展指標體系和考核標準,其客觀性、具體性、明確性的程度往往較低,有些指標和標準(如人民群眾在對所在地區(qū)、部門所制定的規(guī)范性文件、所建立的法律制度、所作出的執(zhí)法決定和司法判決裁定中感受到公平正義)的主觀性、抽象性、彈性程度會比較大。因此,我們制定的指標和標準一定要力求科學,不能單純設(shè)定一些形式法治的指標、標準(如所在地區(qū)制定了多少法規(guī)、規(guī)章,處理了多少訴訟、復議案件,作出了多少執(zhí)法處罰決定,行政訴訟的勝訴率是多少,以及黨委中心組組織了幾次法律法規(guī)學習,聽取了幾次立法機關(guān)和政法部門的匯報,等等),形式法治的指標、標準雖然不可缺少,但實質(zhì)法治的指標、標準(如運用法治思維和法治方式推進改革、發(fā)展和化解社會矛盾糾紛的情況)無疑應(yīng)占最主要的地位。

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