第三次分配與慈善資源配置機(jī)制

文_陳 偲

黨的十九屆四中全會指出，“重視發(fā)揮第三次分配作用，發(fā)展慈善等社會公益事業(yè)”，首次明確第三次分配為我國收入分配制度的重要組成部分。2021年8月17日，習(xí)近平總書記主持中央財(cái)經(jīng)委員會第十次會議時(shí)指出：“要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，在高質(zhì)量發(fā)展中促進(jìn)共同富裕，正確處理效率和公平的關(guān)系，構(gòu)建初次分配、再分配、三次分配協(xié)調(diào)配套的基礎(chǔ)性制度安排。”在此背景下，第三次分配作為實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要途徑、慈善事業(yè)作為第三次分配的重要關(guān)聯(lián)系統(tǒng)受到社會廣泛關(guān)注。

一、什么是第三次分配

第三次分配的概念是20世紀(jì)90年代由經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧提出的，他認(rèn)為，第三次分配是在道德力量的作用下，通過個(gè)人收入轉(zhuǎn)移和個(gè)人自愿繳納和捐獻(xiàn)等非強(qiáng)制方式再一次進(jìn)行分配。近年來，第三次分配的內(nèi)涵、特征與政策體系等得到不斷豐富和發(fā)展，基本形成共識的有：第三次分配是社會財(cái)富在初次分配、再分配以后對人們可支配收入的再一次分配，可有效彌補(bǔ)初次分配中市場資源分配不均或不公、再分配中行政資源力量和覆蓋范圍有限等不足；第三次分配的主體為企業(yè)、社會組織、個(gè)人等社會力量；在主導(dǎo)機(jī)制上，不同于初次分配的市場機(jī)制、再分配的政府機(jī)制，第三次分配為社會機(jī)制；第三次分配的內(nèi)容既包括捐贈(zèng)物資也包括志愿服務(wù)，動(dòng)力機(jī)制主要是道德、價(jià)值、愛心、愿景等精神力量，目標(biāo)在于滿足人們對美好生活的向往，自愿性是其基本原則。

目前，關(guān)于第三次分配的邊界與范疇不斷拓展，有諸多研究將第三次分配基本等同于公益慈善事業(yè)，同時(shí)，慈善捐贈(zèng)、公益慈善、志愿服務(wù)、社會企業(yè)、分享經(jīng)濟(jì)、文化藝術(shù)活動(dòng)等均被納入第三次分配的范疇中。在此基礎(chǔ)上，需進(jìn)一步對相關(guān)概念及其特性進(jìn)行區(qū)分。

一方面，關(guān)于第三次分配與公益慈善事業(yè)。公益事業(yè)主要強(qiáng)調(diào)公共福利，包含多種籌資和運(yùn)營方式并可能有盈利。慈善事業(yè)更為重視較顯性的風(fēng)險(xiǎn)、主要通過捐贈(zèng)和志愿服務(wù)等資源籌集方式、采用非營利性運(yùn)營方式，同時(shí)，公益事業(yè)和慈善事業(yè)均關(guān)系人道、動(dòng)物、自然等多領(lǐng)域。而第三次分配與公益事業(yè)、慈善事業(yè)緊密相關(guān)，不過覆蓋范圍更小，是主要聚焦于人的慈善事業(yè)。并且，第三次分配是非營利性的，盡管分配過程中可能存在不同程度的互惠性，但更是資源轉(zhuǎn)移和流入的過程、利他性大于互惠性。另一方面，關(guān)于第三次分配與共享經(jīng)濟(jì)等范疇。在共享經(jīng)濟(jì)、社會企業(yè)、文化藝術(shù)領(lǐng)域等概念中，既包括初次分配領(lǐng)域中的市場資源和自利行動(dòng)邏輯，也有第三次分配領(lǐng)域中的道德資源和利他行動(dòng)邏輯，是一個(gè)較為混合的概念。同時(shí)，不同于第三次分配在利他性基礎(chǔ)上帶來的以對他人的同理心為基礎(chǔ)進(jìn)行的資源轉(zhuǎn)移、在資源供給與需求的對接上形成更具深度的互動(dòng)，共享經(jīng)濟(jì)、社會企業(yè)等難以完全形成第三次分配中存在的主體間性（即個(gè)人在開放性中形成對他人的理解并由此可能達(dá)成主體間的交融）等，它們只能被部分地納入第三次分配范疇。

綜上，第三次分配是聚焦于人的慈善事業(yè)，具有道德性、非營利性、利他性、自愿性、社會性、主體間性等特點(diǎn)，是在初次分配、再分配以后人們的可支配資源再一次進(jìn)行轉(zhuǎn)移和流出的過程。

二、慈善資源配置中存在的不足

對慈善資源配置的關(guān)注也緣于問題導(dǎo)向。在第三次分配背景下，慈善事業(yè)日益蓬勃發(fā)展，同時(shí)呈現(xiàn)出兩方面的不足。

以志愿服務(wù)和慈善捐贈(zèng)為例，2020年，我國慈善捐贈(zèng)總額突破2000億元，占GDP的0.22%；據(jù)有關(guān)研究測算，我國志愿服務(wù)在同年創(chuàng)造的總價(jià)值占GDP的0.39%。盡管我國慈善資源的規(guī)模與前兩年相比有所提升，但與慈善事業(yè)較為發(fā)達(dá)的國家相比，還有較大差距。同時(shí)，我國慈善捐贈(zèng)的來源以企業(yè)捐贈(zèng)為主、個(gè)人捐贈(zèng)為輔，這樣的結(jié)構(gòu)之下，在經(jīng)濟(jì)困難時(shí)期較容易出現(xiàn)捐贈(zèng)金額不穩(wěn)定的情況。

實(shí)踐中，無論在常態(tài)還是非常態(tài)情境下，在慈善資源配置中仍存在一定程度的失序等“志愿失靈”，以及供給與需求匹配不足、投入與產(chǎn)出的效率不高等現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)一些慈善丑聞。具體而言，在資源配置中，一是政府與慈善資源的協(xié)調(diào)不充分。除民政部門外的其他相關(guān)部門與慈善資源進(jìn)行對接的渠道尚較為缺乏，缺少政府作為一個(gè)整體與其進(jìn)行合作的機(jī)制，同時(shí)，慈善資源分配與政府公共資源分配銜接不足，帶來重復(fù)投入、效率較低等問題。二是慈善資源主體內(nèi)部的協(xié)同性不足。一方面，慈善行業(yè)整體發(fā)展水平不高，部分組織的專業(yè)能力不足、發(fā)展不均衡。另一方面，慈善行業(yè)內(nèi)部缺少自我組織、自我發(fā)展、自我監(jiān)督的網(wǎng)絡(luò)平臺，難以在信息、行動(dòng)等層面進(jìn)行深層次的合作以形成合力。三是慈善資源與服務(wù)對象之間的匹配度有待提升，實(shí)踐中同時(shí)存在慈善資源冗余和需要幫助的人難以獲得救助的情況，并且，還有部分救助未與需求形成精準(zhǔn)對接或更為長遠(yuǎn)地幫助服務(wù)對象脫離困境。

在加快推進(jìn)第三次分配的背景下，慈善資源的規(guī)模迎來加速擴(kuò)充的機(jī)會，而慈善資源供給是以社會信任為基礎(chǔ)的，秩序不足、低效的資源配置可能影響供給者的信心，對慈善事業(yè)的發(fā)展帶來負(fù)面影響。為進(jìn)一步提升慈善資源規(guī)模和有效性，參考國際上關(guān)于慈善資源配置中的組織協(xié)調(diào)（行動(dòng)協(xié)調(diào)、信息共享等）、成果導(dǎo)向管理、目標(biāo)與結(jié)果的比較、資金使用的有效性等研究，結(jié)合國內(nèi)研究提出的關(guān)于慈善資源銜接中存在的現(xiàn)實(shí)問題和應(yīng)對措施，嘗試構(gòu)建一個(gè)在實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)下的更具系統(tǒng)性的慈善資源配置機(jī)制。

三、第三次分配背景下慈善資源配置機(jī)制

（一）慈善資源向上銜接中的“引領(lǐng)—協(xié)調(diào)”機(jī)制

第一個(gè)層次是慈善資源的向上銜接。在頂層設(shè)計(jì)中，需以政府為主導(dǎo)構(gòu)建第三次分配中的慈善資源與初次分配、再分配協(xié)調(diào)的機(jī)制，使慈善資源在與上述兩者緊密銜接、相互嵌入中發(fā)揮更有效的補(bǔ)充作用。其中，一是主體協(xié)調(diào)，在第三次分配中，政府引導(dǎo)各類主體進(jìn)行權(quán)責(zé)范圍和功能發(fā)揮的協(xié)調(diào)；二是目標(biāo)協(xié)調(diào)，在統(tǒng)籌公平與發(fā)展的共同富裕目標(biāo)下，慈善資源分別與側(cè)重于效率原則的初次分配、公平原則的再分配進(jìn)行目標(biāo)上的對接。在慈善資源的向上銜接中，需構(gòu)建以政府為主體的“引領(lǐng)—協(xié)調(diào)”機(jī)制。

第一，在第三次分配與初次分配、再分配的銜接中，政府承擔(dān)著元治理的角色，需建立政府引領(lǐng)與協(xié)調(diào)慈善資源發(fā)展的機(jī)制。其中，政府元治理角色并不等同于傳統(tǒng)的一元負(fù)責(zé)制，而主要發(fā)揮規(guī)則制定以及支持、柔性引導(dǎo)慈善組織、個(gè)人、企業(yè)等多元主體有序參與的角色。

具體而言，一是組織機(jī)制?？稍谡畠?nèi)部構(gòu)建高效的慈善事業(yè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，核心是健全領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制、設(shè)立跨部門跨機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌力量如國家層面的慈善工作委員會等。同時(shí)，可在國家層面設(shè)立中央財(cái)政支持的慈善項(xiàng)目，以統(tǒng)籌性的項(xiàng)目為載體，在民政部門以及其他更多領(lǐng)域擴(kuò)大對社會力量參與慈善服務(wù)的支持。二是制度引領(lǐng)機(jī)制。探索擴(kuò)大慈善組織認(rèn)定范圍、簡化慈善捐贈(zèng)稅減免等程序，還需擴(kuò)大慈善捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠的主體、形式范圍等，如降低對慈善組織的規(guī)模限制，將慈善信托、互聯(lián)網(wǎng)個(gè)人募捐、企業(yè)各類新型捐贈(zèng)如技術(shù)、技能、股權(quán)等納入其中，探索設(shè)置適宜的遺產(chǎn)稅制度等，促進(jìn)慈善資源總量提升。三是資源協(xié)調(diào)機(jī)制。政府通過信息溝通、平臺搭建、項(xiàng)目引導(dǎo)等方式促進(jìn)慈善資源的合理流向：建立政府與多元主體協(xié)作的常態(tài)化機(jī)制，如政府與跨部門社會主體合作的網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)溝通對話與信息共享；以政府購買服務(wù)、公益創(chuàng)投、引導(dǎo)基金等項(xiàng)目為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)慈善資源精準(zhǔn)引導(dǎo)。

第二，在目標(biāo)協(xié)調(diào)層面，需以共同富裕目標(biāo)為引領(lǐng)，促進(jìn)慈善資源與初次分配、再分配的目標(biāo)對接。馬克思的共同富裕思想有兩項(xiàng)要素，一是公平分配、消除社會成員之間的分配差距，二是生產(chǎn)力發(fā)展水平的提高是前提。我國對于共同富裕的定義也重視統(tǒng)籌公平分配與經(jīng)濟(jì)增長兩項(xiàng)要素。在實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)下，慈善資源要與以生產(chǎn)力發(fā)展為主導(dǎo)的初次分配和以公平分配為主導(dǎo)的再分配領(lǐng)域進(jìn)行有效銜接，更好地發(fā)揮補(bǔ)充功能。一是在投入領(lǐng)域上，在目前關(guān)注扶貧、教育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，可進(jìn)一步促進(jìn)慈善流向服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、補(bǔ)充初次分配和再分配公平的領(lǐng)域。例如，可探索將連接生產(chǎn)效率與勞動(dòng)者分配份額的勞動(dòng)者職業(yè)素質(zhì)和技能的領(lǐng)域作為新的增長點(diǎn)，助力發(fā)展積極就業(yè)、職業(yè)教育和培訓(xùn)等。二在投入對象上，可充分發(fā)揮慈善組織在基層性、在地化、扁平化、靈活性等方面的優(yōu)勢，主要匹配初次分配和再次分配后仍存在資源不足或被忽略的對象，例如多重風(fēng)險(xiǎn)疊加的因病因殘致貧人員、再分配政策邊緣人員、夾心層，以及應(yīng)急狀態(tài)下再分配資源短時(shí)間難以覆蓋的特殊困難群體等。

（二）慈善資源平行鏈接中的“整合—效能”機(jī)制

第二個(gè)層次是慈善資源內(nèi)部的平行鏈接。進(jìn)一步整合慈善資源、形成協(xié)同合力是優(yōu)化資源配置的重要議題。一方面，連接不同慈善主體，挖掘慈善資源的自我組織、自我發(fā)展空間。另一方面，強(qiáng)化慈善組織的自我建設(shè)，完善資源使用效率的評估機(jī)制。在慈善資源的平行鏈接中，需構(gòu)建以慈善領(lǐng)域社會力量為主體的“整合—效能”機(jī)制。

第一，促進(jìn)慈善資源內(nèi)部協(xié)調(diào)與整合的機(jī)制。面對慈善組織、企業(yè)等多元化的社會力量協(xié)同性不足等問題，需充分發(fā)揮慈善領(lǐng)域中社會力量的自組織功能，繼續(xù)探索以各類整合性慈善組織平臺為載體統(tǒng)籌與鏈接行業(yè)資源。

建設(shè)連接政府與慈善組織的樞紐型組織，促進(jìn)慈善資源的動(dòng)員和匹配。以各地的慈善組織聯(lián)合會、社會組織發(fā)展中心等為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮其連接政府與社會組織以及支持、管理、規(guī)范、服務(wù)和引導(dǎo)社會組織發(fā)展的功能，在此基礎(chǔ)上，可進(jìn)一步探索以慈善領(lǐng)域?yàn)榻?，將其他組織如企業(yè)、社會企業(yè)、共享經(jīng)濟(jì)中的慈善項(xiàng)目等納入其中。通過平臺更為有效地管理慈善組織，提升社會信任、有效動(dòng)員與吸納慈善資源、促進(jìn)資源與組織的高效匹配。

建設(shè)連接不同慈善組織進(jìn)行行動(dòng)與信息合作的平臺型組織。在行動(dòng)協(xié)同方面，慈善組織合作網(wǎng)絡(luò)可從應(yīng)急管理領(lǐng)域進(jìn)一步向常態(tài)化領(lǐng)域拓展，促進(jìn)基金會與其他慈善資源主體等在組織運(yùn)作、項(xiàng)目銜接中形成溝通、決策與行動(dòng)層面的協(xié)同行動(dòng)，提高資源的流動(dòng)與使用效率。在信息協(xié)同層面，需繼續(xù)發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)公益平臺、慈善行業(yè)監(jiān)管信息平臺以及慈善信息類專業(yè)化社會組織，搭建社會成員參與慈善的信息通道、引導(dǎo)資源流向更具公信力的慈善組織。

第二，加強(qiáng)對慈善組織和慈善項(xiàng)目的效能建設(shè)，構(gòu)建目標(biāo)與結(jié)果關(guān)聯(lián)的評估機(jī)制。慈善資源的投入和產(chǎn)出是資源供給者重點(diǎn)關(guān)注的問題，并直接影響慈善項(xiàng)目的社會公信力?？蛇M(jìn)一步健全對慈善組織的評估制度，重點(diǎn)關(guān)注組織的慈善宗旨、戰(zhàn)略規(guī)劃、組織架構(gòu)與績效的一致性。其中，對慈善項(xiàng)目進(jìn)行多主體、全過程評估可作為績效考核、目標(biāo)達(dá)成的重要抓手。目前對慈善項(xiàng)目的評估主要限定在社會組織領(lǐng)域，可考慮以慈善行業(yè)為界域進(jìn)一步擴(kuò)大評估范圍。并且，考核中既需重視易于量化的硬性指標(biāo)如資金到位及其時(shí)效、制度建立與執(zhí)行有效性、項(xiàng)目質(zhì)量達(dá)標(biāo)率等，更要重視不易量化和統(tǒng)一的績效產(chǎn)出類軟性指標(biāo)如服務(wù)人次、服務(wù)對象改善情況、傳播效果等，可在立項(xiàng)階段、評估前期就進(jìn)行科學(xué)合理的研究論證。

（三）慈善資源流出鏈接中的“需求—融合機(jī)制”

第三個(gè)層次是慈善資源的流出鏈接。以社會需求為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)慈善資源流出與需求的匹配和融合，是第三次分配中利他性、主體間性得以實(shí)現(xiàn)的理想狀態(tài)。一方面，可關(guān)注需求者能夠感知和提出的顯性需求；另一方面，還需挖掘需求者的未明確感知到但可以促進(jìn)其健康發(fā)展、使資源更為良性運(yùn)轉(zhuǎn)的隱性需求。在兩類需求的基礎(chǔ)上，更好地建設(shè)慈善資源的融合機(jī)制。在慈善資源的流出鏈接中，需構(gòu)建以社會需求為導(dǎo)向的“需求—融合”機(jī)制。