縣域城鎮(zhèn)化進入新時代 《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》印發(fā)

縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵支撐，對促進新型城鎮(zhèn)化建設、構建新型工農城鄉(xiāng)關系具有重要意義。5月6日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》。

《意見》提出，到2025年，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設取得重要進展。再經(jīng)過一個時期的努力，在全國范圍內基本建成各具特色、富有活力、宜居宜業(yè)的現(xiàn)代化縣城?！兑庖姟返挠“l(fā)，意味著縣城這一層面的城鎮(zhèn)化，迎來近年來最全面也最有針對性的政策部署。

發(fā)展縣域經(jīng)濟，對于鄉(xiāng)村振興而言至關重要?？h域經(jīng)濟是以農業(yè)和農村經(jīng)濟為主體，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化是縣域經(jīng)濟的發(fā)展主題和方向。發(fā)展縣域經(jīng)濟是解決“三農”問題的新的切入點，是全面推進鄉(xiāng)村振興的重要任務。此次《意見》的印發(fā)，將進一步完善縣城產(chǎn)業(yè)配套設施，培育發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)定擴大縣城就業(yè)崗位，進一步夯實消費基礎支撐，提升縣城的帶動能力，大力促進鄉(xiāng)村振興。

《意見》指出，要在全國范圍內基本建成各具特色、富有活力、宜居宜業(yè)的現(xiàn)代化縣城。同時對縣城農業(yè)、流通及生態(tài)體系建設都提出了具體的要求。

看點一

縣城特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)怎么發(fā)展

合理發(fā)展農產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城。推動位于農產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)內的縣城集聚發(fā)展農村二三產(chǎn)業(yè)，延長農業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，做優(yōu)做強農產(chǎn)品加工業(yè)和農業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)，更多吸納縣域內農業(yè)轉移人口，為有效服務“三農”、保障糧食安全提供支撐。

增強縣城產(chǎn)業(yè)支撐能力。重點發(fā)展比較優(yōu)勢明顯、帶動農業(yè)農村能力強、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌培育本地產(chǎn)業(yè)和承接外部產(chǎn)業(yè)轉移，促進產(chǎn)業(yè)轉型升級。突出特色、錯位發(fā)展，因地制宜發(fā)展一般性制造業(yè)。以“糧頭食尾”、“農頭工尾”為抓手，培育農產(chǎn)品加工業(yè)集群，發(fā)展農資供應、技術集成、倉儲物流、農產(chǎn)品營銷等農業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)。根據(jù)文化旅游資源稟賦，培育文化體驗、休閑度假、特色民宿、養(yǎng)生養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)。

看點二

縣域流通怎么建

健全商貿流通網(wǎng)絡。發(fā)展物流中心和專業(yè)市場，打造工業(yè)品和農產(chǎn)品分撥中轉地。根據(jù)需要建設鐵路專用線，依托交通場站建設物流設施。建設具備運輸倉儲、集散分撥等功能的物流配送中心，發(fā)展物流共同配送，鼓勵社會力量布設智能快件箱。改善農貿市場交易棚廳等經(jīng)營條件，完善冷鏈物流設施，建設面向城市消費的生鮮食品低溫加工處理中心。

推進縣城基礎設施向鄉(xiāng)村延伸。推動市政供水供氣供熱管網(wǎng)向城郊鄉(xiāng)村及規(guī)模較大鎮(zhèn)延伸，在有條件的地區(qū)推進城鄉(xiāng)供水一體化。推進縣鄉(xiāng)村（戶）道路連通、城鄉(xiāng)客運一體化。以需求為導向逐步推進第五代移動通信網(wǎng)絡和千兆光網(wǎng)向鄉(xiāng)村延伸。建設以城帶鄉(xiāng)的污水垃圾收集處理系統(tǒng)。建設聯(lián)結城鄉(xiāng)的冷鏈物流、電商平臺、農貿市場網(wǎng)絡，帶動農產(chǎn)品進城和工業(yè)品入鄉(xiāng)。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基礎設施管護運行機制，落實管護責任。

看點三

縣域生態(tài)系統(tǒng)如何建

完善垃圾收集處理體系。因地制宜建設生活垃圾分類處理系統(tǒng)，配備滿足分類清運需求、密封性好、壓縮式的收運車輛，改造垃圾房和轉運站，建設與清運量相適應的垃圾焚燒設施，做好全流程惡臭防治。合理布局危險廢棄物收集和集中利用處置設施。健全縣域醫(yī)療廢棄物收集轉運處置體系。推進大宗固體廢棄物綜合利用。

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》。國家發(fā)展改革委規(guī)劃司有關負責人圍繞社會關注問題進行了說明。

問：推進縣城建設的背景和意義是什么？

答：習近平總書記高度重視縣城建設工作，多次作出重要指示。黨的十九屆五中全會《建議》提出推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設。國家“十四五”規(guī)劃《綱要》提出縣城建設的任務舉措。中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》，全面系統(tǒng)提出縣城建設的指導思想、工作要求、發(fā)展目標、建設任務、政策保障和組織實施方式。這些部署表明，推進縣城建設對促進新型城鎮(zhèn)化建設、構建新型工農城鄉(xiāng)關系，具有重要意義。

第一，縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分?？h是我國歷史上最穩(wěn)定的行政區(qū)劃單元，其建制具有深厚歷史淵源，在中華文明發(fā)展史中具有重要地位，郡縣治、天下安?？h城是我國城鎮(zhèn)體系的重要一環(huán)，在城鎮(zhèn)化進程中，農民到縣城買房子、向縣城集聚的現(xiàn)象很普遍。2021年年底，我國城鎮(zhèn)常住人口為9.1 億人。其中，1472 個縣的縣城常住人口為1.6 億人左右，394 個縣級市的城區(qū)常住人口為0.9 億人左右，縣城及縣級市城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%，縣及縣級市數(shù)量占縣級行政區(qū)劃數(shù)量的約65%。推進縣城建設，有利于引導農業(yè)轉移人口就近城鎮(zhèn)化，完善大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間布局。

第二，縣城是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要支撐。我國到了工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村的發(fā)展階段，今后一段時期是健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制、破除城鄉(xiāng)二元結構的窗口期?？h城位于“城尾鄉(xiāng)頭”，是連接城市、服務鄉(xiāng)村的天然載體。推進縣城建設，既有利于適應農民日益增加的到縣城就業(yè)安家需求，又有利于輻射帶動鄉(xiāng)村發(fā)展和農業(yè)農村現(xiàn)代化，也有利于強化縣城與鄰近城市的銜接配合。

第三，縣城建設是擴大內需的重要引擎。實施擴大內需戰(zhàn)略、促進形成強大國內市場，是新形勢下推動高質量發(fā)展的戰(zhàn)略選擇?，F(xiàn)階段，縣城投資消費與城市的差距很大，人均市政公用設施固定資產(chǎn)投資僅為地級及以上城市城區(qū)的1/2 左右，人均消費支出僅為地級及以上城市城區(qū)的2/3左右。推進縣城建設，有利于擴大當期有效投資和居民消費，開拓新的巨大投資消費空間。

第四，縣城建設是人民美好生活的重要保障。縣城建設發(fā)展關系縣城乃至全縣域的民生質量。完善產(chǎn)業(yè)配套設施，有利于培育發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)定擴大縣城就業(yè)崗位。健全市政公用設施，有利于夯實縣城運行基礎支撐。健全公共服務設施，有利于增進縣城民生福祉。完善環(huán)境基礎設施，有利于提升縣城人居環(huán)境質量。

問：不同類型縣城的發(fā)展方向是什么？

答：縣城數(shù)量大、類型多，發(fā)展路徑各不相同。要尊重縣城發(fā)展規(guī)律，順應縣城人口流動變化趨勢，立足資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎、功能定位，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，合理確定不同類型縣城的發(fā)展路徑。一是加快發(fā)展大城市周邊縣城，支持位于城市群和都市圈范圍內的縣城融入鄰近大城市建設，發(fā)展成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補、產(chǎn)業(yè)配套的衛(wèi)星縣城。二是積極培育專業(yè)功能縣城，支持具有資源、交通等優(yōu)勢的縣城發(fā)揮專業(yè)特長，發(fā)展成為先進制造、商貿流通、文化旅游等專業(yè)功能縣城，支持邊境縣城完善基礎設施。三是合理發(fā)展農產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城，為有效服務“三農”、保障糧食安全提供支撐。四是有序發(fā)展重點生態(tài)功能區(qū)縣城，為保護修復生態(tài)環(huán)境、筑牢生態(tài)安全屏障提供支撐。五是引導人口流失縣城轉型發(fā)展，促進人口和公共服務資源適度集中，加強民生保障和救助扶助。同時，縣城建設要嚴守耕地和永久基本農田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，防范地方政府債務風險。

問：近年來圍繞縣城建設開展了哪些工作？

答：2020年以來，國家發(fā)展改革委會同各地區(qū)各部門，積極探索縣城建設工作實踐。一是印發(fā)縣城補短板強弱項“1+N+X”系列政策性文件，提出完善縣城垃圾污水收集處理設施、醫(yī)療衛(wèi)生設施、防洪排澇設施、商貿流通設施、老舊小區(qū)、停車場及充電樁、產(chǎn)業(yè)配套設施等建設任務。二是統(tǒng)籌利用中央預算內投資、縣城新型城鎮(zhèn)化建設專項企業(yè)債券、政策性信貸等各類資金，支持符合條件的縣城建設項目。三是指導各地區(qū)因地制宜制定縣城補短板強弱項方案，加強地方政府專項債券和地方財政等資金保障，并創(chuàng)新項目謀劃設計、鼓勵吸引社會資金參與，積極探索好經(jīng)驗好做法。

問：如何培育發(fā)展縣城的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)？

答：產(chǎn)業(yè)是縣城建設發(fā)展的根基，有產(chǎn)業(yè)才有就業(yè)崗位、才有人口集聚。產(chǎn)業(yè)配套設施可供眾多企業(yè)共用共享，直接影響著要素是否流入和企業(yè)成本高低。不少縣城的產(chǎn)業(yè)平臺功能比較薄弱、配套設施不健全，升高了企業(yè)生產(chǎn)成本和交易成本，沖抵了縣城勞動力和土地成本相對低的優(yōu)勢。要推進縣城產(chǎn)業(yè)配套設施提質增效，夯實縣城產(chǎn)業(yè)基礎，促進居民就地就近就業(yè)和持續(xù)增收，帶動縣域經(jīng)濟高質量發(fā)展。一是增強產(chǎn)業(yè)支撐能力，突出特色、錯位發(fā)展，重點發(fā)展比較優(yōu)勢明顯、帶動農業(yè)農村能力強、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌培育本地產(chǎn)業(yè)和承接外部產(chǎn)業(yè)轉移。二是提升產(chǎn)業(yè)平臺功能，根據(jù)需要配置公共配套設施，引導縣域產(chǎn)業(yè)集中集聚發(fā)展。三是健全商貿流通網(wǎng)絡，發(fā)展物流中心和專業(yè)市場，打造工業(yè)品和農產(chǎn)品分撥中轉地。四是完善消費基礎設施，圍繞產(chǎn)業(yè)轉型升級和居民消費升級需求，改善縣城消費環(huán)境。五是強化職業(yè)技能培訓，提高農民工特別是困難農民工的技能素質和穩(wěn)定就業(yè)能力。

問：如何優(yōu)化縣城的市政設施體系？

答：市政公用設施直接服務于縣城居民，是宜居縣城的重要硬件基礎。不少縣城的市政公用設施不完善，如管網(wǎng)陳舊老化、路網(wǎng)容量不足、老舊小區(qū)配套較差、停車場建設滯后、客運站設施落后等，降低了縣城對人口的承載力和吸引力。要推進縣城市政公用設施提檔升級，較好滿足居民居住和出行等生活需要。一是完善市政交通設施，優(yōu)化市政道路、停車系統(tǒng)、公路客運站、公共交通場站和公共充換電設施。二是暢通對外連接通道，提高縣城與周邊大中城市互聯(lián)互通水平。三是健全防洪排澇設施，逐步消除嚴重易澇積水區(qū)段。四是增強防災減災能力，健全災害監(jiān)測體系。五是加強老化管網(wǎng)改造，更新老化燃氣、供水、供熱管道。六是推動老舊小區(qū)改造，改善居民基本居住條件。七是推進數(shù)字化改造，推行縣城運行一網(wǎng)統(tǒng)管、政務服務一網(wǎng)通辦、公共服務一網(wǎng)通享。

問：如何強化縣城的公共服務供給？

答：公共服務關乎群眾切身利益，是人的全面發(fā)展的基礎條件。不少縣城的公共服務供給總量不足、質量不高，縣級醫(yī)院和疾控中心防控救治能力不強，基礎教育、養(yǎng)老托育、文化體育等公共服務難以滿足人民群眾需要。要推進縣城公共服務設施提標擴面，保障居民獲得普惠共享的基本公共服務。一是完善醫(yī)療衛(wèi)生體系，推進縣級醫(yī)院（含中醫(yī)院）提標改造。二是擴大教育資源供給，推進義務教育學校擴容增位，完善幼兒園布局。三是發(fā)展養(yǎng)老托育服務，提供基本養(yǎng)老和長期照護服務，支持社會力量發(fā)展托育服務。四是優(yōu)化文化體育設施，根據(jù)需要完善文化場館功能，建設居民健身載體。五是完善社會福利設施，幫助救助殘疾人、未成年人和流浪乞討人員。

問：如何提升縣城的人居環(huán)境質量？

答：環(huán)境基礎設施水平?jīng)Q定著縣城人居環(huán)境和整體面貌，也是縣城生態(tài)文明建設的重要支撐。不少縣城的環(huán)境基礎設施缺口較大，如污水收集管網(wǎng)覆蓋不足、垃圾焚燒設施缺乏、黑臭水體尚未消除、藍綠生態(tài)空間有限等。要推進縣城環(huán)境基礎設施提級擴能，建立歷史文化保護傳承體系，更好滿足居民文化和生態(tài)等需要，彰顯縣城綠色人文風貌。一是加強歷史文化保護傳承，保留歷史肌理、空間尺度、景觀環(huán)境。二是打造藍綠生態(tài)空間，完善生態(tài)綠地系統(tǒng)。三是推進生產(chǎn)生活低碳化，推動能源清潔低碳安全高效利用，大力發(fā)展綠色建筑。四是完善垃圾收集處理體系，因地制宜建設生活垃圾分類處理系統(tǒng)。五是增強污水收集處理能力，完善重點區(qū)域污水收集管網(wǎng)，推進污泥無害化資源化處置。

問：如何促進縣鄉(xiāng)村功能的銜接互補？

答：我國一半左右人口居住在縣域，5 億農村人口中的大部分居住在縣域內的鄉(xiāng)村地區(qū)。要提高縣城輻射帶動鄉(xiāng)村能力，促進縣鄉(xiāng)村基礎設施和公共服務統(tǒng)籌銜接，以工補農、以城帶鄉(xiāng)，加快實現(xiàn)縣域內城鄉(xiāng)融合發(fā)展。一是推進縣城基礎設施向鄉(xiāng)村延伸，推動市政供水供氣供熱管網(wǎng)向城郊鄉(xiāng)村及規(guī)模較大鎮(zhèn)延伸，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基礎設施管護運行機制。二是推進縣城公共服務向鄉(xiāng)村覆蓋，建立緊密型縣域醫(yī)療衛(wèi)生共同體，發(fā)展城鄉(xiāng)教育聯(lián)合體，健全縣鄉(xiāng)村銜接的三級養(yǎng)老服務網(wǎng)絡。三是推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。

問：推進縣城建設的政策保障是什么？

答：縣城公共設施量大面廣、資金需求巨大，但縣級層面普遍財力不足，很多縣也缺乏新增建設用地計劃指標。要著眼破解縣城建設的重點難點問題，完善人口、資金、土地等體制機制和政策措施，增強縣城持續(xù)發(fā)展能力。一是健全農業(yè)轉移人口市民化機制，確保穩(wěn)定就業(yè)生活的外來人口與本地農業(yè)轉移人口落戶一視同仁，確保新落戶人口與縣城居民享有同等公共服務；建立健全省以下財政轉移支付與農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制、省以下城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農業(yè)轉移人口落戶數(shù)量掛鉤機制。二是建立多元可持續(xù)的投融資機制，對公益性項目加強地方財政資金投入，其中符合條件項目可通過中央預算內投資和地方政府專項債券予以支持；對準公益性項目和經(jīng)營性項目鼓勵增加中長期貸款投放，支持符合條件企業(yè)發(fā)行縣城新型城鎮(zhèn)化建設專項企業(yè)債券。三是建立集約高效的建設用地利用機制，加強存量低效建設用地再開發(fā)，合理安排新增建設用地計劃指標，保障縣城建設正常用地需求。

問：推進縣城建設的時序節(jié)奏是什么？

答：縣城建設要合理把握時序、節(jié)奏、步驟，示范地區(qū)先行是有效方式。2020年以來，國家發(fā)展改革委組織會同各地區(qū)各部門，在發(fā)展基礎扎實、財政實力較強、政府債務率較低的一些縣及縣級市開展縣城建設示范工作，鼓勵其創(chuàng)新政策支撐機制和項目投資運營模式，及早取得實質性進展、產(chǎn)生好經(jīng)驗好做法，為其他縣城提供參考借鑒。在示范工作基礎上，將及時總結推廣典型經(jīng)驗和有效做法，穩(wěn)步有序推動其他縣城建設，形成以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設有效路徑。