“三權(quán)分置”視域下土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的法律構(gòu)造

宋穎 項(xiàng)賢國 王芳 任英欣

（唐山師范學(xué)院 ，河北 唐山 063000）

土地作為稀缺的農(nóng)業(yè)資源，是農(nóng)村目前有待挖掘、潛力最大的生產(chǎn)要素。隨著我國“三權(quán)分置”改革的不斷推進(jìn)，合理有序地推動(dòng)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不僅能夠提高農(nóng)民收入，優(yōu)化土地資源配置，更能推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前農(nóng)村“空心化”、農(nóng)地“細(xì)碎化”、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“粗放化”等問題，導(dǎo)致土地資源利用效率低下，土地財(cái)富難以實(shí)現(xiàn)增值，阻礙了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，為此，應(yīng)不斷創(chuàng)新土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，以解決農(nóng)村土地拋荒、撂荒問題。而土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)作為新興的土地流轉(zhuǎn)方式之一，為解決我國農(nóng)村土地保障功能與市場化沖突提供了解決路徑。土地經(jīng)營權(quán)信托，顧名思義，是將信托機(jī)制運(yùn)用于“三權(quán)分置”下的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之中，由農(nóng)戶保留土地承包權(quán)，而將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給受托人，由受托人因地制宜，將土地整合后或自己經(jīng)營管理，或以出租、入股等方式再次流轉(zhuǎn)至新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體手中，實(shí)現(xiàn)對土地的規(guī)模化開發(fā)。但土地經(jīng)營權(quán)信托“涉及農(nóng)戶數(shù)量眾多，信托目的關(guān)乎國家農(nóng)業(yè)政策的實(shí)施，這客觀上要求對農(nóng)村土地信托構(gòu)建特殊的法律規(guī)則加以調(diào)整”［1］。

一、土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的法理闡釋

（一）土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的必要性

1.土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀。一是流轉(zhuǎn)規(guī)模不平衡。2020年全國土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積占家庭承包經(jīng)營耕地面積比例超50%的只有上海、北京、江蘇、浙江與黑龍江等5個(gè)省份［2］140。由此可以看出，土地流轉(zhuǎn)水平與發(fā)展速度依然與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈正相關(guān)，中西部省份明顯落后。

二是傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)形式占比較大。目前，隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，農(nóng)村“空心化”程度愈發(fā)凸顯，外出務(wù)工人數(shù)占總農(nóng)村人口數(shù)的比值由2018年的42.3%上升到2020年的46.6%，呈現(xiàn)逐年提升的趨勢，導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力呈現(xiàn)“老弱化、女性化”，而在農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制不夠完善的情況下，土地作為農(nóng)民的命根子，農(nóng)民普遍存在擔(dān)心流轉(zhuǎn)承包地導(dǎo)致土地喪失的心理，從而不愿對外流轉(zhuǎn)，由此，農(nóng)民普遍選擇傳統(tǒng)的出租方式。如圖1所示，2020年全國土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式中，出租占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他方式。

圖1 2020年土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式占比

三是流轉(zhuǎn)期限較短，規(guī)?；Ч?。正是由于流轉(zhuǎn)方式囿于傳統(tǒng)出租形式，實(shí)踐中流轉(zhuǎn)期限一般較短，導(dǎo)致承租人無投入更多資金提高生產(chǎn)技術(shù)和建設(shè)農(nóng)業(yè)設(shè)施的動(dòng)力，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化水平提升緩慢。

四是改變土地用途、掠奪式經(jīng)營經(jīng)常發(fā)生，破壞性流轉(zhuǎn)突出。2020年全國轉(zhuǎn)出耕地用于種植糧食作物的面積占比55.48%，雖然相較于2019年有所提升，但比例依然很低。

2.以出租、入股等形式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。一方面，由于出租形式一般是農(nóng)戶間自主進(jìn)行，很少簽訂書面合同，多為口頭之約，潛藏著大量糾紛隱患，不利于穩(wěn)定經(jīng)營。加之租賃期限較短，資金、技術(shù)等條件有限，難以形成規(guī)?；?jīng)營。另一方面，入股流轉(zhuǎn)方式雖然在實(shí)踐中已經(jīng)較為普遍，但依然存在諸多風(fēng)險(xiǎn)尚未解決，如管理者、經(jīng)營者尋租空間較大，作為小股東的農(nóng)民被邊緣化現(xiàn)象明顯，往往很難行使股東權(quán)利，同時(shí)，公司破產(chǎn)后農(nóng)戶利益如何保護(hù)更是無相應(yīng)法律規(guī)定，這就使得農(nóng)民利益難以獲得穩(wěn)定保障。

3.土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢。秉持“取之于農(nóng)、主要用之于農(nóng)”的原則，農(nóng)村土地信托實(shí)現(xiàn)了“魚”和“熊掌”兼得的政策目標(biāo)，既保護(hù)了農(nóng)戶的土地權(quán)益，又促進(jìn)了土地規(guī)模經(jīng)營。一是可以發(fā)揮信托制度的破產(chǎn)隔離功能，切實(shí)保障農(nóng)民收入與財(cái)產(chǎn)安全。二是可以信托公司為媒介，引導(dǎo)社會(huì)資本流向“三農(nóng)”，為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和社會(huì)資本之間架橋鋪路，真正將農(nóng)民與社會(huì)投資者連接起來，以實(shí)現(xiàn)對土地長期資金與技術(shù)的投入，解決農(nóng)村勞動(dòng)力外流而土地閑置問題。三是信托關(guān)系具有穩(wěn)定性，而受益權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，可以為農(nóng)民提供長期性、持續(xù)性的財(cái)產(chǎn)保障，信托的這種穩(wěn)定性在某種程度上與土地的社會(huì)保障功能相契合。

（二）土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的可行性

1.符合農(nóng)村土地政策的改革要求。國家一直高度重視農(nóng)村土地制度改革和“三農(nóng)”問題，為了解決上述農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題，出臺(tái)了一系列政策法規(guī)，鼓勵(lì)探索更多放活土地經(jīng)營權(quán)的有效途徑。2014年出臺(tái)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》指出，要發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者。2016年頒發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，深入推進(jìn)“三權(quán)分置”改革策略。2017年中央一號文件要求推進(jìn)農(nóng)地金融創(chuàng)新，加快農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革。2021年中央一號文件中再次強(qiáng)調(diào)要探索靈活多樣的供地新方式。這些政策均反映出目前農(nóng)村發(fā)展過程中對土地資源的強(qiáng)烈需求，但也折射出農(nóng)村土地價(jià)值尚未充分發(fā)揮的問題。而信托機(jī)制能夠?qū)⑼恋貜霓r(nóng)民手中集中，進(jìn)而交給真正有需求、有資金、有技術(shù)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，優(yōu)化配置土地要素。

2.符合法律關(guān)于信托設(shè)置的有關(guān)規(guī)定。一方面，土地經(jīng)營權(quán)作為“三權(quán)分置”改革下產(chǎn)生的土地權(quán)利，是作為用益物權(quán)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)中收益權(quán)能的集中體現(xiàn)，具有明顯的財(cái)產(chǎn)屬性，同時(shí)，《民法典》《農(nóng)村土地承包法》等基本法律中均對土地經(jīng)營權(quán)予以明確規(guī)定，完全符合《信托法》第6條與第7條對信托財(cái)產(chǎn)的要求。另一方面，《民法典》第339條以“其他方式”對土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式作出了開放式的規(guī)定，并未禁止信托流轉(zhuǎn)，目前全國各地也在不斷探索創(chuàng)新流轉(zhuǎn)形式，因此，信托流轉(zhuǎn)一直屬于法律法規(guī)和國家政策鼓勵(lì)允許的范圍。

3.符合創(chuàng)新土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的現(xiàn)實(shí)需求。目前，各地土地信托流轉(zhuǎn)取得了顯著成效，如農(nóng)民收入增加，土地規(guī)?；潭忍嵘恋匦侍岣?，社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)增加，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力提高等。

（三）土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的基本原則

1.“政府引導(dǎo)+市場主導(dǎo)”原則。從2001年的“紹興模式”，到2011年的“沙縣模式”，均由政府成立信托機(jī)構(gòu)從事信托計(jì)劃的運(yùn)營，但從2013年開始，商業(yè)信托公司逐漸進(jìn)軍農(nóng)村土地信托領(lǐng)域。信托作為金融產(chǎn)品之一，本應(yīng)由市場運(yùn)作，在當(dāng)前“放管服”改革的大背景下，政府也應(yīng)相應(yīng)轉(zhuǎn)變角色，避免過多地直接參與，由主導(dǎo)者變?yōu)橐龑?dǎo)者，放權(quán)于信托公司，為土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)提供更多服務(wù)和支持。

2.“公司運(yùn)作+農(nóng)戶自愿+互利合作”原則。信托公司同時(shí)受《公司法》與《信托法》的約束，在組織架構(gòu)、運(yùn)營管理、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面應(yīng)嚴(yán)格按照現(xiàn)在公司治理模式進(jìn)行，降低土地信托風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，地方政府不能為了追求政績，強(qiáng)行從農(nóng)民手中獲取土地經(jīng)營權(quán)，而應(yīng)更多從政策宣傳、法律服務(wù)、糾紛化解等角度入手，為信托公司與農(nóng)戶提供順暢的通道，化解農(nóng)民對信托公司的疑慮，且在信托運(yùn)行中，可以通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、財(cái)稅優(yōu)惠政策等保障激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)其進(jìn)入農(nóng)村開展農(nóng)地信托實(shí)踐。

3.“三不變”原則。即土地所有權(quán)歸集體所有不變、土地承包權(quán)歸農(nóng)民所有不變以及土地用途不變。如此才能切實(shí)保護(hù)耕地安全與農(nóng)民的合法權(quán)益。

4.嚴(yán)格監(jiān)管原則。一方面，應(yīng)加強(qiáng)政府對信托公司的監(jiān)管力度，如嚴(yán)格信托公司市場準(zhǔn)入制度，建立資信評估機(jī)制等。另一方面，目前我國《信托法》僅規(guī)定公益信托中應(yīng)設(shè)立信托監(jiān)管人，但基于我國土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)尚處于起步階段，且土地關(guān)系農(nóng)民根本，而商人逐利的特性很可能會(huì)侵害農(nóng)民權(quán)益，因此，應(yīng)參照公益信托設(shè)立信托監(jiān)管人機(jī)制。

但筆者通過統(tǒng)計(jì)目前理論研究較多、被參照實(shí)施的典型信托模式，從表1中可以看出，目前農(nóng)村土地信托缺乏相應(yīng)“章法”，各種模式中無論是對信托當(dāng)事人還是信托財(cái)產(chǎn)均存在較大差異，學(xué)者觀點(diǎn)也爭議較大，而我國《信托法》自2001年實(shí)施后尚未進(jìn)行任何解釋與修改，導(dǎo)致法律適用也存在諸多疑問，因此，為今后順利推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)，對其法律構(gòu)造這一基本問題亟須解決。

表1 我國農(nóng)村土地信托典型模式匯總與比較

二、土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的當(dāng)事人

（一）委托人

目前，對于委托人的范圍如何界定，尚存爭議。實(shí)踐中出現(xiàn)了由農(nóng)戶、村委會(huì)、政府、政府出資設(shè)立的信托公司、商業(yè)信托公司、土地股份合作社等主體擔(dān)任委托人的實(shí)踐做法，致使這一問題更加“懸而未決”。一種觀點(diǎn)認(rèn)為委托人為村委會(huì)或政府。如蒲堅(jiān)認(rèn)為，土地信托化需要踐行二次代理機(jī)制［3］229-230。在該作者參與的安徽宿州模式中，委托人為宿州市埇橋區(qū)人民政府。但這種層層轉(zhuǎn)包、復(fù)雜迂回的法律關(guān)系，埋藏了諸多隱患，這種“家長式”的信托模式使得農(nóng)戶完全被架空“排擠”出了信托法律關(guān)系。如前所述，政府應(yīng)“讓位”于市場，轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋亟?jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的服務(wù)者、維護(hù)者與監(jiān)督者。同樣，作為政府出資設(shè)立的信托公司，公司內(nèi)部的董監(jiān)高成員基本與政府主要負(fù)責(zé)人重合，部分地區(qū)村委會(huì)成員也會(huì)參與信托公司的管理，這就為權(quán)力尋租提供了土壤，也不可取。筆者認(rèn)為，委托人應(yīng)限定為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)人，即以“戶”為單位，與受托人成立信托關(guān)系，而非戶主或戶的某一成員。如此處理，一是凸顯了農(nóng)民在信托關(guān)系中的主體地位，為其行使和維護(hù)權(quán)利提供了基礎(chǔ)。二是以“戶”為單位簽訂合同，就要求農(nóng)戶的所有成員均同意將土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行信托，“即使戶主一人作為信托協(xié)議的簽字人，也必須獲得具有完全民事行為能力的家庭其他成員的授權(quán)”［4］，避免女性、老人等群體權(quán)益受損，減少糾紛的發(fā)生。三是當(dāng)某一成員死亡，只要有其他成員在世，并不會(huì)對信托的存續(xù)產(chǎn)生影響，有利于土地開發(fā)的穩(wěn)定性和長期性。

（二）受托人

1.自然人作為受托人的資格分析。目前，對于自然人能否擔(dān)任受托人，理論上一直存在爭議。在信托業(yè)較發(fā)達(dá)的英美法系國家，存在民事信托與商事信托之分，而在民事信托中，自然人作為受托人并無不當(dāng)，而自然人能否擔(dān)任商事信托中的受托人存在爭議。如趙立新認(rèn)為“各種法人、工商企業(yè)以及自然人均可成為土地受托人”［5］。

“目前我國僅僅處于商事信托的早期發(fā)展階段”［6］245，無論是農(nóng)民還是市場中的投資者，均對信托認(rèn)識有限，同時(shí)，現(xiàn)階段我國信托市場中也僅存在商事信托，從目前農(nóng)村土地信托的實(shí)踐來看，受托人一般為專業(yè)的信托公司或政府投資成立的信托公司，由此成立的土地信托性質(zhì)上也為商事信托。而信托的英文名字之所以為“trust”，原因就在于信托制度的本身意味著“信任”“信用”等內(nèi)涵。財(cái)產(chǎn)所有人之所以將全部或部分財(cái)產(chǎn)交給受托人管理，關(guān)鍵就在于此。而一個(gè)被農(nóng)民信任的受托人，至少應(yīng)滿足以下兩方面：一是，具備管理和處分財(cái)產(chǎn)的專業(yè)能力和資格。在我國，未經(jīng)銀保監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得經(jīng)營信托業(yè)務(wù)。二是，具有雄厚的財(cái)力，能夠應(yīng)對土地經(jīng)營過程中的各種風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而保障農(nóng)民獲得穩(wěn)定的信托收益。目前，《信托公司管理辦法》明確了信托公司的市場準(zhǔn)入條件，要求其適用現(xiàn)代公司治理機(jī)制。這就為土地經(jīng)營權(quán)信托計(jì)劃的運(yùn)行提供了資金與能力保障。因此，就目前土地經(jīng)營權(quán)信托而言，受托人只能為商業(yè)信托公司，其不論是在成立條件上，還是在后續(xù)監(jiān)管上，均優(yōu)于其他類型的受托人，具有更強(qiáng)的履約能力和責(zé)任能力。而“政府與其設(shè)立的土地承包經(jīng)營權(quán)信托公司人員趨同，致使該公司性質(zhì)存疑，都體現(xiàn)了地方政府角色越位”［7］。該種信托公司也不符合上述要求。

2.受托人農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的資格分析。我國《農(nóng)村土地承包法》第38條關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基本原則中要求“受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或者資質(zhì)”，而目前全國68家信托公司均不符合上述條件，對此問題的處理關(guān)系到我國土地經(jīng)營權(quán)信托的順利實(shí)施。有學(xué)者認(rèn)為受托人應(yīng)具有經(jīng)營農(nóng)地的資質(zhì)［8］。也有學(xué)者指出，“土地信托是一項(xiàng)全新的流轉(zhuǎn)形式，嚴(yán)格執(zhí)行上述規(guī)定，勢必會(huì)阻礙信托公司嘗試此項(xiàng)業(yè)務(wù)，這也不利于土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新以及信托行業(yè)的發(fā)展?！保?］

筆者認(rèn)為，信托公司作為金融機(jī)構(gòu)，不具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力是普遍現(xiàn)象，且實(shí)踐中信托關(guān)系成立后，信托公司也是再次將土地經(jīng)營權(quán)通過出租、入股等方式流轉(zhuǎn)給實(shí)際經(jīng)營者，從而實(shí)現(xiàn)對土地的開發(fā)與收益，而立法之所以對受讓人作出上述限制，目的在于“確保用地得到有效利用，確保流轉(zhuǎn)的土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，防止非法圈地現(xiàn)象的發(fā)生”［10］166。為此，在土地經(jīng)營權(quán)信托中可通過監(jiān)管部門嚴(yán)格監(jiān)管的方式來進(jìn)行，暫且放松對其農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的要求。

（三）受益人

受益人作為純獲收益之人，立法對其限制并不多。已經(jīng)實(shí)施的農(nóng)村土地信托計(jì)劃中，大部分受益人僅為委托人自身，因此，一般為自益信托。只有安徽宿州模式中的受益人為政府，但這種做法易侵害農(nóng)民權(quán)益，因此遭到了諸多學(xué)者的反對。筆者認(rèn)為，因《信托法》第49條規(guī)定，受益人與委托人均享有知情權(quán)、撤銷權(quán)、解任權(quán)等權(quán)利，當(dāng)二者發(fā)生沖突時(shí)，受益人甚至可以直接申請法院作出裁定，這樣會(huì)給土地經(jīng)營權(quán)信托帶來諸多隱患，不利于其有序進(jìn)行。因此，就目前剛起步的土地經(jīng)營權(quán)信托而言，應(yīng)以簡化法律關(guān)系、排除不穩(wěn)定因素為出發(fā)點(diǎn)，現(xiàn)階段將受益人限定為委托人自身，即土地承包經(jīng)營權(quán)的全體家庭成員。

另外，還應(yīng)注意，即便允許農(nóng)戶指定自身之外的主體為受益人，如果委托人在信托期間全部死亡，而受益人在世，因除了林地之外的土地承包經(jīng)營權(quán)均不可繼承，此時(shí)土地承包關(guān)系已經(jīng)終止，皮之不存毛將焉附？信托如何維持？此時(shí)信托關(guān)系已然終止，但并不能適用 《信托法》第54條的規(guī)定，將信托財(cái)產(chǎn)歸屬于受益人或其繼承人，否則，該土地經(jīng)營權(quán)將成為委托人世世代代子孫的私有財(cái)產(chǎn)，明顯違背農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的基本理論。此時(shí)，信托財(cái)產(chǎn)的歸屬應(yīng)首先按信托合同的約定處理，沒有約定的，則收歸集體所有。但這會(huì)致使本已成片開發(fā)的土地被收回，又如何保障長期性的信托計(jì)劃？對此，筆者認(rèn)為，信托當(dāng)事人可以事先在信托合同中約定，如出現(xiàn)土地承包關(guān)系終止的情況，該農(nóng)戶所在的集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有權(quán)人，應(yīng)與信托公司成立新的信托關(guān)系，從而保證信托計(jì)劃的順利實(shí)施，此時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織可以將自身確定為受益人。

三、土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的客體

（一）信托財(cái)產(chǎn)的確定

關(guān)于農(nóng)地信托的客體，“三權(quán)分置”改革之前，理論界和實(shí)踐中（如表1所示）較為普遍的觀點(diǎn)有土地承包經(jīng)營權(quán)說和土地使用權(quán)說。如前所述，土地經(jīng)營權(quán)作為新型土地權(quán)利，無論是將其界定為債權(quán)又或者物權(quán)，其本質(zhì)上均為財(cái)產(chǎn)權(quán)，且符合信托財(cái)產(chǎn)合法性與可流轉(zhuǎn)性的基本條件。因此，隨著農(nóng)村土地改革的不斷深入，“三權(quán)分置”下的土地權(quán)利體系已日漸清晰，多數(shù)學(xué)者支持土地經(jīng)營權(quán)說的觀點(diǎn)。

（二）信托財(cái)產(chǎn)的歸屬

從英美法系國家的規(guī)定來看，信托的生效都以信托財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)移為基礎(chǔ)。而我國《信托法》第2條雖明確了信托的內(nèi)涵，但在表述用詞上含糊不清，“委托”一詞極易將信托關(guān)系與委托關(guān)系混同。同時(shí)，《信托法》第14條規(guī)定中的“取得”一詞又作何理解？前后規(guī)定的巨大差異體現(xiàn)出立法者的糾結(jié)與猶疑，進(jìn)而也導(dǎo)致理論界對上述規(guī)定詬病較多。筆者認(rèn)為，以土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立信托，應(yīng)歸屬于受托人，原因在于：第一，信托財(cái)產(chǎn)歸受托人所有，這是信托財(cái)產(chǎn)獨(dú)立性原則所決定的，也正是基于信托財(cái)產(chǎn)這種獨(dú)有的機(jī)制，才使得其具有獨(dú)一無二的功能。信托制度超越代理機(jī)制的優(yōu)勢就在于受托人能夠排除委托人和受益人的干擾，獨(dú)立對信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行占有、使用、收益和處分，這與我國《民法典》中關(guān)于所有權(quán)的界定是一致的。第二，將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)至受托人名下，并不會(huì)對農(nóng)民產(chǎn)生不利影響，這也符合“三權(quán)分置”政策去農(nóng)村土地“身份屬性”的初衷。第三，受托人只有享有信托財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，才能在最大限度上實(shí)現(xiàn)信托目的，否則，受托人的正常經(jīng)營很可能受到委托人或受益人的掣肘。第四，對于土地經(jīng)營權(quán)，如果受托人無法取得信托財(cái)產(chǎn)，也便無法完成變更登記，這就使得信托關(guān)系很難與代理相區(qū)分，受托人管理和處分信托財(cái)產(chǎn)也將困難重重。

四、土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的設(shè)立

（一）土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的成立要件

我國《信托法》第8條規(guī)定，原則上，書面信托合同簽訂時(shí)，信托成立。實(shí)踐中，土地經(jīng)營權(quán)的信托流轉(zhuǎn)一般在商業(yè)信托公司或政府引導(dǎo)下進(jìn)行，操作較規(guī)范，因此，根據(jù)合同成立的基本理論，信托合同的成立與否關(guān)鍵在于當(dāng)事人是否達(dá)成信托合意，而信托財(cái)產(chǎn)的交付和轉(zhuǎn)移并不是我國信托的成立要件。

（二）土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的生效要件

如上所述，土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立信托后應(yīng)歸屬于受托人，因此，有學(xué)者將信托財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)移作為信托的生效要件，認(rèn)為“委托人向農(nóng)地信托公司轉(zhuǎn)移土地經(jīng)營權(quán)后，信托開始生效”［11］。就目前有關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的法律規(guī)定來看，其依然適用登記對抗模式，而針對土地經(jīng)營權(quán)是否需要登記與登記效力等問題，尚無詳細(xì)規(guī)定。根據(jù)《民法典》第341條、《農(nóng)村土地承包法》第41條與第47條的規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記僅產(chǎn)生對抗效力。信托作為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式之一，是否適用上述規(guī)定，尚存疑問。

根據(jù)《信托法》第10條規(guī)定，是否辦理信托登記，取決于信托財(cái)產(chǎn)權(quán)屬變動(dòng)時(shí)是否需要登記。這就意味著，土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)是否需要辦理登記，關(guān)鍵在于土地經(jīng)營權(quán)的登記制度，也即應(yīng)適用有關(guān)土地經(jīng)營權(quán)登記公示的法律規(guī)定。由此，基于土地經(jīng)營權(quán)信托期限較長的特點(diǎn)，一般情況下，土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)登記僅產(chǎn)生對抗效力，也即信托合同成立時(shí)信托即生效，不登記并不影響信托的法律效力，但關(guān)涉委托人、受益人的權(quán)益保護(hù)。

《信托登記管理辦法》第9條明確規(guī)定了信托登記的內(nèi)容包括信托目的、信托當(dāng)事人、信托財(cái)產(chǎn)等信托產(chǎn)品及其受益權(quán)等。根據(jù)《信托法》第22條規(guī)定，如受托人在違反信托目的或信托合同的約定，再次對土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行入股或融資擔(dān)保等處分，該信托財(cái)產(chǎn)的受讓人只有在明知違反信托目的而接受該財(cái)產(chǎn)的情況下，才應(yīng)當(dāng)予以返還或者予以賠償。如果未經(jīng)信托登記，委托人或受益人很難證明受讓人主觀上“明知”，從而無法向受讓人主張返還或予以賠償，而只能向受托人主張侵權(quán)損害賠償或違約損害賠償。這對法律意識普遍比較薄弱的農(nóng)民來講，風(fēng)險(xiǎn)是比較大的，容易導(dǎo)致糾紛與矛盾的激化。因此，土地經(jīng)營權(quán)信托登記對規(guī)范信托行為、維護(hù)農(nóng)民利益至關(guān)重要。土地是農(nóng)民生存之本，只有給農(nóng)民吃上定心丸，才能激發(fā)其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的動(dòng)力。

另外，還應(yīng)當(dāng)注意由誰來負(fù)責(zé)土地經(jīng)營權(quán)信托登記的職責(zé)問題。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)由縣級以上人民政府的土地主管部門受理信托登記申請［12］。但土地主管部門一般僅通過備案或簽證的方式對土地實(shí)施行政管理，在立法尚未賦予其登記職能的情況下，不宜由其負(fù)責(zé)。而由銀保監(jiān)會(huì)直接監(jiān)督管理的中國信托登記有限責(zé)任公司已經(jīng)于2016年成立，由此，筆者認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)信托應(yīng)由專業(yè)的中國信托登記有限責(zé)任公司全面提供信托登記服務(wù)，這就為今后建立全國統(tǒng)一的土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)登記制度奠定了基礎(chǔ)。

綜上，筆者認(rèn)為，目前土地經(jīng)營權(quán)的信托登記適用登記對抗模式，但從我國不動(dòng)產(chǎn)登記公示制度的發(fā)展前景來看，今后會(huì)逐漸向登記生效模式轉(zhuǎn)變。因此，現(xiàn)階段為了維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，無論是起引導(dǎo)和監(jiān)督作用的政府，還是作為主要參與者的信托公司，均應(yīng)嚴(yán)格把控土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的登記程序，以免后顧之憂。

五、結(jié)語

目前，由于土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)尚處于探索階段，因土地經(jīng)營權(quán)本身的特殊屬性，信托當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)如何合理配置有待更深一步探究，如委托人與受益人共同享有的權(quán)利如何協(xié)調(diào)行使、受益權(quán)的法律屬性為何、受托人能否為融資需要而以土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行融資擔(dān)保、信托監(jiān)管措施與農(nóng)戶權(quán)益保障機(jī)制如何完善？這些問題不能解決，勢必會(huì)影響土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的實(shí)施。隨著農(nóng)村土地信托實(shí)踐的不斷發(fā)展，未來可設(shè)立土地銀行或?qū)ｉT的土地信托銀行，立足更高效地促進(jìn)土地流通，推動(dòng)土地資本化，引導(dǎo)社會(huì)資金涌向農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民，最終實(shí)現(xiàn)土地的最優(yōu)配置。