國土空間規(guī)劃背景下實用性村莊規(guī)劃編制探析
——以潁上縣花園社區(qū)為例

安徽瀚一規(guī)劃設計院有限公司 丁洋洋

一、引言

黨的十九大報告作出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”重大決策，提出到21世紀中葉實現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興；2021年6月《鄉(xiāng)村振興促進法》頒布，鄉(xiāng)村發(fā)展進入新紀元（表1）。

表1 鄉(xiāng)村發(fā)展演變歷程

2019年5月，《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，指出構建“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系，村莊規(guī)劃作為詳細規(guī)劃，是國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分。2019年，自然資源部《關于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》指出，村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃，是國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細規(guī)劃，要整合村土地利用規(guī)劃、村莊建設規(guī)劃等鄉(xiāng)村規(guī)劃，各地要編制多規(guī)融合的實用性村莊規(guī)劃。新時期下政策層面的宏觀引導與國土空間變革都對村莊規(guī)劃提出了新要求。

長期以來，城鄉(xiāng)的二元結構，導致資源要素的單向流動，重城輕鄉(xiāng)問題突出。表現(xiàn)為村莊規(guī)劃雖然納入城鄉(xiāng)規(guī)劃體系之中，但其基本的內(nèi)在編制邏輯還是基于城市空間的編制理論與方法，重視單點發(fā)展而忽視全域統(tǒng)籌，重視空間營造而忽視空間治理，重視居民點建設而忽視人居環(huán)境提升，編制內(nèi)容模式化、實用性較差、脫離村莊發(fā)展實際、村民不易理解、成果落地困難等問題。隨著多重因素疊加，現(xiàn)行村莊規(guī)劃編制方法已不適應當前村莊內(nèi)在發(fā)展需求，探索新時期下村莊規(guī)劃編制方法顯得尤為重要。

二、實用性村莊規(guī)劃編制思路與方法

（一）編制思路

以鄉(xiāng)村振興為目標，以解決村莊發(fā)展實際問題為導向，以滿足村民對美好生活的需求為前提，以落實具體建設活動為抓手，形成可實施的“一張藍圖”（圖1）。

圖1 技術路線

（二）編制方法

1.統(tǒng)一底圖底數(shù)。建立一套統(tǒng)一技術標準與工作底圖是編制實用性村莊規(guī)劃的前提，也是國土空間規(guī)劃體系變革的要求。

2.以問題為導向，實現(xiàn)從自上而下的“任務式”模式，向自下而上、上下結合的“實用性”模式轉變?；谙嚓P利益群體視角下，全方位、多視角、自下而上、上下結合”厘清問題與訴求。村民（村民組）體視角下，從村民主要收入來源調(diào)查、村民居住意愿調(diào)查、村莊建設與發(fā)展成就、居民生活上便捷度、村莊建成環(huán)境問題、村莊設施配套等數(shù)據(jù)進行調(diào)查分析；政府、企業(yè)體視角下，從鄉(xiāng)村振興、人居環(huán)境、營商環(huán)境等數(shù)據(jù)進行調(diào)查分析；對不同群體訴求分析，差異化匹配，尋求“最大公約數(shù)”。

3.定目標、守底線。結合相關政策、上位規(guī)劃、資源稟賦等，基于定性與定量視角，從村莊發(fā)展、國土空間開發(fā)與保護、人居環(huán)境整治等方面，構建既有人口、產(chǎn)業(yè)、人居環(huán)境等彈性發(fā)展指標，又有永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、文物保護紫線等剛性約束指標，建立一套剛柔并濟的指標體系。

4.基于全域、全要素的空間管控，嚴格控制建設用地增量，盤活存量，利用流量，優(yōu)化國土空間格局。從村域地理空間分析，理清山水林田湖草沙等自然要素，通過疊加生態(tài)基底、控制底線、村落格局等，從自然生態(tài)格局、村莊建設控制、交通等設施配套以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等要素綜合考慮，保護延續(xù)鄉(xiāng)村大地景觀，劃定各類控制底線與發(fā)展紅線。以總建設用地負增長為目標、預留產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設用地指標空間、摸清底圖底數(shù)，分層、按需編制“減量提質”村莊規(guī)劃。

5.加強生態(tài)修復,推動國土空間整治。統(tǒng)籌考慮農(nóng)用地綜合整治、建設用地綜合整治、生態(tài)保護修復等規(guī)劃內(nèi)容和項目安排，將整治任務、指標和布局要求落實到具體地塊；形成具體的整治修復項目庫，以指導實施。

6.識別景觀風貌要素,構筑鄉(xiāng)村基底。加強鄉(xiāng)村田園風貌、水系格局、建筑特色、村莊激勵、綠化景觀等風貌塑造和引導，保護好村莊的特色風貌，防止大拆大建，做到應保盡保，留住鄉(xiāng)愁記憶。

7.以村民為主體，突出公眾參與。堅持村民主體地位，搭建公眾參與平臺，積極引導村民、鄉(xiāng)賢、社會有志之士參與規(guī)劃編制、實施過程，并形成持續(xù)參與的長效機制。

三、潁上縣花園社區(qū)村莊規(guī)劃實踐

（一）村莊概況

花園社區(qū)位于十八里鋪東南部，緊鄰五里湖生態(tài)濕地公園，東與潁上縣城隔河相望；距離距離潁上縣城6公里，距離潁上北站高鐵站5公里，10分鐘車程；距離高速出入口5公里；G 345國道自西向東橫穿村莊北側，交通便利。

花園社區(qū)下轄15個村民組，全村總戶數(shù)為1606戶、6816人；村民收入以農(nóng)業(yè)為主，主要種植小麥、玉米，人均年收入15495元；境內(nèi)有一處4A景區(qū)—尤家花園，省級文物保護單位。

花園社區(qū)國土總面積624.62公頃，其中農(nóng)用地422.10公頃，占總用地面積的67.58%；建設用地149.28公頃，占總面積的23.90%。建設用地中以農(nóng)村宅基地為主，占建設用地總面積的68.08%；未利用地53.24公頃，占總面積的8.52%，可供開發(fā)利用的后備土地資源不足。

（二）村莊特征

1.農(nóng)用地利用高效，宅基地使用低效。農(nóng)田經(jīng)過整理，集中連片，大部分農(nóng)田處于耕種狀態(tài)。村域內(nèi)大量房屋空置，分布零散，宅基地利用效率低下。

2.基本農(nóng)田侵占嚴重，發(fā)展空間有限?，F(xiàn)狀基本農(nóng)田保有量311.79公頃，對比上輪土規(guī)，基本農(nóng)田保有量不足；且沖突圖斑共871處，共44.79公頃。分析比對，農(nóng)業(yè)種植結構與農(nóng)民違法建房是基本農(nóng)田流失的主要方式。且村莊周邊基本農(nóng)田與村莊夾雜，沒有明顯邊界。

3.人口流失嚴重，村莊老齡化加重。外出務工人員較多，占勞動人口95%以上；村內(nèi)老齡人口占到總人口17%左右，老齡化嚴重；留守人口主要以老人、婦女為主，村莊活力不足。

4.產(chǎn)業(yè)單一，配套不足。一產(chǎn)基礎良好，但產(chǎn)業(yè)延續(xù)性不足，缺乏二、三產(chǎn)業(yè)融合，花園小鎮(zhèn)、尤家花園旅游初顯，但缺乏必要的旅游服務設施等支撐配套設施。

5.設施配套尚不完善，環(huán)境亟須改善。公共服務設施與公用設施覆蓋不足，部分自然村臟、亂、差等現(xiàn)象凸出，村民對美好人居向往與實際相差較大。

（三）規(guī)劃策略

1.底線管控思維。在落實生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田的基礎上，充分尊重區(qū)域自然地理格局和鄉(xiāng)村稟賦特色，延續(xù)水、林、田、村自然格局。

2.產(chǎn)村聯(lián)動發(fā)展。規(guī)劃利用現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎提檔升級，構建全產(chǎn)業(yè)鏈，延展消費，強調(diào)三產(chǎn)融合，與村莊聯(lián)動發(fā)展，促進就業(yè)。

3.鄉(xiāng)村田園營造。規(guī)劃重在加強生態(tài)資源的保護利用，尊重場地條件，貫通水系，重塑水環(huán)境、綠化環(huán)境及公共活動場所，打造美好家園美景。

4.構建鄉(xiāng)村生活圈。聚焦互聯(lián)互通，提升基礎設施能效與城鄉(xiāng)公服設施共享，打造農(nóng)村社區(qū)生活圈；補短板強弱項，完善旅游服務功能，加強景區(qū)基礎設施和公共服務設施配套，提升景區(qū)品質。

5.文化保護與傳承并舉。規(guī)劃在挖掘地域文化的基礎上，明確保護范圍和必要的保護措施，提煉皖北民居特色，重現(xiàn)鄉(xiāng)愁記憶。

（四）規(guī)劃內(nèi)容

1.區(qū)域聯(lián)動，融合發(fā)展提目標。充分利用毗鄰潁上縣城、尤家花園、八里河景區(qū)區(qū)位優(yōu)勢，借勢周邊資源，錯位聯(lián)動發(fā)展。通過城區(qū)輻射、景區(qū)帶動，實現(xiàn)城景村聯(lián)動。以尤家花園為引擎，結合田園基地，打造集文化體驗、生態(tài)田園觀光、鄉(xiāng)村休閑度假為一體，文農(nóng)旅相融的特色旅游型村莊。

2.圍繞產(chǎn)業(yè)興旺，促進產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。依托田園、水系形成的自然風光為基底，以“一產(chǎn)”和“尤家花園”為基礎，植入農(nóng)、文、旅產(chǎn)品，打造“農(nóng)-文-旅-居-商”一體化的田園社區(qū)。規(guī)劃形成“兩軸三區(qū)多點”的產(chǎn)業(yè)空間（圖2）。

圖2 花園社區(qū)產(chǎn)業(yè)布局圖（作者自繪）

兩軸：城鎮(zhèn)發(fā)展聯(lián)動軸、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展軸；

三區(qū)：旅游綜合服務區(qū)、田園休閑旅游區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)；

多點：尤家花園景區(qū)、花園小鎮(zhèn)等。

旅游綜合服務區(qū)，依托現(xiàn)狀052鄉(xiāng)道兩旁良好的商業(yè)服務設施，將片區(qū)提升打造為花園村的旅游綜合服務區(qū)，主要包括村莊入口標識、旅游接待、旅游集散、吃住行購配套等旅游服務功能。

田園休閑旅游區(qū)，依托尤家花園景區(qū)和良好的田園資源，開展歷史文化體驗游，植入農(nóng)業(yè)旅游新業(yè)態(tài)，打造“歷史文化體驗”+“田園休閑觀光”的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)，依托現(xiàn)狀良好的農(nóng)田資源，提升發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，打造提升為花園社區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)。

3.分級、分區(qū)精準落實全域全要素國土空間管控。在村域層面，加強各類指標、管控線與上層規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)，落實永久基本農(nóng)田、耕地、生態(tài)保護紅線、文物保護紫線等各類底線管控要求基礎上，結合上位規(guī)劃要求和村莊發(fā)展需求，進一步挖掘村莊存量空間，促進建設用地整體減量化，以“一戶一宅為基本要求”，探索有償“清、轉、退”機制，優(yōu)化村域各類用地布局。建立自上而下、上下校核、實操性強的分級、分區(qū)國土空間管控體系，明確用途管制規(guī)則，劃定“三區(qū)四線”。

4.突出留白用地的落實和點狀用地使用的探索。堅持盤活存量、適度流量，精準增量，統(tǒng)籌村莊發(fā)展需求，探索規(guī)劃“留白”機制，為村莊發(fā)展預留空間。基于村莊發(fā)展研判，以指標留白、空間留白、點位留白等，應對未來村莊發(fā)展訴求。

5.加強生態(tài)修復，推動國土空間整治。農(nóng)用地綜合整治，優(yōu)先將高標準水田劃入永久基本農(nóng)田，并將破碎永農(nóng)圖斑調(diào)出，通過高標準農(nóng)田建設等措施保障優(yōu)質農(nóng)田連綿成片。

建設用地綜合整治，將宅基地復墾為耕地，結合產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務、基礎設施等各類建設需求，合理規(guī)劃建設新農(nóng)村聚居點，見縫插綠，推進村旁路旁宅旁水旁綠化，增加鄉(xiāng)村生態(tài)綠量。

河岸生態(tài)修復，村域內(nèi)部分河段水土流失、河岸生態(tài)環(huán)境破壞，規(guī)劃采用塊石自然拋擲形成生態(tài)護岸，修復受損岸坡，為生物提供生存空間；修復岸坡帶植被，恢復河岸生態(tài)系統(tǒng)結構，結合濱河步行道建設，提升河岸景觀。

6.查漏補缺，城鄉(xiāng)共享，構建鄉(xiāng)村生活圈公共服務體系。依據(jù)現(xiàn)狀公服配置現(xiàn)狀、設施服務半徑和村民實際需求，結合相關規(guī)范配置要求，構建鄉(xiāng)村生活圈公共服務體系；結合村莊旅游現(xiàn)狀，上位規(guī)劃要求，以尤家花園旅游提升為契機，以文旅項目為支撐，著重提升村莊旅游服務質量，重點完善游客集散、旅游交通與導覽設施、住宿餐飲、休閑商業(yè)等旅游服務設施。

7.聚焦問題導向，提升村莊人居風貌。加強鄉(xiāng)村田園基底、水系格局、村莊肌理、建筑特色、綠化景觀等風貌塑造和引導，保護與提升村莊的景觀風貌，防止大拆大建，做到應保盡保，留住鄉(xiāng)愁記憶。規(guī)劃從3個層次對村莊整體人居環(huán)境風貌進行提升，構建大地景觀基底、線性景觀廊道、村落空間形態(tài)。根據(jù)村莊人居環(huán)境實際，從民房設計和改造、村莊道路整治、基礎設施提升、公服設施補缺、綠化景觀等方面，提升村莊人居環(huán)境品質。

8.留形守魂，彰顯鄉(xiāng)村文化底蘊。保護村落林—田—水—村的景觀空間格局，采用“清單+范圍+要求”方式保護文保單位，嚴格按照《中華人民共和國文物保護法》的要求執(zhí)行。

9.遠近結合，突出重點，合理安排建設時序。結合上位規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)項目和民生需求，確定近期建設規(guī)劃內(nèi)容，協(xié)調(diào)近遠期規(guī)劃的有序銜接，落實行動計劃。

四、結語

鄉(xiāng)村作為個體遠沒有城市復雜，但作為群體既復雜又多樣，需要統(tǒng)籌各類要素的頂層設計。國土空間背景下實用性村莊規(guī)劃，是國大國空體系的重要組成部分，是傳導、落實國土空間規(guī)劃的基本單元。全國各地也都陸續(xù)出臺了實用性村莊規(guī)劃編制技術標準，但在當前這一時期，多規(guī)合一實用性村莊規(guī)劃編制仍面臨諸多挑戰(zhàn)。政策反復調(diào)整與不明，上位規(guī)劃缺失，村莊自身歷史遺留問題等，都對當前規(guī)劃編制帶來不確定性。面對當前面廣量大、時間周期短，防止脫離實際的“批量生產(chǎn)”，簡單的數(shù)字全覆蓋；筆者在前期試點村莊規(guī)劃編制過程中，遇到了一系列難以克服的困難，希望隨著實踐的深入，不斷總結思考，與行業(yè)同行持續(xù)推進村莊規(guī)劃編制的技術思路與方法。

因各地村莊規(guī)劃編制尚處于試點階段，不同地區(qū)試點的進度、要求、標準不一，村莊規(guī)劃編制技術經(jīng)驗還有待進一步總結。