基于“多規(guī)融合”的國土空間規(guī)劃協(xié)調性評價

安徽省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院有限公司 劉伊丹

當今時代隨著城市化的不斷發(fā)展，人們的經(jīng)濟水平不斷提高，在此基礎之上，國土空間規(guī)劃亟需提上日程。國土空間規(guī)劃是城市化發(fā)展過程中必不可少的一部分，合理的國土空間規(guī)劃能夠給人們帶來宜居的環(huán)境，緩解人與自然之間的沖突。然而目前我國在國土空間規(guī)劃的協(xié)調性方面還存在一系列問題，例如空間規(guī)劃不夠等。本文從“多規(guī)融合”的角度出發(fā)，分析如何進一步提高國土空間規(guī)劃的協(xié)調性，從而提高國土空間規(guī)劃的精確實施。

一、我國國土空間規(guī)劃現(xiàn)狀

在我國的歷史長河當中，國土的空間規(guī)劃和經(jīng)濟文化互相交融，形成了獨特而復雜的關系，這就決定了我國國土空間規(guī)劃想要實現(xiàn)協(xié)調操作就具備一定的難度與復雜性。因此，在國土空間規(guī)劃編制與實施的過程當中，需要充分考慮橫向、縱向之間的聯(lián)系和協(xié)調性。

我國的國土規(guī)劃從農(nóng)業(yè)區(qū)劃開始，就不斷進行分區(qū)分塊整合，將土地進行合理的空間規(guī)劃，形成快裝系統(tǒng)，在這樣的平行系統(tǒng)當中還包括多層級、多層次的格局規(guī)劃，在一定程度上能夠做到合理有序。然而隨著時間的推移，我國經(jīng)濟、科技和人口等各方面都有了飛躍的進步，這也就意味著曾經(jīng)的國土規(guī)劃方式逐已經(jīng)被淘汰。隨著時代的發(fā)展，土地利用之間涌現(xiàn)出眾多沖突和矛盾，這需要在未來的國土空間規(guī)劃中亟須解決。對于進一步完善國土空間規(guī)劃，需要制定更加合理的管理模式和戰(zhàn)略方式，應更加注重城鄉(xiāng)之間土地資源的合理利用，注重可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略政策，同時優(yōu)化配置國土資源，不斷調節(jié)國土規(guī)劃在經(jīng)濟方面的作用。

二、國土空間規(guī)劃協(xié)調性現(xiàn)存問題

（一）部門眾多，尾大不掉

我國由于幅員遼闊、人口眾多，在以往的分配方式和劃分方式上都由眾多部門進行管理，在管理過程中，主管部門權責分配不均，容易產(chǎn)生權責不明、尾大不掉的情況。目前針對城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)則，則是由同的主管部門進行管理，在土地分配過程當中存在巨大的差別，由此呈現(xiàn)出了機構龐雜、權責不清的狀況，這極其不利于我國的國土空間規(guī)劃協(xié)調發(fā)展。目前我國國土空間規(guī)劃工作正在進行當中，其中的問題也逐漸展現(xiàn)出來，在我國的規(guī)劃當中尚未形成系統(tǒng)的空間規(guī)劃協(xié)調框架和政策，很多情況下造成了部門眾多、尾大不掉的情況。由于是自上而下的規(guī)劃方式，因此在任務的分配和傳達方面會存在交叉重疊、管理困難等問題（如圖1）。因此，不改變國土空間規(guī)劃的管理層，就很難在空間規(guī)劃上進步。國土空間規(guī)劃是自上而下的重構，沒有預算就會導致編制單位投入和產(chǎn)出嚴重不對等。

圖1 部門眾多，事權不清，多規(guī)矛盾

多規(guī)融合的國土空間規(guī)劃體系并不是介入更多部門增加麻煩，而是將以往混亂的規(guī)劃歸于統(tǒng)一專業(yè)的部門，在這樣的情況下能夠整合已有的資源和技術，集中分配解決問題并進行管控。國土空間規(guī)劃只有集中在一個專業(yè)的部門，才能夠真正做到管理層面清晰化，自上而下系統(tǒng)化。通過將全部資源和設計進行集中，專業(yè)部門能夠從制訂規(guī)劃的階段就進行由上而下的統(tǒng)籌分配，各級地方政府和相關部門才能夠真正起到作用。統(tǒng)一部門的安排方式也有利于任務的下達和監(jiān)督管控，在此基礎之上每一層級環(huán)環(huán)相扣，做到權責清晰，共同在體系之內對整體國土空間規(guī)劃作出系統(tǒng)性的設計。

（二）缺少“多規(guī)融合”在規(guī)劃中的應用

多規(guī)融合作為當今時代的新型理念，在以往的國土規(guī)劃當中并沒有得到積極有效的運用。以往由于科學技術有限，國土面積幅員遼闊，不管是實地測量還是定位都很難將空間信息進行充分運用和發(fā)揮，因此很多情況下，國土空間規(guī)劃工作存在諸多障礙。多規(guī)融合想要滲透到規(guī)劃當中并不是一朝一夕就能完成的。目前我國空間規(guī)劃主要的問題不在技術，而在于該方面的立法沒有進行明確和完善。國土空間規(guī)劃是原主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的統(tǒng)籌（如圖2），但單單《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》現(xiàn)在仍然是獨立的。國土空間規(guī)劃的主干法尚未確定，各地的地方條例也就無從說起，至于技術層面就自然沒有標準，也就會出現(xiàn)國土空間規(guī)劃案例標準不統(tǒng)一的現(xiàn)象。

圖2 空間類規(guī)劃類型過多

在自然資源系統(tǒng)領域，在改革的過程中對于規(guī)劃方面很容易操之過急，例如在沒有國土空間法的情況下基于集體土地的入市，修編《土地管理法》，土地管理法和城鄉(xiāng)規(guī)劃法仍然獨立于國土和規(guī)劃主管部門之外，這也勢必無法達到兩部門的協(xié)調統(tǒng)一，反而會帶來改不好、革不了的情況，行政主體間相互推諉，造成不良后果。

（三）規(guī)劃過程中不注重生態(tài)功能

近年來，隨著城市化步伐的加快，越來越多的人涌入城市，導致城市的承載負擔量過大。同時由于中國的基礎設施還不夠完善，在以往的年代并不注重規(guī)劃過程中的生態(tài)功能，對于自然和生態(tài)并沒有進行合理保護。雖然很多情況下，規(guī)劃者們會考慮到生態(tài)保護，但是在真正進行設計和規(guī)劃的過程當中，很大程度上還是注重城鄉(xiāng)協(xié)調、功能區(qū)的應用等方面，生態(tài)保護功能往往被忽略。例如在永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界這“三線”劃定的過程中，具備生態(tài)功能的區(qū)域易被城鎮(zhèn)開發(fā)建設所侵占（如圖3）?？偟膩碚f，如果不能集合規(guī)劃領域的專業(yè)人士，在國土空間規(guī)劃編制的過程當中積極考慮環(huán)境生態(tài)功能，就很難將生態(tài)保護和可持續(xù)發(fā)展納入未來的國土空間規(guī)劃當中。國家發(fā)展轉型，如果基本農(nóng)田、生態(tài)底線得不到保障，靠土地財政發(fā)展城市是不可持續(xù)的。原先的規(guī)劃解決不了這些問題，所以國土空間規(guī)劃的出現(xiàn)最重要就是科學評估把底線劃住，把城鎮(zhèn)開發(fā)邊界控住，細化用途。

圖3 生態(tài)保護與城鎮(zhèn)發(fā)展的矛盾

在未來的國土規(guī)劃過程當中，最重要的就是集中國家意志。國土規(guī)劃應當和當今時代背景下的國家政策緊密結合。因此，對生態(tài)環(huán)境的保護應當放在國土空間規(guī)劃的首要地位，以貫徹落實習近平新時代生態(tài)文明建設新理念。

三、國土空間規(guī)劃協(xié)調性具體措施

（一）建立系統(tǒng)性的規(guī)劃方式

所謂系統(tǒng)性規(guī)劃方式就是能夠分層級、分類別將國土范圍內的區(qū)域在空間上進行合理的規(guī)劃。我國將國土空間規(guī)劃分為國、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五個級別，劃分合理的層級有利于建立系統(tǒng)性的規(guī)劃方式，能促進部門之間直接管轄。除了層級的劃分外，還有類別的劃分，即專注于大方向的制定、詳細方案的提出以及專項方案的應用（如圖4）。類別和層級是指導我國國土空間規(guī)劃有效實施的系統(tǒng)性指標，有利于作出全方位的預測和管控，將國土空間規(guī)劃的內涵與任務牢牢把握在系統(tǒng)性的總體觀念之下。同時能夠由專業(yè)人士進行指導，上層能夠及時決策，充分考慮，這樣制定的系統(tǒng)化措施可以充分結合國土的專項計劃和詳細計劃，也能夠為不同層級的執(zhí)行者傳達出統(tǒng)一信號。系統(tǒng)性的規(guī)劃方式有利于群策群力，更能夠權責分明進行統(tǒng)一管理，為發(fā)展規(guī)劃落地實施提供空間保障。

圖4 規(guī)劃工作的縱向橫向關系

（二）協(xié)調管理方式

在未來的設計和規(guī)劃當中，最重要的就是能夠做到協(xié)調管理。以往的工作過程中沒有注重強化各部分之間的合理協(xié)調和聯(lián)動。在未來的工作中，加強權責的分配以及部門的分配成了國土空間規(guī)劃的重點，同時也是一大難點。因此，在發(fā)展過程當中，可以成立國土空間規(guī)劃專門的領導部門，專業(yè)人士組成小組對工作進行全局把控，在此基礎之上實現(xiàn)獨立的工作流程，隨后將工作中涉及其他部門的任務合理有效地分配給地方相關部門，請相關方面提供一定的專業(yè)技術支持，幫助地方共同落實國土空間規(guī)劃工作。

習近平總書記說過，規(guī)劃科學是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。因此新《條例》進一步規(guī)定，土地開發(fā)、保護、建設活動應當堅持規(guī)劃先行，這也促進了多規(guī)融合的協(xié)調管理方式走進國土空間規(guī)劃當中。協(xié)調管理方式能夠將整體的布局情況了然于心，能夠對未來的情況進行準確預測和判斷，在此基礎之上進行合理的資源調配。

（三）有序管理規(guī)劃

在未來的經(jīng)濟背景和環(huán)境背景之下，國土規(guī)劃工作中需要充分認識到經(jīng)濟環(huán)境和自然環(huán)境對國土空間規(guī)劃的制約性，同時要充分認識該項工作的重要性。在未來的發(fā)展中能夠充分貫徹科學建設的思想，基于可持續(xù)發(fā)展的出發(fā)點進行規(guī)劃。同時要摒棄過去不合理的內容，這就要求規(guī)劃的過程當中能夠牢固樹立“一張圖”“一盤棋”思想，找準新時代背景下國土空間規(guī)劃的具體要求，將各個環(huán)節(jié)的工作內容充分考慮到規(guī)劃的過程當中，充分注重合理布局的重要性。同時想要合理進行現(xiàn)代化布局，就不能不考慮城市化發(fā)展的具體進程，充分考慮人口數(shù)量及結構，不斷完善城鎮(zhèn)基礎設施、公共服務、綜合防災等功能，著力提升城鎮(zhèn)環(huán)境，不斷將城市打造成為宜居的合理規(guī)劃區(qū)?？v向對比，對整體的數(shù)據(jù)和指標進行全方位把控，通過分析其變化趨勢，做好預測工作。做好國土空間規(guī)劃和城市建設工作，能夠激發(fā)一個城市的活力，賦予城市新的生命，以人為本，為人民打造宜居幸福的家園，大大提升生活幸福指數(shù)。因此做國土空間規(guī)劃工作要求細致準確，需要不斷精進規(guī)劃能力和設計能力，做到進一步補齊城市發(fā)展短板、完善城市功能，不斷提升人民群眾的滿意指數(shù)。

在未來的國土空間規(guī)劃工作中，重中之重就是把握規(guī)劃過程中的重點方向和重點要素，注重生態(tài)效益和生態(tài)保護。要深入研究規(guī)劃編制和土地利用相關政策，注重現(xiàn)存規(guī)劃中存在的問題，吸取經(jīng)驗教訓，協(xié)調處理在各類規(guī)劃中可能出現(xiàn)的沖突與矛盾，提前對相關風險進行預估，同時能夠采取一定的措施進行預案的設計。規(guī)劃目標應當同我國偉大復興的民族目標相一致，充分關注現(xiàn)實生活中環(huán)境指數(shù)的提升和人民幸福感的提升。國土空間規(guī)劃只有面向現(xiàn)代化、面向未來才是有長遠路途的，只有充分把握可持續(xù)發(fā)展的深刻內涵才能夠真正做到合理規(guī)劃。因此，未來國土空間規(guī)劃工作者最重要的任務就是能夠在城市可承載的基礎之上，既能夠做到保證居民的數(shù)量，又能夠保證居民居住的質量，能夠協(xié)調和兼顧人與自然的密切關系，不斷加強規(guī)劃的能力。宜居宜業(yè)宜游的家園需要所有人齊心協(xié)力，國土空間規(guī)劃編制的成果更是能夠看出一個國家、一個區(qū)域在規(guī)劃領域理論上的先進程度和實施過程中的成熟度，注重自然、保護生態(tài)、高質量高品質生活才是人民的共同追求。

四、結束語

綜上所述，要在國土空間規(guī)劃中加入“多規(guī)融合”的思維方式。如今既要保證社會長久穩(wěn)定發(fā)展的進度，又需要保證人與自然協(xié)調共存，這才是符合當今時代可持續(xù)發(fā)展意義的國土空間規(guī)劃方式。多規(guī)融合就是能夠將已有的規(guī)劃板塊進行整合和連接，在規(guī)劃的過程當中加強其之間的聯(lián)系和協(xié)調，多方面進行融合，不斷完善和規(guī)范我國的國土空間規(guī)劃。