基于實際工作角度的國家生態(tài)文明示范創(chuàng)建指標分析及達標對策

宣城市生態(tài)環(huán)境局 王甜

一、國家生態(tài)文明創(chuàng)建序列發(fā)展歷程回顧

生態(tài)文明示范創(chuàng)建是生態(tài)環(huán)境部組織的，衡量一個地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)水平的評選活動，一直以來在全國范圍內(nèi)廣泛開展，達到創(chuàng)建考核要求的地區(qū)由生態(tài)環(huán)境部公開命名，是和全國文明城市、全國衛(wèi)生城市齊名的金字招牌。國家生態(tài)文明示范創(chuàng)建序列歷史悠久，2000年，原國家環(huán)?？偩衷谌珖M織開展國家生態(tài)建設(shè)示范區(qū)[1]，國家生態(tài)建設(shè)示范區(qū)是國家生態(tài)省、生態(tài)市（縣）、生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（即原環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、生態(tài)村的統(tǒng)稱，是最終建立生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)的過渡階段，其中，以國家生態(tài)市（縣）創(chuàng)建最受關(guān)注與重視。浙江、安徽等十四個省率先開展國家生態(tài)建設(shè)示范區(qū)創(chuàng)建工作。其中，地級市創(chuàng)建國家生態(tài)市的先決條件之一是成功創(chuàng)建國家環(huán)保模范城市。早在1997年，原國家環(huán)?？偩志鸵呀?jīng)開展了國家環(huán)保模范城市創(chuàng)建工作[2]，2011年出臺的《國家環(huán)保模范城市考核指標及其實施細則（第六階段）》是迄今為止的最后一版創(chuàng)建指標，“十三五”期間，原國家環(huán)保部暫停國家環(huán)保模范城市創(chuàng)建工作，至今尚未重新啟動。在生態(tài)建設(shè)示范區(qū)工作開展之前和之后，還分別推出過生態(tài)示范區(qū)和生態(tài)文明建設(shè)試點示范區(qū)，但由于沒有廣泛開展，本文不做研究。2016年，為深入貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想[3]，加速推進生態(tài)文明體系完善，堅持實施“五位一體”總體布局，原國家環(huán)保部將國家生態(tài)建設(shè)示范區(qū)提檔升級為國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)[4]，主要包含了生態(tài)文明建設(shè)示范市（縣、區(qū)）創(chuàng)建。目前，全國已有國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)362個[5]，越來越多的地方將該項創(chuàng)建列為本地區(qū)的重點工作,成為推進生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手[6]。

二、國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)指標與國家生態(tài)建設(shè)示范區(qū)、國家環(huán)保模范城市指標對比（生態(tài)文明示范創(chuàng)建序列指標對比）

（一）國家生態(tài)文明建設(shè)示范市指標與國家生態(tài)建設(shè)示范區(qū)指標對比

由于國家生態(tài)建設(shè)示范區(qū)包含的不同區(qū)域維度較多，本文主要分析國家生態(tài)市（縣）指標情況。國家生態(tài)市（縣）指標和國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)指標形式上非常類似（表1），都是由指標條目和指標解釋組成，考核過程都經(jīng)過了市（縣）級申報、省級初審提出推薦名單和部級復(fù)審（資料審查加現(xiàn)場核查）。國家生態(tài)市（縣）建設(shè)指標包含三個方面—經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、社會進步，設(shè)置了共19項建設(shè)指標以及5項基本條件[7]。提檔升級后的國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)建設(shè)指標（2021年版）比國家生態(tài)市（縣）建設(shè)指標的深度、廣度和豐富度都有了大幅度提升，生態(tài)空間、生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)生活、生態(tài)制度、生態(tài)文化六大建設(shè)體系更是完美契合了習(xí)近平生態(tài)文明思想的發(fā)展理念?？此茋疑鷳B(tài)文明建設(shè)示范區(qū)創(chuàng)建大大難于國家生態(tài)市（縣）創(chuàng)建，但是，國家生態(tài)市（縣）創(chuàng)建的創(chuàng)建其實是一個自上而下、由點到線、由線到面的細胞工程，其創(chuàng)建前提條件是地級市80%的下轄縣（市）為國家生態(tài)縣，而創(chuàng)建國家生態(tài)縣的先決條件是轄區(qū)內(nèi)80%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)城國家生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，國家生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下轄村也必須有80%是生態(tài)村；指標方面，國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)建設(shè)指標幾乎是國家生態(tài)市（縣）指標的兩倍，但是大部分是原指標的延展和充實，重點指標如大氣和水環(huán)境質(zhì)量仍是考核的重中之重，因此，筆者認為國家生態(tài)市（縣）的創(chuàng)建難度更大，創(chuàng)建周期更漫長，所以，將國家生態(tài)市（縣）創(chuàng)建提檔升級為國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)創(chuàng)建后，為更多有意向開展創(chuàng)建的地區(qū)創(chuàng)造了條件。

（二）國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)指標與國家環(huán)保模范城市指標對比

國家環(huán)境保護模范城市考核指標體系分“基本條件”和“建設(shè)指標”兩大部分，其中基本條件3項，并實行“一票否決”；建設(shè)指標24項，分為了社會經(jīng)濟類、環(huán)境質(zhì)量類、環(huán)境建設(shè)類、環(huán)境管理類五部分內(nèi)容；與國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)以及國家生態(tài)市（縣）指標不同的是，國家環(huán)保模范城市考核過程中有精確的打分細則，每一項基本條件和建設(shè)指標按打分細則分為了若干條具體工作完成情況，每一條都賦予了分值，總共126項具體任務(wù)。所以國家環(huán)保模范城市與國家生態(tài)文明建設(shè)示范市的考核體系是截然不同的[8]，在創(chuàng)建過程中的側(cè)重點也不一樣（見表1），國家生態(tài)文明建設(shè)示范市考核指標平均分布在經(jīng)濟、社會、生活、環(huán)境保護等方面，涉及各部門的工作；而國家環(huán)保模范城市主要是對整個環(huán)境保護工作的精準考核，大部分指標都由環(huán)保部門提供，需要非常有針對性的準備材料，精確到收集哪份文件，開展了哪次活動或能不能提供某項記錄。另外，國家環(huán)保模范城市創(chuàng)建要求建立一源一檔，即每個污染源都要建立從污染源建設(shè)初始迄今為止的一整套詳盡環(huán)保檔案，不光包括工業(yè)企業(yè)污染源，還包括空氣自動監(jiān)測站、飲用水源、自來水廠、污水廠、垃圾處理場、醫(yī)廢處置中心、機動車尾氣檢測站、醫(yī)院和學(xué)校等公共設(shè)施及汽車維修企業(yè)等部分環(huán)境敏感企業(yè)。因此，創(chuàng)建國家環(huán)保模范城市資料需求多且門類繁多復(fù)雜，筆者所在地區(qū)在創(chuàng)建時收集了2000多冊資料，僅資料目錄就多達200多頁。而且，國家環(huán)保模范城市對現(xiàn)場要求極為嚴格，所有現(xiàn)場檢查內(nèi)容均按打分細則執(zhí)行到位。雖然從“十三五”至今，生態(tài)環(huán)境部暫停了此項工作，但是筆者認為在不久的將來，國家環(huán)保模范城市創(chuàng)建將以契合時代發(fā)展的全新面貌，回歸生態(tài)文明示范創(chuàng)建序列。

表1 國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)指標與國家生態(tài)建設(shè)示范區(qū)、國家環(huán)保模范城市指標對比情況表

三、國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)指標體系分析

國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)指標體系如圖1所示，建設(shè)指標（以下簡稱《指標》）包含了六個方面—生態(tài)空間、生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)生活、生態(tài)制度、生態(tài)文化，共設(shè)置43項建設(shè)指標[9]，主要涵蓋以下幾個特點：

圖1 國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)指標體系圖（2021年版）

一是推進生態(tài)文明制度體系的建設(shè)?！吨笜恕飞鷳B(tài)制度類設(shè)置了包括規(guī)劃、黨委政府對生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)的部署等6項指標，力求推動生態(tài)文明目標責(zé)任體系和制度建設(shè)。

二是提高環(huán)境質(zhì)量、加強生態(tài)安全體系的建設(shè)。《指標》在生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善方面既保留了傳統(tǒng)的水、大氣環(huán)境質(zhì)量考核要求，將森林覆蓋率、生物多樣性保護等指標納入生態(tài)系統(tǒng)保護內(nèi)容，另外設(shè)置土壤風(fēng)險管控和環(huán)境應(yīng)急管理指標，對生態(tài)環(huán)境風(fēng)險防范作出要求。

三是優(yōu)化生態(tài)空間格局體系建設(shè)。聚焦自然生態(tài)空間，對生態(tài)保護紅線和自然保護地進行嚴格管控，做到面積不減少、性能不改變、功能不降低；對河湖岸線和海岸線保護也提出了考核要求。

四是鞏固和擴大生態(tài)經(jīng)濟建設(shè)體系范疇。從資源節(jié)約利用和產(chǎn)業(yè)循環(huán)發(fā)展出發(fā)，緊扣十九大提出的“堅持經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展”的核心觀念[10]，提出了單位GDP能耗、水耗以及單位工業(yè)用地增加值指標；也結(jié)合我國現(xiàn)階段碳達峰的重點任務(wù)設(shè)置單位GDP二氧化碳排放量指標；同時也提出了農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用率、一般工業(yè)固體廢物綜合利用的相關(guān)要求。

五是大力促進生態(tài)生活體系建立。全面開展村莊環(huán)境綜合整治，普及農(nóng)村衛(wèi)生廁所，改善村莊“臟、亂、差”現(xiàn)象，全面提升村莊飲用水水源地水質(zhì)[10]、生活污水處理率、生活垃圾無害化處置率；同時，提高城鎮(zhèn)污水處理廠和污水處理設(shè)施處理水平，推進城鎮(zhèn)垃圾無害化處理，推動新建綠色建筑，鼓勵公眾使用公共交通等綠色方式出行，大力推廣節(jié)能節(jié)水家電器具，要求政府采購節(jié)能、環(huán)保、低碳的綠色產(chǎn)品[11]。

六是生態(tài)文化觀念意識的建立。設(shè)置了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部參加生態(tài)文明培訓(xùn)的人數(shù)比例、公眾對生態(tài)文明建設(shè)的滿意度和參與度三項指標，從不同社會層面加強生態(tài)文明意識的建立，鼓勵社會各界人士積極參與到生態(tài)文明建設(shè)中來。

四、基于實際工作角度的國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)指標達標對策

國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)的部分指標達標較難，以下是筆者在實際工作中對部分指標的理解認識以及一些實踐經(jīng)驗。

指標3：生態(tài)文明建設(shè)工作占黨政實績考核的比例。該指標可能是計算最為復(fù)雜的指標之一，通常每個地區(qū)都會出臺黨政實績考核方案，方案中都規(guī)定了考核由哪幾大塊內(nèi)容構(gòu)成，一般有三到四塊的考核內(nèi)容，每一塊都有考核權(quán)重，即在整體考核中占的百分比，需要嚴格對照考核文件，將每一塊內(nèi)容中與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的評分項挑出來，將分值逐項相加，再乘以這塊內(nèi)容的考核權(quán)重，最后相加得到黨政實績考核中生態(tài)文明建設(shè)總分值。目前，各地都高度重視生態(tài)文明建設(shè)工作，但有部分地區(qū)仍然較難達標，該項指標的達標關(guān)鍵點在于如何認定哪些內(nèi)容屬于生態(tài)文明建設(shè)范疇，不應(yīng)只著眼于傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境保護和河長制、林長制等顯而易見的評分項，一些如綠色扶貧、特色畜牧業(yè)、生態(tài)園區(qū)、生態(tài)旅游業(yè)等也應(yīng)納入生態(tài)文明建設(shè)分值中。

指標12：生物多樣性保護。該指標中的國家重點野生動物保持率及特有性或指示性水生物保持率雖看上去是定量指標，實際上無法精確進行測算，只能初步估算。收集整編資料時，應(yīng)盡量收集當?shù)貙σ吧鷦又参锖退镩_展保護工作的各類文件資料，并且確保沒有出現(xiàn)重大的野生動植物和水生動物傷害事件，如能出具相應(yīng)的野生動植物和水生生物調(diào)查報告，資料將更加完整。

指標19：河湖岸線保護率。該指標無法精確計算，實際上主要考核圍繞《河湖岸線保護與利用規(guī)劃編制指南》的工作開展情況，所以應(yīng)提供當?shù)睾雍毒€保護規(guī)劃的編制和實施情況，并且收集當?shù)亻_展河湖岸線保護的相關(guān)資料。

指標31：農(nóng)村生活污水治理率。農(nóng)村生活污水治理率已大幅度提高，但是受地域、經(jīng)濟、人口等各方面條件的影響，我國農(nóng)村污水治理率并不高，在收集整編資料時，應(yīng)拓寬污水處理設(shè)施范圍，將傳統(tǒng)化糞池、小型人工濕地等分散式處理設(shè)施都計入農(nóng)村生活污水治理范圍。

指標39：綠色產(chǎn)品市場占有率。該指標中的“一次性消費品人均使用量”按照指標解釋應(yīng)以個體的人為對象進行問卷調(diào)查，但是在實際操作中，個人是無法提供本人年度一次性消費品使用量信息的，該指標應(yīng)由商務(wù)部門擬定問卷，在地區(qū)范圍內(nèi)抽取一定比例的賓館、酒店、學(xué)校、機關(guān)等企事業(yè)單位進行填寫，調(diào)查各單位對各種的一次性消費品使用量，由于該指標的考核要求是逐年降低，需注意各年度之間調(diào)查對象和問卷統(tǒng)計項目的變化，要有延續(xù)性，不然會出現(xiàn)誤差。

指標42、43：公眾對生態(tài)文明建設(shè)的滿意度和參與度。該指標也要用問卷調(diào)查的方式進行統(tǒng)計，要注意嚴格按照指標解釋要求的城市規(guī)模對應(yīng)的樣本人數(shù)進行調(diào)查。

五、結(jié)語

筆者已在地級市從事生態(tài)文明示范創(chuàng)建十年，全程參與了從省級生態(tài)市到國家環(huán)保模范城市，再到國家生態(tài)文明建設(shè)示范市創(chuàng)建和國家生態(tài)文明建設(shè)示范市復(fù)核的所有工作，從創(chuàng)建工作的參與者變?yōu)闋款^人，本文將國家生態(tài)文明示范創(chuàng)建指標進行解析和比較，對國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)部分重難點指標提出了達標對策，希望正在開展創(chuàng)建工作的地區(qū)能通過本文的總結(jié)和歸納得到啟發(fā)和幫助。