生態(tài)環(huán)境與文化遺產(chǎn)協(xié)同保護與并重發(fā)展原則的邏輯展開及規(guī)范表達
——基于國家公園和國家文化公園的雙重觀察

王雨陽， 李偉紅， 陳真亮，3

（1. 浙江農(nóng)林大學(xué)生態(tài)文明研究院，杭州 311300； 2. 麗水職業(yè)技術(shù)學(xué)院浙江大花園建設(shè)研究院，浙江 麗水 323000；3. 浙江省鄉(xiāng)村振興研究院，杭州 311300）

一、問題的提出

自然保護地文化遺產(chǎn)資源保護，對促進自然保護地體系中的資源可持續(xù)發(fā)展，生態(tài)、經(jīng)濟、文化協(xié)同發(fā)展，“人民富裕、國家強盛、中國美麗”[1]協(xié)同推進具有重要意義。 傳承中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，應(yīng)當強化自然資源和文化遺產(chǎn)資源的系統(tǒng)性保護，需要在建設(shè)自然保護地體系的過程中確立生態(tài)環(huán)境與文化遺產(chǎn)協(xié)同保護與并重發(fā)展原則。 然而，我國從國家公園體制試點至“以國家公園為主體的自然保護地體系”建設(shè)過程中，更偏向于生態(tài)環(huán)境的保護，側(cè)重保護地生態(tài)產(chǎn)品的共建共享。 在國家公園地方立法和行政管理等過程中，普遍存在“重自然保護，輕文化保護”的現(xiàn)象，導(dǎo)致國內(nèi)大量文化遺產(chǎn)與自然文化雙重遺產(chǎn)消失或者面臨“消失風(fēng)險”，文化逐漸失去維護生物多樣性的功能。任何物種都不是一座“孤島”，生物多樣性是文化多樣性的基底， 而文化多樣性又是保護生物多樣性的原動力，生物多樣性和文化多樣性往往是協(xié)同進化的，所以我國“十四五”規(guī)劃提出了“建設(shè)長城、大運河、長征、黃河等國家文化公園”的重要任務(wù)。 2021 年8 月，國家文化公園建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《長城國家文化公園建設(shè)保護規(guī)劃》《大運河國家文化公園建設(shè)保護規(guī)劃》《長征國家文化公園建設(shè)保護規(guī)劃》， 要求通過生態(tài)保護修復(fù)、文旅融合開發(fā)、推進實施重點工程等方式，加強長城、大運河及長征國家文化公園的建設(shè)保護工作。 新時期自然保護地需要立法、行政、 司法三方共同促進自然與文化遺產(chǎn)協(xié)同并重保護， 探索自然保護地內(nèi)文化遺產(chǎn)資源保護的法律保障機制。

隨著建設(shè)“以國家公園為主體的自然保護地體系”進程的推進，與此相關(guān)的保護地體系管理模式的構(gòu)建、法律法規(guī)的設(shè)置和條文的擬制也在逐步完善[2]。 通過對自然保護地法律草案中法條內(nèi)容的梳理，《國家公園法（草案建議稿）》①《國家公園法（草案建議稿）》具體條文當前尚未公開，法案進度可見：http://www.gov.cn/xinwen/2019-12/06/content_5459023.htm。沒有明確界定國家公園中需要保護的文化遺產(chǎn)的范圍， 沒有規(guī)定對文化遺產(chǎn)采取何種保護措施；《自然保護地法草案（第二稿）》②截至2020 年，自然保護地的立法在合并《自然保護地法草案（初稿）》與《自然保護地法（專家建議稿）》的基礎(chǔ)上形成《自然保護地法草案（第二稿）》。 具體條文當前尚未公開，草案進度可見：http://www.forestry.gov.cn/main/4861/20211122/121908720786415.html。只有第X 條“自然與文化遺產(chǎn)、文化多樣性保護”， 該條文的主要內(nèi)容是關(guān)于保護文化遺產(chǎn)原貌的規(guī)定。 《自然保護地法草案（第二稿）》和《國家公園法草案（建議稿）》指明保護文化遺產(chǎn)資源是自然保護地體系構(gòu)建的目標之一，但是并未對文化遺產(chǎn)保護給予足夠重視。這兩個草案建議稿體現(xiàn)了“重自然保護，輕文化保護”的立法導(dǎo)向。

目前自然保護地文化遺產(chǎn)資源立法的研究，有的從自然資源科學(xué)開發(fā)的視角對自然保護地的立法提出建議[3]；有的從自然與人文遺跡的法律保障視角探究宏觀立法[4]；有的從環(huán)境法律體系的視角提出以文化遺產(chǎn)保護為突破點，探討文化遺產(chǎn)保護下的環(huán)境法律變革[5]。 現(xiàn)有的相關(guān)研究通過闡述保護地的法律體系，研究自然與人文遺跡的法律保障，對推進環(huán)境法治中文化遺產(chǎn)的法律保障具有重要意義。 雖然當前研究已經(jīng)涉及如何協(xié)調(diào)自然保護地的文化與自然資源，但對自然保護地文化遺產(chǎn)保護的法治研究有待進一步加強。 總之，從實用性的角度分析，自然保護地文化遺產(chǎn)資源的法治保障研究，不僅需要立法論的研究，也需要行政和司法視角下的解釋論研究。 從法律定位的角度分析，自然保護地法律體系的定位是“生態(tài)保護法”，而“生態(tài)”實質(zhì)是與生物有關(guān)的各種相互關(guān)系的總和，則自然保護地法不僅是自然生態(tài)法[6]。 從整體論的角度而言，國家公園的多元價值體系內(nèi)在地包括了文化遺產(chǎn)等文化多樣性的保護。 盡管文化遺產(chǎn)資源和自然資源是相對獨立的范疇，但自然資源與文化資源也是互相促進、互相發(fā)展的[7]。 以國家公園為主體的自然保護地建設(shè)既要關(guān)注保護地的生物多樣性保護，也要重視文化多樣性發(fā)展。

二、自然保護地體系建設(shè)與文化遺產(chǎn)保護的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

自然保護地的文化遺產(chǎn)資源保護，是對自然保護地生態(tài)整體利益價值的因應(yīng)，是環(huán)境法構(gòu)建自然保護地內(nèi)在的需求，是當代環(huán)境保護理念從生物多樣性到文化多樣性協(xié)同保護與治理轉(zhuǎn)型的體現(xiàn)。縱觀世界自然保護地文化遺產(chǎn)資源法治保護發(fā)展，是從無到有的過程，是從排斥到包容的轉(zhuǎn)變，是從一國到多國再到世界性的變革。

（一）我國自然保護地體系建設(shè)中文化遺產(chǎn)資源保護的演變

黨的十九大后，我國國家公園建設(shè)工作從地方試點轉(zhuǎn)向“以國家公園為主體的自然保護地體系”。根據(jù)自然保護地整合過程中發(fā)布的規(guī)范性文件，國家建設(shè)自然保護地的宗旨為：為人民提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品， 包括生態(tài)物質(zhì)產(chǎn)品和生態(tài)文化服務(wù)產(chǎn)品，實現(xiàn)對保護地內(nèi)的自然資源和文化資源的長遠保護，實現(xiàn)保護地生態(tài)文化功能的可持續(xù)發(fā)展。

因此，基于此前已經(jīng)開展的國家公園體制試點的經(jīng)驗和“建設(shè)文化強國”的目標，我國開始了“國家文化公園”的試點。 “十四五”規(guī)劃將國家文化公園定義為“以保護、傳承和弘揚具有國家或國際意義的文化資源、文化精神或價值觀為主要目的的特定區(qū)域”，緣起于中華民族的文化自覺、文化自信和建設(shè)文化強國的愿景。2017 年《關(guān)于實施中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程的意見》指出國家將規(guī)劃建設(shè)一批國家文化公園， 作為 “中華民族的標識”。2019 年《長城、長征、大運河國家文化公園建設(shè)方案》（以下簡稱《方案》）《大運河文化保護傳承利用規(guī)劃綱要》等文件，對國家文化公園建設(shè)作出了頂層設(shè)計，要求加強對世界文化遺產(chǎn)、文物保護單位、考古遺址公園、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護。從《方案》的內(nèi)容來看，國家文化公園建設(shè)的四個主要任務(wù)是修訂制定法律法規(guī)、編制建設(shè)保護規(guī)劃、實施文物和文化資源保護傳承利用協(xié)調(diào)推進基礎(chǔ)工程、完善國家文化公園建設(shè)管理體制機制。 2021 年，“十四五”規(guī)劃提出了“建設(shè)長城、大運河、長征、黃河等國家文化公園”的重要任務(wù)。這表明，加強保護地內(nèi)的文化遺產(chǎn)資源保護及相關(guān)法治保障，已經(jīng)成為我國國家公園和自然保護地建設(shè)新一階段的法治重點工作。國家文化公園作為我國獨創(chuàng)的概念，不僅是為了傳承“中華文化”， 更是對自然保護地體系中“人與自然和諧發(fā)展”中“自然”之概念的新探索[8]。

黨的十九屆五中全會提出的建成“文化強國”的目標，推動了“紅色文化”產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。 “十四五”規(guī)劃時期，探索中國特色文化資源的傳承是社會主義理念的體現(xiàn)，而建設(shè)“以國家公園為主體的自然保護地體系”，是生態(tài)文明建設(shè)理念的體現(xiàn)。 因此，以“紅色文化”為代表的“中國特色社會主義現(xiàn)代化文化建設(shè)”帶動“綠色文化”的“社會主義生態(tài)文明現(xiàn)代化建設(shè)”[9]，成為“十四五”規(guī)劃時期自然保護地體系建設(shè)的新重點。

（二）自然保護地文化遺產(chǎn)資源保護的域外國家法治經(jīng)驗

域外國家保護地內(nèi)的文化遺產(chǎn)資源的保護經(jīng)歷了長期的探索，經(jīng)歷了從關(guān)注建筑遺址的保護到歷史整體環(huán)境的保護，從關(guān)注非保護地內(nèi)的文化遺產(chǎn)保護到關(guān)注自然遺產(chǎn)保護再到保護自然文化遺產(chǎn)，從保障物質(zhì)文化遺產(chǎn)到弘揚非物質(zhì)文化遺產(chǎn)再到傳承文化遺產(chǎn)，最終形成整體、全面、科學(xué)的保護觀[10]。 建設(shè)國家公園的理念是西方國家自然保護地建設(shè)的典型理念，但并非所有國家的國家公園目前都兼具自然和文化遺產(chǎn)資源雙重保護的目的。

在法律規(guī)定部分， 美國國家公園的法治理念經(jīng)歷了從“更重視保護自然資源”到“自然文化多因素共同發(fā)展”，其第一部關(guān)注文化遺產(chǎn)資源保護的成文法《古跡法》授予了美國總統(tǒng)通過文告形式設(shè)立國家紀念地的權(quán)力[11]。 之后，美國又先后頒布了《歷史遺址保護法》《國家歷史保護法》《考古法》（該法頒布后取代了《古跡法》）[12]。 英國的《環(huán)境法案》《國家公園法》《國家公園和鄉(xiāng)村土地使用法案》 等成文法指出國家公園建設(shè)的目的在于“加強對制定區(qū)域自然美景、野生動物和文化遺產(chǎn)的保護”①英國National Parks (Scotland) Act 2000 的第1 條：https://www.legislation.gov.uk/asp/2000/10/section/1，2021 年4 月18 日訪問。。 日本的《文化財產(chǎn)保護法》中有一章是關(guān)于“天然紀念物”文化遺產(chǎn)保護的相關(guān)規(guī)定②日本《文化財產(chǎn)保護法》第七章“史跡名勝天然紀念物”的第百九條―第百三十三條の四：https://elaws.egov.go.jp/document?lawid=325AC1000000214_20200610_502AC0000000041&keyword=%E6%96%87%E5%8C%96%E8%B2%A1%E4%BF%9D%E8%AD%B7%E6%B3%95，2021 年4 月18 日訪問。 其中，“天然紀念物”保護地包含文化和自然雙重自然資源。，《景觀法》《城市公園法》等關(guān)于保護地的法律中也有關(guān)于遺跡保護的規(guī)定。

在管理體制方面，英國政府鼓勵多方社會組織主動參與公園的文化遺產(chǎn)保護工作，鼓勵英國遺產(chǎn)署和歷史英格蘭等非政府組織向政府提出文化遺產(chǎn)保護的建議。日本政府通過積極提升民眾文化遺產(chǎn)保護的法治意識，鼓勵從事文化遺產(chǎn)保護利用事業(yè)的社會組織參與文化遺產(chǎn)保護工作。在管理部門上，日本設(shè)立“林野廳”“文化廳”“環(huán)境省”分別負責(zé)不同類型的自然保護地，其中“天然紀念地”由“文化廳”負責(zé)管理。

西方國家自然保護區(qū)文化遺產(chǎn)資源的法治保障工作與當?shù)乇Ｗo區(qū)建立的宗旨緊密相關(guān)，具有“文化和自然雙重保護”宗旨的自然保護區(qū)域，或是通過立法頒布“保護區(qū)的文化遺產(chǎn)保護法案”，完善保護地法中文化保護的規(guī)定； 或是在文化保護法中設(shè)置保護地文化資源保護的銜接內(nèi)容； 或是完善管理機關(guān)文化保護的行政職能； 或是鼓勵社會公眾積極參與文化保護。 故正在探索打造“生態(tài)、文化多重價值的自然保護地體系”的中國，可以借鑒國家公園建設(shè)和文化遺產(chǎn)保護較完善的美國、英國等國家的經(jīng)驗，探索具有中國特色的保護地文化遺產(chǎn)資源保護機制。

三、保護地文化遺產(chǎn)資源保護立法的實證分析

目前，我國還未形成體系化的“自然保護地文化遺產(chǎn)保護法律”， 但關(guān)于文化遺產(chǎn)資源保護的法律法規(guī)并不稀少。法律層面，我國已經(jīng)頒布了《中華人民共和國文物保護法》《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》。地方條例中，部分地區(qū)頒布了當?shù)匚幕z產(chǎn)資源保護條例，如《福建省武夷山世界文化與自然遺產(chǎn)保護條例》。 在關(guān)于保護地文化遺產(chǎn)資源的立法保護中，有可取也有不足之處，故下文通過對文化遺產(chǎn)資源保護的立法和保護地內(nèi)文化遺產(chǎn)資源保護的立法現(xiàn)狀進行羅列，探析保護地內(nèi)文化遺產(chǎn)資源保護在立法上存在的問題。

（一）文化遺產(chǎn)資源保護的立法現(xiàn)狀

除《國家公園法》和《自然保護地法》的立法進程正在推進外，在已生效的立法中也不乏針對文化遺產(chǎn)資源保護的立法。目前我國保護地內(nèi)可以適用的文化遺產(chǎn)資源保護的法律法規(guī)，主要包括經(jīng)全國人大常委會批準的聯(lián)合國關(guān)于世界文化遺產(chǎn)保護的公約，文化遺產(chǎn)資源保護的專門法等；環(huán)境法律中，以《環(huán)境保護法》和《自然保護區(qū)條例》為代表，內(nèi)容涉及文化遺產(chǎn)保護的規(guī)定及地方“國家公園”法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定。在第一批國家公園中，我國已有五個國家公園試點地區(qū)在立法中確立對文化遺產(chǎn)資源的保護。

1. 文化遺產(chǎn)資源保護的專項立法

針對文化遺產(chǎn)資源保護的專項立法可以分為：其一，聯(lián)合國的國際公約，包括《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》（以下簡稱《遺產(chǎn)公約》）和《保護和促進文化表現(xiàn)形式多樣性公約》（以下簡稱《文化公約》）?！哆z產(chǎn)公約》意在通過該公約來維護或傳播國際范圍內(nèi)具有科學(xué)、 歷史等價值的文化遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)①參見聯(lián)合國教科文組織《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》：注意到文化遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)越來越受到破壞的威脅，一方面因年久腐變所致，同時，變化中的社會和經(jīng)濟條件使情況惡化，造成更加難以對付的損害或破壞現(xiàn)象，考慮到任何文化或自然遺產(chǎn)的壞變或消失都構(gòu)成使世界各國遺產(chǎn)枯竭的有害影響，考慮到國家一級保護這類遺產(chǎn)的工作往往不很完善，原因在于這項工作需要大量手段，以及應(yīng)予保護的財產(chǎn)的所在國不具備充足的經(jīng)濟、科學(xué)和技術(shù)力量，回顧本組織《組織法》規(guī)定，本組織將通過確保世界遺產(chǎn)得到保存和保護及建議有關(guān)國家訂立必要的國際公約來維護、增進和傳播知識。，《文化公約》旨在保護和促進國家范圍內(nèi)文化表現(xiàn)形式的多樣性發(fā)展②聯(lián)合國教科文組織《保護和促進文化表現(xiàn)形式多樣性公約》第1 條【本公約的宗旨】：本公約的宗旨如下:（a） 保護非物質(zhì)文化遺產(chǎn)；（b） 尊重有關(guān)社區(qū)、群體和個人的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)；（c）在地方、國家和國際一級提高對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)及其相互欣賞的重要性的意識；（d） 開展國際合作及提供國際援助。。 上述兩個公約在我國的批準生效， 體現(xiàn)政府在重視保護文化資源的國際合作的同時， 也為我國保護地體系的文化遺產(chǎn)資源保護的立法提供參考。其二，制定文化資源保護的法律，即《中華人民共和國文物保護法》《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》等，以及行政法規(guī)和部門規(guī)章等，目前《文物保護法》正在修訂中。 文化遺產(chǎn)資源保護的專門法，為我國文化遺產(chǎn)資源保護提供了法律支持，為弘揚中華民族傳統(tǒng)文化、精神文明作出了巨大貢獻。

2. 文化遺產(chǎn)保護在環(huán)境法體系中的具體表達

目前我國環(huán)境法體系中關(guān)于文化遺產(chǎn)保護的規(guī)定主要包含基本法《中華人民共和國環(huán)境保護法》， 專項保護立法《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》等，行政法規(guī)《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等，相關(guān)法律法規(guī)與條文內(nèi)容如表1 所列。

表1 環(huán)境法體系中的文化遺產(chǎn)保護相關(guān)規(guī)定

《環(huán)境保護法》首先肯定了“環(huán)境”包含“人文遺跡”，明確“人文遺跡”作為我國環(huán)境法律所包含的對象。同時環(huán)境保護的基本原則，諸如“保護優(yōu)先原則”“公眾參與原則”；及《環(huán)境保護法》中規(guī)定的基本制度，諸如“生態(tài)保護紅線監(jiān)督”等都可以適用于文化遺產(chǎn)資源的保護。同時，《環(huán)境保護法》確立了政府保護文化價值的自然遺產(chǎn)和人文遺產(chǎn)的法律責(zé)任③《環(huán)境保護法》第2 條、第29 條。，將文化遺產(chǎn)納入環(huán)境法所保護的“環(huán)境”中，為保護地文化遺產(chǎn)保護立法提供了基本法的依據(jù)。

《海洋環(huán)境保護法》第22 條規(guī)定肯定了海洋自然遺跡的文化保護價值，肯定了自然遺跡并非僅有自然價值?！蹲匀槐Ｗo區(qū)條例》和《風(fēng)景名勝區(qū)條例》表明，具有文化價值的自然遺跡可以成為自然保護區(qū)或風(fēng)景名勝區(qū)④《自然保護區(qū)條例》第10 條，《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第2 條、第8 條。。 《風(fēng)景名勝區(qū)條例》從景區(qū)編制和景區(qū)管理的角度，提出合理開發(fā)景區(qū)的文化遺產(chǎn)資源，科學(xué)保護、積極宣傳景區(qū)的文化遺產(chǎn)的要求。特定環(huán)境保護領(lǐng)域的法律法規(guī)中包含的對文化遺產(chǎn)資源保護的規(guī)定，說明環(huán)境法律中并未忽視特定領(lǐng)域的文化遺產(chǎn)資源保護，為該領(lǐng)域內(nèi)文化遺產(chǎn)保護提供了法律基礎(chǔ)。

3. 文化遺產(chǎn)保護在國家公園地方立法中的具體表達

我國第一批國家公園試點地區(qū)中，有五個省份已頒布國家公園地方條例,即《云南省國家公園管理條例》《三江源國家公園條例》《武夷山國家公園條例（試行）》《神農(nóng)架國家公園保護條例》《海南熱帶雨林國家公園條例（試行）》。此外，浙江省麗水市制定了市級政府規(guī)章《錢江源——百山祖國家公園百山祖園區(qū)管理辦法（試行）》，錢江源國家公園管理局和衢州市開化縣人民政府聯(lián)合制定了《錢江源國家公園管理辦法（試行）》。其中，地方規(guī)范性文件嚴格來講并不屬于地方立法范疇，但考慮到其在一定區(qū)域內(nèi)具有普遍約束力、在一定時間內(nèi)具有相對穩(wěn)定性和能夠反復(fù)適用等特點，實際上發(fā)揮著“準地方立法”的作用[13]，故統(tǒng)計在內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)與條文內(nèi)容如表2 所列。

表2 國家公園體制試點區(qū)立法中的文化遺產(chǎn)保護相關(guān)規(guī)定

上述條例中針對文化遺產(chǎn)資源保護的立法內(nèi)容主要有二。一是明確國家公園的保護對象包括文化遺產(chǎn)資源，保護目標為保護文化遺產(chǎn)資源的原真性和完整性，確保文化遺產(chǎn)資源與公園內(nèi)的其他資源協(xié)同發(fā)展。二是確立公園管理機構(gòu)保護文化遺產(chǎn)的職責(zé)。 據(jù)此，武夷山公園要求建立文化遺產(chǎn)資源的保護機構(gòu)；神農(nóng)架國家公園要求為公園內(nèi)的文化遺產(chǎn)保護工作制定工作方案；海南的國家公園通過當?shù)卣凸姽餐瑓⑴c的方式，來編制當?shù)匚幕z產(chǎn)目錄，負責(zé)文化遺產(chǎn)資源的保護工作。

作為國家公園體制試點成果之一的國家公園地方條例， 其頒布與實施經(jīng)驗對《國家公園法》或《自然保護地法》的立法均具有重要參考意義。國家公園試點地區(qū)依據(jù)地方條例而對當?shù)匚幕z產(chǎn)資源的保護，對自然保護地體系中文化遺產(chǎn)資源的保護工作具有實踐意義。

（二）自然保護地文化遺產(chǎn)資源立法的困境

雖然文化遺產(chǎn)資源保護立法已經(jīng)初見規(guī)模，第一批國家公園立法中關(guān)于文化遺產(chǎn)資源的保護也有可取之處。 但從整體來看，目前保護地文化遺產(chǎn)資源保護立法仍存在許多阻礙保護地文化遺產(chǎn)資源建設(shè)與發(fā)展的問題。

1. 《國家公園法》和《自然保護地法》的立法困境

《國家公園法》的制定是建設(shè)“以國家公園為主體的自然保護地體系”中的一項重要工作，是十三屆全國人大常委會立法二類規(guī)劃之一。 《國家公園法》與《自然保護地法》的頒布，將改變保護地法律體系不成熟，保護地內(nèi)的文化遺產(chǎn)資源保護、協(xié)調(diào)文化遺產(chǎn)資源保護與環(huán)境保護的司法實踐過程中，因保護地法律的缺乏而產(chǎn)生的環(huán)境保護與文化遺產(chǎn)保護沖突等問題。 但從目前《國家公園法》和《自然保護地法》的立法進程來看，《國家公園法》處于“草案建議稿”狀態(tài)，《自然保護地法》則處于“草案第二稿”狀態(tài)，立法進度緩慢，法律適用存在較大阻礙。 從《國家公園法（草案建議稿）》和《自然保護地草案（第二稿）》的內(nèi)容上看，全文中關(guān)于文化遺產(chǎn)資源保護的規(guī)定所占篇幅較少，若該“第二稿”被通過，則自然保護地“重自然保護，輕文化保護”的理念將繼續(xù)延續(xù)，文化遺產(chǎn)資源保護困境難以扭轉(zhuǎn)。

2. 文化遺產(chǎn)資源保護立法未融入環(huán)境保護法律體系

目前我國關(guān)于文化遺產(chǎn)資源保護的立法例中，以《文物保護法》《非物質(zhì)遺產(chǎn)保護法》為代表的法律僅涉及對文化遺產(chǎn)資源保護，并不能涵蓋對自然資源的完整性和真實性保護[14]。 而環(huán)境法律雖將“人文遺跡”和“有文化價值的自然遺跡”納入環(huán)境法的保護對象，但未對文化資源保護做具體保護措施規(guī)定，也不涉及歷史建筑、文物考古等方面的具體保護措施，沒有平衡保護地內(nèi)的文化遺產(chǎn)資源保護與自然資源保護之間的關(guān)系。 可見，環(huán)境法律和文化遺產(chǎn)保護法律并不能很好地平衡自然資源和文化資源地保護，未真正體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與文化遺產(chǎn)協(xié)同保護與并重發(fā)展原則。

3. 試點地區(qū)文化遺產(chǎn)資源多樣性保護的立法缺陷

雖然已經(jīng)頒布條例的試點地區(qū)國家公園在條例中將文化資源保護納入公園的保護對象，但是從條例的整體結(jié)構(gòu)來看，《武夷山國家公園條例 （試行）》 有9 條涉及文化遺產(chǎn)資源保護的條文，《神農(nóng)架國家公園保護條例》有6 條涵蓋文化遺產(chǎn)資源保護的條文，《三江源國家公園條例》有7 條涵蓋文化資源保護的條文，《海南熱帶雨林國家公園條例（試行）》 僅4 條涉及文化遺產(chǎn)資源保護的條文，《云南省國家公園管理條例》僅2 條涉及文化遺產(chǎn)資源的條文，可見并未將文化遺產(chǎn)資源保護放于與自然資源保護同等的地位。 從具體內(nèi)容來看，條例中的管理措施規(guī)定更偏向于對自然資源的保護，而沒有切實體現(xiàn)條例規(guī)定的“促進自然資源和文化遺產(chǎn)資源整體、和諧發(fā)展”的目的。

四、保護地文化遺產(chǎn)資源保護法治實踐的難題分析

自然保護地文化遺產(chǎn)資源保護工作，需要保護地內(nèi)具有文化遺產(chǎn)資源保護權(quán)責(zé)的行政管理部門在文化遺產(chǎn)資源保護的過程中，依法、科學(xué)、合理地規(guī)劃保護區(qū)內(nèi)的文化遺產(chǎn)資源，妥善處理文化遺產(chǎn)保護過程中與自然資源保護沖突的問題，促進公眾積極、主動參與文化遺產(chǎn)資源保護。

（一）保護地內(nèi)文化遺產(chǎn)資源保護的法治實踐

目前國家公園內(nèi)的文化遺產(chǎn)資源的保護，主要由行政機關(guān)統(tǒng)一制定方案或者規(guī)劃后交由部門實施。 隨著文化強國建設(shè)的逐步開展， 司法機關(guān)也逐步參與到自然保護地的文化遺產(chǎn)資源保護工作中。

1. 推動建立國家文化公園

相較于國家公園更注重自然資源的保護與發(fā)展，國家文化公園更注重保護地內(nèi)的文物和文化遺產(chǎn)的保護、傳承和利用[15]。 在推進建設(shè)“以國家公園為基礎(chǔ)的自然保護地體系”的過程中，基于《關(guān)于實施中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展的意見》， 國家正在推進長城、大運河、長征國家文化公園建設(shè)，國家公園建設(shè)進入生態(tài)文化旅游融合發(fā)展的新階段。作為呈現(xiàn)中華文明的國家文化公園，以“文化引領(lǐng)、整體保護、統(tǒng)一管理、分類指導(dǎo)、綜合規(guī)劃”為建設(shè)原則，以解決我國社會主要矛盾為目標， 以在全球推廣“中華文化公園”為愿景。 《大運河國家文化公園建設(shè)保護規(guī)劃》要求整合大運河沿線8 個省市文物和文化資源，按照“河為線、城為珠、珠串線、線帶面”的思路優(yōu)化總體功能布局， 闡釋大運河文化價值，大力弘揚大運河時代精神，加大管控保護力度和加強主題展示功能。大運河國家文化公園（杭州段）建設(shè)正在推進5 個標志性項目，例如，浙江的大運河杭鋼工業(yè)舊址綜保項目利用保留下來的高爐、煙囪等工業(yè)遺存，打造親綠、親水、親人文的文化新地標。此外，國家要積極探索國家文化公園法律法規(guī)、保護規(guī)劃、管理機制等，為國家文化公園等自然保護地范圍內(nèi)的文化遺產(chǎn)保護提供頂層設(shè)計。

2. 探索公園內(nèi)文化遺產(chǎn)系統(tǒng)保護工程

文化遺產(chǎn)系統(tǒng)保護工程包括行政機關(guān)制定文化遺產(chǎn)保護實施方案和編制文化遺產(chǎn)目錄， 責(zé)任機關(guān)落實工作方案， 宣傳機關(guān)鼓勵社會公眾積極主動參與文化遺產(chǎn)保護工作等。 該工程還要求公園管理局根據(jù)該國家公園管理條例的規(guī)定， 承擔(dān)制定公園文化遺產(chǎn)保護工作的研究或者編制的工作， 因地制宜制定保護與管理方案。 在具體實踐中，不同的國家公園有不同的實施方案。 三江源國家公園的《青海省文化旅游資源普查技術(shù)方案》還包括“建立公園內(nèi)的資源普查聯(lián)絡(luò)機制”，要求有關(guān)部門“深入挖掘沿黃地區(qū)文化內(nèi)涵”，在挖掘內(nèi)涵中打造文化旅游品牌，推進文旅融合發(fā)展。 錢江源、普達措、神農(nóng)架等國家公園利用網(wǎng)頁、影視方式宣傳公園內(nèi)的文化遺產(chǎn)資源， 通過舉辦文化宣傳活動，鼓勵公眾參與保護。

3. 推動文化遺產(chǎn)保護作為檢察公益訴訟新領(lǐng)域重點

司法機關(guān)參與保護地文化遺產(chǎn)資源保護工作是近年來的熱點，文物和文化遺產(chǎn)的保護成為檢察機關(guān)公益訴訟的新領(lǐng)域，打破了文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域中公益訴訟的空缺問題。我國首例將文化遺產(chǎn)保護訴訟作為環(huán)境保護公益訴訟的案件是2015 年的“鄭州馬固案”①2015 年9 月，由古村之友牽線，中國綠發(fā)會開始關(guān)注“馬固事件”，并以公益組織身份發(fā)起了國內(nèi)首例保護不可移動文物環(huán)境公益訴訟，被告是上街區(qū)峽窩鎮(zhèn)馬固村村委會、上街區(qū)人民政府、上街區(qū)峽窩鎮(zhèn)人民政府和上街區(qū)文化廣電新聞出版局，要求被告就拆毀文物事件向全國人民道歉，對未拆文物原地保護，對已拆文物采取遺址性保護、建博物館復(fù)建被拆文物。 新鄭市薛店鎮(zhèn)人民政府、新鄭市薛店鎮(zhèn)花莊村民委員會二審民事判決書(2018)* 民終344 號。。 隨著“黃河流域生態(tài)保護”要求的提出，檢察機關(guān)發(fā)揮公益訴訟的作用，將激活黃河文化的活力，作為新的工作方向[16]。 2020 年《文物保護法（修訂草案）》也將文物公益訴訟作為新增內(nèi)容。 “盜掘古墓葬案件”中，檢察機關(guān)選擇從文化保護領(lǐng)域切入公益訴訟而非從環(huán)境保護領(lǐng)域切入公益訴訟[17]，也表明“重自然保護，輕文化保護”的舊思想正在逐漸被打破。2021 年，最高人民法院發(fā)布的 《關(guān)于新時代加強和創(chuàng)新環(huán)境資源審判工作為建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供司法服務(wù)和保障的意見》提出，司法需要保障長城、大運河、長征、黃河國家文化公園建設(shè)，統(tǒng)籌自然遺跡與人文遺跡、民俗文化一體化保護。 司法機關(guān)對文化遺產(chǎn)保護積極性的提升， 警醒了行政機關(guān)和立法機關(guān)，要求行政、立法機關(guān)配合司法機關(guān)作出相應(yīng)的改變， 同時也增強了社會公眾的文化遺產(chǎn)資源保護意識。

（二）保護地文化遺產(chǎn)資源保護法治實踐的難點

雖然目前保護地內(nèi)文化遺產(chǎn)資源保護實踐已有一些成功經(jīng)驗，但是，行政、司法機關(guān)在推動文化遺產(chǎn)保護實踐的過程中， 仍存在不少工作難點，阻礙了行政、司法機關(guān)推進和公眾參與保護地內(nèi)文化遺產(chǎn)資源保護工作。

1. 推進公眾參與文化遺產(chǎn)保護的難點

文化遺產(chǎn)資源的產(chǎn)生與發(fā)展，主要由人與自然相處過程中的轉(zhuǎn)換引發(fā)，因此，文化遺產(chǎn)資源的保護依托于人的作用。雖然目前的法律法規(guī)中確立了公眾參與原則，但現(xiàn)實中，推進公眾參與文物保護活動存在以下難點。一是目前我國文化遺產(chǎn)保護工作主要采用“自上而下”的保護方式，政府在文化遺產(chǎn)保護中處于主導(dǎo)地位。依托“政府主體規(guī)劃、吸納民眾力量”的模式，無法真正發(fā)揮“群眾”在文化遺產(chǎn)資源保護中的作用[18]。 二是文化遺產(chǎn)資源保護的社會組織團體匱乏，不利于文化遺產(chǎn)資源保護的資金籌集，也不利于提升公眾的參與意識[19]。

2. 推進環(huán)境檢察公益訴訟的難點

自然保護地體系建設(shè)中文化資源、生態(tài)資源的保護與管理存在跨區(qū)域、跨部門監(jiān)管協(xié)作與協(xié)同執(zhí)法等難題，現(xiàn)有機制無法有效支撐地方政府開展跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管和深層次的環(huán)境協(xié)同高效治理，亟待區(qū)域文化遺產(chǎn)資源多樣性數(shù)字監(jiān)管能力均衡發(fā)展推進。隨著大數(shù)據(jù)分析等算法科技在生態(tài)文明領(lǐng)域應(yīng)用的深入，算法固有的缺陷和特性也逐漸與環(huán)境風(fēng)險和邏輯發(fā)生耦合，容易形成算法歧視、算法綁架和算法趨同等新型環(huán)境治理風(fēng)險。 因此，未來加強“數(shù)智賦能”和“數(shù)字減負”的協(xié)同推進，是數(shù)字化改革賦予環(huán)境監(jiān)管體制改革的特殊使命[20]。 此外，當前我國訴訟法中并未有關(guān)于文化遺產(chǎn)損害認定的科學(xué)評估方法或者可參照標準的規(guī)定，缺乏責(zé)任主體如何修復(fù)的規(guī)定， 導(dǎo)致檢察機關(guān)調(diào)查取證、確定訴訟請求、監(jiān)督執(zhí)行的難度增大。

3. 保護地行政機關(guān)存在的管理與規(guī)劃問題

首先，加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)字化工作，是進一步完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)測技術(shù)體系的發(fā)展方向，但是由于我國環(huán)境監(jiān)測的立法空白和環(huán)境監(jiān)測囿于污染防治領(lǐng)域，以及功能劃區(qū)中的“嚴格保護區(qū)”采用實行封禁保護、禁止人為活動的規(guī)定，以生物多樣性為衡量標準的分級分類管理體制在保障自然資源的同時，導(dǎo)致管理保護部門不易高效推動自然保護地內(nèi)文化多樣性監(jiān)測、管理、修復(fù)等活動。 其次，從行政管理體制來看，目前保護地內(nèi)的行政管理部門中，文物局、文化旅游部等多個機構(gòu)均涉及文化遺產(chǎn)保護的職能，這種多頭交叉的管理體制事實上容易造成部門之間對保護工作的推諉或是職能沖突問題。 再次， 由于管理部門對旅游活動的錯誤認知，本應(yīng)以教育、宣傳為首要目標的旅游活動在實踐中轉(zhuǎn)化為發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟的手段， 超出保護地承載量的游客數(shù)量及屢禁不止的文物保護區(qū)內(nèi)的破壞性經(jīng)營活動， 均提高了文化遺產(chǎn)資源保護活動的困難程度[21]。

五、保護地文化遺產(chǎn)資源法治保障的對策建議

針對我國在保護地文化遺產(chǎn)資源保護中存在的立法、行政、司法實踐困境，結(jié)合我國國家公園試點地區(qū)已有的成功經(jīng)驗及國際上可借鑒的保護地文化遺產(chǎn)資源保護的成功經(jīng)驗， 本文從立法原則、國家和地方立法、制度完善等方面提出如下對策建議。

（一）確立自然保護與文化保護協(xié)同并重發(fā)展原則

生態(tài)文明建設(shè)要樹立尊重自然、 順應(yīng)自然、保護自然的理念，并融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)的各方面和全過程。 導(dǎo)入“生態(tài)整體主義”與“生態(tài)人文主義”對發(fā)展保護地生態(tài)環(huán)境、文化氛圍、文化遺址，乃至周邊的整體環(huán)境空間均有較大幫助。作為踐行“自然和文化遺產(chǎn)整體保護”比較成功的美國，在1872 年就開始注重對“自然、文化遺產(chǎn)等的整體保護”。目前，美國保護地的法律體系和管理體制普遍體現(xiàn)了“自然、文化遺產(chǎn)整體保護”的理念[22]。 現(xiàn)實中很多遺產(chǎn)資源是文化因素與自然因素的綜合體， 比如自然與文化雙遺產(chǎn)，對其保護也往往合為一體[23]。 因而建議改變我國固有的“重自然保護，輕文化保護”的環(huán)保思想，整合自然與文化遺產(chǎn)保護的基本價值理念，在自然保護地體系建設(shè)過程中，樹立“自然保護與文化保護協(xié)同并重發(fā)展”原則。

在遵循整體系統(tǒng)觀的邏輯指引下，凝練出適用于文化、生物多樣性保護的法律理念，并將“自然資源保護與文化遺產(chǎn)資源協(xié)同發(fā)展，平等對待保護地自然資源保護與文化遺產(chǎn)資源保護”作為一項法律原則在環(huán)境法律中確立，是減緩生物多樣性喪失和保護傳統(tǒng)文化的有效途徑，能夠改變自然保護區(qū)法治實踐中長期存在的忽視文化遺產(chǎn)資源保護的現(xiàn)狀，彌補因法律規(guī)則不健全產(chǎn)生的司法適用法律漏洞的問題。因此建議在未來的《自然保護地法》中增加：第X 條【自然和文化資源協(xié)同并重發(fā)展原則】自然保護地建設(shè)應(yīng)遵循整體保護原則，體現(xiàn)對自然資源保護與文化遺產(chǎn)資源的并重保護，堅持自然保護地內(nèi)生態(tài)環(huán)境、文化資源、社會經(jīng)濟共同發(fā)展。

建議在未來的《國家公園法》中增加：第X 條【自然和文化資源協(xié)同并重發(fā)展】國家公園管理、規(guī)劃、保護、社會參與過程應(yīng)當體現(xiàn)自然和文化資源協(xié)同保護原則，注重公園內(nèi)自然資源和文化資源的并重管理、規(guī)劃與保護。

國家公園的總體規(guī)劃和功能分區(qū)應(yīng)當同時考慮公園內(nèi)的自然和文化資源，分區(qū)調(diào)整需要體現(xiàn)自然資源和文化資源的并重保護。

基于“自然保護與文化保護協(xié)同發(fā)展原則”，行政機關(guān)需要徹底改變以往“重自然保護，輕文化保護”的行政管理模式；需要基于“協(xié)同并重發(fā)展原則”來規(guī)劃、監(jiān)測、管理與保護國家公園內(nèi)的文化遺產(chǎn)資源。 條例撰寫或是行政管理體制的確立中，需要落實管理機構(gòu)文化保護的責(zé)任，探索建立“領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)整體規(guī)劃，多部門聯(lián)動執(zhí)法機制”，打破多個管理機關(guān)對文化遺產(chǎn)保護權(quán)責(zé)交叉的現(xiàn)狀，確立由政府或保護地管理局制定保護方案，在方案中落實下屬機構(gòu)的權(quán)責(zé)。

（二）保護地文化遺產(chǎn)資源保護的立法路徑

我國目前針對文化遺產(chǎn)資源保護的法律規(guī)定漸趨完善，美國關(guān)于文化遺產(chǎn)保護的法律體系可資借鑒。美國關(guān)于文化遺產(chǎn)保護的法律體系主要由三部分構(gòu)成。第一部分是關(guān)于文化遺產(chǎn)資源保護的專門法，主要是以《聯(lián)邦文物保護法》為首涉及文物保護的法律規(guī)定。 第二部分是關(guān)于國家公園、文化景區(qū)的保護法，類似于我國的《國家公園法》，內(nèi)容涉及國家公園、景區(qū)等保護地內(nèi)的文化保護，包括文化保護工作中的管理方案、 資金來源等多項問題。第三部分是關(guān)于非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的 《民俗保護法案》，為補充舊法中對非物質(zhì)文化保護規(guī)定的漏洞。文化、 生物多樣性保護的法律體系不是孤立存在的，而是與其他環(huán)境資源類法律共同組成我國的法律體系。 檢驗法律體系構(gòu)建成功與否的標志之一，就是法律體系的融貫性能否支撐各項法律的有效適用[24]。 針對我國文化、生物遺產(chǎn)多樣性協(xié)同保護的立法體系，文化多樣性保護的專門立法、生物多樣性保護的專門立法和即將出臺的自然保護地類法律可能出現(xiàn)競合， 建議在我國保護地的立法內(nèi)容、法律銜接及地方條例的完善上對保護地文化遺產(chǎn)資源保護的立法進行完善。

1. 自然保護地法律體系中文化遺產(chǎn)資源保護專章規(guī)定

基于“文化保護與自然保護協(xié)同發(fā)展”原則，在《國家公園法》等自然保護地法律的邏輯展開中，要同時囊括對自然資源與文化遺產(chǎn)資源的保護。在自然保護地法律體系中，設(shè)置文化遺產(chǎn)資源保護的專章規(guī)定， 協(xié)調(diào)保護地內(nèi)自然資源與文化資源的關(guān)系，解決單一的自然資源保護立法在保護地實踐過程中與文化遺產(chǎn)保護法律沖突的問題。 并在《國家公園法（建議稿）》的內(nèi)容中，將規(guī)劃、設(shè)立、保護、社會服務(wù)等章分為自然資源保護節(jié)、文化遺產(chǎn)資源保護節(jié)、自然資源和文化遺產(chǎn)資源整體保護節(jié)。同時，文化遺產(chǎn)資源保護的部分，要設(shè)置針對文化遺產(chǎn)資源保護的特殊制度，以更好地促進文化遺產(chǎn)資源地保護。 事實上，緊扣自然保護地立法，是《國家公園法》出臺的契機，在其中加強文化遺產(chǎn)資源保護的規(guī)定，為推進《國家文化公園》立法，或是專門的文化遺產(chǎn)資源的立法，具有促進作用。

2. 加強文化資源保護法律與保護地及其他生物多樣性保護法律的銜接

我國目前針對文化遺產(chǎn)資源保護的法律中，并未有與保護地法律銜接的法律規(guī)定。 但目前《文物保護法》正在修訂中，為促進文化遺產(chǎn)資源保護與自然保護地保護的整體發(fā)展，減少自然保護地文化資源破壞適用法律沖突的問題，建議在《文物保護法（修訂草案）》中增加：第X 條【自然保護地文化遺產(chǎn)保護法律適用問題】自然保護地內(nèi)的整體資源破壞問題，應(yīng)當綜合考量文化遺產(chǎn)資源與自然資源的破壞情況，根據(jù)資源保護的緊迫性，優(yōu)先選擇適用合適的法律。涉及文化遺產(chǎn)資源保護和自然資源保護協(xié)調(diào)發(fā)展的， 可以綜合本法與自然保護地法的相關(guān)規(guī)定。

此外，隨著生物多樣性綜合保護討論的深入，制定綜合性的《生物多樣性保護法》也正在推進，根據(jù)法律位階和法律效力，這些法律出臺后，在法律適用過程中應(yīng)當是“一般法與特別法”的關(guān)系，因此，在法律立改廢釋的過程中，需要運用整體觀視角，對法律保護的價值位階順序進行針對性立法。

3. 完善試點地區(qū)國家公園保護條例中對文化資源保護的規(guī)定

目前已頒布的五個國家公園條例，在涉及公園內(nèi)“保護與管理”的條例設(shè)計中，對公園內(nèi)的文化遺產(chǎn)資源保護，只是規(guī)定了文化遺產(chǎn)資源為保護的對象之一， 卻未明晰需保護的具體文化資源的內(nèi)涵、外延、種類，也未明確文化資源保護的政府職責(zé)與公民義務(wù)。 因此，這些已經(jīng)頒布條例的試點國家公園或者計劃頒布條例的試點國家公園，可以在其條例中關(guān)于國家公園的“保護與管理”章節(jié)中，結(jié)合我國的《文物保護法》《非物質(zhì)遺產(chǎn)法》、國際公約，以及實踐中對文化遺產(chǎn)資源保護的措施，完善國家公園試點地區(qū)條例中對文化遺產(chǎn)資源保護的具體措施等的規(guī)定。此外，國家公園試點地區(qū)也可以將“自然保護與文化保護協(xié)同發(fā)展原則”“激活公眾參與國家公園文化遺產(chǎn)原則”等納入當?shù)氐膰夜珗@管理條例中。

（三）建立健全文化遺產(chǎn)資源保護制度

針對保護地內(nèi)文化遺產(chǎn)資源保護實踐及其存在的困境，可以從發(fā)揮社會組織在文化遺產(chǎn)資源保護的作用及推動文化遺產(chǎn)資源領(lǐng)域的公益訴訟的發(fā)展等角度，考量文化遺產(chǎn)資源保護制度的健全。

1. 激活公眾參與文化遺產(chǎn)保護的積極性

群眾是保護地文化遺產(chǎn)資源保護必不可少的一部分，原住民文化的傳承需要通過“文化法治”進行保障，而“文化法治”則需要通過制度的構(gòu)建來對文化進行保障[25]。 具體而言，政府可以通過“社區(qū)共管”“社團參與”“原住居民特許經(jīng)營”的模式激活公眾參與保護地文化資源管理與保護的熱情，使社會組織成為參與保護地文化遺產(chǎn)傳承與保護的主體，實現(xiàn)生態(tài)保護、文化保護、經(jīng)濟發(fā)展三者互惠互利。此外，行政機關(guān)可以向公眾征求管理意見，對保護地內(nèi)文化遺產(chǎn)資源保護的重大規(guī)劃向社會召開“聽證”活動，鼓勵公眾積極行使其權(quán)利等。社會力量是文化遺產(chǎn)資源保護中的重要一環(huán)，激發(fā)民眾參與文化遺產(chǎn)資源保護工作意愿對于發(fā)揮政府文化資源保護行動具有重要意義。如，作為實踐“公眾參與原則”實現(xiàn)保護地文化遺產(chǎn)資源保護最成功的新西蘭，通過鼓勵公眾成立各種社會組織，探索社會組織與政府合作保護文化遺產(chǎn)資源的模式[26]，在調(diào)動公眾參與文化遺產(chǎn)資源保護的積極性的同時，利用社會組織的力量解決文化遺產(chǎn)資源保護中的資金問題。

2. 推動拓展保護地內(nèi)文化遺產(chǎn)公益訴訟

首先， 檢察機關(guān)應(yīng)當充分發(fā)揮行政公益訴訟中檢察機關(guān)的檢察建議職能， 通過磋商、 主持會議、召開聽證等方式，督促相關(guān)行政機關(guān)履行政府職能。 其次，檢察機關(guān)與行政機關(guān)探索聯(lián)動執(zhí)法模式，加強公益訴訟與行政執(zhí)法的訴訟協(xié)助，破解地域問題、行政機關(guān)權(quán)責(zé)交叉問題等帶來的難題。 檢察機關(guān)可以要求行政機關(guān)對保護地內(nèi)的文化遺產(chǎn)資源破壞采取“線索移送”機制，要求行政機關(guān)配合調(diào)查取證，主動與司法機關(guān)信息共享，開創(chuàng)司法機關(guān)與行政機關(guān)在文化遺產(chǎn)公益訴訟領(lǐng)域的 “行政機關(guān)專業(yè)辦理”“檢察機關(guān)督促辦理”“司法行政機關(guān)聯(lián)合辦理”模式，破解文化遺產(chǎn)資源公益訴訟領(lǐng)域調(diào)查取證、地域管轄等方面的困境。 最后，民事公益訴訟需要推動關(guān)于文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域的進步， 改變以往只能由環(huán)保組織通過環(huán)境公益訴訟來保護文化遺產(chǎn)的模式[27]，可以采取簡化檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的手續(xù)或建立文化保護組織作為公益訴訟主體等方式。

六、結(jié) 語

“以國家公園為主體的自然保護地體系”的建設(shè)，旨在實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，要求國家機關(guān)以生態(tài)整體主義來建設(shè)國家公園和自然保護地體系[28]。 自然保護地所具有的“包容性”的特點，使得管理機關(guān)在自然保護地的建設(shè)中需兼顧多重價值，包括文化遺產(chǎn)資源[29]。 因而，打造自然保護體系中“中華生態(tài)文化產(chǎn)品”，建設(shè)社會主義文化強國，處理我國社會主要矛盾，需要打破傳統(tǒng)環(huán)境法治中“重自然，輕文化”的舊環(huán)保理念。 通過分析保護地文化遺產(chǎn)資源法治保障在立法和法治實踐中存在的經(jīng)驗和困境，結(jié)合西方國家關(guān)于文化遺產(chǎn)資源法治保護的經(jīng)驗，文章提出了保護地法律體系構(gòu)建時文化遺產(chǎn)資源保護法律原則和法律條文內(nèi)容的初步設(shè)計，行政機關(guān)如何依法公開、科學(xué)合理行政、文化遺產(chǎn)資源的行政管理模式，檢察機關(guān)拓展文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域的公益訴訟等建議。雖然我國目前已經(jīng)有五個試點的國家公園將國家公園內(nèi)的文化遺產(chǎn)資源保護納入立法，但是由于國家公園和自然保護地的立法還未正式頒布，保護地文化遺產(chǎn)的立法保障和法治實踐仍有待完善。出于形式與實質(zhì)意義上的體系化考量， 以及公眾對國家公園生態(tài)、科研、歷史、文化和藝術(shù)等多元價值的共建共享，有必要加快《國家公園法》和《自然保護地法》的立法步伐，規(guī)定共性制度、面上制度、一般制度和特殊制度，加強自然保護地的制度選擇、制度耦合、制度協(xié)同、制度查漏補缺等工作[30]。 總之，“美麗中國”不僅是“生態(tài)之美”，也是“文化之美”，《國家公園法》和《自然保護地法》應(yīng)當在立法目的、原則、制度等條款中對“自然保護與文化保護協(xié)同并重原則”予以體系化的立法表達， 同時在具體規(guī)則條款中分別從文化共享、 共有和共建等方面進行相應(yīng)的制度體系設(shè)計，促進“美麗中國”和“文化中國”的法治同構(gòu)， 以實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境與文化遺產(chǎn)的協(xié)同保護與并重發(fā)展。