地方人大監(jiān)督公益訴訟的完善路徑

范衛(wèi)國 李立峰

近年來，不少地方人大常委會對檢察院公益訴訟工作進(jìn)行了專項(xiàng)監(jiān)督，出臺了支持公益訴訟的決定或決議，為當(dāng)?shù)毓嬖V訟工作的開展提供了制度支持。但在實(shí)踐中，部分地方人大在監(jiān)督公益訴訟工作中，仍存在認(rèn)識不足、力度不足、保障不足等問題。因此，有必要進(jìn)一步提高認(rèn)識、拓展監(jiān)督途徑、改進(jìn)監(jiān)督方式、強(qiáng)化監(jiān)督保障，確保地方人大依法、規(guī)范、有序、高效地監(jiān)督公益訴訟工作。

進(jìn)一步提高認(rèn)識

在公益訴訟監(jiān)督過程中，部分地方人大對開展公益訴訟監(jiān)督工作的重要性認(rèn)識不足，表現(xiàn)為地方人大認(rèn)為不宜干預(yù)公益訴訟的實(shí)施過程或者認(rèn)為人大沒有能力參與公益訴訟監(jiān)督工作。事實(shí)上，根據(jù)我國《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律的規(guī)定，我國各級人民代表大會是人大代表代表人民行使管理國家和地方事務(wù)權(quán)力的載體與平臺，是國家的權(quán)力機(jī)關(guān)。各級國家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)即“一府一委兩院”由相應(yīng)地方人大產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督。因此，對于公益訴訟工作而言，為防止檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟實(shí)施過程中存在認(rèn)識不足以及措施不當(dāng)?shù)惹闆r的發(fā)生，地方人大有權(quán)開展公益訴訟監(jiān)督活動。

尤其是，伴隨著黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確提出要拓展公益訴訟案件范圍，檢察機(jī)關(guān)如何在“依法開展”和“積極穩(wěn)妥”之間保持平衡，需要地方人大出臺專門的地方性法規(guī)予以規(guī)范。另外，在行政公益訴訟領(lǐng)域，如何保障檢察機(jī)關(guān)既有動力對政府及其職能部門提起公益訴訟，又有足夠的能力應(yīng)對公益訴訟實(shí)施過程中可能面臨的矛盾和阻力也需要人大予以監(jiān)督和支持。就此而言，地方人大不僅需要對公益訴訟活動是否在既定的框架內(nèi)依法開展進(jìn)行監(jiān)督，還要積極努力排除公益訴訟實(shí)施進(jìn)程中的諸多難題，為該制度的順利運(yùn)行創(chuàng)造良好的環(huán)境。

進(jìn)一步拓寬監(jiān)督途徑

公益訴訟的順利實(shí)施不僅需要專門性法律制度的不斷完善，同時還涉及案件線索的及時發(fā)現(xiàn)、調(diào)查核實(shí)權(quán)利有效運(yùn)行以及生效裁判的依法執(zhí)行等事項(xiàng)，因此，地方人大需要更加積極地參與公益訴訟活動的各個環(huán)節(jié)。事實(shí)上，由于公益訴訟涉及當(dāng)事人、群眾、政府、法院、檢察院等多方主體的職能與利益，為確保地方人大及其常委會能夠依法順利履行公益訴訟監(jiān)督職責(zé)，打破公益訴訟開展的內(nèi)外掣肘因素，建議各地在人大的統(tǒng)籌安排下，完善公益訴訟工作多方聯(lián)席工作機(jī)制，建立公益訴訟線索收集、案件綜合研判等工作平臺，實(shí)現(xiàn)公益訴訟活動與人大監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、行政監(jiān)督等有機(jī)結(jié)合，提升公益訴訟工作質(zhì)量。

與此同時，在具體監(jiān)督工作過程中，地方人大應(yīng)強(qiáng)化對公益訴訟實(shí)施的全程監(jiān)督。所謂全程監(jiān)督，就是地方人大及其常委會應(yīng)當(dāng)對公益訴訟進(jìn)行事前、事中、事后全過程進(jìn)行監(jiān)督，具體而言：事前監(jiān)督，就是通過與政府機(jī)關(guān)、檢察院、法院等召開工作聯(lián)席會議，明確公益訴訟制度的重要意義和目標(biāo)任務(wù)，確保案件線索的及時發(fā)現(xiàn)和依法處理;事中監(jiān)督，即地方人大及其常委會對當(dāng)?shù)毓嬖V訟實(shí)施及時跟進(jìn)，通過聽取報告、開展座談、實(shí)地調(diào)研、參與聽證、旁聽庭審等形式，準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)公益訴訟實(shí)施過程中存在的問題，科學(xué)評估公益訴訟的具體成效，并及時向檢察機(jī)關(guān)等主體提出針對性監(jiān)督建議;事后監(jiān)督，主要體現(xiàn)在對檢察機(jī)關(guān)未依法開展公益訴訟、相關(guān)主體未依法配合公益訴訟實(shí)施以及對公益訴訟裁決未依法執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督問責(zé)，以確保公益訴訟制度實(shí)施成效。

進(jìn)一步改進(jìn)監(jiān)督方式

目前，地方人大監(jiān)督公益訴訟多是通過聽取檢察機(jī)關(guān)年度或?qū)ｍ?xiàng)工作報告的方式進(jìn)行。不過，由于檢察院報告內(nèi)容較多，而地方人大參與監(jiān)督時間有限，難以全面、及時、準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)公益訴訟實(shí)踐問題。為提升公益訴訟監(jiān)督工作成效，近年來部分地方人大在公益訴訟監(jiān)督方式上進(jìn)行了創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督的即時性與專業(yè)化。例如，北京市人大常委會于2019年9月圍繞檢察公益訴訟開展專題詢問，問答雙方圍繞公益訴訟如何做精做實(shí)、如何讓公民感受到公益訴訟成效以及公益訴訟面臨的難題怎么解等進(jìn)行了充分交流。基于此，地方人大可充分總結(jié)公益訴訟監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新監(jiān)督途徑，實(shí)現(xiàn)公益訴訟監(jiān)督工作的系統(tǒng)化和全面化。

此外，鑒于人民群眾是與特定公益訴訟案件聯(lián)系最為緊密的群體，各地在開展公益訴訟監(jiān)督工作中，還應(yīng)加強(qiáng)與當(dāng)?shù)厝罕姷穆?lián)絡(luò)，積極深入機(jī)關(guān)、單位、企業(yè)、學(xué)校、村鎮(zhèn)、社區(qū)等，廣泛聽取社會各界對公益訴訟的意見和建議，確保人大監(jiān)督意見真正體現(xiàn)民意、順應(yīng)民心。尤其是，鑒于人大工作人員普遍缺乏法律專業(yè)背景或法律實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，公益訴訟監(jiān)督工作往往面臨著監(jiān)督力量短缺、監(jiān)督專業(yè)性不足等難題，地方人大需要充分調(diào)動和發(fā)揮民眾在公益訴訟監(jiān)督中的智慧和力量。鑒于此，建議地方人大在監(jiān)督公益訴訟過程中，積極通過前期實(shí)地調(diào)研、座談交流等方式充分了解各方對當(dāng)?shù)亻_展公益訴訟的意見和建議，并邀請相關(guān)區(qū)域的人民群眾、相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者、新聞媒體等主體共同參與監(jiān)督，提升監(jiān)督工作的民主化與專業(yè)化。

進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督保障

為確保地方人大監(jiān)督公益訴訟的工作質(zhì)量，還需要強(qiáng)化地方人大及常委會的監(jiān)督工作力量，具體而言：第一，配強(qiáng)公益訴訟監(jiān)督工作隊(duì)伍。公益訴訟活動是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的工作，參與公益訴訟監(jiān)督的人員應(yīng)具有較為扎實(shí)的法律知識、管理知識等綜合性知識，而作為地方人大及其常委會而言，有效監(jiān)督的前提就是監(jiān)督人員具有更高、更專業(yè)的業(yè)務(wù)素質(zhì)。為彌補(bǔ)人大代表在專業(yè)知識上的欠缺，建議組建“公益訴訟監(jiān)督工作咨詢委員會”，委員會成員主要由熟悉公益訴訟工作的學(xué)者、專家、律師、法官、檢察官等法律工作者組成，其主要職責(zé)是為人大監(jiān)督公益訴訟提供意見和建議。第二，完善公益訴訟監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。公益訴訟監(jiān)督涉及事項(xiàng)多、人員廣、專業(yè)強(qiáng)，監(jiān)督工作任務(wù)較為繁重。當(dāng)前，各地人大普遍沒有設(shè)置專門的公益訴訟監(jiān)督機(jī)構(gòu)，公益訴訟的監(jiān)督效果可能大打折扣。為增強(qiáng)監(jiān)督工作的針對性，建議設(shè)置專門的公益訴訟監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)，并配備工作人員開展監(jiān)督活動。第三，加強(qiáng)公益訴訟監(jiān)督人員培訓(xùn)力度。鑒于公益訴訟監(jiān)督需要較高的專業(yè)素養(yǎng)和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，地方人大可通過邀請專家學(xué)者開展專題講座、工作人員內(nèi)部交流以及與高校、科研院所、司法實(shí)務(wù)部門雙向交流等形式，為地方人大工作人員提升法律素養(yǎng)和監(jiān)督素能創(chuàng)造有利條件、提供多種機(jī)會，以此增強(qiáng)人大監(jiān)督公益訴訟工作的科學(xué)性、全面性、準(zhǔn)確性。

（作者單位分別為：西南大學(xué)法學(xué)院、重慶市人民檢察院）