基于模糊評(píng)價(jià)模型的青海草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)

郭 婧

(青海省社會(huì)科學(xué)院 生態(tài)環(huán)境研究所，青海 西寧 810000)

草地作為地球上最重要的陸地生態(tài)系統(tǒng)，不僅具有重要的調(diào)節(jié)功能，還提供著調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、保持水土、維持生物多樣性等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，在我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有重要的戰(zhàn)略地位[1，2]。為保障國(guó)家生態(tài)安全，促進(jìn)牧區(qū)牧業(yè)發(fā)展和牧民增收，2011年12月，農(nóng)業(yè)部和財(cái)政部共同印發(fā)了《中央財(cái)政草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法》，主要用于補(bǔ)助草原禁牧、休牧和草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)，目標(biāo)是保護(hù)草原生態(tài)、保障牛羊肉等特色畜產(chǎn)品供給、促進(jìn)牧民增收。2015年底，財(cái)政部與農(nóng)業(yè)部共同發(fā)布了《新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施指導(dǎo)意見(jiàn)(2016～2020年)》，標(biāo)志著我國(guó)第二輪草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)唛_(kāi)始施行。目前，第二輪草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咭呀Y(jié)束，對(duì)該政策的實(shí)施情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，以便為進(jìn)一步完善補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制提供借鑒。鑒于此，本文以青海省作為研究區(qū)，基于農(nóng)牧戶調(diào)查數(shù)據(jù)，建立指標(biāo)體系，運(yùn)用模糊評(píng)價(jià)模型對(duì)實(shí)施效果進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)、綜合評(píng)價(jià)并提出相應(yīng)的對(duì)策。

1 草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呗鋵?shí)情況

青海省新一輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呱婕安菰羺^(qū)6州2市42個(gè)縣(市、區(qū)、行委)的21.54萬(wàn)牧戶、79.97萬(wàn)人、3 160×104hm2可利用天然草原，補(bǔ)獎(jiǎng)資金共計(jì)241 323萬(wàn)元。通過(guò)新一輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩膶?shí)施，繼續(xù)對(duì)1 633×104hm2天然草原實(shí)施禁牧補(bǔ)助，對(duì)1 527×104hm2草原實(shí)施草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)。草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩穆鋵?shí)，不僅促進(jìn)了畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)變，也使草原生態(tài)環(huán)境得到改善。例如，2017年海東市退化草原治理率達(dá)到6.5%，草原綜合植被蓋度達(dá)到51.8%；天然草原鮮草產(chǎn)量2 876.86 kg/hm2，可食鮮草產(chǎn)量2 324.5 kg/hm2；草群平均高度為14.71 cm，比上一年提高了33.48%。補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施后，海西州禁牧區(qū)、草畜平衡區(qū)的草原植被逐步得到改良。與2016年相比，平均產(chǎn)草量增幅達(dá)到24%。2017年海南州牧草種植基地面積達(dá)到2.08×104hm2，同時(shí)實(shí)施退牧還草建設(shè)圍欄5.67×104hm2，劃區(qū)輪牧3×104hm2，草原改良0.13×104hm2、毒害草防治0.13×104hm2，黑土灘治理0.98×104hm2等項(xiàng)目。

西寧市、海東市、海北州和果洛州均完成草地上圖，完善了草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)確地工作。增加聘用草原生態(tài)管護(hù)員人數(shù)(西寧市115名，海東市222名，海北州715名，海西州2 433名，黃南州2 895名，果洛州6 023名，玉樹(shù)州13 563名)，加強(qiáng)對(duì)草原的保護(hù)和管理工作。此外，全面推行績(jī)效考核管理制度，劃定并嚴(yán)格保護(hù)基本草原，加強(qiáng)草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)草牧業(yè)發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變，提升了高原特色畜產(chǎn)品供給水平，不斷完善后續(xù)產(chǎn)業(yè)配套政策，拓寬牧民增收渠道，提高收入水平，實(shí)現(xiàn)生態(tài)良好、生產(chǎn)發(fā)展、人與自然和諧，推動(dòng)全省牧區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。

2 研究方法與數(shù)據(jù)來(lái)源

2.1 研究方法

2.1.1 模糊評(píng)價(jià)模型

1. 基本原理

所謂模糊綜合評(píng)價(jià)，就是應(yīng)用模糊變換原理和最大隸屬原則，對(duì)多因素影響的事物或現(xiàn)象進(jìn)行總的評(píng)價(jià)，其原理簡(jiǎn)述如下[3，4]：

設(shè)有兩個(gè)論域： 因子集

U={u1，u2，…，un}(ui為評(píng)價(jià)因子)；評(píng)價(jià)集V={u1，u2，…，um}(νj為評(píng)價(jià)等級(jí))。

對(duì)U中的每一個(gè)因子ui做單因子評(píng)價(jià)f(ui) ，則隸屬函數(shù)f可以看作是從U～V的模糊映射，通過(guò)映射，可以推導(dǎo)出模糊矩陣R：

R=(rij)n×m，0≤rij≤1

(1)

式中：rij表示因子集U中因子ui對(duì)應(yīng)評(píng)價(jià)集V中等級(jí)νj的隸屬度。

若存在一個(gè)集合U上的模糊子集A={a1，a2，…，an}，A以向量表示，且有：

(2)

式中：ai為第i個(gè)因子的權(quán)重，則可確定U～V的模糊變換B，B為模糊合成結(jié)果：

B=A°R

(3)

記B={b1，b2，…，bm}，其中bj表示被評(píng)價(jià)事物或現(xiàn)象對(duì)應(yīng)評(píng)價(jià)等級(jí)νj的隸屬度。根據(jù)最大隸屬原則，如果：

bjo=max{bj∶1≤j≤m}

(4)

則等級(jí)νj0就是最終評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)應(yīng)的等級(jí)。

2．原始數(shù)據(jù)劃分處理

在計(jì)算各指標(biāo)隸屬度時(shí)，需要將原始數(shù)據(jù)進(jìn)行劃分處理：一般函數(shù)分為虛擬二分類(lèi)型、連續(xù)型和虛擬定性型等三種類(lèi)型。虛擬二分類(lèi)變量的指標(biāo)值只存在“是”或“否”兩種情況，例如，在實(shí)施方案是否制定時(shí)，xij=0表示 “未制定”，xij=1表示“已制定”。其隸屬函數(shù)的形式為：

(5)

連續(xù)型變量的指標(biāo)0值為連續(xù)值，例如禁牧草原面積比例。其隸屬函數(shù)的形式為：

(6)

虛擬定性變量的指標(biāo)值等距分布，通常為整數(shù)，且按照離總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行有序排列。例如，農(nóng)牧民對(duì)禁牧效果自我評(píng)價(jià)時(shí)，“1=沒(méi)用；2=基本沒(méi)用；3=有一點(diǎn)；4=有積極作用；5=很有積極作用”。其中，1最低，5最高。該值越大，則相應(yīng)的μ(xij)值也越大，表示農(nóng)牧民對(duì)禁牧效果評(píng)價(jià)越高。

(7)

(8)

(9)

(10)

2.1.2 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與權(quán)重的確定 草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呤且豁?xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，進(jìn)行科學(xué)合理的評(píng)價(jià)尤為關(guān)鍵。進(jìn)行指標(biāo)評(píng)價(jià)時(shí)，核心的就是關(guān)于指標(biāo)權(quán)重的確定。本文采用德?tīng)柗品ù_定權(quán)重，德?tīng)柗品ㄊ且环N主觀、定性的方法，不僅可以用于預(yù)測(cè)領(lǐng)域，而且可以廣泛應(yīng)用于各種評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立和具體指標(biāo)的確定過(guò)程?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系主要由政策落實(shí)、草原生態(tài)、畜牧業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)牧民生活及其他5部分組成。具體績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系見(jiàn)表1。

表1 青海省草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呖?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

續(xù)表：

2.2 數(shù)據(jù)來(lái)源

本文所用數(shù)據(jù)選取青海省各市、州的典型(農(nóng))牧區(qū)。采用典型調(diào)查和抽樣調(diào)查相結(jié)合的方法選擇調(diào)查單位，調(diào)查采用問(wèn)卷調(diào)查和實(shí)地訪談?wù){(diào)查兩種調(diào)查方式。具體的調(diào)研對(duì)象有農(nóng)牧和科技局或草原工作站工作人員、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))基層干部、具體農(nóng)牧戶。農(nóng)牧戶調(diào)研，采取隨機(jī)入戶，問(wèn)卷調(diào)查為主，隨訪了解為輔的調(diào)研方式，并通過(guò)走訪縣農(nóng)牧和科技局、統(tǒng)計(jì)局，以查閱、獲取相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料，評(píng)價(jià)農(nóng)牧民對(duì)政策的認(rèn)知程度和滿意度。2017年12月在青海省2市6州開(kāi)展調(diào)研，數(shù)據(jù)主要來(lái)源于實(shí)地問(wèn)卷調(diào)查，問(wèn)卷涉及青海省16個(gè)縣(市、區(qū))(大通縣、湟中區(qū)、化隆縣、互助縣、門(mén)源縣、海晏縣、德令哈市、格爾木市、河南縣、澤庫(kù)縣、甘德縣、瑪沁縣、興?？h、貴南縣、玉樹(shù)市、曲麻萊縣)，共訪問(wèn)300戶農(nóng)牧戶，獲得有效問(wèn)卷213份，有效率達(dá)71%。

3 結(jié)果與分析

3.1 評(píng)價(jià)結(jié)果

在確定邊界值時(shí)，以牧戶調(diào)研中樣本牧戶相應(yīng)指標(biāo)的最大值作為上邊界值，下邊界值設(shè)為0。虛擬二分類(lèi)變量包括：撥付省級(jí)財(cái)政資金情況、實(shí)施方案制定情況、監(jiān)管、處罰措施和處罰情況、有無(wú)禁牧措施、平衡區(qū)合理載畜量核定情況、平衡措施開(kāi)展情況、圍欄是否增加、專(zhuān)題培訓(xùn)是否開(kāi)展、檔案資料是否歸類(lèi)等指標(biāo)，上邊界值設(shè)為1，下邊界值設(shè)為0。為保證在計(jì)算權(quán)重和橫向比較時(shí)指標(biāo)具有數(shù)學(xué)意義，虛擬二分類(lèi)變量的數(shù)值用0.999近似替代1，用0.001近似替代0。虛擬定性變量包括：農(nóng)牧民對(duì)禁牧效果自我評(píng)價(jià)、牧民對(duì)平衡效果自我評(píng)價(jià)、牧民對(duì)政策的認(rèn)知度、牧民對(duì)政策的滿意度、牧草質(zhì)量、牧草產(chǎn)量、草原風(fēng)沙、鼠蟲(chóng)害等指標(biāo)，農(nóng)牧民對(duì)禁牧效果自我評(píng)價(jià)包括“1=沒(méi)用；2=基本沒(méi)用；3=有一點(diǎn)；4=有積極作用；5=很有積極作用”，故上述指標(biāo)的上邊界值設(shè)為5，下邊界值設(shè)為1。同理，牧民對(duì)政策的滿意度上邊界值設(shè)為5，下邊界值設(shè)為1；牧民對(duì)平衡效果自我評(píng)價(jià)、牧民對(duì)政策的認(rèn)知度、牧草質(zhì)量、牧草產(chǎn)量、草原風(fēng)沙、鼠蟲(chóng)害等指標(biāo)的上邊界值設(shè)為3，下邊界值設(shè)為1。再根據(jù)公式(1)～(10)計(jì)算得出變量定義和青海省各指標(biāo)模糊評(píng)價(jià)值，見(jiàn)表2。

表2 變量定義及模糊評(píng)價(jià)值

續(xù)表：

為了防止主觀判斷引起誤差，增加指標(biāo)評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確性，可以采用隸屬度賦值方法確定評(píng)語(yǔ)集V={V1，V2，…，Vn}，基于青海省補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呖?jī)效水平的實(shí)際情況，假設(shè)建立如下的評(píng)語(yǔ)集V={V1(非常好)，V2(較好)，V3(一般)，V4(較差)，V5(非常差)}，并賦予評(píng)語(yǔ)集各元素向量值V={0.9，0.7，0.5，0.3，0.1}，表示評(píng)語(yǔ)集各元素與草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呖?jī)效水平數(shù)值大小的對(duì)應(yīng)關(guān)系。

假設(shè)M值為定量評(píng)價(jià)草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咝б嬖u(píng)價(jià)水平，根據(jù)如下公式計(jì)算得出M值：

M=E×VT

M=EVT=(0.427，0.356，0.104，0.099，0.010)(0.9，0.7，0.5，0.3，0.1)T=0.7162

計(jì)算得出0.7162∈(0.70，1]，由M值結(jié)合表3，可對(duì)青海省草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呖?jī)效水平模糊評(píng)價(jià)模型得出效益評(píng)價(jià)結(jié)果為“非常好”的評(píng)價(jià)。

表3 M值與補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呖?jī)效評(píng)價(jià)水平對(duì)照表

3.2 評(píng)價(jià)結(jié)果分析

從評(píng)價(jià)結(jié)果來(lái)看，草原生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施效果明顯，農(nóng)牧民生產(chǎn)生活水平有所提升，且對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩臐M意度高。這主要因?yàn)?，草地面積越大，牧戶得到的補(bǔ)獎(jiǎng)?lì)~度越高，生計(jì)非農(nóng)化水平越高，尤其牧民群眾對(duì)草地資源的依賴度越低，故其滿意度越高[3]。同時(shí)，農(nóng)牧戶對(duì)制度、政府等機(jī)構(gòu)的信任有助于維持社會(huì)秩序和社會(huì)控制，表達(dá)和維護(hù)合作，從而會(huì)提高對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩臐M意度[4]。研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)牧民對(duì)政策的了解程度是影響其實(shí)施效果和滿意度的顯著性因素[5]。

同時(shí)，通過(guò)調(diào)查和訪談可知，那些認(rèn)為草原生態(tài)保護(hù)非常重要的農(nóng)牧戶，其對(duì)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩臐M意度也較高。被調(diào)查的農(nóng)牧戶中認(rèn)為自己較為了解草補(bǔ)政策占比達(dá)84.6%，認(rèn)為自己基本了解，但了解不夠全面和深入的占比為15.3%。此外，草地資源也多集中在少數(shù)民族聚居地(如海西州、海北州)，草資源的發(fā)展?fàn)顩r對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和文化有著重要的影響。補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩膶?shí)施對(duì)于鼓勵(lì)農(nóng)牧民就業(yè)，加大各民族之間的聯(lián)系，提高農(nóng)牧民的生活水平和社會(huì)穩(wěn)定做出了積極的貢獻(xiàn)[6]。

4 對(duì)策建議

4.1 建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)長(zhǎng)效機(jī)制

草地生態(tài)保護(hù)和建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期工程，其效益的發(fā)揮具有滯后性。目前，草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制初步規(guī)定的驗(yàn)收期為5年，5年之后已經(jīng)取得的草原保護(hù)和治理成果能否保留與鞏固，到期后牧民如何解決后期生計(jì)等問(wèn)題是補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施所面臨的最大問(wèn)題之一。對(duì)農(nóng)牧民發(fā)放生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)資金雖然能在短時(shí)間內(nèi)發(fā)揮明顯作用，但一旦補(bǔ)獎(jiǎng)資金停止發(fā)放，牧民生活來(lái)源就會(huì)失去保障，這在一定程度上會(huì)直接影響牧民保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境的積極性及對(duì)政策的實(shí)施效果和滿意程度[7]。因此，應(yīng)該延長(zhǎng)生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩膶?shí)施時(shí)間和期限，建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)長(zhǎng)效機(jī)制。此外，青海的草原牧區(qū)(如三江源區(qū)、祁連山區(qū)等)是我國(guó)最重要的水源涵養(yǎng)地和生態(tài)安全屏障，而高寒牧區(qū)自然環(huán)境惡劣，草地生態(tài)脆弱，破壞容易治理難，恢復(fù)周期長(zhǎng)。針對(duì)涉及三江源地區(qū)的果洛州、玉樹(shù)州等地，需要進(jìn)一步完善草原生態(tài)恢復(fù)評(píng)估體系。以評(píng)估結(jié)果為依據(jù)，及時(shí)調(diào)整補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?，形成穩(wěn)定和健全的草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制。

4.2 進(jìn)一步完善草原承包經(jīng)營(yíng)確權(quán)登記工作

草原承包經(jīng)營(yíng)確權(quán)登記工作前后持續(xù)了近20年時(shí)間，受不同時(shí)期的政策、技術(shù)條件等因素的限制，“證、表、地”不相符的現(xiàn)象仍然存在[8]。如牧戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證上的面積與地塊上圖面積相差很大、各縣承包面積與第一、第二次草地資源調(diào)查面積均不相符等。在實(shí)施下一個(gè)補(bǔ)獎(jiǎng)周期時(shí)，以確權(quán)登記的草原面積和牧戶數(shù)量作為落實(shí)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩囊罁?jù)是當(dāng)務(wù)之急，因此，需要使用3S、空間信息技術(shù)等，落實(shí)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制和草原承包經(jīng)營(yíng)確權(quán)登記工作，還應(yīng)該對(duì)草原產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革，確保牧民利益的實(shí)現(xiàn)，提高農(nóng)牧民保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境的積極性。

4.3 制定后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套政策，提升農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)活力快速發(fā)展

隨著農(nóng)牧區(qū)人口的增加和合作社的成立，需要轉(zhuǎn)移剩余勞動(dòng)力，發(fā)展牧區(qū)的二、三產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而推動(dòng)和繁榮社會(huì)經(jīng)濟(jì)和提升群眾的生活水平[9]。建議制定扶持后續(xù)產(chǎn)業(yè)的相關(guān)配套政策和扶持力度。除了重點(diǎn)扶持有發(fā)展?jié)摿?、產(chǎn)業(yè)布局合理的畜產(chǎn)品初、精加工和運(yùn)輸配送業(yè)外，更要統(tǒng)籌規(guī)劃牧區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)，依托資源和地域特點(diǎn)發(fā)展旅游、民族工藝品制作、土特產(chǎn)加工等產(chǎn)業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，拓展牧區(qū)收入渠道，促進(jìn)牧民轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)，降低草原人口壓力。