供給側(cè)改革條件下事業(yè)單位財會內(nèi)部控制問題研究

陶會林

一、對事業(yè)單位供給側(cè)改革的認(rèn)識

在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中對供給側(cè)方面進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)一步優(yōu)化勞動力、土地資源、社會資本、法規(guī)制度等要素配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會健康穩(wěn)定發(fā)展。在需求側(cè)方面應(yīng)該從項目投資、社會消費、出口貿(mào)易等進(jìn)行改革。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中通過增量調(diào)整存量，強(qiáng)化投資結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級換代，明晰產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、暢通資本投融資渠道、優(yōu)化利益分配體制，促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)和民營經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，不斷滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，不斷提高人民群眾的生活水平，保持國民經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對各行各業(yè)都提出了新的要求，沖擊著社會產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的各個方面，預(yù)計第三產(chǎn)業(yè)的服務(wù)產(chǎn)值和就業(yè)人數(shù)的比重會有較大規(guī)模的提高。目前事業(yè)單位正在不斷改革過程中，事業(yè)單位將會進(jìn)一步轉(zhuǎn)換職能，適應(yīng)社會需求新變化，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供相應(yīng)的社會公共服務(wù)和產(chǎn)品，充分彰顯事業(yè)單位的公益屬性。事業(yè)單位應(yīng)該根據(jù)財政部頒布的相關(guān)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制法規(guī)制度，以對財政資金的規(guī)范使用為重點，建立和完善行政事業(yè)單位財會內(nèi)部控制制度體系，進(jìn)一步適應(yīng)供給側(cè)改革條件下對事業(yè)單位財會管理工作的新要求，事業(yè)單位在執(zhí)行財政部門相關(guān)內(nèi)部控制法規(guī)制度下，作為“供給”驅(qū)動力完善單位財會內(nèi)部控制制度體系建設(shè)，以單位預(yù)算資金為主要內(nèi)容，強(qiáng)化單位財會內(nèi)部控制制度執(zhí)行力，提升事業(yè)單位的整體管理水平，保質(zhì)保量完成政府賦予事業(yè)單位服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要任務(wù)。

二、供給側(cè)改革條件下事業(yè)單位強(qiáng)化財會內(nèi)部控制的意義

1.能夠提高事業(yè)單位財政資金的使用效率。事業(yè)單位是向社會提供公共性服務(wù)的重要部門，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起著重要作用，事業(yè)單位應(yīng)該加強(qiáng)內(nèi)部管控，進(jìn)一步提高公共服務(wù)質(zhì)量，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)環(huán)境。事業(yè)單位在提供公共服務(wù)過程中需要大量的財政資金，為了保證財政資金的有效使用，合理安排資金用途，實現(xiàn)社會效益最大化。事業(yè)單位對財政資金管控的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是做好財會內(nèi)部控制工作，防范各種資金管理風(fēng)險、杜絕各職能部門、各個工作崗位貪污腐敗問題的產(chǎn)生。加大單位財會內(nèi)部控制制度執(zhí)行力度，提高事業(yè)單位的財務(wù)管理能力，嚴(yán)格按照財會內(nèi)部控制制度對財政資金的適用范圍來規(guī)范事業(yè)單位的資金管理行為，發(fā)揮好財政資金的作用，適應(yīng)供給側(cè)改革要求，促進(jìn)事業(yè)單位健康穩(wěn)定發(fā)展。

2.能夠適應(yīng)國家財稅改革的需要。供給側(cè)改革背景下，國家財稅制度在不斷進(jìn)行改革，事業(yè)單位要適應(yīng)外部環(huán)境變化，調(diào)整單位財務(wù)管理的內(nèi)容，進(jìn)一步優(yōu)化財務(wù)管控機(jī)制、轉(zhuǎn)變事業(yè)單位職能，強(qiáng)化事業(yè)單位財會內(nèi)部控制管控效率與質(zhì)量，創(chuàng)新事業(yè)單位財會工作，推動事業(yè)單位財務(wù)管理向精細(xì)化管理方向發(fā)展。事業(yè)單位在財務(wù)管理過程中，應(yīng)用現(xiàn)代化管理手段，依據(jù)單位經(jīng)營業(yè)務(wù)內(nèi)容、財務(wù)管理工作和財稅改革需要，建設(shè)高質(zhì)量財會內(nèi)部控制管理信息平臺，采用大數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，收集財會數(shù)據(jù)信息，并進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘分析，精準(zhǔn)記錄單位財會數(shù)據(jù)信息，為領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行管理決策提供科學(xué)有用的財會數(shù)據(jù)信息，以適應(yīng)財稅體制改革對事業(yè)單位的要求，保證事業(yè)單位各項服務(wù)工作的有序開展。

3.能夠防范事業(yè)單位的各種風(fēng)險。事業(yè)單位性質(zhì)雖然與企業(yè)單位性質(zhì)不同，但是在運行管理方面都會存在各項風(fēng)險問題，事業(yè)單位在提供社會服務(wù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中受到一定管理風(fēng)險的影響。事業(yè)單位在開展財會內(nèi)部控制過程中，可以通過對單位財會數(shù)據(jù)信息的整理分析，實時掌握單位內(nèi)外將要發(fā)生的各種風(fēng)險，通過分析各項風(fēng)險產(chǎn)生的原因、風(fēng)險的表現(xiàn)形式、預(yù)計造成的危害等方面的情況，制定出應(yīng)對各項風(fēng)險的科學(xué)、合理預(yù)警方案，有效防控各種風(fēng)險，將風(fēng)險造成的損失減少到最低程度，從而提升事業(yè)單位服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的能力，進(jìn)一步推動國家各項事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

三、供給側(cè)改革條件下事業(yè)單位財會內(nèi)部控制存在的問題分析

1.事業(yè)單位在財會內(nèi)部控制制度方面存在的問題。我國公共財政體制改革不斷深化，陸續(xù)頒布了一系列行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度規(guī)范。有的事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境不好，單位領(lǐng)導(dǎo)層、管理層及職工層級缺乏內(nèi)部控制意識，沒有建立起完善的財會內(nèi)部控制制度體系以適應(yīng)供給側(cè)改革的需要，導(dǎo)致有的事業(yè)單位的一些管理活動沒有受到有效的管控；有的單位不能嚴(yán)格按照財政資金使用要求合理安排預(yù)算，甚至出現(xiàn)擅自挪用專項資金的行為，或者將專項資金用作日常經(jīng)費開支；有的單位忽視財產(chǎn)管理工作，財產(chǎn)清查程序混亂，財產(chǎn)清查工作流于形式，資產(chǎn)賬實不符的現(xiàn)象時有發(fā)生；有的單位內(nèi)部審計制度不健全，沒有發(fā)揮好對事業(yè)單位經(jīng)營活動和財會內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況的管控作用；有的單位內(nèi)部各職能部門、各管控崗位設(shè)置不合理，出現(xiàn)相關(guān)崗位不相容職務(wù)相互兼容的問題。事業(yè)單位在開展財會內(nèi)部控制制度過程中，沒有完善的財會內(nèi)部控制制度進(jìn)行管控，事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度就形同虛設(shè)。建立了比較完善的財會內(nèi)部控制制度的事業(yè)單位，在具體投資項目推進(jìn)中，為了獲得高額的收益，部分事業(yè)單位忽視了財會內(nèi)部控制制度的約束，按自己的想法進(jìn)行操控，各職能部門各行其是，單位財會內(nèi)部控制制度的執(zhí)行力度不高，財務(wù)管理風(fēng)險不斷出現(xiàn)，損害了國家的整體利益，給事業(yè)單位健康發(fā)展造成不利影響。

2.事業(yè)單位在風(fēng)險管理方面存在的問題。財會內(nèi)部控制的關(guān)鍵因素之一是風(fēng)險評估，大部分事業(yè)單位都能夠按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的規(guī)定，組建由主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長的風(fēng)險評估領(lǐng)導(dǎo)小組。存在的主要問題是風(fēng)險評估程序和方法不夠科學(xué)、不夠系統(tǒng)。有的事業(yè)單位的風(fēng)險管控缺失，領(lǐng)導(dǎo)層、管理層風(fēng)險管控意識淡薄、部分關(guān)鍵控制崗位人員配置不合理，專業(yè)人才不能滿足工作需要。事業(yè)單位的風(fēng)險評估系統(tǒng)不能覆蓋單位所有管理活動全過程，沒有形成完善的風(fēng)險管控網(wǎng)絡(luò)和風(fēng)險管控評估預(yù)警系統(tǒng)，風(fēng)險管控能力偏弱。事業(yè)單位的性質(zhì)決定了在其履行職能過程中會面臨著來自社會和政策等各方面的風(fēng)險，具體包括三個方面：一是相關(guān)法規(guī)不健全，給違法亂紀(jì)者造成可乘之機(jī)、濫用行政職權(quán)及腐敗帶來的風(fēng)險；二是財政資金管控力度不夠，財政資金使用效率不高帶來資金風(fēng)險；三是單位對風(fēng)險評估的重要性認(rèn)識不足，風(fēng)險評估環(huán)節(jié)缺失，形成一定的風(fēng)險隱患帶來的管理風(fēng)險。

3.事業(yè)單位在預(yù)算編制方面存在的問題。事業(yè)單位實施財會內(nèi)部控制制度的關(guān)鍵是科學(xué)合理的編制預(yù)算，有的事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層對預(yù)算編制工作不夠重視，沒有完全按照財政部門頒布的預(yù)算法規(guī)制度所要求的編制方法和編制程序編制預(yù)算，認(rèn)為預(yù)算就是財務(wù)部門的事情，由財務(wù)部門根據(jù)要求獨立編制就可以了，沒有清醒地認(rèn)識到事業(yè)單位預(yù)算編制是個綜合性的工作，需要單位各職能部門參與，涉及到經(jīng)營業(yè)務(wù)、項目投資、財務(wù)管理、人力資源等各方面的工作內(nèi)容，它是一個綜合性的預(yù)算系統(tǒng)。有的單位編制預(yù)算時，采用的相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，編制方法不夠完善，大多數(shù)采用增量預(yù)算編制，沒有根據(jù)單位各項費用的具體使用情況，分別采用零基預(yù)算法、滾動預(yù)算法編制預(yù)算。在事業(yè)單位經(jīng)費支出方面，財政部門對所屬預(yù)算撥款單位采用按在編人員定額方法核定公用經(jīng)費總撥款額度，這種核定經(jīng)費定額存在不科學(xué)的問題。有的單位在預(yù)算執(zhí)行中沒有嚴(yán)格按照預(yù)算分解指標(biāo)控制實際支出數(shù)，沒有嚴(yán)格按照財會內(nèi)部控制制度的要求執(zhí)行預(yù)算，在財政支出方面經(jīng)費超標(biāo)、改變專項資金用途、基建資金支出違規(guī)報批等情況時有發(fā)生，直接導(dǎo)致事業(yè)單位不能順利完成預(yù)算目標(biāo)，預(yù)算績效指標(biāo)起不到考核作用，事業(yè)單位的全面預(yù)算管理成了擺設(shè)，給事業(yè)單位財會內(nèi)部控制制度的實施帶來不利影響。

4.事業(yè)單位在信息溝通及監(jiān)管方面存在的問題。信息溝通及監(jiān)管是執(zhí)行財會內(nèi)部控制制度的重要因素，有的事業(yè)單位在執(zhí)行財會內(nèi)部控制制度中存在各職能部門信息溝通不通暢的狀況，具體表現(xiàn)：一是單位內(nèi)部各職能部門傳遞信息滯后，相互之間不能及時得到相關(guān)信息，信息溝通渠道不暢，領(lǐng)導(dǎo)層沒有在第一時間內(nèi)掌握情況，不能及時做出正確的決策，會影響問題的及時解決，有的小問題由于沒有及時處理，可能會造成嚴(yán)重后果，會給國有資產(chǎn)帶來損失。二是信息不通暢，單位財務(wù)部門不能及時接收到相關(guān)數(shù)據(jù)信息，就會造成賬實不符，不利于單位財會內(nèi)部控制制度的有效執(zhí)行。單位在實施內(nèi)部控制中對財會內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況的監(jiān)管是非常重要的，通過嚴(yán)格監(jiān)管才能保證財會內(nèi)部控制制度的有效執(zhí)行。事業(yè)單位財會內(nèi)部控制制度的監(jiān)管部門是單位的內(nèi)部審計部門，有的事業(yè)單位雖然設(shè)置了內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)，但是，內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)的獨立性比較弱，在對內(nèi)部控制制度的監(jiān)管過程中受上級領(lǐng)導(dǎo)部門的行政命令約束比較多，內(nèi)部監(jiān)督的權(quán)威性不夠。審計人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高，在審計中主觀因素多，審計專業(yè)知識、審計經(jīng)驗和專業(yè)勝任能力有待加強(qiáng)。單位外部的監(jiān)管部門例如：財政部門、審計部門等對事業(yè)單位的監(jiān)管只是停留在財政收支方面，并沒有形成全面監(jiān)督和客觀考評的監(jiān)督體系，對事業(yè)單位財會內(nèi)部控制制度的建設(shè)和實施缺乏建設(shè)性指導(dǎo)建議。

四、完善事業(yè)單位財會內(nèi)部控制體系建設(shè)的對策

1.建立和完善事業(yè)單位財會內(nèi)部控制制度。為了適應(yīng)供給側(cè)改革需要，完善的財會內(nèi)部控制制度體系建設(shè)是對事業(yè)單位財務(wù)管理的基本要求。進(jìn)一步優(yōu)化財政資金的管控工作，對事業(yè)單位的經(jīng)營管理活動按照國家法律、法規(guī)制度進(jìn)行規(guī)范，保證事業(yè)單位在提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)過程中，健康有序發(fā)展。事業(yè)單位要嚴(yán)格按照財政部頒布的相關(guān)法規(guī)結(jié)合單位的具體情況，制定系統(tǒng)的財會內(nèi)部控制制度，具體包括：單位內(nèi)部控制責(zé)任追究方面的制度、各職能部門崗位責(zé)任制方面的制度、不相容職務(wù)分離方面的制度、財政資金票據(jù)管理方面的制度、物資采購和資產(chǎn)管理方面的制度、預(yù)算管理及執(zhí)行考評方面的制度、重大事項采取集體審議聯(lián)簽和集體決議方面的制度、單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任制和監(jiān)督管控方面的制度、單位業(yè)績考評方面的制度。完善的財會內(nèi)部控制制度是約束財會部門開展內(nèi)控管理工作的準(zhǔn)繩，是衡量財會部門工作業(yè)績好壞的標(biāo)準(zhǔn)。事業(yè)單位要創(chuàng)建良好的內(nèi)部控制環(huán)境，提高單位領(lǐng)導(dǎo)層、管理層及全體職工對內(nèi)部控制制度建設(shè)的認(rèn)識，實現(xiàn)事業(yè)單位全員、全面、全過程的內(nèi)控管理模式，科學(xué)合理地設(shè)置內(nèi)部職能部門，進(jìn)行定崗、定員、定責(zé)任，形成各職能部門、全體員工都參與的內(nèi)部控制工作氛圍，促進(jìn)事業(yè)單位各項工作的順利開展。

2.建立和完善事業(yè)單位風(fēng)險管控機(jī)制。事業(yè)單位嚴(yán)格按照財政部門頒布的內(nèi)部控制法規(guī)制度結(jié)合本單位的具體情況，梳理業(yè)務(wù)流程和管理流程的關(guān)鍵風(fēng)險點，制定科學(xué)的風(fēng)險評估程序，對單位未來發(fā)展所面對的各種風(fēng)險進(jìn)行預(yù)估。事業(yè)單位要成立風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)，按照《內(nèi)部控制規(guī)范》的內(nèi)容，針對本單位內(nèi)部各職能部門、各工作崗位、各管控環(huán)節(jié)找出關(guān)鍵風(fēng)險點進(jìn)行系統(tǒng)、全面和客觀的風(fēng)險評估。對容易出現(xiàn)廉政風(fēng)險、經(jīng)營活動風(fēng)險、業(yè)務(wù)管理風(fēng)險、財務(wù)管理風(fēng)險的環(huán)節(jié)，要加大內(nèi)部管控力度，采取有效措施降低各種風(fēng)險。對外部環(huán)境發(fā)生變化、遇到重大事項時，應(yīng)該進(jìn)一步完善風(fēng)險評估方法。在供給側(cè)改革背景下，事業(yè)單位要建立完善的風(fēng)險管控機(jī)制，具體包括：構(gòu)建完整的風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，不斷提高風(fēng)險管控意識，單位財會部門應(yīng)該加強(qiáng)對財政資金的管控工作，拓寬籌資渠道和方式，減輕財政支出壓力。建立嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，防范和化解廉政風(fēng)險。對相關(guān)崗位的責(zé)任人實行責(zé)任追究制度，對違法亂紀(jì)者追究相應(yīng)的行政責(zé)任或者刑事責(zé)任。完善事業(yè)單位風(fēng)險評估機(jī)制，保證財會內(nèi)部控制制度的有效執(zhí)行。

3.加強(qiáng)事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作。事業(yè)單位要適應(yīng)供給側(cè)改革的要求，進(jìn)一步加大預(yù)算管理工作力度，實行全面預(yù)算管理，具體包括：一是采用科學(xué)方法正確編制預(yù)算，根據(jù)預(yù)算管理需要在現(xiàn)有預(yù)算基礎(chǔ)上擴(kuò)大單位部門預(yù)算項目，將各部門的財政收支全部納入到預(yù)算管理范圍內(nèi)，根據(jù)單位經(jīng)營業(yè)務(wù)的具體情況，分具體預(yù)算項目分別采用零基法、增量法和固定法編制預(yù)算。事業(yè)單位在進(jìn)行預(yù)算編制時應(yīng)該依據(jù)法規(guī)要求細(xì)化環(huán)節(jié)，準(zhǔn)確編制預(yù)算收支項目并在預(yù)算中進(jìn)行單獨反映。根據(jù)外部環(huán)境變化結(jié)合單位的財務(wù)狀況，制定詳細(xì)的預(yù)算收入及支出用途額度，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算定額指標(biāo)，保證單位預(yù)算的有效執(zhí)行。二是加強(qiáng)事業(yè)單位全面預(yù)算執(zhí)行力管理，嚴(yán)格按照國庫集中支付要求安排各項支出項目，規(guī)范財政資金管理活動，強(qiáng)化預(yù)算的權(quán)威性和約束力。加強(qiáng)財政支付中心的監(jiān)管工作，實時掌控財政資金的流向，杜絕挪用專項資金和不合理支出行為的發(fā)生，保證財政資金的安全完整，將單位預(yù)算管理工作與內(nèi)部控制系統(tǒng)有機(jī)結(jié)合起來，保證事業(yè)單位財會內(nèi)部控制制度的有效實施。

4.建立和完善事業(yè)單位信息溝通及監(jiān)管機(jī)制。事業(yè)單位根據(jù)供給側(cè)改革的要求，建立和完善信息溝通及監(jiān)管機(jī)制，為單位財會內(nèi)部控制的有效運行奠定良好的基礎(chǔ)環(huán)境，具體包括：建立和完善單位內(nèi)部報告制度，向決策層提供本單位經(jīng)營運行的真實情況，為決策層做出科學(xué)的決策提供有用的數(shù)據(jù)信息，為單位預(yù)算編制提供可靠的數(shù)據(jù)信息。建立和完善違規(guī)舉報機(jī)制，對相關(guān)環(huán)節(jié)容易出現(xiàn)的違規(guī)及舞弊行為，有暢通的舉報通道，促使各職能部門嚴(yán)格按照管理流程及時傳遞相關(guān)信息，保證事業(yè)單位各種信息得到有效溝通。采用現(xiàn)代化管理手段，建立內(nèi)部控制信息管理平臺，實行信息化管理，通過大數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，充分發(fā)揮好內(nèi)部控制系統(tǒng)的作用，促進(jìn)溝通，降低信息溝通成本，提升事業(yè)單位財務(wù)管理能力。強(qiáng)化事業(yè)單位財會內(nèi)部控制制度執(zhí)行監(jiān)管力度，提高單位內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)的獨立性、權(quán)威性，提高審計人員的綜合素質(zhì)和專業(yè)能力，真正發(fā)揮好內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)的作用，為單位財會內(nèi)部控制制度的有效執(zhí)行做好管控工作。采用單位內(nèi)部監(jiān)督、政府相關(guān)部門監(jiān)管及社會監(jiān)督相結(jié)合的方式，形成比較完整的財會內(nèi)部控制監(jiān)督體系，保障事業(yè)單位財會內(nèi)部控制的順利開展，為完成事業(yè)單位的各項目標(biāo)任務(wù)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

總之，事業(yè)單位應(yīng)該加強(qiáng)財政資金的管控工作，不斷適應(yīng)供給側(cè)改革的要求，創(chuàng)新事業(yè)單位內(nèi)部財會內(nèi)部控制系統(tǒng)建設(shè)內(nèi)容，建立和完善全面預(yù)算控制、財務(wù)風(fēng)險控制、信息溝通和監(jiān)管機(jī)制，為事業(yè)單位實施財會內(nèi)部控制制度打下良好的基礎(chǔ)，為提高事業(yè)單位業(yè)務(wù)管理水平，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)貢獻(xiàn)力量。