人本規(guī)劃視角下城市更新制度設計的解析及優(yōu)化

朱磊

（山西建筑工程集團有限公司設計院，山西 太原 030000）

新社會環(huán)境下，我國城市化建設速度持續(xù)加快，尤其是增量空間資源越發(fā)稀少，城市的更新也逐步變化為助力城市發(fā)展、確保城市競爭力的根本途徑。所謂城市更新，其是一項涉及到多個方面、具備較高社會關注度的集體化行為，而制度設計更是推動活動個持續(xù)開展、不斷前進的有力保障。立足于大眾“市民意識” 不斷增強的背景之下，可以在城市更新制度設計工作中，貫徹以人為核心的建設理念，這對于“十四五規(guī)劃” 城市建設綠色低碳發(fā)展而言，都有著十分關鍵的意義。

1 人本規(guī)劃的內涵

人本主義本身隸屬哲學思維的范疇，人類歷史上曾有多次該理念的實踐。不論是古希臘文明的城市建設，還是中國歷史上唐朝長安東西市的形成，都能清晰發(fā)現人本主義理念的思想萌芽。而將目光放在現代城市規(guī)劃發(fā)展中，人本主義理念越發(fā)受到重視。在我國改革開放的前些年中，由于經濟、城市化建設的迫切性，致使這一時期的規(guī)劃工作更多的依托科學主義理念，展開大規(guī)模物質層面的建設工作，這一過程中的人本理念依然停留在較為基礎的理論層面。但在最近幾年，由于我國城市化進程持續(xù)加快，同時國家、黨領導人持續(xù)提升對社會建設的重視，對傳統(tǒng)規(guī)劃工作中的“重物” 思想得到轉變。

2 人本規(guī)劃視角下城市更新制度設計解析

2.1 原權利人角度

現行的城市更新制度，在城市更新流程中引進了市場化機制，依托產權的戲份，進一步針對土地開發(fā)權展開賦予和分離，以此來達成了地權的重構，同時構建起了由原權利人、政府、市場三個主體共同構建起的共享機制（見圖1）。

圖1 城市更新制度三方利益共享機制

通過城市更新制度的應用，大幅度開拓了土地授權開發(fā)權的范圍，致使原本的權利人逐漸成為了新的責任主體，并不局限于傳統(tǒng)土地政策中，經營性土地受限于地產商的局限。與此同時，在城市更新制度設計當中，也進一步提到了確保城市更新用地協(xié)議出讓，這也充分調動起了傳統(tǒng)權利人的改造更新熱情。

2.2 城市開發(fā)商的角度

通過以政府作為核心指導，由市場主要運作的城市更新制度設計，大幅度調動起了開發(fā)商的積極性，自從實施以來，城市更新項目持續(xù)增加，經由統(tǒng)計后發(fā)現，城市更新項目周期大多都在5 ～7 年之上，但其中具備立項資格的城市更新項目并推進到土地出讓協(xié)議簽訂的，僅僅占據其中19%的比重。造成這一問題的根本原因，是由于城市更新過程中，規(guī)則的不明確性，致使最終利益博弈大幅加劇。例如，在搬遷補償協(xié)議以及與其相對應的費用支付，主要是經由市場完成的，但在有關制度當中卻并無清晰的拆遷補償標準，這也導致項目談判周期被延長。誠然，在城市制度更新設計工作中，明確提出了必須與所有更新單元內的業(yè)主簽訂補償安置協(xié)議，才能真正完成審批并成為單一化的實施主體。但落實在拆遷補償等問題方面，卻依然缺乏有效的積極渠道。開發(fā)商的資金被陷入漫長的談判過程中，最終出現拆不動、賠不起的問題。

2.3 周邊權利人角度

依據周邊權利人角度來看，現階段公眾依然處于名義上的參與，對于城市更新方案并無深入化了解，更無法對其帶來的影響作出理性化判斷。當前階段，在規(guī)劃批準、更新單元計劃、確認實施圖紙方面依然會展開公示（見圖2 ）。但這一公式更多的是依托專業(yè)圖紙的形式，針對網站刊登、報紙等進行張貼。而周邊權利人缺乏規(guī)劃理解基礎，無法清晰了解到規(guī)劃內容，并導致其無法對后續(xù)因更新規(guī)劃帶來的外部效應進行判斷。由此也可以指導，這一類有關權利人無法在對應的規(guī)劃決策工作中，作出相對有效的公眾化參與。同時這樣一種公式形式更多地呈現出“被動告知” 的特征。其在公眾參與階級方面，屬于象征性參與。

圖2 公眾參與梯級示意圖

2.4 有機更新的角度

城市更新設計制度具備較為明顯的經濟逐利導向，協(xié)調手段也較為單調，由于在城市更新項目的實踐方面表現出“挑肥揀瘦” 的特點，這也導致城市的綜合競爭力、城市環(huán)境方面出現隱患。

通過對當前階段城市更新制度設計背景進行分析，可以看出其現階段需要解決的最主要問題時如何解決增量用地不足的問題，同時通過推動低效土地的釋放，進一步保證城市經濟呈現持續(xù)增長的趨勢，這也意味著其在目標導向方面，更多的呈現經濟性特征，尤其在推動經濟發(fā)展方向，具備極高的成效。但在時代的發(fā)展下，城市發(fā)展的核心逐漸從傳統(tǒng)的量，面向質的方向進行轉變，同時國家政府以及人民群眾對于和諧設備也更加重視，致使其背后深藏的隱患越發(fā)明顯。

第一，由于城市更新成本相對較高，同時容積率更新手段，也同樣是政府展開市場調控的關鍵手段，這也導致許多經過更新后的容積率大幅度打破了原有的法定圖則。此處選取以居住作為主要功能的更新項目為例，這一類項目的容積率大多都超出了5.0，而相對過高的容積率不但導致城市內部景觀受到影響，更導致城市的承載力受到影響。

第二，由于人口紳士化的原因，也導致外來務工人員、配套服務人口的通勤成本直線上升，最終導致雇傭成本持續(xù)提升，由于這一問題導致的連鎖反應十分嚴重，甚至會導致城市綜合競爭力大幅下降。同時現階段應用的將拆除重建為核心的更新形式，也導致傳統(tǒng)的舊村、舊城多元式的社區(qū)網絡消散，而經過更新后的大型社區(qū)也潛移默化地促進了社會階層的分隔。

第三，由于市場更多地會重視一些利潤相對較高的項目，許多環(huán)境老舊、具備迫切更新需求的小區(qū)由于更新成本較高的問題無人問津，這同樣是現階段該城市更新制度設計的關鍵問題所在。

3 城市更新設計制度優(yōu)化

3.1 政府角色優(yōu)化

首先，積極促進有機更新。通過落實民生標準首位制度，針對城市未來持續(xù)發(fā)展以及外來人口遷入的住房需求進行綜合分析，針對性強化綜合整治以及功能化改變更新項目的未來政策引導。對于城市來說，其本身是一個十分綜合、復雜化的系統(tǒng)，只有確保社會融合、生態(tài)和諧、經濟增長等多個目的的多元化復興，始終落實有機更新，才能真正意義上促進城市的未來發(fā)展。

截至目前為止，城市更新用地改造規(guī)模已經到達頂峰，如果仍然根據當前以拆除重建為核心的道路開展，則會導致城市未來的持續(xù)發(fā)展受到影響。因此這里也建議政府也構建起更加立體化、多元化的更新目標，同時積極強化政策帶來的引導化作業(yè)，積極落實多樣化功能改變、綜合整治項目的應用。與此同時，對于“人口紳士化” 這一問題而言，這里也建議在構建政策的過程中，將外來人口住房需求作為重要考慮因素，同時在外來人口相對密集的區(qū)域內大力推行綜合整治性項目，保障外來人員的住房需求。

其次，針對重建項目類型進行細分，實行多樣化的政策引導，針對一些需要更新，但卻缺乏市場動力的趨勢，有關政府需考慮到直接參與其中。由于重建類項目的拆除，將會導致城市發(fā)展、大眾生活受到較大影響，因此我國許多地區(qū)在規(guī)劃城市更新制度的過程中，選擇將這一類型項目展開細分。例如，我國臺灣地區(qū)，選擇將重建類項目依據開展的急緩程度，將其劃分為自行劃定、訊行劃定、優(yōu)先劃定這三類單元。針對前倆類具備較為急迫更新需求的單元，地區(qū)政府在制度中明確，只要有超過10%以上的原權利人同意，即可作出申請，而有超過50%的原權利人同意，則可立刻進行立項。

最后，推出拆遷安置補償標準。通過結合實際情況，明確拆遷安置補償標準，對于構建原權利人與開發(fā)商之間的透明、公正平臺而言十分重要，同時其能夠在無形中促進項目實施率的提升。

以香港為例，在發(fā)展商得到項目更新80%以上原權利人同意以后，則可以按照標準流程，面向土地審裁處通過土地拍賣的形式進行該物業(yè)的售賣，依托公開競爭的方式，能夠獲取對應物業(yè)的所有權，同時土地審裁處方面針對具體數額進行確認，并面向其他不之處更新實施的權利人進行物業(yè)對價支付。由此吸取建議后可以得到，政府在項目更新實踐的過程中，同樣可以使用“多數決” 這樣一種處理形式，推行更多實踐細則。

3.2 公眾參與優(yōu)化

作為城市更新過程中具備較強實踐意義的公眾參與方式，依托聽證會的舉辦，可以使開發(fā)商、周邊區(qū)域權益人、原權利人、城市市民等對有關項目進行明確和了解，同時公眾的訴求情況，也能夠更好地得到采納和吸收，并被如實反映給政府部門。由此可見，聽證會的舉行不僅維護了市民的知情權，同樣也大幅度降低民眾的抵觸情緒，為城市更新提供良好的助力。

此外，第三方組織的構建也是強化公眾決策參與能力的直接性方式。作為第三方組織而言，其與更新并無直接性關系，其能為周邊權益人、租戶等提供與有關更新流程、對應政策相結合的指導化服務，這對于更新訴求整合，推動公眾參與，同時由傳統(tǒng)的象征性參與逐漸提升到全力參與，這改變了以往形式下忽視弱勢群體的情況。在第三方組織構建方面，港臺地區(qū)作出了表率，當前階段，構建起的更新協(xié)會等試點活動也顯得尤為重要。城市更新公眾參與體系優(yōu)化見圖3。

圖3 城市更新公眾參與體系優(yōu)化

3.3 優(yōu)化調控手段

對于城市更新而言，其本身會關聯(lián)到較為大額的資金運行工作。如果這其中的容錯率補償成為重要甚至是唯一協(xié)調措施的情況下，則會使更新成本不斷增加，造成城市承載壓力越發(fā)增大的隱患。這也意味著，在展開城市更新制度設計優(yōu)化工作時，應盡可能融入更加多樣化的財政獎勵政策，例如低息、無息貸款、稅收減免等，通過構建起市層面的信托融資機構，帶動城市面向更加良性化的方向成長。

此外，城市更新中，同樣可以科學應用容積率轉移機制，簡單來說就是在經濟可行性的角度下，依托更新單元測算出的容積率A遠遠超出環(huán)境承載力角度下的容積率B，則政府方面可以更多的針對有關實施主體進行約定，使A-B這一部分沒能在更新單元中得到發(fā)揮的容積率指標，相應的轉變到更多條件適宜的地塊上，或是使實施主體針對對應的容積率指標展開公開化的轉讓和拍賣。這樣一種容積率轉移機制的實現，不僅可以保障實施主體具備良好的經濟效益，同樣可以維護城市發(fā)展的持續(xù)性以及居住性。

4 結語

立足于人本規(guī)劃的視角，針對城市更新制度設計開展了更加深入化的思考，探索城市更新統(tǒng)籌機制、可持續(xù)模式以及配套制度政策等。以整體角度來看，針對多元化法規(guī)、目標導向等一系列制度結構展開的精細化完善工作將是更新改革的重中之重，通過構建起不同權益主體之間交流、溝通的平臺，落實人本理念的核心載體，實現“綠水青山就是金山銀山” 的宏偉目標。