云南省草原生態(tài)修復(fù)工程全過程建設(shè)管理體系研究與實(shí)踐

和 平，蔣 琳，孔德昌

(1.云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院 生態(tài)分院，云南 昆明 650031； 2.云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，云南 昆明 650051)

1 云南省草原生態(tài)修復(fù)工程概述

1.1 云南省草地資源特點(diǎn)

云南省地處我國西南，地理坐標(biāo)為北緯21°9′～29°15′，東經(jīng)97°31′～106°12′，土地總面積38.3萬hm2。云南是一個(gè)高原山區(qū)省份，氣候基本屬于亞熱帶季風(fēng)氣候、熱帶季風(fēng)氣候，立體氣候特點(diǎn)顯著。草原資源是可更新的自然資源[1]。云南省草原資源豐富，是我國草原類型最豐富、植物種類最多的省(區(qū))之一[2]，有熱性灌草叢類、暖性灌草叢類、山地草甸類和高寒草甸類4個(gè)草地類型，擁有草山草坡1 526.27×104hm2，約占全省國土總面積的39.93%，其中可利用草山草坡1 186.67×104hm2。草地植物有199科1 404屬4 958種，其中禾本科370種、豆科284種、莎草科152種。云南草地面積位居全國第六位，是耕地的2.5倍。云南省石漠化草地97.53×104hm2，占全省草地面積的6.39%。生態(tài)環(huán)境脆弱，云南省退化草地面積占全省草地面積的80%以上[3]。

1.2 云南省草地退化主要因素

草地退化是草地植物群落、結(jié)構(gòu)特征、功能、數(shù)量和質(zhì)量等逐漸惡化的逆演替現(xiàn)象。草地退化因素很多，不同地區(qū)導(dǎo)致草地退化的主要因素也不同，云南省主要因素是自然環(huán)境因素和人為活動(dòng)。自然環(huán)境因素以氣溫變化和降雨影響為主，同時(shí)疊加風(fēng)蝕、水蝕、凍融、土壤退化、鼠害、蟲害等多重因素。人類活動(dòng)以家畜過度放牧為主，導(dǎo)致草地植被的高度、蓋度下降，毒雜草比例增加。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對草地利用的任意性和盲目性使得牧草生長不良，覆蓋率降低，天然草場逐年減少，加上草地所有制不明確等多重因素，導(dǎo)致草地生態(tài)系統(tǒng)退化。草地生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)與生態(tài)功能衰退將危及農(nóng)業(yè)乃至整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的平衡與可持續(xù)發(fā)展[4-6]。

1.3 云南省草原生態(tài)修復(fù)工程難點(diǎn)分析

1)云南省草原多分布在高山偏遠(yuǎn)區(qū)域，缺乏交通道路，草原生態(tài)修復(fù)工程難以機(jī)械作業(yè)，施工材料二次搬運(yùn)十分困難，基本采用人工施工，施工效率較低。

2)重度退化草地土層薄，石漠化嚴(yán)重，立地條件復(fù)雜。中度和輕度退化草地分布零星分散，施工組織協(xié)調(diào)工作量大，施工難度大。

3)草地復(fù)雜的立地條件疊加地理位置、立體氣候、降雨、凍害等因素，直接影響草原生態(tài)修復(fù)工程成效。

4)單位投資較少，投資模型無標(biāo)準(zhǔn)，采用市場價(jià)估算費(fèi)用缺乏依據(jù)。

5)草地保護(hù)、建設(shè)、管理、監(jiān)督體系等不健全。

2 研究方法

依據(jù)國家林草及其草原生態(tài)治理相關(guān)政策和法律法規(guī)，以草原生態(tài)修復(fù)建設(shè)相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，以工程建設(shè)管理相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為支撐，以2019年、2020年、2021年迪慶州香格里拉市、維西縣、德欽縣退牧還草工程、草原生態(tài)修復(fù)試點(diǎn)項(xiàng)目為研究樣本，分析草原資源現(xiàn)狀、草原退化類型、草原退化原因，突出技術(shù)難題，制定治理對策，總結(jié)項(xiàng)目實(shí)施中關(guān)鍵問題與取得的經(jīng)驗(yàn)，將草原生態(tài)修復(fù)工程與生態(tài)恢復(fù)學(xué)、工程學(xué)、工程管理學(xué)、系統(tǒng)工程學(xué)、邏輯學(xué)等有效結(jié)合，將草原生態(tài)恢復(fù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合，通過多學(xué)科、多專業(yè)、多門類的技術(shù)集成與實(shí)踐運(yùn)用，研究具科學(xué)性、安全性、可操作性、規(guī)范性的草原生態(tài)修復(fù)工程全過程建設(shè)管理體系，構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)管理程序，提高建設(shè)管理技術(shù)水平，確保工程成效，增強(qiáng)政府投資決策的科學(xué)性，提高政府投資效益。

3 草原生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)管理體系

3.1 項(xiàng)目前期工作

3.1.1工程項(xiàng)目策劃

明確縣級林業(yè)和草原主管部門投資決策自主權(quán)和主體責(zé)任，由縣級林業(yè)和草原主管部門充分考慮當(dāng)?shù)厣鐣?huì)環(huán)境、自然資源，對轄區(qū)內(nèi)林草資源現(xiàn)狀，草地退化類型、退化原因、退化情況進(jìn)行全面分析，有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)草原生態(tài)修復(fù)。項(xiàng)目策劃突出重點(diǎn)，集中連片，統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)布局。明確草原生態(tài)修復(fù)類型，選擇地點(diǎn)、初步圈定小班范圍，確定修復(fù)面積、估算投資費(fèi)用，分析項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)測工程成效。以此作為政府投資決策的基礎(chǔ)，提高投資決策的科學(xué)化，促進(jìn)投資高質(zhì)優(yōu)效。

3.1.2工程咨詢設(shè)計(jì)

1)選擇咨詢單位。充分發(fā)揮政府投資草原生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的示范引領(lǐng)作用，由州級或縣級林業(yè)和草原主管部門牽頭，依法選擇信譽(yù)可靠、綜合能力強(qiáng)的優(yōu)秀咨詢單位?？蛇x擇多家具有招標(biāo)代理、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價(jià)、項(xiàng)目管理等不同能力的咨詢單位，或選擇由一家聯(lián)合實(shí)施工程建設(shè)全過程咨詢服務(wù)[7]。明確牽頭單位及各單位的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。提供設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價(jià)或?qū)徲?jì)等咨詢服務(wù)時(shí)，應(yīng)具有相應(yīng)服務(wù)或委托內(nèi)容相適應(yīng)的資質(zhì)資格條件。在保證項(xiàng)目完整性的前提下，按照合同約定或經(jīng)建設(shè)單位同意，可將自有資質(zhì)證書許可范圍外的咨詢業(yè)務(wù)依法依規(guī)擇優(yōu)委托給具有相應(yīng)資質(zhì)或能力的單位。全過程咨詢服務(wù)單位應(yīng)對被委托單位的委托業(yè)務(wù)負(fù)總責(zé)。

2)設(shè)計(jì)成果要求。外業(yè)須現(xiàn)場逐一調(diào)查落實(shí)圖斑位置、范圍和面積，GPS現(xiàn)場定位圖斑四至界限電子坐標(biāo)。典型作業(yè)設(shè)計(jì)具有針對性、可操作性，投資模型考慮作業(yè)方式、市場價(jià)格，設(shè)計(jì)內(nèi)容和深度須滿足相應(yīng)規(guī)范要求。

3)設(shè)計(jì)成果審批。作業(yè)設(shè)計(jì)或?qū)嵤┓桨?送審稿)由州(市)林業(yè)和草原局主持技術(shù)審查，通過審查后上報(bào)省林業(yè)和草原局備案。

3.2 項(xiàng)目組織管理

3.2.1目標(biāo)責(zé)任制管理

明確項(xiàng)目建設(shè)單位、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。目前云南省草原生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目一般以縣級為實(shí)施單位，縣級林業(yè)和草原局代表政府為項(xiàng)目建設(shè)單位，局長為項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，對草原生態(tài)修復(fù)工程全面負(fù)責(zé)。項(xiàng)目所在鄉(xiāng)級政府主要負(fù)責(zé)人全面負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施后的管護(hù)工作。建立項(xiàng)目目標(biāo)考核制度，構(gòu)建從縣級林草局、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府到村委會(huì)的目標(biāo)責(zé)任制。逐級下達(dá)任務(wù)，層層分解、細(xì)化、量化。

3.2.2項(xiàng)目全過程管理

根據(jù)基本建設(shè)規(guī)定，縣級林草局作為建設(shè)單位，應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)項(xiàng)目名稱、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、預(yù)算投資，確保建設(shè)資金足額到位，構(gòu)建項(xiàng)目策劃、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、成效監(jiān)測、檢查監(jiān)督驗(yàn)收全過程建設(shè)管理體系。嚴(yán)禁擅自變更建設(shè)地點(diǎn)、內(nèi)容、規(guī)模及標(biāo)準(zhǔn)，如必須調(diào)整，須按基本建設(shè)程序報(bào)相關(guān)部門審查批準(zhǔn)。對項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)的重大問題，建設(shè)單位應(yīng)及時(shí)向上級主管部門匯報(bào)，并及時(shí)協(xié)調(diào)解決，確保按時(shí)優(yōu)質(zhì)完成建設(shè)任務(wù)，達(dá)到工程成效要求[8]。

3.3 項(xiàng)目建設(shè)管理

3.3.1項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)

招標(biāo)分為公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)。達(dá)到必須招標(biāo)規(guī)定條件的采取公開招標(biāo)，達(dá)不到條件的采取邀請招標(biāo)。公開招標(biāo)的，招標(biāo)人或者招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)在省級以上財(cái)政部門指定的媒體上公示中標(biāo)結(jié)果，并向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書。邀請招標(biāo)的，中標(biāo)結(jié)果應(yīng)報(bào)州級林業(yè)和草原局備案。相關(guān)行政監(jiān)督部門依法對招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督。招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)建立真實(shí)完整的招標(biāo)采購檔案，妥善保存每項(xiàng)采購活動(dòng)的采購文件[9]。

3.3.2項(xiàng)目施工管理

項(xiàng)目施工管理包括施工現(xiàn)場準(zhǔn)備工作，第一次工地會(huì)議，技術(shù)培訓(xùn)，示范工程，施工進(jìn)度控制，施工費(fèi)用控制，施工質(zhì)量控制，施工安全管理，施工現(xiàn)場管理，施工變更管理等[10]。項(xiàng)目施工管理程序如圖1所示。

圖1 項(xiàng)目施工管理工作流程

1)施工現(xiàn)場準(zhǔn)備工作。施工現(xiàn)場準(zhǔn)備工作包括辦理項(xiàng)目施工許可手續(xù)，施工位置、范圍、四至界限、面積現(xiàn)場放樣確認(rèn)；施工隊(duì)伍、草種、肥料、圍欄等準(zhǔn)備；施工現(xiàn)場涉及各方關(guān)系協(xié)調(diào)等工作。

2)第一次工地會(huì)議。設(shè)計(jì)交底完成、監(jiān)理實(shí)施方案已審查、施工組織設(shè)計(jì)已批準(zhǔn)，施工單位現(xiàn)場準(zhǔn)備工作已檢查并完成后，建設(shè)單位組織設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工單位召開第一次工地會(huì)議。

4)示范工程。項(xiàng)目開工前施工單位選擇典型地塊作為項(xiàng)目啟動(dòng)示范工程。通過示范工程現(xiàn)場驗(yàn)證設(shè)計(jì)的合理性及施工的可操作性，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)糾錯(cuò)，為全面施工積累經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)后續(xù)施工?？稍谑痉豆こ虄?nèi)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)地，準(zhǔn)確掌握草種品種及其組合的合理性、生長情況，為項(xiàng)目建設(shè)成效監(jiān)測提供評價(jià)數(shù)據(jù)。

5)“三控制”。施工進(jìn)度控制、施工費(fèi)用控制、施工質(zhì)量控制，是確保建設(shè)目標(biāo)的基礎(chǔ)支撐。施工進(jìn)度控制主要實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，發(fā)現(xiàn)進(jìn)度偏差時(shí)及時(shí)糾正。施工費(fèi)用控制主要依據(jù)批準(zhǔn)的建設(shè)投資，根據(jù)施工進(jìn)度計(jì)劃，有效控制資金占用時(shí)間，按照施工合同約定支付費(fèi)用。對施工全過程進(jìn)行質(zhì)量驗(yàn)證，對施工過程出現(xiàn)的質(zhì)量問題進(jìn)行分析，及時(shí)修正。保存質(zhì)量驗(yàn)證記錄。

6)“三管理”。施工安全管理、施工現(xiàn)場管理、施工變更管理，是實(shí)現(xiàn)建設(shè)目標(biāo)的重要保障。施工安全管理主要識別施工現(xiàn)場的危險(xiǎn)源，消除安全隱患，建立施工安全管理制度，明確參與項(xiàng)目建設(shè)各單位的安全責(zé)任。施工現(xiàn)場管理主要在施工前落實(shí)各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，在施工過程中協(xié)調(diào)管理，掌握自然環(huán)境氣候變化信息，確保有序施工?，F(xiàn)場放樣施工圖斑位置、面積等與設(shè)計(jì)成果發(fā)生重大偏差時(shí)，須報(bào)請建設(shè)單位，由設(shè)計(jì)單位到現(xiàn)場核實(shí)后進(jìn)行變更。變更設(shè)計(jì)文件須經(jīng)原審批程序批準(zhǔn)。

3.3.3環(huán)境保護(hù)措施

1)植物保護(hù)措施。施工前由相關(guān)主管部門牽頭對施工地塊及其影響區(qū)域內(nèi)的國家級保護(hù)植物、特有植物、珍稀植物等用油漆在樹干上編號、掛牌、標(biāo)記、登記、拍照和備案，根據(jù)情況實(shí)施就地保護(hù)。

2)環(huán)境保護(hù)措施。嚴(yán)格按設(shè)計(jì)施工，有效控制對施工范圍外原生地表的擾動(dòng)和破壞。合理安排工期，避免大風(fēng)天氣作業(yè)，嚴(yán)防森林火災(zāi)。施工廢棄物集中堆存處理。施工結(jié)束后及時(shí)進(jìn)行施工跡地清理。

3.3.4項(xiàng)目資金管理

普通高校社區(qū)學(xué)院以滿足社區(qū)成員文化需求為基本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。普通高校社區(qū)學(xué)院主要面向各類社會(huì)成員開展道德規(guī)范、科技文化、文明生活、休閑文化和健康教育，豐富其精神文化生活，提高其生活幸福指數(shù)，實(shí)現(xiàn)學(xué)校優(yōu)質(zhì)資源與學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)的良好結(jié)合。

制定項(xiàng)目資金管理辦法。項(xiàng)目資金管理嚴(yán)格執(zhí)行國家和地方相關(guān)資金管理規(guī)定，?？顚Ｓ?、專戶存儲(chǔ)、單獨(dú)建賬核算，嚴(yán)禁擠用、挪用、截留。

3.3.5工程造價(jià)審計(jì)

工程審計(jì)不僅是核實(shí)工程造價(jià)的重要手段，也是規(guī)范建設(shè)管理，確保國家資金安全、合理、有效使用的重要措施。工程審計(jì)包括決算資料完整性、真實(shí)性，工程成本核算及賬務(wù)處理是否符合要求，各項(xiàng)建設(shè)投資支出和工程結(jié)算的真實(shí)性、合規(guī)性，資金執(zhí)行情況等。

3.3.6工程檔案管理

草原生態(tài)修復(fù)工程檔案是工程建設(shè)、管理全過程的真實(shí)記錄和客觀反映，包括紙質(zhì)、影像、數(shù)據(jù)等載體。

3.3.7檢查監(jiān)督驗(yàn)收

縣級林業(yè)和草原局對項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行全過程跟蹤檢查，州(市)級林業(yè)和草原局對項(xiàng)目進(jìn)行全面監(jiān)督。驗(yàn)收采取縣級自驗(yàn)、州(市)級核查和省級抽查的三級驗(yàn)收制度。三級驗(yàn)收均采取綜合評價(jià)打分法，總分為100分，得分低于80分為不合格?？h級自驗(yàn)、州(市)級核查和省級抽查均對驗(yàn)收結(jié)果進(jìn)行評定并形成報(bào)告，對不符合驗(yàn)收要求的項(xiàng)目不予驗(yàn)收，提出限期整改要求，達(dá)到驗(yàn)收要求后，再報(bào)請上一級組織驗(yàn)收。州(市)級須對省級抽驗(yàn)提出的整改要求在整改時(shí)限內(nèi)進(jìn)行跟蹤、落實(shí)、核驗(yàn)，核驗(yàn)通過后報(bào)省級林草主管部門備案。

3.4 工程建設(shè)監(jiān)理

選擇具有相應(yīng)資質(zhì)并有經(jīng)驗(yàn)的工程監(jiān)理單位。工程監(jiān)理單位在施工現(xiàn)場派駐項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)由總監(jiān)理工程師、專業(yè)監(jiān)理工程師和監(jiān)理員等組成。監(jiān)理機(jī)構(gòu)配合建設(shè)單位進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，編制監(jiān)理規(guī)劃或監(jiān)理實(shí)施細(xì)則。按照監(jiān)理合同約定對項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度控制、質(zhì)量控制、造價(jià)控制(三控)及合同管理、信息管理(兩管理)，協(xié)調(diào)工程建設(shè)相關(guān)方之間的關(guān)系(一協(xié)調(diào))，履行安全生產(chǎn)管理服務(wù)。遵循動(dòng)態(tài)控制原則，主要采用旁站、巡視等方式進(jìn)行監(jiān)理，及時(shí)做好監(jiān)理記錄(紙質(zhì)、影像、照片等形式)。及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地收集、整理、編制、傳遞系列監(jiān)理文件資料，編制監(jiān)理工作總結(jié)[11]。

3.5 工程成效監(jiān)測與評價(jià)

3.5.1工程成效監(jiān)測

1)監(jiān)測任務(wù)、內(nèi)容和指標(biāo)主要包括對草地植被覆蓋度、生物多樣性、地上生物量、葉面積指數(shù)、群落均勻度、群落鄉(xiāng)土性、土壤理化性質(zhì)、景觀美觀度等，通過實(shí)施前后對比分析，掌握動(dòng)態(tài)變化。

2)監(jiān)測方法。設(shè)置監(jiān)測樣地(樣方)，采取實(shí)地監(jiān)測手段，監(jiān)測時(shí)段從開工前至驗(yàn)收結(jié)束，監(jiān)測頻率不能少于2次(開工未施工前監(jiān)測一次，工程驗(yàn)收后1次)。

3.5.2工程成效評價(jià)

主要對實(shí)施草原生態(tài)修復(fù)工程后草地植被覆蓋度、生物多樣性、生物量、群落均勻度、景觀美觀度等動(dòng)態(tài)變化，不同典型模式治理效果，水土流失類型、強(qiáng)度及其分布情況，土壤侵蝕模數(shù)變化，草原生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和改善情況，以及達(dá)標(biāo)情況進(jìn)行分析，對未達(dá)標(biāo)情況進(jìn)行綜合論證，找出問題原因并提出對策與建議。

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論

草原生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)管理體系在2019年、2020年、2021年迪慶州退牧還草工程、草地生態(tài)修復(fù)試點(diǎn)項(xiàng)目中進(jìn)行了系統(tǒng)研究與實(shí)踐運(yùn)用，2019年云南省退牧還草工程省級抽查驗(yàn)收結(jié)果，香格里拉市為優(yōu)，維西縣為優(yōu)，德欽縣因氣候限制無法抽查，綜合評定迪慶州退牧還草工程為合格，草原生態(tài)修復(fù)試點(diǎn)項(xiàng)目合格。2020年云南省退牧還草工程省級抽查驗(yàn)收結(jié)果，香格里拉市為良，維西縣和德欽縣均為合格，綜合評定迪慶州退牧還草工程為合格，草原生態(tài)修復(fù)試點(diǎn)項(xiàng)目合格。說明構(gòu)建的草原生態(tài)修復(fù)工程全過程建設(shè)管理體系效果突出，不僅可行，且十分必要。

4.2 建議

實(shí)施草原生態(tài)修復(fù)是一個(gè)長期持續(xù)的過程。目前草原生態(tài)修復(fù)工程多采用傳統(tǒng)林業(yè)建設(shè)模式，難以滿足草原生態(tài)建設(shè)需求。建議依托項(xiàng)目研究實(shí)踐，持續(xù)改進(jìn)、推廣運(yùn)用，形成科學(xué)性、規(guī)范性、適用性、可操作性強(qiáng)的草原生態(tài)修復(fù)工程全過程建設(shè)管理體系，逐漸建立標(biāo)準(zhǔn)化體系，提高管理水平，為草原生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)提供技術(shù)支撐。