系統(tǒng)優(yōu)化審計管控模式 全面促進重大政策措施落實

中國核工業(yè)華興建設(shè)有限公司（以下簡稱中核華興）隸屬于中國核工業(yè)集團有限公司（以下簡稱中核集團），是中國核工業(yè)建設(shè)股份有限公司（以下簡稱中國核建）的重點成員單位。

為全面促進各級重大政策措施在公司貫徹落實，拓展審計監(jiān)督廣度和深度，消除監(jiān)督“盲區(qū)”，加大跟蹤審計力度，中核華興以“促進政策措施有效落實，防范和化解重大風險”為目標，對現(xiàn)有審計管理模式進行系統(tǒng)優(yōu)化，形成一套以構(gòu)建信息管理機制為起點、以識別經(jīng)濟活動為橋梁、以安排審計項目為過程管理、以結(jié)果管理為重點的新管控模式。新管控模式促進了黨和國家經(jīng)濟方針政策和決策部署跟蹤審計監(jiān)督有機融入審計管控系統(tǒng)，逐步形成全面覆蓋、分級管控、靶向清晰、系統(tǒng)協(xié)同，高效促進政策措施有效落實，防范和化解重大經(jīng)濟風險的工作局面。

一、優(yōu)化內(nèi)部審計管理框架體系

中核華興結(jié)合實際，不斷探索和實踐，形成了一套內(nèi)部審計管理框架體系（見圖1）。該框架體系充分融入了重大政策、重大決策貫徹落實等重要內(nèi)容，形成了以工作規(guī)劃及實施要點為引領(lǐng)，管理系統(tǒng)為保障的總體運作模式。

公司強化“審計管理系統(tǒng)化、業(yè)務(wù)流程標準化”體系建設(shè)（見圖2），完善管理流程及優(yōu)化工作標準，持續(xù)推進“制度庫+表單庫+標準化審計要點庫”標準化建設(shè)，推進日常審計業(yè)務(wù)領(lǐng)域工作方法標準的全覆蓋，提高審計內(nèi)容“靶向性”。

通過不斷探索和實踐，公司形成了一套以構(gòu)建信息管理機制為起點、以具體經(jīng)濟活動為橋梁，以安排審計項目為過程管理，以結(jié)果管理為重點的管控模式（見圖3），將重大政策措施審計監(jiān)督進行集中統(tǒng)一管理，確保全面跟蹤落實。

二、建立重大政策措施信息管理機制

重大政策措施信息主要包含三個層面，黨和國家層面重大政策要求，上級機關(guān)、單位層面重大安排及要求，公司層面重大決策措施等。針對這些信息，中核華興主動收集、分類、登記、跟蹤和分層級管理，并將其嵌入審計活動中，促進重大政策措施貫徹落實。

（一）安排專人負責，確保信息收集的及時性和必要性

根據(jù)信息主要來源，安排人員例行收集管理各類信息。如黨中央、國務(wù)院，審計署、國資委，中國內(nèi)部審計協(xié)會，中核集團、中國核建及本公司制定發(fā)布的法律法規(guī)規(guī)范、政策文件、重大決策措施安排等。對收集的信息，定期檢查、匯總和處置，時刻保持政策敏感性。

（二）明確分類管理，確保信息收集全面性和完整性

根據(jù)信息來源級別、專用性、公司業(yè)務(wù)類型以及審計需要，采取分類管理。這些信息以來源級別、專用性、公司業(yè)務(wù)類型共同構(gòu)成分類矩陣，以審計需要作為篩選條件，將專項任務(wù)、工作和重大決策措施按業(yè)務(wù)類型建立事項清單。

（三）有效信息處置，關(guān)注與經(jīng)濟行為關(guān)聯(lián)度高的重點信息

企業(yè)經(jīng)濟行為是連接政策措施落實與審計對象之間的橋梁。一方面，根據(jù)政策措施的連貫性、受關(guān)注程度、與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動關(guān)聯(lián)性及生產(chǎn)經(jīng)營風險程度，確定信息關(guān)注重點，進而確立為審計的必審點;另一方面，為了更好地服務(wù)政策落實，審計部門與公司各職能部門和業(yè)務(wù)部門建立有效溝通渠道，形成協(xié)同機制，明確與政策措施高關(guān)聯(lián)度的經(jīng)濟行為。

三、優(yōu)化“重大政策措施貫徹落實”審計監(jiān)督模式

（一）選擇審計開展形式，布局重大政策措施執(zhí)行監(jiān)督

結(jié)合信息特點和企業(yè)經(jīng)濟活動實際，從審計監(jiān)督角度將信息分為：要求類、專項事項類、特定領(lǐng)域類等。要求類，是通過標準化表單庫和工具庫，作為必審內(nèi)容，納入審計方案;專項事項類，主要通過督辦檢查、過程跟蹤，出現(xiàn)異?；蛴衅x趨勢時開展審計活動;特定領(lǐng)域類，主要通過建立過程信息分析預(yù)警，出現(xiàn)預(yù)警提示時開展審計活動。

中核華興審計監(jiān)督主要采取專項審計、融入式審計、專項審計調(diào)查以及風險提示報告四種形式。通過充分分析經(jīng)濟活動的性質(zhì)和特點，進行綜合研判，選擇合適形式。

選擇標準和示例如下（見表1）：

1.有具體指標可以反映完成結(jié)果的，一般先進行融入式審計（如“兩金”壓控情況，可嵌入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計中），后期根據(jù)完成趨勢情況開展專項審計調(diào)查。

2.沒有具體指標可以反映完成結(jié)果的，一般開展專項審計。

3.介于兩者之間的，一般采用風險提示報告的方式，根據(jù)報告風險指標的趨勢，視情況開展專項審計。

4.若經(jīng)濟活動內(nèi)容較為簡單或者經(jīng)濟活動較為復(fù)雜且未來需接受上級單位審計的，一般采取專項審計調(diào)查的方式。發(fā)現(xiàn)問題，及時提示，督促監(jiān)督問題整改。

（二）優(yōu)化審計計劃管理，確保重大政策措施有效落實

為有效監(jiān)督重大政策措施的貫徹落實，中核華興采取“動”“靜”結(jié)合和有效嵌入兩種方式優(yōu)化審計計劃管理并實現(xiàn)閉環(huán)管理。主要做法見圖4。同時，審計計劃制訂充分考慮審計項目之間的關(guān)聯(lián)性。針對綜合性審計項目，有效整合審計輸入和成果定義，充分考慮“一審多能”“一審多效”的既定安排。主要做法見圖5。

（三）創(chuàng)新融入式審計，提升重大政策措施監(jiān)督質(zhì)效

公司創(chuàng)新融入式審計方式，將不同類型項目審計的資源有機結(jié)合起來，提高審計效率和提升審計效果。以專項審計和綜合性審計為例，針對公司層級的專項審計與綜合性審計項目的特點，采取縱橫結(jié)合的方法，獨立策劃審計方案。同時，將專項審計覆蓋的內(nèi)容，滲透到綜合性的審計項目。每完成一個綜合性審計項目，其部分審計成果作為縱向?qū)ｍ棇徲嫷妮斎?，專項審計結(jié)合綜合性審計項目審計結(jié)果輸入情況，完善審計抽樣、審計內(nèi)容并最終形成審計成果。

（四）完善匯報機制，激發(fā)促進政策措施落實組織合力

中核華興審計報告匯報對象主要包括公司黨委、董事會、監(jiān)事會、分管領(lǐng)導(dǎo)、定向部門及上級單位等。匯報內(nèi)容包括公司內(nèi)部審計結(jié)果情況、內(nèi)外部審計整改進展情況、過程跟蹤檢查、風險預(yù)警的偏離情況等。通過定向匯報和豐富匯報內(nèi)容，促使各層級關(guān)鍵人員充分了解重大措施落實情況，及時解決出現(xiàn)的問題，糾正執(zhí)行過程中出現(xiàn)的偏差，有效形成組織合力，確保重大政策措施貫徹落實。

四、促進“重大政策措施貫徹落實”審計活動開展

中核華興按照優(yōu)化的審計管控模式，積極開展審計監(jiān)督活動，促進重大政策措施在公司范圍內(nèi)貫徹落實。現(xiàn)以PPP項目審計實踐探索為例，介紹審計活動開展情況。

一是重大政策措施。2013年11月，黨的十八屆三中全會決定允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營。國務(wù)院及財政部、發(fā)改委等相關(guān)部門陸續(xù)出臺了一系列政策（2014年和2015年兩年合計發(fā)布政策文件87部），指導(dǎo)、監(jiān)督各地PPP項目實施。

二是識別經(jīng)濟活動。PPP項目洽談、項目公司成立、股權(quán)投資、施工管理、運營等。

三是審計方式選擇。PPP項目開展是一個動態(tài)的投資、建設(shè)過程，沒有具體指標能反映最終結(jié)果，但每一個階段都會有部分指標反映階段性的結(jié)果，所以采用“風險提示報告+專項審計”的方式。

四是“風險提示報告+專項審計”方式總體思路。通過建立PPP項目風險預(yù)警模型，進行PPP項目數(shù)據(jù)采集、挖掘、分析，識別項目可能存在的風險，并進行定期風險預(yù)警提示。若發(fā)現(xiàn)某項目存在持續(xù)性的、影響重大的風險，則對該項目開展專項審計活動（見圖6）。

五是風險預(yù)警模型。中核華興為全面掌握公司PPP項目總體情況，建立產(chǎn)融結(jié)合項目動態(tài)風險預(yù)警模型，編制了《PPP項目領(lǐng)域經(jīng)營風險動態(tài)預(yù)警標準操作規(guī)程》，目的在于發(fā)現(xiàn)各管理層級在開展PPP項目過程中存在的問題，揭示PPP項目投資、管理、運營方面的風險，為決策層和管理層提供信息參考，同時促進完善PPP業(yè)務(wù)管理體系和風險防控體系，促進國家政策措施的有效落實。

中核華興主要參與PPP項目準備期及建設(shè)期。在PPP項目準備期及建設(shè)期，PPP項目可能面臨著5類主要風險類型，分別為合規(guī)性風險、設(shè)計風險、融資風險、總投控制風險和建設(shè)風險?；?類主要風險構(gòu)建的PPP項目風險模型如圖7所示，定期發(fā)布風險提示報告，并根據(jù)風險提示信息，對高風險項目組織開展專項審計活動。

公司以“審計管理系統(tǒng)化、業(yè)務(wù)流程標準化”為目標，建立了統(tǒng)一管理流程及工作標準，形成了“管理+業(yè)務(wù)”的審計管控新模式，持續(xù)推進“制度庫+表單庫+標準化審計要點庫”的審計標準化工具庫建設(shè)，實現(xiàn)成熟審計技術(shù)、知識、要點固化，提高審計工作效率。

一是程序制度設(shè)計。中核華興制訂了《PPP項目審計內(nèi)容管理程序及標準操作規(guī)程》，規(guī)范審計工作流程，提高審計效率。

二是審計方案編制。審計方案除了包含《PPP項目審計內(nèi)容管理程序及標準操作規(guī)程》既定內(nèi)容外，還需融合公司內(nèi)控、風險管理關(guān)注的重點內(nèi)容，將審計署、巡視巡察、上級單位在對中核華興審計、檢查活動中發(fā)現(xiàn)的PPP相關(guān)問題，確定為審計必審點。從體制性、機制性和制度性層面分析項目在遵守政策法規(guī)方面存在的缺陷和漏洞。

三是審計質(zhì)量控制。專項審計分審前調(diào)查準備階段、實施審計階段、審計結(jié)果階段、審計后評價四個階段。質(zhì)量控制思維貫穿于審計活動的全過程（見圖8）。

審前調(diào)查準備階段，通過對調(diào)查對象和審計資源開展“雙摸底”行動，發(fā)現(xiàn)影響審計質(zhì)量的風險點，采取針對性的控制措施。

實施審計階段，聚焦專項審計調(diào)查重點，采用現(xiàn)場審計與非現(xiàn)場審計相結(jié)合的方式，保證審計過程應(yīng)用標準化審計調(diào)查模板，注重與被調(diào)查單位的溝通、確認，保證審計過程質(zhì)量。

審計結(jié)果階段，階段性、漸進式形成審計結(jié)果輸出、開展專項報告評審，保證審計結(jié)果質(zhì)量。

審計后評價階段，堅持“一項目一總結(jié)”，編制公司《內(nèi)部審計經(jīng)營管理問題匯編》，編制下級單位《重點風險提示》，形成個人工作總結(jié)、研究論文或課題研究報告，完善審計管理制度或標準化建設(shè)工作，改進工作方式、方法，完善工作內(nèi)容以及與紀檢監(jiān)察或其他職能部門工作協(xié)同。

五、案例成效

通過不斷探索和實踐，中核華興逐漸優(yōu)化并形成了系統(tǒng)的管控模式，通過“政策信息管理、經(jīng)濟活動鏈接、審計方式選擇、審計結(jié)果運用”四個子模式運轉(zhuǎn)，將促進重大政策措施貫徹落實審計監(jiān)督融入到內(nèi)部審計整體管理體系，逐步實現(xiàn)“促進政策措施有效落實，防范和化解重大風險”目標。

（一）開展多種形式審計活動，監(jiān)督重大政策措施落實

近三年，中核華興根據(jù)“重大政策措施管控模式”要求，梳理各類政策措施信息，鏈接公司經(jīng)濟活動，合理選擇開展了審計活動的形式（見表2）。經(jīng)統(tǒng)計，開展專項審計10項，涉及PPP項目審計、預(yù)算審計、混改專項審計、疫情防控物資捐贈管理和使用審計等;融入式審計19項，主要是經(jīng)濟責任審計;專項審計調(diào)查1項。

（二）多維度提升審計結(jié)果運用，確保重大政策貫徹落實發(fā)揮實效

為強化重大政策措施落實審計活動結(jié)果應(yīng)用，中核華興從“解決發(fā)現(xiàn)問題、提高審計效率、完善內(nèi)控制度、營造合規(guī)氛圍、增進監(jiān)督協(xié)同、增強戰(zhàn)略服務(wù)”多個維度豐富重大政策措施審計結(jié)果運用形式，提升內(nèi)部審計結(jié)果運用價值。

1.建立審計整改動態(tài)跟蹤機制，強化審計結(jié)果運用。以“IACAR（審計糾正措施報告）”為載體對審計發(fā)現(xiàn)問題實施全過程閉環(huán)管理，同時建立《審計整改季度跟蹤報告》和《審計結(jié)果半年公告》機制，通過公告，引起各單位的重視，實現(xiàn)審計發(fā)現(xiàn)問題銷號管理。

例如在PPP管理方面，中核華興在近三年共發(fā)布12期《PPP項目季度經(jīng)營風險分析報告》，并根據(jù)風險分析報告中的風險提示，針對性地開展了6次PPP項目審計，審計發(fā)現(xiàn)問題48個，揭示風險25項，提出審計建議38條。通過審計整改跟蹤機制，對審計發(fā)現(xiàn)的問題、揭示的風險、整改建議及督促整改進行閉環(huán)管理，防范化解了PPP項目合規(guī)性風險、設(shè)計風險、融資風險、總投控制風險和建設(shè)風險等重大風險，提高了中核華興PPP項目管理水平，促進國家PPP相關(guān)政策措施在中核華興的貫徹落實。

2.建立審計發(fā)現(xiàn)問題年度分析機制，強化關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制。系統(tǒng)分析審計發(fā)現(xiàn)問題，從公司治理層面查找管理短板、鎖定高頻風險領(lǐng)域，同時建立內(nèi)部審計典型案例分享機制，以案例說風險，強化經(jīng)營活動中關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制。

3.建立審計結(jié)果內(nèi)外分享機制，提高審計結(jié)果轉(zhuǎn)化效率。通過收集、分析審計發(fā)現(xiàn)問題及披露事項，提煉形成《內(nèi)部審計經(jīng)營管理問題匯編》，劃定經(jīng)營管理紅線。一方面，可以更為直觀地反映經(jīng)營管理“病癥”，有效發(fā)揮內(nèi)審管理咨詢與服務(wù)功能;另一方面，可以利用審計成果，減少重復(fù)審計，提高審計效率。

4.建立經(jīng)營管理風險清單，增強警示防范力度。建立經(jīng)營管理風險清單，以內(nèi)控視角，從“三重一大”決策、戰(zhàn)略規(guī)劃、股權(quán)投資等12個方面，列示各種經(jīng)營管理活動過程風險事項，供各層級從業(yè)人員參閱，強化警示防范力度。

5.建立追責問責機制，倒逼政策措施規(guī)范落實。制定相關(guān)違規(guī)責任追究管理辦法，對在經(jīng)營投資中違反黨和國家方針政策、決策部署以及國資監(jiān)管工作要求的經(jīng)營管理人員進行追責問責，倒逼公司經(jīng)營管理人員規(guī)范，有效落實黨和國家重大政策措施。

（執(zhí)筆人：曹太平? ?丁潔瓊）