陸海統(tǒng)籌背景下河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)協(xié)同機制研究

閔婷婷 李摯萍 陳綿潤

摘要：為促進我國生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)文明建設(shè)，文章分析我國河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)在法律規(guī)范、技術(shù)標準、技術(shù)手段、監(jiān)測體系以及主體和資金等方面的現(xiàn)狀和存在的問題，針對完善河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)協(xié)同機制提出建議。研究結(jié)果表明：在陸海統(tǒng)籌背景下構(gòu)建河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)協(xié)同機制，應(yīng)完善基本法頂層設(shè)計，加強單行法具體指導(dǎo);建立協(xié)商、合作共享和效益評價機制，整合各類資源，鼓勵社會力量參與;完善技術(shù)手段和監(jiān)測體系;完善公眾參與和生態(tài)補償?shù)纫幌盗兄贫?，建立多元投融資機制。

關(guān)鍵詞：陸海統(tǒng)籌;水生態(tài)環(huán)境;整治修復(fù);協(xié)同治理;河口

中圖分類號：X171;P748;P76文獻標志碼：A文章編號：1005-9857（2022）06-0047-07

The Coordination Mechanism of Water Ecological Environment Improvement and Restoration Under the Background of Land Sea Coordination

MIN Tingting1，LI Zhiping2，CHEN Mianrun1

（1.South China Sea Institute of Planning and Environmental Research，SOA，Southern Marine Science and Engineering Guangdong Laboratory （Zhuhai），Guangzhou 510300，China;

2.School of Law，Sun Yat-sen University，Guangzhou 510300，China）

Abstract：In order to promote ecological environment governance and ecological civilization construction of China，this paper analyzed the current situation and existing problems of estuary water ecological environment remediation and restoration in terms of legal norms，technical standards，technical means，monitoring system，main body and funds，etc，and put forward some suggestions on improving the coordination mechanism. The results showed that in order to build a cooperative mechanism for remediation and restoration of estuarine water ecological environment，under the background of land-sea integration，firstly，it was better to improve the top-level design of the basic law and strengthen the specific guidance of the single-line law. Secondly，aconsultation，cooperation and sharing and benefit evaluation mechanism should be established，integrating all kinds of resources and encouraging social forces to participate. Thirdly，technical means and monitoring system should be improved. And，finally a series of systems such as public participation and ecological compensation should be improved，and a diversified investment and financing mechanism be established.

Keywords：Land and sea coordination，Water ecological environment，Improvement and

restoration，Coordinated governance，Estuary

0引言

人類在陸地上的活動深刻影響著海洋，近岸海域尤其是入海河口區(qū)域成為陸源污染物進入海洋的主要渠道[1]。例如：珠江河口具有“三江匯流、八口入海”的獨特屬性，受農(nóng)業(yè)面源污染、工業(yè)和生活污水污染以及人口增加和城市擴張等的影響，河口生態(tài)環(huán)境問題突出，主要體現(xiàn)為水體富營養(yǎng)化、漁業(yè)生產(chǎn)力下降、生物多樣性降低、濕地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能退化、生態(tài)系統(tǒng)健康受損以及資源環(huán)境承載力下降，此外頻繁的自然災(zāi)害也對河口生態(tài)環(huán)境造成嚴重破壞。海洋生態(tài)環(huán)境的惡化對人類生存和發(fā)展造成一定的威脅，實現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展須采取有效措施遏制海洋生態(tài)環(huán)境的惡化，其中陸海統(tǒng)籌治理河口生態(tài)環(huán)境是重要環(huán)節(jié)和重要舉措。

黨的十九大提出“加快水污染防治，實施流域環(huán)境和近岸海域綜合治理”。近年來，我國已開展一系列流域環(huán)境和近岸海域綜合治理行動，如渤海綜合治理攻堅戰(zhàn)行動、“藍色海灣”整治、海岸帶綜合整治修復(fù)、城市黑臭水體整治和長江水生生物保護管理。在河口水生態(tài)環(huán)境治理方面，目前我國主要由國家財政撥款和地方政府組織實施，采取生態(tài)護岸、海堤生態(tài)化、海岸植被生態(tài)修復(fù)、濕地生態(tài)建設(shè)、人工浮島和生態(tài)浮床建設(shè)等措施，提高河口水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，其中北戴河河口海灣綜合整治修復(fù)工程、茅洲河口重點海灣整治和海岸線生態(tài)修復(fù)工程以及山東青島李村河河口生態(tài)修復(fù)工程等均取得一定成效。

陸海統(tǒng)籌是在陸地和海洋兩大自然系統(tǒng)之間建立的資源利用、經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護和生態(tài)安全的綜合協(xié)調(diào)關(guān)系和發(fā)展模式。由于陸地和海洋兩大自然系統(tǒng)具有高度關(guān)聯(lián)性，生態(tài)環(huán)境治理必須堅持陸海統(tǒng)籌。在陸海統(tǒng)籌背景下，任何生態(tài)環(huán)境治理手段均涉及多部門、多主體、多要素和多工具等情況，因此協(xié)同機制十分必要，各部門“各自為戰(zhàn)”將無法取得治理效果。目前我國河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)由于缺乏協(xié)同機制即引發(fā)一些問題。①河口因匯集河流淡水和海洋咸水，水體污染物成分復(fù)雜，多部門治理和多規(guī)劃交疊易導(dǎo)致整治修復(fù)活動和資金使用出現(xiàn)沖突;②與陸地和淡水生態(tài)環(huán)境相比，海洋生態(tài)環(huán)境治理研究起步較晚，針對大范圍海域的治理技術(shù)手段有限。目前河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)方式主要包括改善水動力條件和營造濱海濕地生態(tài)系統(tǒng)，從而減少入海污染物和改善水質(zhì)，但營造濱海濕地生態(tài)系統(tǒng)的工程量巨大、建設(shè)成本高且整治修復(fù)效果不明顯：③由國家財政資金主導(dǎo)的整治修復(fù)模式難以保障長期性和持續(xù)性，不利于建立河口水生態(tài)環(huán)境的自我修復(fù)能力。

本研究從陸海統(tǒng)籌的角度出發(fā)，分析我國河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)法律規(guī)范和技術(shù)標準等方面的現(xiàn)狀和存在的問題，提出完善河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)協(xié)同機制的建議，為加強河口水生態(tài)環(huán)境治理提供決策參考。

1河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)的法律規(guī)范和技術(shù)標準

由于河口水生態(tài)環(huán)境具有復(fù)雜性和多層次性，其整治修復(fù)涉及的法律規(guī)范和技術(shù)標準具有多元性。

我國涉及河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)的法律規(guī)范主要包括《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》和《中華人民共和國海域使用管理法》，不同法律規(guī)范關(guān)注的整治修復(fù)對象、目標和適用的標準有所區(qū)別，同時未明確規(guī)定整治修復(fù)的效果和監(jiān)管。作為我國環(huán)境保護基本法的《中華人民共和國環(huán)境保護法》僅籠統(tǒng)規(guī)定“建立和完善相應(yīng)的調(diào)查、監(jiān)測、評估和修復(fù)制度”，但未明確規(guī)定相關(guān)制度的具體內(nèi)容，無法宏觀協(xié)調(diào)和指導(dǎo)不同部門組織的河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)活動;《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》主要聚焦于海洋生態(tài)系統(tǒng)修復(fù);《中華人民共和國水污染防治法》規(guī)定水污染防治措施，但未明確規(guī)定河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)措施;《中華人民共和國海域使用管理法》規(guī)定破壞海洋生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，但未明確規(guī)定其整治修復(fù)過程的調(diào)查、監(jiān)測和評估等內(nèi)容。

我國涉及河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)的技術(shù)標準主要包括《山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)工程指南（試行）》、海岸帶保護修復(fù)工程系列標準、《河湖健康評價指南（試行）》《河湖生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)工程技術(shù)導(dǎo)則》《人工魚礁建設(shè)項目管理細則（試行）》《水生生物增殖放流技術(shù)規(guī)程》《海洋牧場建設(shè)技術(shù)指南》和《全國濕地資源調(diào)查技術(shù)規(guī)程（試行）》，這些技術(shù)標準由不同部門制定，適用領(lǐng)域可能存在交叉重合。

河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)是系統(tǒng)工程，其目的不僅在于修復(fù)受損的河口水生態(tài)環(huán)境結(jié)構(gòu)和功能，而且著眼于修復(fù)人與自然甚至人與人的關(guān)系，通過修復(fù)實現(xiàn)正義，為建立和諧社會提供制度保障[2]。河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)須進行目標定位、義務(wù)明確、資金保障、標準確定和責(zé)任明晰，然而目前我國涉及河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)的法律規(guī)范和技術(shù)標準總體較少且較為分散，在宏觀上缺乏指導(dǎo)，不利于整治修復(fù)常態(tài)化。

2河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)的技術(shù)手段和監(jiān)測體系

2.1技術(shù)手段

河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)涉及水利防洪、水資源配置、富營養(yǎng)化治理、面源污染防控、水質(zhì)凈化和水動力條件改善等方面。我國淡水水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)的主要技術(shù)手段包括物理修復(fù)（如循環(huán)過濾）、化學(xué)修復(fù)（如藥氣除浮藻）和生物修復(fù)（如活性污泥法和生物膜法）;海洋水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)的主要技術(shù)手段包括紅樹林生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、鹽沼濕地和海岸沙灘修復(fù)、珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)以及水生生物增殖放流等生物修復(fù)手段以及水動力條件改善、黏土改性和近岸構(gòu)筑物清理等物理修復(fù)手段。

上述技術(shù)手段在我國水生態(tài)環(huán)境治理中發(fā)揮一定作用，但針對生態(tài)環(huán)境類型復(fù)雜和尺度較大的河口則難以達到有效的治理目標，同時存在治理效果不穩(wěn)定的問題。例如：由于在數(shù)據(jù)感知和評價、制度保障、管理支撐、科技創(chuàng)新驅(qū)動以及工程建設(shè)等方面存在不足[3]，歷經(jīng)10余年的長江口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)僅在漁業(yè)資源數(shù)量和種類上出現(xiàn)恢復(fù)跡象[4]，但未達到預(yù)期效果。美國切薩皮克灣通過對生態(tài)退化機制的研究，采取修復(fù)河口理化環(huán)境、恢復(fù)關(guān)鍵物種資源量、保護與修復(fù)重要棲息地、合理利用土地以及建立流域尺度綜合治理體系等措施[5]，成為美國乃至世界河口海灣生態(tài)修復(fù)最為成功的典范之一。因此，應(yīng)立足流域生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、功能和生物多樣性等開展全面的河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)，而陸海統(tǒng)籌的技術(shù)手段協(xié)調(diào)聯(lián)動是成功的關(guān)鍵。以廣東汕頭練江流域為例：在陸域開展綜合整治，包括整治排污口、清淤河道溝渠、清理違規(guī)構(gòu)筑物、遷移污染企業(yè)、集中處理污水、實施雨污分流和完善污水管網(wǎng)等;在海域陸續(xù)實施紅樹林生態(tài)系統(tǒng)和濱海濕地生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)項目，通過紅樹林種植和沙灘修復(fù)等措施有效凈化近岸海域養(yǎng)殖廢水和生活污水[6-7];通過陸海統(tǒng)籌的聯(lián)動治理，近岸海域水質(zhì)明顯改善[8]。

總體上看，我國現(xiàn)有的河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)技術(shù)手段仍存在重布局施工、輕效果評價[9]，重工程修復(fù)、輕自然恢復(fù)，重水質(zhì)達標、輕生態(tài)功能恢復(fù)，重小斑塊生境修復(fù)、輕大尺度生態(tài)修復(fù)等情況，導(dǎo)致修復(fù)成本過高以及短期效果明顯但效果不穩(wěn)定等問題。

2.2監(jiān)測體系

作為河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)的重要環(huán)節(jié)，河口水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測是判斷水生態(tài)環(huán)境演替方向的主要依據(jù)，對成功整治修復(fù)發(fā)揮至關(guān)重要的作用。然而河口水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測在實踐中往往被忽略[10]，且主要存在3個方面的問題。

2.2.1監(jiān)測重點和標準不同

我國河口水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測涉及多個部門，各部門根據(jù)各自職能的監(jiān)測重點和監(jiān)測標準有所不同[11]，導(dǎo)致河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)過程中行政資源和財政資源的重復(fù)投入，在一定程度上影響河口水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作的開展。

2.2.2監(jiān)測技術(shù)體系不統(tǒng)一

目前地表水環(huán)境質(zhì)量評價采用《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》（GB 3838-2002），其中水利部按水期評價，生態(tài)環(huán)境部按月和年評價[12]。由于河口的地理位置特殊，其陸域的地表水環(huán)境質(zhì)量評價采用《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》（GB 3838-2002），海域的海水環(huán)境質(zhì)量評價則分別采用《水功能區(qū)劃分標準》（GB/T 50594-2010）《近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》（HJ/T 82-2001）和《海洋功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》（GB/T 17108-2006）[12]，對于陸源污染直排口和污水排?；旌蠀^(qū)等則無明確評價標準。

現(xiàn)有水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測技術(shù)體系主要適用于地表水和海水，但并不完全適用于過渡水體[13]，主要表現(xiàn)為監(jiān)測指標缺少銜接。例如：地表水監(jiān)測主要針對氨氮和總磷，海水監(jiān)測則主要考慮硝酸鹽、氨氮和磷酸鹽，監(jiān)測指標的差異不利于客觀評價河口水生態(tài)環(huán)境的營養(yǎng)鹽污染狀況[12]。現(xiàn)有的河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)同時涉及地表水和海水，監(jiān)測力量配置失衡弱化監(jiān)測的科學(xué)性和針對性，并在一定程度上造成監(jiān)測盲區(qū)，導(dǎo)致對河口水生態(tài)環(huán)境缺乏科學(xué)評價，使后期的整治修復(fù)效果評價出現(xiàn)技術(shù)障礙，同時造成整治修復(fù)投入的差異。

2.2.3監(jiān)測主體權(quán)責(zé)不清

河口具有泄洪排澇的功能，同時污染物隨著河流泄洪排澇進入海洋[14]。河口水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測主體權(quán)責(zé)不清給整治修復(fù)過程中的污染物來源分析和數(shù)據(jù)搜集造成一定障礙，易形成評價和分析技術(shù)難點。例如：雙臺子河由石油類污染物引起的鹽地堿蓬衰退[1]，因石油類污染物的監(jiān)測指標不在日常監(jiān)測范圍內(nèi)，其治理工作須聯(lián)合全流域相關(guān)部門力量才確定石油類污染物的主要來源。

3河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)的主體和資金

3.1整治修復(fù)主體

水生態(tài)環(huán)境屬于公共資源，政府承擔(dān)相關(guān)管理、配置、保護和修復(fù)等職責(zé)。為深入推進生態(tài)文明建設(shè)，生態(tài)修復(fù)已上升為國家戰(zhàn)略。我國通過行政體制改革改變行政職能碎片化和自然資源按要素分割管理的局面，形成整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、區(qū)域統(tǒng)籌和綜合治理的總體目標[15]。

我國河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)主要有4種主體形式。①中央和上級政府主導(dǎo)和撥款，地方政府和社會團體等組織實施，通過相關(guān)政策或行動計劃開展河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)，如渤海綜合治理攻堅戰(zhàn)行動、“藍色海灣”整治、海岸帶綜合整治修復(fù)、城市黑臭水體整治和長江水生生物保護管理。②國家職能部門倒逼地方政府開展河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)，如圍填海歷史遺留問題處理、水污染防治行動和“綠盾”自然保護地強化監(jiān)督行動。③地方政府根據(jù)其環(huán)境保護規(guī)劃和國土空間規(guī)劃等自主開展河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)，整治修復(fù)資金由地方政府或污染責(zé)任主體承擔(dān)。例如：在廣州海珠濕地建設(shè)中，地方政府出資進行征地補償并負責(zé)建設(shè)、維護和管理，后期由中央和地方專項行動資金補助。④根據(jù)生態(tài)環(huán)境影響評價，重大項目建設(shè)單位基于生態(tài)補償開展河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)。主要措施包括增殖放流以及澗游通道和人工漁礁建設(shè)，整治修復(fù)資金由重大項目建設(shè)單位承擔(dān)，報主管部門后實施。

總體上看，目前我國河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)仍存在主體權(quán)責(zé)不清的情況，主要表現(xiàn)在2個方面。①政府主體承擔(dān)的責(zé)任較大，而市場主體的責(zé)任未有效落實[16];②不同整治修復(fù)主體在河口的規(guī)劃區(qū)域存在重疊，如以河口岸邊帶為界[17]或以陸域行政管轄范圍為界[18]，易造成河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)出現(xiàn)空白或交叉。

3.2整治修復(fù)資金

目前我國河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)的資金機制尚不規(guī)范，主要存在3個方面的問題。①資金缺乏保障。2016—2018年中央財政安排生態(tài)環(huán)保資金10 764億元，而海島及海域保護資金占比僅約為0.6%[19]。很多地方政府開展河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)的主要問題即資金來源有限且沒有持續(xù)性保障，導(dǎo)致整治修復(fù)時間跨度較長。由于河口水生態(tài)環(huán)境的污染責(zé)任主體很難確定，即使確定近岸工廠和養(yǎng)殖戶等為污染責(zé)任主體，這些污染責(zé)任主體也很難有能力支付高額的整治修復(fù)費用。②資金來源單一。河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)資金以中央財政支持為主，缺少地方財政和企業(yè)投資相結(jié)合的多元化資金支持。主要原因在于單個整治修復(fù)項目難以產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，整治修復(fù)效果有限;尤其出現(xiàn)拆遷補償和產(chǎn)權(quán)歸屬等矛盾時往往阻力較大，影響整治修復(fù)進展。③資金缺乏統(tǒng)籌。河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)涉及范圍由多個部門共同管理，而各部門都有專項資金安排且相互缺乏協(xié)調(diào)溝通，地方政府在同一區(qū)域開展同一整治修復(fù)項目須向不同部門申報專項資金，導(dǎo)致資金重復(fù)投入和分散投入，資金使用效益較低。

4完善河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)協(xié)同機制的建議

4.1完善法律體系

有效開展河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)須完善相關(guān)法律制度，建立有效的監(jiān)督、管理、協(xié)調(diào)和保障機制。①完善基本法頂層設(shè)計?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》是我國環(huán)境保護領(lǐng)域的基本法，應(yīng)在該法中將河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)作為重要的法律制度，明確其理念、原則、目標、模式和責(zé)任等重要問題，為河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)的開展以及其他單行法對河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)的具體實施提供宏觀指導(dǎo)和法律依據(jù)?！吨腥A人民共和國海洋環(huán)境保護法》是海洋環(huán)境保護領(lǐng)域的綜合立法，在該法中建立并完善河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)制度對于統(tǒng)籌各類海洋生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)有重要作用。②單行法對河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)的具體實施提供法律依據(jù)。《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國土壤污染防治法》《中華人民共和國水土保持法》和《中華人民共和國海域使用管理法》等法律根據(jù)立法目的和各自領(lǐng)域分別建立相應(yīng)的河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)機制，兼顧分工合作和有效銜接。③進一步理順現(xiàn)行分別適用于陸地和海洋生態(tài)環(huán)境保護的法律體系之間的關(guān)系，減少排斥性和增強包容性，并在陸海統(tǒng)籌背景下通過規(guī)劃、計劃、標準和技術(shù)規(guī)范等工具協(xié)調(diào)河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)活動。

4.2完善協(xié)調(diào)合作機制

河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)是復(fù)雜和巨大的系統(tǒng)工程，須由政府、社會組織和公眾等主體通力合作完成。政府應(yīng)嚴格履行法定職責(zé)，社會組織和公眾應(yīng)積極履行應(yīng)盡義務(wù)，通過科學(xué)規(guī)劃和充分溝通整合資源、采取措施、降低成本和提高效率，使河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)效果達到最優(yōu)[20]。

（1）建立河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)協(xié)商機制。通過政府間聯(lián)席會議和生態(tài)環(huán)境保護委員會等渠道，加強河口范圍內(nèi)流域和海域相關(guān)地方政府和部門之間的交流，從而增進理解和促進合作。

（2）建立河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)合作共享和效益評價機制。合作共享機制是多元主體參與、分工合作、協(xié)調(diào)制約、權(quán)責(zé)共擔(dān)和利益共享的機制，各級政府應(yīng)根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展水平、生態(tài)環(huán)境問題、區(qū)域適應(yīng)性和生態(tài)紅線等實際情況，打破行政管理界限，科學(xué)合理劃分整治修復(fù)區(qū)域，組織實施重大整治修復(fù)工程。同時，在跨域水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)過程中易出現(xiàn)實施主體“搭便車”和“不作為”等現(xiàn)象，應(yīng)通過跨域水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)效益評價機制明晰主體責(zé)任，從而保證整治修復(fù)效果[21]。

（3）整合各類資源，共同推進河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)。各級政府根據(jù)總體發(fā)展規(guī)劃，強化對協(xié)同推進河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)的宏觀指導(dǎo)，協(xié)調(diào)并銜接各類規(guī)劃。建立重點河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)項目名錄，明確整治修復(fù)目標、工程建設(shè)任務(wù)和配套政策措施，并按照計劃組織實施。針對河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)工程項目建立資金保障、臺賬管理、生態(tài)紅線管控、績效評價和責(zé)任追究等制度[22]。

（4）鼓勵社會力量參與，構(gòu)建多元化河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)模式。轉(zhuǎn)變政府職能，逐步實現(xiàn)公共服務(wù)由“政府直接提供和直接管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢徺I服務(wù)，實施評估監(jiān)督”，將政府的工作重心轉(zhuǎn)移到制定發(fā)展規(guī)劃、加強監(jiān)督管理、了解公眾需求和健全綜合執(zhí)法等方面。逐步改變以政府為主導(dǎo)的單一整治修復(fù)模式，積極引進市場化整治修復(fù)主體，采取各種措施支持社會組織參與河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)活動，尤其是出臺有效的激勵措施培育和支持相關(guān)行業(yè)的健康發(fā)展，增加社會環(huán)保投入。進一步完善水權(quán)交易市場和綠色金融工具，創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品，明晰投資回報機制，提高市場化主體以多元金融手段介入河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)的積極性[23]。

4.3完善技術(shù)手段和監(jiān)測體系

河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)的技術(shù)手段選擇應(yīng)主要考慮3個因素。①重建生物群落，恢復(fù)水體自我調(diào)節(jié)能力和凈化能力，提高生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性[24]。②立足生態(tài)系統(tǒng)完整性，著眼生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能，采用“山水林田湖草”綜合整治修復(fù)技術(shù);適當打破區(qū)域、流域和陸海界限以及行業(yè)界限和生態(tài)系統(tǒng)要素界限，實行要素綜合、職能綜合和手段綜合[23]，科學(xué)合理地采取生態(tài)保護、自然恢復(fù)、輔助恢復(fù)和修復(fù)重建等措施[24]。例如：將不適合水生植物和動物生長的渠化堤岸恢復(fù)為自然灘岸，建材以石頭替代水泥，使魚類能夠在石隙間棲息和覓食;統(tǒng)籌流域上下游、干支流、左右岸和水陸之間的開發(fā)建設(shè)，預(yù)留生態(tài)空間，實施魚類澗游通道計劃和生境斑塊連通計劃，增強生態(tài)系統(tǒng)連通性和完整性[25]。③針對落地實施的河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)工程，聘請多學(xué)科領(lǐng)域?qū)W者作為咨詢委員會高級專家并與其研究團隊簽訂相關(guān)協(xié)議，為保障河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)提供充足的技術(shù)支撐和智力資源。

建立和完善陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機制，是新時期開展河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)工作的必然要求[12]。①明確責(zé)任，細化分工。全面梳理排污主體，確定監(jiān)測對象和范圍。②有效銜接陸地和海洋的監(jiān)測標準。結(jié)合不同污染物入海狀況和海洋環(huán)境容量，設(shè)定陸地污染與海洋污染防治的關(guān)聯(lián)性標準，在監(jiān)測要素、監(jiān)測指標、監(jiān)測規(guī)范、監(jiān)測質(zhì)控和監(jiān)測評價等方面銜接污水、地表水、地下水和海水的監(jiān)測指標、監(jiān)測頻次和分析方法，解決監(jiān)測體系分割的問題。針對我國實際需求和地域特征，凝練易監(jiān)測和可考核的核心生態(tài)環(huán)境指標并與水生態(tài)環(huán)境指標協(xié)同運用，制定河口水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量綜合評價體系，為河口水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測及其整治修復(fù)效果評價提供技術(shù)支撐。③加強制度銜接。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》的規(guī)定，建立并完善涉及“流域—河口—海域”的規(guī)劃制度、調(diào)查制度、監(jiān)測制度、評價制度、修復(fù)制度和污染物總量控制制度等，促進實現(xiàn)制度銜接。④完善監(jiān)測信息共享機制。搭建效率及時和內(nèi)容全面的監(jiān)測信息共享平臺，統(tǒng)一監(jiān)測數(shù)據(jù)的格式和要求，為統(tǒng)一發(fā)布監(jiān)測信息提供技術(shù)基礎(chǔ)。⑤依托社區(qū)建立河口水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)格化管理平臺和全覆蓋的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，全面掌握河口水生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)信息，消除監(jiān)測盲點，實現(xiàn)精準化管理，有效提高監(jiān)測工作的針對性和實效性。

4.4完善制度保障體系

完善公眾參與制度，明確公眾參與的程序、階段、范圍和法律效果，出臺具體的參與流程和操作細則，引導(dǎo)公眾定期參加座談會、環(huán)境影響評價會、專家論證會和問卷調(diào)查等[26]，為公眾參與河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)提供制度保障。整合已有的生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)制度，明確整治修復(fù)標準，建立重大項目監(jiān)管制度、與環(huán)境影響評價制度相對應(yīng)的河口水生態(tài)環(huán)境評價制度以及相應(yīng)的責(zé)任追究制度，在河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)過程中建立突發(fā)應(yīng)急制度、工程監(jiān)管制度和安全責(zé)任制度等。

完善生態(tài)補償制度。①健全政府補償機制。按照陸海統(tǒng)籌的要求，健全陸海之間、河海之間和區(qū)域之間的生態(tài)橫向轉(zhuǎn)移支付制度，鼓勵通過資金補償、政策補償、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和共建保護區(qū)等方式構(gòu)建橫向補償關(guān)系[27]，為相關(guān)人才提供更加公平的教育、醫(yī)療和住房等生活保障[28-29]。②健全市場補償機制。優(yōu)化配置海域使用權(quán)和海水排污權(quán)，適時引入配額機制和期權(quán)交易機制，按照“誰修復(fù)、誰受益”的原則，激勵社會主體從事河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)[30]。健全自然資源和環(huán)境權(quán)交易市場，綜合區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)功能目標、海洋資源開發(fā)規(guī)模、海水排污體量和海洋資源環(huán)境承載力等因素，確定開發(fā)建設(shè)責(zé)任主體的補償義務(wù)，結(jié)合國際海域權(quán)交易市場實踐引入市場競爭機制[19]。③健全社會補償機制。引導(dǎo)國際組織和非政府組織等的社會資本投入海洋生態(tài)補償，通過彩票和基金等形式進一步拓寬海洋生態(tài)補償?shù)娜谫Y渠道[27]。

建立多元投融資機制，統(tǒng)籌整治修復(fù)資金。建立健全政府主導(dǎo)、社會參與的投融資機制，加大河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)的資金投入力度，穩(wěn)定專項資金渠道。通過政府和社會資本合作（PPP）模式引入社會資本，完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易功能，解決社會主體融資問題[22]。建立河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)綠色融資平臺，創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品，明晰投資回報，緩解經(jīng)濟發(fā)展與水生態(tài)環(huán)境保護之間的矛盾。

5結(jié)語

河口具有特殊的地理位置，其上游承接地表水、下游連接近岸海域，水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)過程涉及多個部門和多項技術(shù)。針對河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)，我國亟須建立科學(xué)的跨流域管理體系和完善的生態(tài)修復(fù)制度。本研究以生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能為導(dǎo)向，在陸海統(tǒng)籌背景下構(gòu)建河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)協(xié)同機制，為我國生態(tài)環(huán)境治理提供參考。未來我國可繼續(xù)開展大空間和大尺度的河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)工作，夯實“整體修復(fù)，系統(tǒng)保護”的理念，強化頂層設(shè)計，完善技術(shù)手段和監(jiān)測體系，加強制度和資金保障，最終實現(xiàn)河口水生態(tài)環(huán)境有法可管、有方可治和有準可控。

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