我國城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理結(jié)構(gòu)的三重面向及轉(zhuǎn)型路徑

摘 ? ? ?要：通過文獻(xiàn)資料法、實地調(diào)研法對城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，認(rèn)為城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理結(jié)構(gòu)的三重面向及轉(zhuǎn)型路徑：橫向上表現(xiàn)為政府主導(dǎo)下的單中心結(jié)構(gòu);縱向上表現(xiàn)為“條條”控制下的垂直型結(jié)構(gòu);空間上表現(xiàn)為“條塊”分割下的碎片化結(jié)構(gòu)。為優(yōu)化城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理結(jié)構(gòu)，一方面要合理界定政府公共體育服務(wù)的供給范圍，推進(jìn)公共體育服務(wù)治理結(jié)構(gòu)由單中心向多中心轉(zhuǎn)變;另一方面要理順區(qū)（縣）、街道辦事處與社區(qū)在公共體育服務(wù)治理中的權(quán)責(zé)，推進(jìn)公共體育服務(wù)治理結(jié)構(gòu)由垂直型向扁平化轉(zhuǎn)變。此外，還應(yīng)健全公共體育服務(wù)多部門協(xié)同治理機制，推進(jìn)公共體育服務(wù)治理結(jié)構(gòu)由碎片化向整體性轉(zhuǎn)變。

關(guān) ?鍵 ?詞：公共體育服務(wù);社區(qū)治理;三重面向;轉(zhuǎn)型路徑

中圖分類號：G80-05 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ?文章編號：1006-7116（2022）04-0061-07

Triple aspects and transformation path of governance structure for

public sports service in Chinese urban community

MA Dehao

（School of Physical Education and Health，East China Normal University，Shanghai 200241，China）

Abstract： This paper analyzes the structure of governance structure of public sports service in urban community through the methods of literature and field research， and points out the structure of governance structure of public sports service in urban community has three aspects and the main problems. On the horizontal level， it is a single-centered structure led by the government; on the vertical level， it is a vertical structure under the control of strips; on the solid space， it is a fragmented structure under the strip. To optimize the governance structure of public sports service in urban community， it is necessary to define the scope of government public sports service supply rationally and promote the transformation of its public sports service governance structure from a single center to a multi center; on the other hand， it must rationalize the rights and responsibilities of districts， street offices and communities in governance of public sports service， and promote the transition of its public sports service governance structure from vertical to flat. In addition， the multi-sector collaborative governance mechanism of public sports service should be improved， so as to promote the shift of its public sports service governance structure from fragmentation to integrity.

Keywords： public sports service;community governance;triple aspects;transformation path

社區(qū)是我國城市社會的細(xì)胞，也是城市公共體育服務(wù)治理的基本單元。加強社區(qū)公共體育服務(wù)治理不僅有助于健全城市公共體育服務(wù)治理體系，解決公共體育服務(wù)供給“最后一公里”的問題;也有助于滿足城市居民多樣化的公共體育服務(wù)需求，對于全民健身運動的廣泛開展以及健康中國、體育強國等重大戰(zhàn)略在基層的推進(jìn)具有重要意義。在我國城市基層管理體制由單位制向社區(qū)制轉(zhuǎn)變的過程中，參與社區(qū)公共體育服務(wù)治理的主體從單一走向多元，不同主體參與社區(qū)公共體育服務(wù)治理的機制也存在差異，導(dǎo)致社區(qū)公共體育服務(wù)治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)復(fù)雜性與多樣性趨勢。

“誰來治理”“怎樣治理”“治理效果如何”是治理的3個基本問題，分別對應(yīng)治理主體、治理機制、治理成效。治理主體既可以是政府，也可以是社會組織、市場組織等。不同的治理主體所使用的治理機制也是不同的。因此，治理機制的運行向度既可以是自上而下，也可以是自下而上。治理主體之間的關(guān)系及其所使用的治理機制呈現(xiàn)出的相對穩(wěn)定的形態(tài)構(gòu)成了治理結(jié)構(gòu)[1]。理論界基于治理主體的性質(zhì)特點以及治理機制的運行向度，對治理結(jié)構(gòu)的類型進(jìn)行了多樣化劃分，主要包括3種：一是側(cè)重于橫向上探討不同治理主體之間的關(guān)系，將治理結(jié)構(gòu)劃分為單中心治理結(jié)構(gòu)與多中心治理結(jié)構(gòu)[2];二是側(cè)重于縱向上探討不同治理主體之間的關(guān)系，將治理結(jié)構(gòu)劃分為垂直型治理結(jié)構(gòu)與扁平化治理結(jié)構(gòu)[3];三是側(cè)重于空間上（即橫向、縱向組成的復(fù)合空間[4]）統(tǒng)合性探討不同治理主體之間的關(guān)系，將治理結(jié)構(gòu)劃分為碎片化治理結(jié)構(gòu)與整體性治理結(jié)構(gòu)[5]。本研究結(jié)合文獻(xiàn)資料和實地調(diào)研，對城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理結(jié)構(gòu)的三重面向及其存在問題進(jìn)行分析，提出相應(yīng)的轉(zhuǎn)型路徑及實現(xiàn)對策，旨在為優(yōu)化社區(qū)公共體育服務(wù)治理結(jié)構(gòu)提供參考。

1 ?我國城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理結(jié)構(gòu)的三重面向

1.1 ?城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理的單中心結(jié)構(gòu)

治理理論認(rèn)為，傳統(tǒng)官僚制主導(dǎo)下的公共服務(wù)治理呈現(xiàn)出單中心結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致政府壟斷下的公共服務(wù)供給出現(xiàn)單一、低效等問題，無法滿足居民多元化的公共服務(wù)需求，一定程度上引發(fā)了政府權(quán)力膨脹以及尋租行為頻發(fā)的情況[6]。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，我國城市公共服務(wù)供給的基層載體是單位制，政府作為單一主體提供的公共服務(wù)資源通過單位制調(diào)配給居民。改革開放以后，隨著單位制的消解，社區(qū)制成為城市公共服務(wù)供給的基層載體。在此背景下，社區(qū)黨組織、居委會成為社區(qū)建設(shè)的“橋頭堡”，并參與到社區(qū)公共服務(wù)治理中來。此外，伴隨著政府向社會分權(quán)，社會組織得到快速發(fā)展，也參與到社區(qū)公共服務(wù)治理中來。

目前，我國城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理主體包括政府、社區(qū)黨組織、居委會、服務(wù)站、公益性服務(wù)機構(gòu)、體育社會組織、物業(yè)公司、業(yè)主委員會等[7]，初步形成社區(qū)公共體育服務(wù)的多元主體治理體系。然而，受“強政府、弱社會”治理格局影響，社區(qū)黨組織、居委會逐步淪為承接地方政府各項行政事務(wù)的“腿”，在公共體育服務(wù)治理上更多聽命于上級政府指令，缺乏治理自主權(quán)。作為地方政府公共服務(wù)事務(wù)下沉到社區(qū)服務(wù)站以及由地方政府相關(guān)職能部門創(chuàng)辦的公益性服務(wù)機構(gòu)，由于在人員聘任與經(jīng)費投入上受地方政府及相關(guān)職能部門的控制，更多扮演著執(zhí)行者角色，難以根據(jù)居民特點與需要提供公共體育服務(wù)。據(jù)調(diào)查，社區(qū)服務(wù)站代辦項目涉及到職能部門的比例占63.6%，自辦項目涉及到職能部門的比例占53.3%，說明社區(qū)服務(wù)站與職能部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系并未厘清[8]。作為扎根于社區(qū)的社會組織，體育健身類社團(tuán)受管理制度不完善、扶持政策單一等[9]因素制約，整體上處于“數(shù)量少、活力弱”的現(xiàn)狀，難以在公共體育服務(wù)治理上發(fā)揮應(yīng)有作用。具有市場組織性質(zhì)的物業(yè)公司受物業(yè)服務(wù)費定價偏低、居委會干預(yù)較多等方面制約，存在營收狀況不理想、自主權(quán)弱化的問題，難以作為市場組織承接政府、居委會委托下來的公共體育服務(wù)。作為居民利益代表的重要團(tuán)體，業(yè)主委員會受居委會干預(yù)較大，難以對物業(yè)公司進(jìn)行監(jiān)督，處于被邊緣化狀態(tài)，較大程度上弱化了其在公共體育服務(wù)治理上的作用發(fā)揮。

總體上講，在城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理中政府仍處于主導(dǎo)地位，掌握著公共體育服務(wù)供給的大部分資源;社區(qū)黨組織與居委會逐步嬗變?yōu)椤皽?zhǔn)政府組織”，社區(qū)服務(wù)站、公益性服務(wù)機構(gòu)更多扮演執(zhí)行者角色，處于被同構(gòu)化的狀態(tài);體育社會組織、市場組織、居民利益代表團(tuán)體則處于被邊緣化狀態(tài)，在公共體育服務(wù)治理中的作用發(fā)揮有限，難以與政府形成相對平等的合作與競爭關(guān)系，導(dǎo)致社區(qū)公共體育服務(wù)治理在橫向上呈現(xiàn)出以政府為單一主體和絕對權(quán)威，通過科層制體系包攬公共體育服務(wù)治理事務(wù)的單中心結(jié)構(gòu)。在單中心結(jié)構(gòu)中，政府通常通過行政指令配置公共體育服務(wù)資源、基于政策工具落實公共體育服務(wù)治理任務(wù)、依靠量化考核提高公共體育服務(wù)治理績效，雖有助于保障公共體育服務(wù)供給的底線公平，但導(dǎo)致政府常常處在“孤立無援”的狀態(tài)，缺乏其他治理主體的協(xié)同配合，仍難以克服政府壟斷下的公共體育服務(wù)供給單一、低效等問題。

1.2 ?城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理的垂直型結(jié)構(gòu)

管理主義始于企業(yè)管理的相關(guān)理論，在本質(zhì)上遵循“理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，認(rèn)為管理行為本身是一種經(jīng)濟(jì)行為，強調(diào)可計算、可操作以及有效性等工具理性價值導(dǎo)向。管理主義的行為邏輯使國家治理表現(xiàn)為管理至上的簡單化傾向，主要表現(xiàn)為：一是強調(diào)政府對公共事務(wù)進(jìn)行全方面管理，相對忽略了國家治理的服務(wù)導(dǎo)向;二是熱衷于采取標(biāo)準(zhǔn)化、程序化的方法對公共事務(wù)進(jìn)行數(shù)字化管理，相對忽略了國家治理的復(fù)雜性;三是強調(diào)管理的一般性與普遍性，相對忽略了國家治理的個別性與特殊性[10]。具體到結(jié)構(gòu)而言，管理主義強調(diào)以政府為中心對公共事務(wù)進(jìn)行自上而下的管理，表現(xiàn)為帶有明顯層級特征的垂直型結(jié)構(gòu)。我國行政管理體制在實際運行中常采用的是逐級代理制，即中央及各級政府將屬地管理事權(quán)一攬子交付給下一級政府，并將下一級政府官員的任命與考核委托給上一級部門[11]。通過縱向?qū)用娴男姓l(fā)包制以及橫向?qū)用娴恼五\標(biāo)賽、淘汰賽自上而下地實現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)、治安及公共服務(wù)等的總體性控制[12]，本質(zhì)上是管理主義的行為邏輯。該行為邏輯基于縱向的科層制體系，通過自上而下的行政授權(quán)，單向度地將公共資源按計劃指標(biāo)配給到基層社區(qū)，形成了城市社區(qū)治理的垂直型結(jié)構(gòu)。

受此影響，城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理縱向上也呈現(xiàn)出垂直型結(jié)構(gòu)，即在“塊塊”上縱向形成“中央政府→?。ㄊ校┱校▍^(qū)）政府→區(qū)（縣）政府→街道辦事處→社區(qū)居委會”的垂直型結(jié)構(gòu)，在“條條”上縱向形成“國家體育總局、文化部、民政部→省（市）體育局、文化廳、民政廳→市（區(qū)）體育局、文化局、民政局→區(qū)（縣）文體局、民政局→街道辦事處文體站、民政所→社區(qū)健身站點、社區(qū)服務(wù)站、公益性服務(wù)機構(gòu)”的垂直型結(jié)構(gòu)，從而實現(xiàn)政府自上而下對社區(qū)公共體育服務(wù)的分級治理。在垂直型結(jié)構(gòu)中，政府通過“命令-服從”的權(quán)力關(guān)系自上而下對公共體育服務(wù)進(jìn)行單向度治理，雖有助于提高公共體育服務(wù)資源供給的可及性，卻難以應(yīng)對行政指令在層層下達(dá)過程中可能出現(xiàn)的“偏差”或“共謀”行為，也難以克服平行部門間可能產(chǎn)生的“推諉扯皮”問題。

1.3 ?城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理的碎片化結(jié)構(gòu)

以威爾遜的政治、行政二分法以及韋伯的科層制為基石的傳統(tǒng)公共行政過度強調(diào)政府內(nèi)部機構(gòu)的職責(zé)分工及層級管制，致使政府部門間缺乏協(xié)同、部門本位主義思維盛行，而以管理主義以及市場化為導(dǎo)向的新公共管理由于過度強調(diào)單一政策或部門的成本與效益而相對忽略了部門間的關(guān)聯(lián)以及政策協(xié)同，造成政府內(nèi)部各部門間分割以及各地方政府間分割的“碎片化”問題[13]。改革開放以來，隨著我國社會事務(wù)的日益多元與復(fù)雜，以功能性分工為原則構(gòu)建的科層制規(guī)模不斷擴(kuò)大。在此背景下，政府部門分工更加精細(xì)、專業(yè)化程度也更強，一方面提升了政府部門治理的精細(xì)化、專業(yè)化程度，另一方面也帶來了部門間技術(shù)壁壘增大、信息不對稱以及部門間橫向聯(lián)系不足等問題。

目前，我國“條”與“塊”關(guān)系主要有3種。一是一級政府內(nèi)各職能部門之間的關(guān)系（“條條”關(guān)系）;二是上下級政府之間的關(guān)系（“塊塊”關(guān)系）;三是上級政府職能部門與下級地方政府之間的關(guān)系（“條塊”關(guān)系）[14]。在實際運行中，“塊塊”關(guān)系相對容易理順，畢竟下級政府黨政負(fù)責(zé)人的任命權(quán)主要掌握在上級政府手中，而難理順的是“條條”關(guān)系以及“條塊”關(guān)系?！皸l條”關(guān)系主要在于一級政府內(nèi)各職能部門主要接受上一級政府相應(yīng)職能部門的領(lǐng)導(dǎo)，甚至任命權(quán)也掌握在上一級政府相應(yīng)職能部門的手中，導(dǎo)致一級政府內(nèi)各職能部門往往更聽命于上一級政府的相應(yīng)職能部門而不是本級政府，使得本級政府在協(xié)調(diào)各職能部門關(guān)系上缺乏足夠權(quán)威，出現(xiàn)各職能部門之間割裂式運行現(xiàn)狀。“條塊”關(guān)系主要在于上一級政府的職能部門常常以代表上一級政府的角色出現(xiàn)，導(dǎo)致上一級政府的職能部門與下一級政府之間不僅是業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系，更像是管理與被管理的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。換句話說，我國地方政府運行更多表現(xiàn)為“塊塊”缺失下的自上而下的“條條”運作，“塊塊”制約不了“條條”，“條條”卻能反制“塊塊”[15]?！皸l條”間的割裂式運行以及“條塊”間的相互牽制共同導(dǎo)致城市社區(qū)公共服務(wù)治理在空間上呈現(xiàn)出碎片化結(jié)構(gòu)。在碎片化結(jié)構(gòu)中，政府通過“條條”提供的公共體育服務(wù)往往處于低水平重復(fù)困境，再加上“條塊”關(guān)系未能理順使得基層難以根據(jù)居民實際需要整合公共體育服務(wù)資源。

2 ?我國城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理結(jié)構(gòu)存在的問題

2.1 ?限制多元主體的作用發(fā)揮，難以滿足居民多樣化的公共體育服務(wù)需求

在城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理的單中心結(jié)構(gòu)中，政府作為公共體育資源的壟斷主體，相對擠壓了體育社會組織、市場組織參與公共體育服務(wù)治理的空間，相反增加了政府的公共體育服務(wù)治理成本。近年來，為了避免公共體育服務(wù)項目到達(dá)基層時出現(xiàn)形式走樣或資金被挪用的情況，政府在公共體育服務(wù)供給上多采用項目制，往往對公共體育服務(wù)項目采取標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計。以全民健身路徑的項目建設(shè)為例，其所安置的體育健身器材主要包括上肢牽引器、扭腰器、壓腿杠等，標(biāo)準(zhǔn)化的體育健身器材安置使得城市社區(qū)的全民健身路徑大同小異。這種“一刀切”式的公共體育服務(wù)項目建設(shè)相對地忽略了不同區(qū)域、性別、年齡人群的體育健身需求差異，難以滿足居民的多樣化體育健身需求。當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)化的公共體育服務(wù)項目到達(dá)社區(qū)時，留給社區(qū)黨組織、居委會根據(jù)社區(qū)實際進(jìn)行調(diào)整的空間有限，弱化了社區(qū)黨組織、居委會參與公共體育服務(wù)治理的主動性。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分社區(qū)為了配合政府推進(jìn)全民健身路徑建設(shè)，會把一些體育健身器材安置在社區(qū)比較偏僻的角落，一定程度上影響了體育健身器材的使用率。

2.2 ?導(dǎo)致公共體育服務(wù)治理的形式化傾向和“基層淹沒”問題

在城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理的垂直型結(jié)構(gòu)中，一級政府為了完成上一級政府下達(dá)的任務(wù)，通常會將任務(wù)以數(shù)量化分解的方式再次分配給下一級政府，導(dǎo)致位于科層制末端的街道辦事處成為自上而下層層發(fā)包后具體落實任務(wù)的主體。事實上，街道辦事處在落實任務(wù)時常常扮演“二傳手”角色，將很多任務(wù)委派給社區(qū)居委會，于是社區(qū)居委會嬗變成了承接任務(wù)的“筐”。然而，社區(qū)居委會的人員設(shè)置又受到嚴(yán)格限制，在“人少事多”狀態(tài)下其往往采用簡單、敷衍的方式完成上級政府委派下來的公共體育服務(wù)任務(wù)，導(dǎo)致公共體育服務(wù)治理的形式化傾向。此外，在政府自上而下對公共體育服務(wù)進(jìn)行縱向治理的結(jié)構(gòu)中也面臨著一個突出短板，即作為主要負(fù)責(zé)公共體育服務(wù)供給的體育行政管理體系存在“基層淹沒”問題。1952年中央體委（后改為國家體委）成立，隨后全國縣以上政府成立了地方體委，形成了國家體委→?。ㄊ校w委→市（區(qū)）體委→區(qū)（縣）體委→街道辦事處體育站的縱向?qū)蛹塠16]。改革開放以后，為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要，國家大力推進(jìn)行政管理體制改革，精簡政府機構(gòu)。1998年在國務(wù)院機構(gòu)改革中，決定將國家體委改組為國家體育總局，與中華全國體育總會一個機構(gòu)、兩塊牌子。受此影響，很多省市為縮減機構(gòu)規(guī)模將區(qū)（縣）政府體育部門合并至文化、教育等部門，街道辦事處的體育管理機構(gòu)也相應(yīng)合并至文化、教育等機構(gòu)。據(jù)調(diào)查，僅江西省就有近75%的縣級體育部門被合并，合并后人員、經(jīng)費受到不同程度削減[17]。這造成了體育行政管理體系縱向?qū)蛹壍摹盎鶎友蜎]”問題，使得體育發(fā)展指令的執(zhí)行經(jīng)常性停留在區(qū)（縣）層級，不能在街道辦事處得到較好執(zhí)行[18]，嚴(yán)重限制了社區(qū)公共體育服務(wù)的有效治理，致使居民更多時候是自發(fā)參與體育鍛煉，缺乏組織性與科學(xué)性。

2.3 ?造成公共體育服務(wù)供給的低水平重復(fù)困境

在城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理的碎片化結(jié)構(gòu)中，與公共體育服務(wù)供給相關(guān)體育、文化、民政等“條條”按照國家“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移”[19]的要求，紛紛建立了相應(yīng)的體育健身站點、綜合性文化服務(wù)中心、社區(qū)服務(wù)站等，將包括體育在內(nèi)的公共服務(wù)延伸至社區(qū)，但也帶來一些問題。一是“條條”權(quán)能變大，加深了“條條”與“塊塊”間的權(quán)能失衡，弱化了區(qū)（縣）政府、街道辦事處對公共體育服務(wù)資源的整合能力。二是“條條”權(quán)能增大，助長了“條條”的部門主義傾向，導(dǎo)致“條條”間割裂式運行現(xiàn)狀加深。民政、文化、體育等部門均有與公共體育服務(wù)相關(guān)的項目與經(jīng)費下?lián)苤辽鐓^(qū)，但很多項目是重復(fù)的、低水平的，缺乏對居民公共體育服務(wù)需要的調(diào)研，往往造成公共體育服務(wù)供給低水平重復(fù)及供非所需的困境。三是“條條”的權(quán)能雖然增大了，但對于居民而言，其主觀認(rèn)定的權(quán)威主體往往是地方政府而不是相應(yīng)職能部門或其延伸機構(gòu)，使得“條條”往下推進(jìn)包括體育在內(nèi)的公共服務(wù)時，難以得到居民認(rèn)可或配合。具體到城市社區(qū)而言，雖然民政、文化、體育等部門在社區(qū)建立了相應(yīng)的公益性服務(wù)平臺，然而居民更認(rèn)可社區(qū)黨組織與居委會的權(quán)威，對公益性服務(wù)平臺的認(rèn)可度較低，其參與公益性服務(wù)平臺所提供的體育活動與健身指導(dǎo)的積極性不高，使得公共體育服務(wù)供給大打折扣。

3 ?我國城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型路徑

3.1 ?推進(jìn)城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理結(jié)構(gòu)由單中心向多中心轉(zhuǎn)變

邁克爾·博蘭尼將組織社會和人的秩序劃分為單中心秩序和多中心秩序，前者形成于一體化的命令以及上下級間“指揮-服從”的權(quán)力向度;后者形成于多個主體為平衡彼此利益而相互產(chǎn)生影響[20]。印第安納學(xué)派吸納了該思想，對多中心治理理論作了拓展，基于競爭性與排他性的屬性特征將公共服務(wù)劃分為純公共服務(wù)和準(zhǔn)公共服務(wù)，認(rèn)為在實際生活中準(zhǔn)公共服務(wù)更為常見，使得多個主體以契約形式提供公共服務(wù)以及處理公共事務(wù)成為可能，跳出了公共服務(wù)由政府壟斷供給的單中心治理思路[21]。根據(jù)多中心治理理論，在公共服務(wù)的治理結(jié)構(gòu)中治理主體包括政府、社會組織、市場組織等，而且治理主體間的關(guān)系應(yīng)是相對平等的協(xié)商、合作與競爭關(guān)系。

改革開放的進(jìn)程打破了我國相對封閉與固化的一元社會，一方面導(dǎo)致社區(qū)居住人群的多元性，并由此引發(fā)不同人群對于公共體育服務(wù)需求的多樣性，政府作為單一主體所供給的同質(zhì)化公共體育服務(wù)越來越難以滿足不同人群的多樣化需要;另一方面促進(jìn)體育社會組織、市場組織的快速發(fā)展，其參與公共體育服務(wù)治理的內(nèi)在需求不斷增加，政府作為單一主體所形成的封閉式公共體育服務(wù)治理格局與體育社會組織、市場組織之間的矛盾日益突顯。在此背景下，不管從面向居民提供多樣化公共體育服務(wù)的內(nèi)在需求看，還是從緩解政府與體育社會組織、市場組織相互間矛盾的外在驅(qū)力看，均需要轉(zhuǎn)變社區(qū)公共體育服務(wù)治理的單中心結(jié)構(gòu)，著力構(gòu)建政府、社會組織、市場組織等多元主體共同參與社區(qū)公共體育服務(wù)治理的格局，并基于協(xié)商、合作與競爭形成多中心結(jié)構(gòu)。

3.2 ?推進(jìn)城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理結(jié)構(gòu)由垂直型向扁平化轉(zhuǎn)變

管理主義的行為邏輯造成了20世紀(jì)晚期資本主義國家的諸多治理失效問題，正如政治學(xué)家約翰·基恩所批評的：在管理主義影響下，資本主義國家治理體系演變成了一個得到全面管理的社會，從家庭到工作和閑暇，日常生活的任何一方面都不能避免國家行政官員和計劃制定者試圖實行的有意識控制，而這也是治理理論得以興起的重要原因[22]。具體到結(jié)構(gòu)上的差異，管理主義強調(diào)以政府為中心對公共事務(wù)進(jìn)行自上而下地管理，表現(xiàn)為帶有明顯層級特征的垂直型結(jié)構(gòu);治理理論強調(diào)政府、社會組織、市場組織等主體共同治理公共事務(wù)，表現(xiàn)為基于網(wǎng)絡(luò)治理、協(xié)作治理與自主治理的扁平化結(jié)構(gòu)[23]。

雖然以政府為單一主體自上而下的垂直型治理有助于城市社區(qū)公共體育服務(wù)供給的高度組織化，卻增加了公共體育服務(wù)供給的中間環(huán)節(jié)，使得行政指令在層層下達(dá)過程中面臨著信息失真的困境，難以與基層社區(qū)形成有效互動，往往因傳遞層級過多、反饋周期過長出現(xiàn)公共體育服務(wù)“供非所需”的問題，而且也難以與體育社會組織、市場組織等治理主體形成橫向?qū)用娴暮献鳌４送?，體育行政管理體系縱向?qū)蛹壍摹盎鶎友蜎]”問題也限制了公共體育服務(wù)的有效治理。在此背景下，需要進(jìn)一步規(guī)范垂直型治理的中間環(huán)節(jié)，以減少層級決策與執(zhí)行的損耗，并借助社會化、市場化手段強化與基層社區(qū)以及體育社會組織、市場組織的橫向互動與聯(lián)接，進(jìn)而形成扁平化結(jié)構(gòu)。

3.3 ?推進(jìn)城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理結(jié)構(gòu)由碎片化向整體性轉(zhuǎn)變

20世紀(jì)90年代，發(fā)達(dá)國家在新公共管理之后又推進(jìn)了新一輪政府改革，以解決傳統(tǒng)公共行政所導(dǎo)致的科層制弊端以及新公共管理所導(dǎo)致的碎片化問題[24]。以英國為例，在新工黨執(zhí)政期間提出“整體性政府”的改革理念，以解決部門主義擴(kuò)張所導(dǎo)致的跨部門協(xié)同不暢等問題，主張對政府各層級部門采用交互合作的方式，達(dá)到公共服務(wù)治理的協(xié)調(diào)一致，消除排斥的政策情境，有效利用稀缺資源，為居民提供無縫隙的公共服務(wù)[25]。結(jié)合各國政府的改革經(jīng)驗，以佩里·?？怂篂榇淼膶W(xué)者提出整體性治理理論，強調(diào)以公民需求為導(dǎo)向，注重信息技術(shù)運用，以協(xié)調(diào)、合作、責(zé)任為主要機制，重視政府各部門職能間的耦合、結(jié)構(gòu)間的整體性及治理秩序的清晰，以破解政府職能分散、結(jié)構(gòu)碎片化及治理失序等問題[26]。

城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理具有復(fù)合型、跨域性的特點，需要中央、地方各級政府共同發(fā)力，民政、文化、體育等多個部門協(xié)同合作。受制于“條條”間割裂式運行以及“條塊”間相互掣肘，社區(qū)公共體育服務(wù)治理呈現(xiàn)碎片化結(jié)構(gòu)，不僅導(dǎo)致公共體育服務(wù)資源的內(nèi)卷化，也強化了部門間的矛盾張力。在此背景下，需要進(jìn)一步強化以人民為中心的服務(wù)導(dǎo)向，健全政府多部門的溝通、協(xié)商與合作機制，賦予地方政府更多自主權(quán)來整合公共體育服務(wù)資源，并借助現(xiàn)代信息技術(shù)打通“條條”“條塊”“塊塊”的信息壁壘，進(jìn)而形成橫向聯(lián)接、縱向互動、職能耦合、秩序和諧的整體性結(jié)構(gòu)，以克服碎片化結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實局限。

4 ?我國城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型路徑的實現(xiàn)對策

4.1 ?構(gòu)建城市社區(qū)公共體育服務(wù)多中心治理結(jié)構(gòu)的對策

在構(gòu)建城市社區(qū)公共體育服務(wù)多中心治理結(jié)構(gòu)上，建議：（1）政府應(yīng)進(jìn)一步下放審批權(quán)、簡化審批程序，放寬對體育社會組織、市場組織承接政府購買公共體育服務(wù)的準(zhǔn)入限制，通過財政補貼、稅收優(yōu)惠、土地轉(zhuǎn)讓等鼓勵體育社會組織、市場組織參與社區(qū)公共體育服務(wù)治理。需要注意的是強調(diào)多中心治理并非是要政府退出社區(qū)公共體育服務(wù)治理，而是要合理界定政府公共體育服務(wù)供給范圍，否則容易出現(xiàn)無中心治理現(xiàn)象[27]。對此，政府應(yīng)強化基本公共體育服務(wù)供給，如基本的社區(qū)公共體育服務(wù)經(jīng)費下?lián)?、體育場地設(shè)施建設(shè)、社會體育指導(dǎo)員配給等。對于一些提高型的準(zhǔn)公共體育服務(wù)，如體育場地設(shè)施擴(kuò)建、體育健身個性化指導(dǎo)、體育活動多樣化組織等，可交由社區(qū)黨組織和居委會、體育社會組織、市場組織等主體供給。（2）社區(qū)服務(wù)站一方面要將社會體育指導(dǎo)員吸納進(jìn)管理服務(wù)隊伍，通過購買服務(wù)、績效補貼、物質(zhì)獎勵等舉措調(diào)動社會體育指導(dǎo)員參與居民健身指導(dǎo)的積極性;另一方面要加強與全民健身站點的合作，通過體育場地共享、體育項目共建等形式發(fā)揮全民健身站點在組織居民參與體育活動方面的作用。（3）體育社會組織一方面要注重社區(qū)體育能人的挖掘與培養(yǎng)，以地緣、親緣、業(yè)緣、趣緣等人際關(guān)系為紐帶，壯大自身發(fā)展規(guī)模;另一方面要加強與政府、市場組織的合作，通過承接政府購買服務(wù)、吸納市場組織贊助等方式，解決場地少、經(jīng)費有限等問題。此外，還應(yīng)加強與社區(qū)黨組織、居委會的聯(lián)系，結(jié)合社區(qū)治理需求及民俗特色，打造具有示范效應(yīng)的社區(qū)體育活動。（4）作為扎根社區(qū)的市場組織，物業(yè)公司一方面要從被動嵌入轉(zhuǎn)向主動嵌入公共體育服務(wù)治理，通過提供功能多樣的體育建設(shè)設(shè)施、開展豐富多彩的社區(qū)體育活動，提高自身的居民認(rèn)同度;另一方面要注重聘用一些體育特長人員，增加對員工體育活動組織能力的培訓(xùn)，提高承接政府或社區(qū)居委會購買體育服務(wù)的能力。（5）社區(qū)黨組織、居委會可通過建立權(quán)責(zé)清單制度明確各自職能，社區(qū)黨組織應(yīng)在公共體育服務(wù)治理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)的“元治理”作用，居委會在對公共體育服務(wù)治理進(jìn)行自治的同時，要聯(lián)合社區(qū)服務(wù)站、公益性服務(wù)機構(gòu)、體育社會組織、物業(yè)公司、業(yè)主委員會等主體對公共體育服務(wù)進(jìn)行共同治理。（6）社區(qū)居委會或業(yè)主委員會定期收集居民的公共體育服務(wù)需求并形成清單，反饋給社區(qū)服務(wù)站、公益性服務(wù)機構(gòu)、體育社會組織、市場組織等主體，使其根據(jù)業(yè)務(wù)范圍與能力提供導(dǎo)向更明確、人群更細(xì)化的公共體育服務(wù)，避免多中心治理可能產(chǎn)生的無序治理困境。

4.2 ?構(gòu)建城市社區(qū)公共體育服務(wù)扁平化治理結(jié)構(gòu)的對策

在構(gòu)建城市社區(qū)公共體育服務(wù)扁平化治理結(jié)構(gòu)上，建議：（1）根據(jù)十九屆四中全會“按照權(quán)責(zé)一致原則，規(guī)范垂直管理體制和地方分級管理體制”[28]精神，厘清區(qū)（縣）政府和街道辦事處的權(quán)責(zé)清單，區(qū)（縣）政府應(yīng)把屬于街道辦事處的權(quán)責(zé)（如管理、服務(wù)居民等）下放給街道辦事處，淡化街道辦事處的經(jīng)濟(jì)權(quán)責(zé)，強化其包括體育在內(nèi)的公共服務(wù)方面的權(quán)責(zé)[29]。同時，根據(jù)“費隨事轉(zhuǎn)”的原則把相應(yīng)的財權(quán)下放給街道辦事處，破解街道辦事處“沒錢辦事”困境，實現(xiàn)事權(quán)與財權(quán)的匹配。（2）街道辦事處應(yīng)把不屬于社區(qū)的事權(quán)收回來，把本屬于社區(qū)的事權(quán)與財權(quán)進(jìn)行下放，推行社區(qū)工作清單制度，將參與公共體育服務(wù)治理的情況切實納入社區(qū)居委會的績效考核指標(biāo)，鼓勵和引導(dǎo)社區(qū)居委會依法對包括體育在內(nèi)的公共事務(wù)進(jìn)行自治。（3）區(qū)（縣）體育局或文體局要將公共體育服務(wù)的組織管理延伸到社區(qū)，在街道辦事處設(shè)立體育工作站，在社區(qū)設(shè)立體育工作點，與社區(qū)居委會共同治理社區(qū)公共體育服務(wù)。社區(qū)體育工作點主要負(fù)責(zé)指導(dǎo)、管理、組織社區(qū)公共體育服務(wù)，居委會負(fù)責(zé)具體落實與協(xié)助工作，進(jìn)而破解社區(qū)公共體育服務(wù)治理垂直型結(jié)構(gòu)存在的“基層淹沒”問題。（4）調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分社區(qū)探索建立百姓議事會、鄉(xiāng)賢理事會、百事服務(wù)團(tuán)等自治組織，在社區(qū)公共事務(wù)治理中發(fā)揮良好作用，可以對此做法進(jìn)行推廣，通過經(jīng)費補貼、場地支持、榮譽肯定等舉措發(fā)揮居民自治組織在社區(qū)體育活動開展上的作用，以進(jìn)一步下沉社區(qū)公共體育服務(wù)治理重心。（5）調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分社區(qū)探索實行志愿者獎勵和積分制度，定期評選最美志愿者，并在社區(qū)宣傳欄對志愿活動、最美志愿者進(jìn)行宣傳，可以對這種探索進(jìn)行總結(jié)，制定適用于公共體育服務(wù)的志愿獎勵條例，以鼓勵居民參與社區(qū)公共體育服務(wù)治理。（6）根據(jù)十九屆三中全會“實行扁平化和網(wǎng)格化管理”[30]精神，將社區(qū)公共體育服務(wù)治理嵌入到網(wǎng)格化治理機制中，著力把網(wǎng)格化機制打造成為各類主體參與公共體育服務(wù)治理的互動與合作平臺，將參與公共體育服務(wù)治理納入到網(wǎng)格長、網(wǎng)格員的績效考核體系中，發(fā)揮其在公共體育服務(wù)治理中的作用，推動治理重心下移，實現(xiàn)社區(qū)公共體育服務(wù)治理扁平化結(jié)構(gòu)與網(wǎng)格化機制的良性互動。

4.3 ?構(gòu)建城市社區(qū)公共體育服務(wù)整體性治理結(jié)構(gòu)的對策

在構(gòu)建城市社區(qū)公共體育服務(wù)整體性治理結(jié)構(gòu)上，建議：（1）國務(wù)院于2016年成立了全民健身工作部際聯(lián)席會議制度，旨在推動公共體育服務(wù)治理的多部門聯(lián)動。全國已有90%的?。ㄊ校┱?、78%的市（區(qū)）政府、61%區(qū)（縣）政府構(gòu)建了全民健身工作領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制[31]。在此基礎(chǔ)上，可健全從中央到地方的公共體育服務(wù)治理多部門協(xié)同治理機制，就公共體育服務(wù)治理中的重點、難點問題進(jìn)行協(xié)商，破解公共體育服務(wù)治理“條條”間割裂式運行現(xiàn)狀。（2）借鑒發(fā)達(dá)國家為解決多部門協(xié)同問題所采用行政締約制度，借助全民健身工作領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制，制定公共體育服務(wù)治理的多部門合作清單，以行政契約的形式簽訂合作協(xié)議，明確各自分工與責(zé)任，將原本松散、臨時的多部門合作關(guān)系固定化、制度化。（3）加強監(jiān)督與評估，引導(dǎo)政府多部門協(xié)同參與公共體育服務(wù)整體性治理。英國為促進(jìn)政府多部門間合作成立公共開支和公共服務(wù)委員會，督促政府各部門定期報告政策進(jìn)展情況，使其在規(guī)定期限內(nèi)達(dá)成政策目標(biāo);引入第三方機構(gòu)來評估政府各部門協(xié)同落實政策的情況，并將居民公共服務(wù)滿意度作為評估的核心指標(biāo)，以打造整體性政府[32]。我國可以借鑒英國經(jīng)驗，強化全民健身工作領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制的監(jiān)督功能，督促政府多部門協(xié)同落實全民健身相關(guān)政策與規(guī)劃;同時引入績效考核機制，通過政府購買服務(wù)的形式，委托第三方機構(gòu)對政府多部門協(xié)同參與公共體育服務(wù)治理的情況進(jìn)行獨立評估，并提出反饋結(jié)果與改進(jìn)方案。（4）利用現(xiàn)代信息技術(shù)搭建公共體育服務(wù)多部門協(xié)同治理的電子政府平臺，打破部門間的信息壁壘，通過信息共享、聯(lián)合辦公等手段，提升公共體育服務(wù)多部門協(xié)同治理能力。（5）根據(jù)十九屆三中全會“上級機關(guān)要優(yōu)化對基層的領(lǐng)導(dǎo)方式，既允許一對多，也允許多對一”[30]精神，借鑒北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的模式，賦予街道辦事處公共體育服務(wù)治理“召集權(quán)”，召集信號發(fā)出后相關(guān)職能部門工作人員必須趕到現(xiàn)場，根據(jù)各自職責(zé)拿出具體治理措施，理順基層“條塊”關(guān)系，發(fā)揮街道辦事處在公共體育服務(wù)治理中的綜合協(xié)調(diào)能力。（6）著力把社區(qū)服務(wù)站打造成樞紐型、溝通性平臺，以更好整合政府“條條”下?lián)芟聛淼墓搀w育服務(wù)項目與經(jīng)費，以破解公共體育服務(wù)項目供給重復(fù)、資源浪費的問題。

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