新基建PPP高質(zhì)量發(fā)展研究

牛麗文， 劉喜男

（河北工程大學管理工程與商學院，河北邯鄲 056038）

新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)新興延伸方向，是拉動經(jīng)濟增長的主要方式. 國家發(fā)展和改革委員會在2020年4月20日召開的新聞發(fā)布會上明確新基建主要包括信息、融合和創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施三種. 新基建具有明顯技術(shù)創(chuàng)新性，資金需求大，項目收益低，單靠地方政府和政府平臺難以為繼，造成地方政府隱形債務問題［1］，因此需要充分發(fā)揮社會資本投資積極性，這給PPP 模式帶來新的發(fā)展機遇. 相關(guān)學者對新基建PPP模式展開研究：呂途等［2］和王瑋［3］認為在新基建領(lǐng)域應用PPP模式，使公私雙方發(fā)揮各自優(yōu)勢，將實施風險合理分配，不僅緩解地方政府財政壓力，而且有效提升建設(shè)效率，加快新基建項目建設(shè)落地. 徐水太和袁北飛［4］發(fā)現(xiàn)非單一營商環(huán)境因素對PPP 項目成功產(chǎn)生影響. 目前針對新基建PPP 項目高質(zhì)量發(fā)展研究較少，新基建PPP 市場質(zhì)量是制約PPP 成功發(fā)展重要問題. 采用模糊集定性比較分析方法（fsQCA）對新基建PPP高質(zhì)量發(fā)展關(guān)鍵因素及構(gòu)型進行實證研究，以期為提高新基建PPP質(zhì)量提供參考.

1 新基建PPP項目高質(zhì)量發(fā)展關(guān)鍵成功因素識別

關(guān)鍵成功因素（CSF）指基于二八原則對促進新基建PPP項目高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮關(guān)鍵甚至決定作用的某些因素，是新基建項目建設(shè)中必須關(guān)注的重要部分. 新基建PPP項目往往建設(shè)周期漫長，建設(shè)規(guī)模大，我國新基建項目發(fā)展也越來越注重項目質(zhì)量，本研究通過梳理現(xiàn)有文獻，把可能影響新基建PPP高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)因素通過專家訪談法，從宏觀環(huán)境、公私雙方和項目本身3個維度選擇8個變量進行研究.

1.1 宏觀環(huán)境

1.1.1 市場需求性

市場需求性表示為MAK. 新基建項目應堅持需求導向，Barlow等［5］發(fā)現(xiàn)社會資本參與新基建PPP項目的最終目標是獲得投資回報和潛在利潤. 吳思康等［6］認為新基建PPP項目市場需求越大，潛在消費者越多，社會資本回報和潛在利潤隨之增加，這加大了新基建PPP項目對社會資本的積極性. 穩(wěn)定的市場需求是項目獲得投資收益的基礎(chǔ)，也是獲得優(yōu)質(zhì)社會資本和金融機構(gòu)支持的保證，同時有效提高新基建PPP項目質(zhì)量.

1.1.2 公共利益性

公共利益性表示為PUB. Ng等［7］等提出新基建PPP模式需要充分調(diào)研了解公眾對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有效需求和想法，王克強等［8］認為評判新基建PPP項目質(zhì)量的重要衡量標準是在新基建PPP項目建設(shè)實施過程中是否踐行“以人為核心”. 公眾對新基建PPP項目建設(shè)的現(xiàn)實需求和存在的突出問題各有不同，使公眾滿意是新基建PPP項目的出發(fā)點和落腳點.

1.1.3 區(qū)域科技實力

區(qū)域科技實力表示為R&D. 新基建PPP項目涵蓋領(lǐng)域多為新興產(chǎn)業(yè)，伍先福等［9］提出新基建項目建設(shè)更側(cè)重于運用數(shù)字化、網(wǎng)絡化和智能化等高新技術(shù)，同時提高PPP項目技術(shù)效率水平，將有效促進項目向高質(zhì)量發(fā)展. 在國際上的研究中一般用來說明科技實力和核心競爭力情況的指標選用R&D活動的規(guī)模和強度. 李俊成和馬菁［10］從宏觀環(huán)境研究角度出發(fā)，發(fā)現(xiàn)R&D資金投入規(guī)模與強度和科技創(chuàng)新力線性相關(guān). 新基建PPP項目是智慧經(jīng)濟時代貫徹新發(fā)展理念，以新科技革命成果為發(fā)展基礎(chǔ)，建立現(xiàn)代化經(jīng)濟體系為發(fā)展目標，區(qū)域科技實力是新基建PPP項目高質(zhì)量發(fā)展的有力支撐.

1.2 公私雙方能力

1.2.1 政府財政實力

政府財政實力表示為GOV. 秦士坤［11］研究發(fā)現(xiàn)財政壓力是識別區(qū)域財政風險的重要依據(jù)，汪曉文等［12］提出財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱. 新基建項目資金需求高，建設(shè)風險大，建設(shè)存在資金缺口較大的問題，需要地方政府給予一定財政補貼. 地方政府作為新基建項目發(fā)起方和重要合作方，新基建項目公益部分由政府方承擔，其財政負擔影響項目建設(shè)經(jīng)營.

1.2.2 社會資本實力

社會資本實力表示為ENT. 劉用銓［13］研究發(fā)現(xiàn)新基建PPP的核心意義在于引入并發(fā)揮社會資本的專業(yè)優(yōu)勢. 作為新基建PPP項目的合作方，鄭曉丹等［14］提出社會資本方應提高自身資質(zhì)和綜合素質(zhì)更有利于保證項目落地及高質(zhì)量發(fā)展.

1.3 項目本身情況

1.3.1 財政承受能力論證

財政承受能力論證表示為FAA. 地方政府財政承受狀況影響其購買公共服務的能力和新基建PPP項目經(jīng)營績效. 根據(jù)2015 年財政部印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金［2015］21 號文）指出，各地區(qū)每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任占一般公共預算支出比例應當不超過10%. 劉窮志和張莉莎［15］、張牧揚等［16］認為政府制定并實施財政承受能力制度可以有效規(guī)范新基建PPP項目高質(zhì)量發(fā)展.

1.3.2 物有所值評價

物有所值評價表示為VfM. 新基建PPP項目物有所值評價是項目財務可行性的重要前提，VfM 是基于全生命周期理論，評估公共部門在需要相同資金的情況下建設(shè)新基建項目采用PPP模式時是否比傳統(tǒng)模式可以提供更好的公共服務，何桂菊［17］研究表明VfM評價對新基建項目采用PPP模式的必要性作出了判斷，降低PPP項目失敗率. 充分評估是否通過新基建PPP項目VfM評價，避免新基建項目因為項目本身不規(guī)范導致難以落地建設(shè)發(fā)展.

1.3.3 新基建PPP實施方案

新基建PPP實施方案表示為PRG. 新基建PPP項目涉及眾多相關(guān)利益方，存在建設(shè)風險較大. 針對項目技術(shù)水平要求高、周期長及不穩(wěn)定現(xiàn)金流等特點，張懿［18］認為PPP模式在項目發(fā)展過程中存在政策、法律、金融、技術(shù)等不確定性風險. 盛磊和楊白冰［19］通過舉例社會資本市場化退出時缺乏規(guī)范、制度化安排，難以吸引社會資本和金融機構(gòu)參與項目建設(shè). 合理的新基建PPP實施方案以風險分擔、利益共享為建設(shè)原則，制定合理全面PPP實施方案是新基建PPP項目具備高質(zhì)量的關(guān)鍵因素之一.

2 研究方法及變量賦值

2.1 研究方法選取

基于布爾代數(shù)分析原理的定性比較分析（QCA）方法，是一種從整體角度出發(fā)以案例研究為導向并融合定性和定量的研究方法，常用于探究人文社科等領(lǐng)域復雜因果及多條“等效”條件組合構(gòu)型共同影響結(jié)果變量，其中fsQCA方法可選取0和1之間任意值對新基建PPP高質(zhì)量發(fā)展影響因素進行“模糊值得分”賦值. 由于影響新基建PPP質(zhì)量因素關(guān)系復雜，非單一因素對結(jié)果變量產(chǎn)生影響，為使研究過程與結(jié)果更貼合案例實際與科學性，因此選取fsQCA為研究方法.

2.2 案例數(shù)據(jù)來源

案例數(shù)據(jù)選取是fsQCA方法的重要步驟，通過財政部政府和社會資本合作中心網(wǎng)站管理庫項目，選取與新基建PPP項目相關(guān)案例，以探索關(guān)鍵因素是如何組合對新基建PPP高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生影響. 選取案例標準如下：第一，普遍性. 案例樣本包括全國30個省份（剔除無案例數(shù)據(jù)或數(shù)據(jù)較少的港澳臺和西藏地區(qū)）及5G基站建設(shè)、特高壓、城際高速鐵路和城市軌道交通、新能源汽車充電樁、大數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等七大產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域. 第二，全面性. 案例樣本覆蓋財政部管理庫中新基建PPP 項目落地和非落地項目，即準備、采購、執(zhí)行和移交4個階段數(shù)據(jù). 第三，可研究性. 收集數(shù)據(jù)選取管理庫中項目，數(shù)據(jù)披露較完整，而儲備庫中項目數(shù)據(jù)對相關(guān)信息披露不完整，不具有規(guī)范性和可研究性，因此不在案例選取范圍之內(nèi). 根據(jù)以上選取標準，嚴格篩選項目庫中案例，最終確定有效案例樣本100個.

2.3 變量賦值

參考Fiss［20］建議，8個原因變量基本按樣本數(shù)據(jù)的上四分位數(shù)、平均值以及下四分位數(shù)，根據(jù)案例實際數(shù)據(jù)按照評判標準賦值. 模糊集得分取1、0.67、0.33和0，其中1表示條件發(fā)生，0表示條件未發(fā)生，0.67和0.33介于兩者之間. 其中，區(qū)域科技實力和地方財政實力2個變量參考Coduras 等［21］錨值法，錨點數(shù)據(jù)如表1所示. 其他6個原因變量和結(jié)果變量采用定性方法根據(jù)評判標準賦值，賦值標準如下. 結(jié)果變量：新基建PPP項目穩(wěn)健發(fā)展（項目處于執(zhí)行、移交階段）賦值為1，項目失?。ū徽{(diào)出庫或一年及以上未進入執(zhí)行階段的案例）賦值為0. 原因變量：宏觀環(huán)境維度中，市場需求性因素，市場需求前景預測越高，市場需求性隸屬度越高；公共利益性因素，符合公眾利益，公眾越滿意，對公眾負面影響越小，隸屬度越高；區(qū)域科技實力因素，R&D經(jīng)費投入強度反映科技創(chuàng)新水平重要指標，反映科技實力和核心競爭力，取2016—2020年平均值，強度越高隸屬度越高；公私雙方維度中，政府財政實力因素，財政收入/財政支出，取2016—2020年平均值，財政狀況越好隸屬度越高；社會資本實力因素，社會資本雄厚、風險較低、具有專業(yè)化技術(shù)能力隸屬度越高；項目本身維度中，F(xiàn)AA論證因素，通過賦值為1，失敗賦值為0；VfM評價因素，通過賦值為1，失敗賦值為0；新基建PPP實施方案因素，包含風險分擔機制、利益分配機制及退出機制等，實施方案合理隸屬度越高.

表1 變量校準定位點Tab.1 The anchor of variable calibration

3 研究結(jié)果及分析

3.1 必要條件分析

使用fsQCA3.0軟件，根據(jù)Ragin［22］研究規(guī)定新基建PPP高質(zhì)量發(fā)展的必要條件需要滿足一致性的結(jié)果大于0.9，分析結(jié)果如表2 所示. 表中顯示8 個原因變量中存在2 個必要條件，即通過VfM 評價及財政承受能力論證是所有影響新基建PPP高質(zhì)量發(fā)展結(jié)果變量的條件構(gòu)型中都必須出現(xiàn)的條件. 在新基建中引入PPP模式大有可為，而通過必要的事前評價對提高新基建PPP質(zhì)量性具有正向推動力.

表2 必要條件分析Tab.2 Analysis of necessary conditions

3.2 條件構(gòu)型分析

采用fsQCA3.0軟件運算新基建PPP高質(zhì)量發(fā)展數(shù)據(jù)真值表，對不滿足一致性大于0.9的因素進行條件構(gòu)型分析輸出復雜解、精簡解和中間解三種結(jié)果. 根據(jù)杜運周和賈良定［23］研究，在精簡解和中間解中均出現(xiàn)的原因變量為核心條件，僅在中間解中出現(xiàn)的為邊緣條件，最終得出5組前因條件構(gòu)型，見表3，得出5組新基建PPP成功構(gòu)型. 合理的新基建PPP實施方案因素出現(xiàn)在5組構(gòu)型中，即5組構(gòu)型均無法缺少這一因素，有效提高項目建設(shè)質(zhì)量需要合理的新基建PPP實施方案與其他因素共同配合. 構(gòu)型1唯一覆蓋度為0.088 5，解釋力大于其他4組構(gòu)型，但5組構(gòu)型具有“等效性”，即5組構(gòu)型均能保證新基建PPP項目高質(zhì)量發(fā)展. 針對5組構(gòu)型，從新基建信息、融合和創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施三方面進行研究.

表3 前因條件構(gòu)型Tab.3 Antecedent conditional configuration

4 新基建PPP高質(zhì)量發(fā)展構(gòu)型分析

4.1 信息基礎(chǔ)設(shè)施

構(gòu)型1（PUB*ENT*PRG）核心條件是公共利益性高和社會資本實力強，輔助條件為新基建PPP實施方案合理. 構(gòu)型2（PUB*～R&D*～GOV*PRG）核心條件是公共利益性高，區(qū)域科技實力和政府財政實力弱，輔助條件為新基建PPP實施方案合理. 新基建PPP項目中信息基礎(chǔ)設(shè)施主要包括通信網(wǎng)絡、新技術(shù)及算力基礎(chǔ)設(shè)施，是以新一代信息技術(shù)為基礎(chǔ)的基礎(chǔ)設(shè)施，比如5G、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)中心等. 信息基礎(chǔ)設(shè)施一般為準公益性項目，該模式中包含公共利益性高和項目實施方案合理的公共因素，公共利益性最大化是地方政府內(nèi)在需求和追求的目標，也是社會資本和金融機構(gòu)評估此類項目的重要因素. 信息基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目，公共利益性高和項目實施方案合理尤為重要，同時需要融合專業(yè)且實力較強的社會資本共同致力于提高項目質(zhì)量，此構(gòu)型（M1）唯一覆蓋度為0.088 5，而當?shù)胤絽^(qū)域科技實力和政府實力較弱也可提高項目質(zhì)量，此構(gòu)型（M2）唯一覆蓋度僅為0.038 1，低于構(gòu)型M1，故大部分信息基礎(chǔ)設(shè)施項目通過構(gòu)型M1保證新基建PPP項目高質(zhì)量發(fā)展.

4.2 融合基礎(chǔ)設(shè)施

構(gòu)型3（MAK*PUB*～GOV*PRG）核心條件市場需求性高和公共利益性高，政府財政實力弱，輔助條件為新基建PPP實施方案合理. 新基建PPP項目中融合基礎(chǔ)設(shè)施一般具有市場需求性和社會公益性，主要為轉(zhuǎn)型升級后的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項目，在此轉(zhuǎn)型升級過程中使用大數(shù)據(jù)、人工智能及互聯(lián)網(wǎng)等高新科技，比如智能交通基礎(chǔ)設(shè)施、智慧能源基礎(chǔ)設(shè)施等項目. 融合基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目資金回報以及收回項目建設(shè)、運營等成本大部分由最終使用者購買承擔，因此市場需求性和公共利益性是金融機構(gòu)和社會資本參與項目評估的重要因素，也是保證項目高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵因素. 融合基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目對市場需求性和公共利益性要求較高，當?shù)胤秸斦嵙^弱時，合理完善的新基建PPP實施方案促進項目高質(zhì)量發(fā)展.

4.3 創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施

構(gòu)型4（～MAK*～R&D*～GOV*ENT*PRG）核心條件為社會資本實力強，區(qū)域科技實力和政府財政實力弱，輔助條件為新基建PPP實施方案合理和市場需求性弱. 構(gòu)型5（～MAK*R&D*GOV*ENT*PRG）核心條件為地方政府財政實力和社會資本實力強，輔助條件為新基建PPP實施方案合理，區(qū)域科技實力強和市場需求性弱. 新基建PPP項目中創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施一般為公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目，主要包括用于支撐科學技術(shù)開發(fā)研究、產(chǎn)品技術(shù)創(chuàng)新研制等基礎(chǔ)設(shè)施，比如科教、產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新及重大科技等基礎(chǔ)設(shè)施. 該模式新基建項目質(zhì)量受到弱市場需求性因素和實力強社會資本因素共同驅(qū)動. 創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施一般市場需求性較弱，缺乏市場需求，而金融機構(gòu)評審時對于參與新基建項目的社會資本實力要求較高，無論地方區(qū)域科技實力和地方政府財政壓力如何，都需要合理完善的新基建PPP 實施方案. 當然，構(gòu)型M4 唯一覆蓋度（0.004 2）遠遠低于構(gòu)型M5（0.008 5），因此大部分創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目通過構(gòu)型M5提高項目質(zhì)量，促進項目成功建設(shè).

5 研究結(jié)論與建議

5.1 研究結(jié)論

新基建項目引入PPP模式有助于提高建設(shè)質(zhì)量，拓寬資金渠道，提升建設(shè)效率，防范建設(shè)風險，有助于新基建項目提質(zhì)增效. 基于上述分析，得出研究結(jié)論如下：

第一，發(fā)揮多因素組合作用. 根據(jù)fsQCA的特性認為致使新基建PPP成功與失敗關(guān)鍵影響因素不同且不具有對稱因果性，這彌補了傳統(tǒng)線性回歸中對稱因果的不足. 同時，通過探索市場需求性、公共利益性、區(qū)域科技實力、政府財政實力、社會資本實力、VfM評價、FAA論證和新基建PPP實施方案8個因素聯(lián)合效應，得到5組等效構(gòu)型，為提升新基建PPP質(zhì)量提供了更加豐富的理解. 8個影響因素之間不能互相替代，只能在各自的因素組合構(gòu)型中發(fā)揮作用，并與其他因素相互融合不斷優(yōu)化信息化、智能化、數(shù)字化的新基建PPP高質(zhì)量發(fā)展構(gòu)型.

第二，提高項目本身質(zhì)量. 在促進新基建PPP高質(zhì)量發(fā)展關(guān)鍵影響因素中，VfM評價與財政承受能力論證兩大因素為新基建PPP高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵成功因素. 同時，制定合理新基建PPP實施方案也是影響結(jié)果變量必不可少的因素. 這說明提升新基建PPP質(zhì)量的主導力量來自項目本身的“兩評一案”.

第三，根據(jù)項目實際，匹配不同構(gòu)型. 對于新基建PPP項目三方面而言，對于信息基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目，比如大數(shù)據(jù)中心、5G等項目，公共利益性高和社會資本實力強是核心條件；對于融合基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目，比如智能交通基礎(chǔ)設(shè)施項目，市場需求性和公共利益性高是核心條件；對于創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目，比如像產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施、重大科技基礎(chǔ)設(shè)施等，社會資本實力強是核心條件.

5.2 建議

第一，完善法律法規(guī)體系建設(shè). 地方政府應積極出臺符合新基建特點的評價“兩評一案”標準，規(guī)范實施方案，使新基建PPP項目融資有據(jù)可循，必要時可引進獨立第三方對“兩評一案”進行多方面評審.

第二，加強項目建設(shè)統(tǒng)籌力度. 新基建PPP項目建設(shè)過程中，營造良好宏觀環(huán)境，發(fā)揮政府引導作用、市場主導作用和SPV公司主體作用，協(xié)調(diào)相關(guān)利益方關(guān)系，形成閉環(huán)管理模式.

第三，針對不同模式，制定差異化方案. 根據(jù)實際新基建項目，選擇合適的提升構(gòu)型，突出核心因素主導作用，其他因素有機融合，促進以點帶線、以線帶面式新基建項目高質(zhì)量發(fā)展.

雖然本研究能夠解釋新基建PPP 高質(zhì)量發(fā)展的結(jié)果的一部分，但總覆蓋度有限，有一些案例沒有被解釋，這說明新基建PPP高質(zhì)量發(fā)展關(guān)鍵影響因素具有高度復雜性. 同時，由于新基建項目建設(shè)時間較短，數(shù)據(jù)獲取途徑有限，僅初步建立了新基建PPP高質(zhì)量發(fā)展關(guān)鍵影響因素模型，故有一定局限性. 因此，未來研究可探索更全面科學的模型，這可能會增加案例覆蓋度，為社會資本和金融機構(gòu)參與打造暢通渠道，最終實現(xiàn)新基建PPP項目規(guī)范化、高質(zhì)量發(fā)展.