流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施框架與優(yōu)化策略

趙弈秋， 賀 嘉， 李 益， 文傳浩

(1.重慶工商大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 重慶 400067；2.重慶工商大學(xué) 長(zhǎng)江上游經(jīng)濟(jì)研究中心，重慶 400067；3.云南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 昆明 650500)

流域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐，能夠促進(jìn)我國(guó)生產(chǎn)力合理布局。但目前我國(guó)流域上下游區(qū)域間存在著生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的失衡問(wèn)題，即上游為保護(hù)生態(tài)環(huán)境犧牲經(jīng)濟(jì)，下游經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平往往高于上游[1]。流域作為一個(gè)空間整體性強(qiáng)、地區(qū)關(guān)聯(lián)度高的特殊地理系統(tǒng)，上游的生態(tài)環(huán)境建設(shè)會(huì)直接影響下游的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，上下游不同行政區(qū)在水資源的分配及利用過(guò)程中利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，難免會(huì)產(chǎn)生用水矛盾[2]。流域生態(tài)補(bǔ)償作為協(xié)調(diào)流域上下游利益關(guān)系的政策方案，旨在平衡流域上下游之間的生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。建立并實(shí)施科學(xué)合理的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制已經(jīng)成為我國(guó)流域內(nèi)協(xié)調(diào)損益關(guān)系的有效治理措施，是促進(jìn)區(qū)域間公平發(fā)展的重要保障。2017年，黨的十九大報(bào)告首次提出要建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。為鼓勵(lì)各地區(qū)積極探索市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，2019年國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)方案》，以促進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效運(yùn)行，進(jìn)一步健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，提高資金使用效益。基于此，本文在構(gòu)建流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制分析框架的基礎(chǔ)上，對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行分析，提出優(yōu)化策略，為流域高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展提供參考。

一、流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施框架

(一)內(nèi)涵

國(guó)外專(zhuān)家學(xué)者通常將生態(tài)補(bǔ)償稱(chēng)作Payment for Ecosystem/Environmental Services(簡(jiǎn)稱(chēng)PES)，即生態(tài)系統(tǒng)/環(huán)境服務(wù)付費(fèi)[3]。20世紀(jì)70年代，Westman[4]首次定義生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)(Eco-system Services，簡(jiǎn)稱(chēng)ES)的概念，他指出生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能即生態(tài)系統(tǒng)中物質(zhì)和能量的流動(dòng)，這些流動(dòng)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的影響會(huì)引起人類(lèi)福利的變化。Wunder[5]將PES的概念特征總結(jié)為：(1) 自愿交易；(2) ES的界定明確；(3) 至少存在一個(gè)ES購(gòu)買(mǎi)者；(4) 至少存在一個(gè)ES提供者；(5) 由ES提供者確定ES條款。在國(guó)內(nèi)，生態(tài)補(bǔ)償通常被定義為：(1) 對(duì)損害環(huán)境或從環(huán)境資源中取得利益的行為主體進(jìn)行收費(fèi)以提高主體行為的成本，降低負(fù)外部性；(2) 對(duì)保護(hù)環(huán)境的行為主體進(jìn)行補(bǔ)償以減少主體行為的成本，提高正外部性[6]。目前，國(guó)內(nèi)外關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯恐饕婕吧?、流域、草原、濕地等重點(diǎn)領(lǐng)域、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域以及重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)[7]。其中，流域生態(tài)補(bǔ)償一直是學(xué)界的重點(diǎn)研究領(lǐng)域。

生態(tài)補(bǔ)償方案于20世紀(jì)90年代末被納入流域治理中，國(guó)際上通常將其表示為流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)(Payment for Watershed Ecosystem Services，簡(jiǎn)稱(chēng)PWES)。Bremer等[8]把PWES看作PES的一個(gè)廣泛子集，將PWES定義為下游用水戶(hù)、非政府組織或政府為上游流域保護(hù)提供資金的項(xiàng)目。國(guó)內(nèi)學(xué)者阮本清等[9]將流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵總結(jié)為流域生態(tài)破壞者承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，流域生態(tài)受益者按受益比例對(duì)保護(hù)者投入成本進(jìn)行分擔(dān)。

(二)主客體界定

流域內(nèi)各利益相關(guān)者之間存在著財(cái)富再分配和利益讓渡等聯(lián)系，因此界定流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w是一個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題。但由于流域水資源具有流動(dòng)性，其間的利益關(guān)系較為復(fù)雜，補(bǔ)償主體邊界不清、補(bǔ)償對(duì)象局限等問(wèn)題依舊存在，從而導(dǎo)致支付主體和受償主體產(chǎn)生混淆[10]。

流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建必須厘清利益相關(guān)者。Shang等[11]指出，生態(tài)補(bǔ)償旨在將環(huán)境負(fù)外部性?xún)?nèi)部化。我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償包括懲罰機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，懲罰機(jī)制以將消極的環(huán)境外部性?xún)?nèi)部化為目標(biāo)，激勵(lì)機(jī)制以將積極的環(huán)境外部性?xún)?nèi)部化為目標(biāo)，因此生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐就在“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則下展開(kāi)。流域生態(tài)補(bǔ)償主體包括從水資源中受益或污染水資源的利益群體,而補(bǔ)償客體包括受負(fù)外部性影響或保護(hù)水資源的流域貢獻(xiàn)者和建設(shè)者。以水電開(kāi)發(fā)中的流域生態(tài)補(bǔ)償為例，雖然傳統(tǒng)上水電一直被當(dāng)作一種綠色能源，但實(shí)際上，開(kāi)發(fā)大型水電項(xiàng)目會(huì)對(duì)環(huán)境以及當(dāng)?shù)鼐用裨斐韶?fù)面影響，所以有必要將生態(tài)補(bǔ)償與水電項(xiàng)目結(jié)合起來(lái)。流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦嬷黧w取決于實(shí)際影響，因此大型水電工程的生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象包括被淹沒(méi)的棲息地、移民和受管制的河流，支付主體包括水電公司以及其他受益人，如電力用戶(hù)、用水戶(hù)、航運(yùn)受益人、防洪受益地區(qū)和旅游受益者[12]。

(三)補(bǔ)償模式

流域生態(tài)補(bǔ)償模式可以分為“輸血型”補(bǔ)償和“造血型”補(bǔ)償兩大類(lèi)?！拜斞汀毖a(bǔ)償包括資金補(bǔ)償和實(shí)物補(bǔ)償兩種形式，它是對(duì)補(bǔ)償客體的損失所進(jìn)行的直接補(bǔ)償；“造血型”補(bǔ)償則包括技術(shù)補(bǔ)償、項(xiàng)目補(bǔ)償、政策補(bǔ)償三種形式，它所創(chuàng)造的價(jià)值往往高于實(shí)際損失價(jià)值。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償模式主要是以國(guó)家財(cái)政支付為主的“輸血型”補(bǔ)償，缺乏“造血型”的技術(shù)性補(bǔ)償[13]。但是，目前流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)際所需資金遠(yuǎn)高于中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，補(bǔ)償資金存在巨大空缺；同時(shí)從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，若僅采取“輸血型”生態(tài)補(bǔ)償模式，生態(tài)保護(hù)建設(shè)投入則不能實(shí)現(xiàn)自我積累與發(fā)展。因此，“輸血型”生態(tài)補(bǔ)償在有效兼顧生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展上存在弊端。

為了完善流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，平衡生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要在實(shí)踐中健全相關(guān)政策制度，比如引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。流域內(nèi)建立交易市場(chǎng)需要政府的監(jiān)督和支持，也需要生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者與購(gòu)買(mǎi)者通過(guò)協(xié)商價(jià)格來(lái)開(kāi)展具體工作。例如，浙江東陽(yáng)—義烏水權(quán)交易在政府的引導(dǎo)下，將東陽(yáng)的農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)換為義烏的工業(yè)用水、生活用水，使東陽(yáng)流失的水資源得到充分利用，并轉(zhuǎn)換為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)所需要的資金，提高了相關(guān)水庫(kù)的綜合效益[14]。因此，我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償若要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效發(fā)展，補(bǔ)償模式應(yīng)以“造血型”補(bǔ)償為主、“輸血型”補(bǔ)償為輔。

(四)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)補(bǔ)償量確定的核心在于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定，這直接關(guān)系到生態(tài)補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)性和實(shí)施效果[15]。流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不僅能調(diào)節(jié)流域內(nèi)各利益相關(guān)者的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，還能為上下游利益主體提供具體指導(dǎo)，以協(xié)助流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)?，F(xiàn)階段，流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要采取三種方法展開(kāi)核算，即流域生態(tài)服務(wù)的外溢效益法[16]、支付意愿法[17]、綜合成本核算法[18](見(jiàn)表1)，它們主要從經(jīng)濟(jì)價(jià)值生態(tài)補(bǔ)償、社會(huì)生態(tài)補(bǔ)償和自然補(bǔ)償?shù)冉嵌葋?lái)擬定流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)[19]。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建是流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，上述方法為流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定提供了強(qiáng)有力的依據(jù)，應(yīng)根據(jù)不同情況，有針對(duì)性地選取最適宜的方法。

(五)補(bǔ)償機(jī)制

在耦合的社會(huì)和生態(tài)系統(tǒng)里，流域生態(tài)補(bǔ)償作為一種新型流域管理制度，其首要前提是要建設(shè)好流域管理平臺(tái)，以保障流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行順暢，統(tǒng)籌開(kāi)展流域生態(tài)補(bǔ)償事宜。結(jié)合上述研究發(fā)現(xiàn)，健全的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)涵蓋以下基本內(nèi)容：流域生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)制、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償模式、補(bǔ)償主客體。這些內(nèi)容相互關(guān)聯(lián)、共同作用，形成流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施框架，從而實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)生態(tài)綠色發(fā)展、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)增長(zhǎng)、社會(huì)共同進(jìn)步的目標(biāo)(見(jiàn)圖1)。

圖1 流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施框架

表1 流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要核算方法

二、國(guó)內(nèi)外流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐

流域生態(tài)補(bǔ)償作為一種處理流域上下游受益分離問(wèn)題、保護(hù)流域資源的有效手段，已成為國(guó)內(nèi)外實(shí)踐探索的熱點(diǎn)。目前，全球已有40多個(gè)國(guó)家建立起流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制并落實(shí)到具體治理中[10]，國(guó)內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在不斷實(shí)踐探索以及借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)的進(jìn)程中逐步得到完善。

(一)國(guó)外流域生態(tài)服務(wù)付費(fèi)典型案例

國(guó)外流域生態(tài)服務(wù)付費(fèi)典型案例包括哥斯達(dá)黎加環(huán)境服務(wù)付費(fèi)(PSA)[20]、玻利維亞Los Negros生態(tài)服務(wù)付費(fèi)[21]、美國(guó)紐約市Catskills流域生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費(fèi)[22]、厄瓜多爾基多市流域水?；?FONAG)[23]、法國(guó)Perrier Vittel S.A公司生態(tài)服務(wù)付費(fèi)[24]、墨西哥水文環(huán)境服務(wù)支付(PSAH)[25](見(jiàn)表2)。

表2 國(guó)外流域生態(tài)服務(wù)付費(fèi)典型案例

(二)國(guó)內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)湫桶咐?/h3>

國(guó)內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)湫桶咐◤V東東江流域生態(tài)補(bǔ)償[26]、貴州赤水河流域生態(tài)補(bǔ)償[27]、浙江東陽(yáng)—義烏水權(quán)交易[14]、江西東江源區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償[28]、福建九龍江流域生態(tài)補(bǔ)償[29]、江蘇太湖流域生態(tài)補(bǔ)償[30](見(jiàn)表3)。

表3 國(guó)內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)湫桶咐?/p>

(三)國(guó)內(nèi)外流域生態(tài)補(bǔ)償對(duì)比分析

通過(guò)分析上述典型案例可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)外流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制各層面在實(shí)踐中均存在著一定的差異(見(jiàn)表4)，各個(gè)層面都影響著流域生態(tài)補(bǔ)償最后的補(bǔ)償目標(biāo)、資金使用效率以及補(bǔ)償?shù)目沙掷m(xù)性等。如何協(xié)調(diào)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的各要素，從而使其長(zhǎng)效運(yùn)行下去，是亟待解決的問(wèn)題。

表4 國(guó)內(nèi)外流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制各層面的區(qū)別

三、國(guó)內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償難點(diǎn)

通過(guò)對(duì)比分析國(guó)內(nèi)外流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)湫桶咐梢园l(fā)現(xiàn)，雖然國(guó)內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)付諸實(shí)踐并取得一定成效，但生態(tài)補(bǔ)償利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜、覆蓋面廣，同時(shí)機(jī)制的建立和完善也受到諸多因素的影響，目前尚未形成穩(wěn)定、長(zhǎng)效的生態(tài)補(bǔ)償體系。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償制度體系建設(shè)中仍存在一些突出問(wèn)題。

(一)相關(guān)管理政策建設(shè)滯后

我國(guó)的流域生態(tài)補(bǔ)償政策設(shè)計(jì)還不完善，現(xiàn)行的流域管理機(jī)制是一種傳統(tǒng)的、相對(duì)落后的管理機(jī)制，在實(shí)踐中極易導(dǎo)致國(guó)家和地方條塊分割，各有關(guān)部門(mén)不能形成統(tǒng)一管理狀態(tài)。同時(shí)，我國(guó)生態(tài)法律基礎(chǔ)薄弱，生態(tài)補(bǔ)償立法的進(jìn)度已遠(yuǎn)落后于實(shí)踐，生態(tài)補(bǔ)償措施未有明確的法律約束。此外，我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償治理的不確定性較強(qiáng)，若缺少上級(jí)政府協(xié)調(diào)，流域管理機(jī)制將難以長(zhǎng)期運(yùn)行[31]。

(二)補(bǔ)償主客體不明晰

流域生態(tài)補(bǔ)償是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，跨界污染問(wèn)題使得流域責(zé)任主體權(quán)責(zé)不清，流域生態(tài)補(bǔ)償與流域污染賠償間存在爭(zhēng)議。同時(shí)，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆N類(lèi)存在差異，而且目前我國(guó)不同補(bǔ)償層面上的主客體缺乏統(tǒng)一性，補(bǔ)償機(jī)制的協(xié)同發(fā)展仍面臨挑戰(zhàn)。此外，以地方政府為生態(tài)補(bǔ)償主體代表的補(bǔ)償方式，無(wú)法平衡水質(zhì)保護(hù)投入和實(shí)際受損利益企業(yè)之間的效益缺口，導(dǎo)致補(bǔ)償工作與受益不匹配，難以提高流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行訹32]。

(三)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)評(píng)估體系不完善

當(dāng)前，我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往由政府根據(jù)經(jīng)驗(yàn)以及財(cái)政支出能力來(lái)確定，缺乏對(duì)實(shí)際情況的考量。同時(shí)，為了節(jié)約討價(jià)還價(jià)成本，政府常采用“一刀切”式補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致一些地區(qū)出現(xiàn)補(bǔ)償不公平現(xiàn)象。此外，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)度理論上需要對(duì)生態(tài)保護(hù)成本、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值量、支付意愿等進(jìn)行深入的定量評(píng)估，但目前尚缺乏有效的量化方法、合理的技術(shù)體系和科學(xué)的論證手段，無(wú)法保障生態(tài)補(bǔ)償工作的精準(zhǔn)性。

(四)補(bǔ)償方式和資金來(lái)源渠道單一

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償中以政府為主導(dǎo)的“輸血型”項(xiàng)目占絕大部分，補(bǔ)償過(guò)度依賴(lài)政府行為，缺少受益地區(qū)企業(yè)等市場(chǎng)化主體的參與[33]。單一的補(bǔ)償方式并不能為流域整體提供有效解決方案，不同方式組合運(yùn)用的“造血型”補(bǔ)償仍是國(guó)內(nèi)補(bǔ)償實(shí)踐的短板。此外，國(guó)內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償資金主要來(lái)源于政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，市場(chǎng)籌資渠道匱乏，生態(tài)補(bǔ)償缺少穩(wěn)定、持久的資金來(lái)源，致使補(bǔ)償效能不高。

(五)補(bǔ)償機(jī)制缺乏長(zhǎng)效性

目前我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償多為政府以短期工程項(xiàng)目形式投資，生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)方式缺少創(chuàng)新，政府受限于資金瓶頸，市場(chǎng)主體和社會(huì)組織對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)知程度較低。同時(shí)，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)計(jì)缺乏對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和生態(tài)資源稟賦特征的綜合考慮[34]，生態(tài)資源的資產(chǎn)化仍是一個(gè)難點(diǎn)，這將進(jìn)一步影響生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化進(jìn)程。此外，健全的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制要求在管理機(jī)制的保障下，將補(bǔ)償模式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作用于補(bǔ)償主客體，從而實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)協(xié)同發(fā)展,但目前我國(guó)的這一管理機(jī)制尚不完善?？傊?，若以上任一層面存在問(wèn)題，流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的長(zhǎng)效性就難以得到保障。

四、流域生態(tài)補(bǔ)償優(yōu)化策略

(一)完善管理機(jī)制，提供法律支持

流域生態(tài)補(bǔ)償要步入法治化、制度化軌道，需加快制定和完善相關(guān)的政策與法律法規(guī)。首先，建議設(shè)立跨區(qū)域流域管理機(jī)構(gòu)，構(gòu)建流域生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)制，打破應(yīng)急式管理模式，提升流域保障能力。其次，要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，中央出臺(tái)流域生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律法規(guī)，建立完善的法律法規(guī)體系，以規(guī)范補(bǔ)償過(guò)程，確保生態(tài)補(bǔ)償政策延續(xù)性。最后，要落實(shí)流域協(xié)調(diào)機(jī)制，一體化治理流域自然資源，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域制度運(yùn)行方式。

(二)把握流域狀況，明晰責(zé)任主體

在流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行過(guò)程中，明晰責(zé)任主體、確定水權(quán)的歸屬是關(guān)鍵性問(wèn)題。生態(tài)補(bǔ)償主客體通常是按照“污染者付費(fèi)、受益者補(bǔ)償”的原則來(lái)厘定，但是針對(duì)某些特殊的跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償，界定流域主客體時(shí)必須考慮到流域現(xiàn)實(shí)狀況。例如，當(dāng)流域上下游經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在較大差異時(shí)，下游政府沒(méi)有能力承擔(dān)上游生態(tài)保護(hù)所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失，此時(shí)需要政府與平臺(tái)進(jìn)行協(xié)調(diào)，引導(dǎo)下游居民作為補(bǔ)償主體參與到流域保護(hù)中，在加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)建設(shè)的同時(shí)分擔(dān)政府應(yīng)支付的補(bǔ)償金額，實(shí)現(xiàn)流域上下游生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡。

(三)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，制定核算指南

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)量核算關(guān)系到生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的科學(xué)性。首先，應(yīng)細(xì)化流域生態(tài)補(bǔ)償獎(jiǎng)懲規(guī)則，探尋補(bǔ)償均衡點(diǎn)，結(jié)合實(shí)際制定不同生態(tài)功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方案，提高生態(tài)補(bǔ)償精準(zhǔn)度。其次，應(yīng)制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算規(guī)則，考慮流域的整體特點(diǎn)、居民支付意愿、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能力等，選取合適的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算原則和方法。最后，應(yīng)制定具有普適性的生態(tài)補(bǔ)償測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)，以科學(xué)統(tǒng)一的量化方法和單位對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)所提供的社會(huì)潛在經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行計(jì)量。

(四)活用補(bǔ)償方式，拓寬資金渠道

現(xiàn)階段，我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償模式主要采取政府主導(dǎo)的“輸血型”補(bǔ)償，具有短效性。首先，建議生態(tài)保護(hù)區(qū)政府和受益區(qū)通過(guò)協(xié)商或者按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，探索構(gòu)建流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。其次，建議整合中央財(cái)政下?lián)艿膶?zhuān)項(xiàng)資金與地方財(cái)政所供資金，采取縱向與橫向相結(jié)合的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償形式，提高補(bǔ)償資金使用績(jī)效。最后，要提高公眾參與度，如以環(huán)保債券等形式設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償基金、降低企業(yè)參與生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的成本等，拓寬流域生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源渠道。

(五)建立多元機(jī)制，提升補(bǔ)償效能

以政府資金轉(zhuǎn)移支付為主導(dǎo)的補(bǔ)償方式無(wú)法形成政府、企業(yè)、個(gè)人等多元主體參與的自由交易市場(chǎng)，建議推進(jìn)市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的探索進(jìn)程，健全多元協(xié)同的耦合機(jī)制[34]。一方面，建議推進(jìn)流域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，培育生態(tài)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，走生態(tài)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的可持續(xù)道路。另一方面，要探索綠色金融生態(tài)補(bǔ)償，研發(fā)綠色基金、綠色信托等多元化、差異化的綠色金融產(chǎn)品。此外，建議構(gòu)建受益企業(yè)付費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制，采取政府和企業(yè)合作(PPP)模式。