政策組合視角下中國(guó)政府黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策結(jié)構(gòu)和邏輯研究
——基于文本量化分析

◇楊 婷 唐 鳴

引 言

黃河是中華民族的母親河，我國(guó)政府歷來(lái)都極為重視黃河的資源開(kāi)發(fā)和環(huán)境保護(hù)工作[1]。2019 年和2021 年，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)了兩次關(guān)于黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展會(huì)議。推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展也是國(guó)家“十四五”規(guī)劃的重要內(nèi)容，更是擺在學(xué)界面前的一個(gè)重大課題。

目前，學(xué)界在有關(guān)“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”的研究中，對(duì)黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策的研究較少，現(xiàn)有研究主要是針對(duì)相關(guān)政策執(zhí)行效果的評(píng)價(jià)[2]。特別是在實(shí)地調(diào)研基礎(chǔ)上，注重對(duì)地方實(shí)施不同領(lǐng)域政策效果的評(píng)估，如基于“黃河首曲”瑪曲縣的調(diào)研分析而對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償政策效果進(jìn)行評(píng)估[3]；對(duì)以內(nèi)蒙古烏蘭察布市卓資縣為代表的黃河上中游地區(qū)實(shí)施退耕還草政策進(jìn)行評(píng)估等[4]。對(duì)黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)的研究成果豐富，但是仍需要從宏觀層面全面圖譜式描繪該領(lǐng)域政策，并進(jìn)一步探索相關(guān)政策的內(nèi)在聯(lián)系和基本邏輯。

因此，本文基于政策組合視角，從國(guó)家層面系統(tǒng)研究我國(guó)黃河資源開(kāi)發(fā)和環(huán)境保護(hù)政策，運(yùn)用政策文本量化分析法，以定量和定性相結(jié)合的方式對(duì)1949—2020 年中央層面黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策進(jìn)行系統(tǒng)剖析，全面梳理其政策體系架構(gòu)，理解政策含義，發(fā)現(xiàn)政策深層邏輯，著眼于我國(guó)黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策體系優(yōu)化，以期為未來(lái)政策的制定提供實(shí)證數(shù)據(jù)和認(rèn)知基礎(chǔ)。

一、研究設(shè)計(jì)

（一）研究框架

政策組合最早出現(xiàn)在20 世紀(jì)60 年代的經(jīng)濟(jì)政策文獻(xiàn)中，是貨幣政策與財(cái)政政策的組合，起初稱(chēng)為政策搭配[5]，并逐漸擴(kuò)展至其他公共政策領(lǐng)域。政策組合通過(guò)探索不同類(lèi)型政策與多種政策工具之間的相互作用，實(shí)現(xiàn)政策特定目標(biāo)或結(jié)果，逐漸成為國(guó)內(nèi)外政策研究領(lǐng)域關(guān)注的熱點(diǎn)。政策結(jié)構(gòu)是政策系統(tǒng)諸要素之間按一定的方式組合起來(lái)形成的一種相對(duì)確定的構(gòu)成關(guān)系和作用方式[6]。政策組合理論認(rèn)為，政策組合各維度用于分析政策結(jié)構(gòu)中的要素、過(guò)程和特征，通過(guò)指出政策結(jié)構(gòu)中不同組成部分的內(nèi)涵，利用這些維度剖析政策可以互相發(fā)生作用的空間[7]，以期探求政策邏輯，優(yōu)化政策組合，從而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。因此，本文從政策組合的視角出發(fā)，基于元素和維度兩個(gè)基本模塊，借鑒現(xiàn)有研究中對(duì)環(huán)境保護(hù)政策、資源開(kāi)發(fā)保護(hù)政策等領(lǐng)域的文本量化框架，從文種形式、政策主題、政策工具、政策主體及空間地理五個(gè)維度構(gòu)建我國(guó)黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策分析框架（見(jiàn)圖1）。

圖1 中國(guó)政府黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策分析框架

1.文種形式元素。文種形式體現(xiàn)了政策文本的基本屬性，代表了政府效力的強(qiáng)弱，能夠有效地反映出政府對(duì)于黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)工作的關(guān)注程度和措施形式?，F(xiàn)行中央政府黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策主要以通知、（實(shí)施、指導(dǎo)、若干）意見(jiàn)、（實(shí)施、監(jiān)督、管理、暫行）辦法、（專(zhuān)項(xiàng)）規(guī)劃、公告、報(bào)告、批復(fù)（答復(fù)）、決定、函、方案等10 類(lèi)形式出現(xiàn)。

2.政策主題元素。政策主題詞是指政策文本中用來(lái)表征政策核心內(nèi)容的特征詞匯，并在一定時(shí)期反映政策關(guān)注重點(diǎn)的動(dòng)態(tài)變化[8]。本研究的政策主題詞涵蓋豐富，包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)工程（項(xiàng)目）、水利水電工程建設(shè)、林業(yè)建設(shè)工程（項(xiàng)目）等。按照與黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)的關(guān)聯(lián)程度可將其分為四個(gè)層次，即核心關(guān)聯(lián)、緊密關(guān)聯(lián)、一般關(guān)聯(lián)及弱關(guān)聯(lián)。

3.政策工具元素。政策工具是將政策由理念變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)所必須依靠的手段和方法，政策工具的選擇、設(shè)計(jì)和搭配是政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵[9]。根據(jù)對(duì)黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)工作的作用形式和力度，可以將基本政策工具分為強(qiáng)制型、混合型和自愿型三大類(lèi)。三類(lèi)政策工具相輔相成，通過(guò)鼓勵(lì)、引導(dǎo)、推動(dòng)、監(jiān)督的作用，促進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。

4.政策主體維度。政策主體主動(dòng)識(shí)別政策問(wèn)題，在政策全過(guò)程中對(duì)政策目標(biāo)群體施加重要影響，是政策制定、實(shí)施、評(píng)估的重要參與組織[10]。政府主體通常分為中央和地方兩個(gè)層級(jí)，中央政府機(jī)構(gòu)主要包括中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院辦公廳及其所屬機(jī)構(gòu)等，地方政府機(jī)構(gòu)包括省級(jí)及以下各級(jí)政府機(jī)構(gòu)。本文政策主體主要指中央政府機(jī)構(gòu)。

5.空間地理維度?？臻g地理維度是黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策作用實(shí)施的具體地域分布。黃河流域面積達(dá)752443 平方公里，流經(jīng)九個(gè)省區(qū)，即青海省、四川省、甘肅省、寧夏回族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、山西省、陜西省、河南省和山東省。依據(jù)區(qū)域地質(zhì)環(huán)境、河谷地貌特征、水資源條件等相關(guān)因素，可以將黃河流域分為上、中、下游三大段，通常認(rèn)為黃河上游從青藏高原至內(nèi)蒙古河口鎮(zhèn)，中游從內(nèi)蒙古河口鎮(zhèn)至河南桃花峪，下游從河南桃花峪至山東墾利。結(jié)合現(xiàn)行中央政府黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策文本內(nèi)容，可以將黃河流域空間地理維度分析分為四種類(lèi)型：黃河全流域、黃河上游流域、黃河中游流域、黃河下游流域。

（二）研究方法

本文借助UCINET、EXCEL 等軟件，采用文本量化分析的方法對(duì)我國(guó)中央政府黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策文本展開(kāi)研究。首先，在對(duì)政策文本進(jìn)行研讀的基礎(chǔ)上，依據(jù)上文政策分析框架設(shè)計(jì)“中國(guó)政府黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策文本分析單元編碼表”（見(jiàn)表1），并對(duì)政策文本進(jìn)行編碼。其次，課題組各研究人員分別精讀政策文本，并獨(dú)立根據(jù)該編碼表對(duì)政策文本逐句分析、提取關(guān)鍵信息要素，而后進(jìn)行統(tǒng)一校對(duì)，從而保證編碼過(guò)程和所得結(jié)果的信度和效度。最后，基于政策組合，從文種形式、政策主題、政策工具、政策主體和空間地理五個(gè)維度著手量化統(tǒng)計(jì)、綜合分析，以期探討我國(guó)黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策的基本特點(diǎn)與內(nèi)在邏輯，從而為政策制定者提供參考建議。

表1 中國(guó)政府黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策文本分析單元編碼表

（三）樣本選擇

課題組遵循權(quán)威性、公開(kāi)性、有效性、關(guān)聯(lián)性、唯一性的原則，查詢中央政府部門(mén)官網(wǎng)、北大法寶等權(quán)威數(shù)據(jù)庫(kù)，進(jìn)行政策文本收集工作。以“黃河”“生態(tài)保護(hù)”“資源開(kāi)發(fā)”“高質(zhì)量發(fā)展”等為關(guān)鍵詞搜集中央層面黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策，時(shí)間為1949—2020 年，得到中央層面的黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策文本411 件。所收集政策文本既包括政策題目中明確有“黃河”“生態(tài)保護(hù)”“資源開(kāi)發(fā)”“高質(zhì)量發(fā)展”等關(guān)鍵詞的政策文本，也包括題目中雖然沒(méi)有，但在具體政策條文中涉及上述關(guān)鍵詞等內(nèi)容的政策文本。研讀文本，分析判斷政策間的傳承與引用，通過(guò)源頭查找與文件追溯補(bǔ)充遺漏的政策文本，并剔除失效、重復(fù)及類(lèi)型為函、復(fù)函、批復(fù)等的政策文本，最終得到298 份我國(guó)中央政府黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策文本，從而形成政策研究樣本。

二、研究樣本的類(lèi)型化分析

（一）文種形式分析

政策文種形式反映了政策管控力度和主體關(guān)聯(lián)度，按照效力級(jí)別高低，政策文本的形式類(lèi)型自上而下可分為法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、團(tuán)體規(guī)定[11]。對(duì)研究樣本的文種形式進(jìn)行統(tǒng)計(jì)后發(fā)現(xiàn)（見(jiàn)表2），我國(guó)政府黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策中“通知”類(lèi)政策文本數(shù)量最多，其次為“意見(jiàn)”和“辦法”類(lèi)，“規(guī)劃”“公告”“報(bào)告”“批復(fù)”“決定”五類(lèi)政策文本數(shù)量較少，而“函”和“方案”類(lèi)最為稀缺。

具體來(lái)說(shuō)，在黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策文本中，“通知”類(lèi)所涉內(nèi)容較為全面系統(tǒng)，主要是補(bǔ)充說(shuō)明黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)事宜的綱領(lǐng)性政策文本或解釋相關(guān)問(wèn)題、事項(xiàng)并予以規(guī)定，且該類(lèi)文本不包括以批準(zhǔn)、印發(fā)或轉(zhuǎn)發(fā)某一政策文本為主要內(nèi)容的批轉(zhuǎn)類(lèi)通知?！耙庖?jiàn)”類(lèi)具有導(dǎo)向性、靈活性和參考性，主要是針對(duì)黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)各階段中某個(gè)領(lǐng)域或某些部門(mén)的相關(guān)工作給予綱領(lǐng)性的指導(dǎo)，以及相應(yīng)的實(shí)施建議?！稗k法”類(lèi)主要是針對(duì)黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)過(guò)程中某方面的管理、實(shí)施和監(jiān)督進(jìn)行具體安排，提出可行性指導(dǎo)建議，以規(guī)范其實(shí)際工作。

表2 中國(guó)政府黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策文本文種形式統(tǒng)計(jì)

“公告”“決定”及“批復(fù)”類(lèi)的政策文種類(lèi)型具有廣泛性、周知性的特點(diǎn)，主要用以宣布黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)過(guò)程中重大事項(xiàng)的部署安排。“報(bào)告”類(lèi)主要是完成針對(duì)黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)的工作計(jì)劃之后，反映工作中的基本情況、取得的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、存在的問(wèn)題不足及今后的工作設(shè)想等，具有總結(jié)性和反思性的特點(diǎn)。“規(guī)劃”類(lèi)主要是關(guān)于黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)的較為全面長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展計(jì)劃，需要幾年甚至幾十年的實(shí)現(xiàn)過(guò)程，具有長(zhǎng)期性和連貫性的特點(diǎn)?！昂迸c“方案”類(lèi)主要針對(duì)黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)細(xì)分領(lǐng)域的特定工作提出具體措施與詳細(xì)實(shí)施步驟，內(nèi)容較為豐富，且具有較強(qiáng)的可操作性。

統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，我國(guó)黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策具有較為豐富的文種形式，其中對(duì)宏觀指導(dǎo)以及事項(xiàng)、問(wèn)題解釋說(shuō)明等文種形式的使用尤為注重，而關(guān)于具體部署安排、發(fā)展規(guī)劃、工作計(jì)劃、詳細(xì)措施等具有強(qiáng)制性、約束性、制度化的政策相對(duì)較少。通常而言，在面對(duì)跨區(qū)域、大范圍、紛繁復(fù)雜的社會(huì)治理課題時(shí)，中央政府多進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，所頒布的政策多體現(xiàn)國(guó)家對(duì)于某項(xiàng)問(wèn)題的態(tài)度與意見(jiàn)。不同地區(qū)面對(duì)具體問(wèn)題時(shí)，由地方政府出臺(tái)具有針對(duì)性的政策措施予以解決。黃河是世界上最為復(fù)雜難治的河流之一，流經(jīng)省份多，流域面積廣，涉及地理環(huán)境差別大，生態(tài)問(wèn)題多樣化，不同河段的河情存在較大差異[12]，面對(duì)的問(wèn)題也不盡相同，因而，我國(guó)現(xiàn)行黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策更多的是以規(guī)范黃河資源開(kāi)發(fā)和環(huán)境保護(hù)工作的指導(dǎo)性意見(jiàn)為主，著重開(kāi)展監(jiān)督工作，對(duì)具體問(wèn)題較少采用強(qiáng)制性規(guī)定，給予各地區(qū)較大的地方性政策制定空間。但相關(guān)具體落實(shí)性政策較少，也會(huì)影響政策條文具體入微的效果發(fā)揮。

（二）政策主題分析

為探討黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策的核心主題以及政策間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，基于便捷和準(zhǔn)確的原則，本文對(duì)政策樣本以“雙重關(guān)聯(lián)”為準(zhǔn)則進(jìn)行主題詞標(biāo)注，再進(jìn)一步比對(duì)、校準(zhǔn)和分層歸類(lèi)所標(biāo)注的主題詞，最后統(tǒng)計(jì)同類(lèi)主題詞的出現(xiàn)頻數(shù)并予以分析。

在反復(fù)多次標(biāo)注、校準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，課題組對(duì)298 件政策文本提取到596 個(gè)核心政策主題詞，并識(shí)別出23 個(gè)出現(xiàn)頻次為3 次以上的高頻政策主題詞。將23 個(gè)高頻政策主題詞對(duì)596 個(gè)核心政策主題詞進(jìn)行對(duì)比覆蓋，以進(jìn)一步校準(zhǔn)，發(fā)現(xiàn)有580 個(gè)主題詞可被準(zhǔn)確覆蓋，高頻主題詞覆蓋率達(dá)97.32%，說(shuō)明對(duì)高頻主題詞的提取是較為準(zhǔn)確的。為進(jìn)一步研究樣本政策與黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)實(shí)踐的契合程度，對(duì)23 個(gè)高頻政策主題詞進(jìn)行分層。第一層級(jí)為“核心關(guān)聯(lián)政策”，主要為直接作用于黃河資源開(kāi)發(fā)和環(huán)境保護(hù)的政策措施；第二層級(jí)為“緊密關(guān)聯(lián)政策”，這些政策措施與黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)工作密切相關(guān)；第三層級(jí)為“一般關(guān)聯(lián)政策”，這些政策措施對(duì)黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)有一定促進(jìn)作用，但聯(lián)系并不緊密；第四層級(jí)為“弱關(guān)聯(lián)政策”，是指其他與黃河流域的污染治理、生態(tài)建設(shè)、資源利用等有關(guān)，但不直接作用于黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)工作的政策措施（見(jiàn)表3）。

表3 中國(guó)政府黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策關(guān)聯(lián)性主題詞關(guān)聯(lián)強(qiáng)度比例

對(duì)高頻政策主題詞進(jìn)行分層后分別統(tǒng)計(jì)不同類(lèi)型主題詞的頻數(shù)，可知各層次主題詞數(shù)量及占比情況（見(jiàn)表3）。從中可以看出，占比最多的是與黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)具有核心關(guān)聯(lián)的政策主題詞，緊密關(guān)聯(lián)政策主題詞占比次之，一般關(guān)聯(lián)政策主題詞和弱關(guān)聯(lián)政策主題詞占比都較少。這說(shuō)明中央政府黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策內(nèi)容與實(shí)踐契合度較高，政策制定較為精準(zhǔn)。

通過(guò)對(duì)政策主題詞的梳理及關(guān)聯(lián)性的統(tǒng)計(jì)分析可知：我國(guó)黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策主題分布較為全面，能為黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)的各類(lèi)活動(dòng)提供多方面的政策支持，體現(xiàn)了政策內(nèi)容的綜合性、多樣性和復(fù)雜性。而且政策主題與資源開(kāi)發(fā)、污染防治和環(huán)境保護(hù)等實(shí)踐內(nèi)容的契合度較高，利于有效推進(jìn)黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)的工作落實(shí)與優(yōu)化創(chuàng)新。同時(shí)，政策主題中關(guān)于政府監(jiān)督管理、統(tǒng)籌規(guī)劃（設(shè)計(jì)）、監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)工程（項(xiàng)目）、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水利水電工程建設(shè)等詞頻繁出現(xiàn)，這一方面反映出我國(guó)在黃河的資源開(kāi)發(fā)和治理保護(hù)中強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)[13]，各級(jí)專(zhuān)家、決策者在黃河綜合管理的設(shè)計(jì)和預(yù)期成果中發(fā)揮主要作用，自上而下推動(dòng)開(kāi)展相關(guān)工作；另一方面對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、水利水電工程、生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程等各類(lèi)大型工程項(xiàng)目建設(shè)的密切關(guān)注，也體現(xiàn)了我國(guó)注重發(fā)揮和加強(qiáng)政府作為核心主體在黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)中開(kāi)展宏觀調(diào)控、主導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施和大型公益工程建設(shè)的職能[14]。但也應(yīng)注意，宣傳教育、公眾參與（社會(huì)監(jiān)督）等詞較少出現(xiàn)，說(shuō)明現(xiàn)行政策對(duì)于社會(huì)力量參與黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)事業(yè)的支持力度不足。為了引導(dǎo)全社會(huì)共同參與黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)事業(yè)，需進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)社會(huì)主體多元化的關(guān)注，形成全方位、多層次的政策體系，由此才可實(shí)現(xiàn)黃河流域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)的良性互動(dòng)與協(xié)同發(fā)展[15]。

（三）政策工具分析

政策工具代表政府在實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)時(shí)政策手段的使用偏好。本文根據(jù)政府干預(yù)程度高低不同和政策強(qiáng)制力差異，對(duì)政策工具進(jìn)行分類(lèi)[16]，結(jié)合黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)實(shí)踐活動(dòng)的基本特征，將黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策工具劃分為強(qiáng)制型、混合型及自愿型3 大類(lèi)21 小類(lèi)（見(jiàn)表4）。其中，強(qiáng)制型政策工具是指政府以行政命令、法律規(guī)范、制定標(biāo)準(zhǔn)等方式，借助其強(qiáng)制性權(quán)威對(duì)特定目標(biāo)群體的行為進(jìn)行限定和規(guī)制，以直接推動(dòng)黃河的開(kāi)發(fā)保護(hù)；混合型政策工具是指政府借助稅費(fèi)引導(dǎo)、財(cái)政支持、人才培養(yǎng)、宣傳教育、簡(jiǎn)政放權(quán)等手段對(duì)政策對(duì)象發(fā)揮影響，通過(guò)宏觀調(diào)控、環(huán)境營(yíng)造、能力培養(yǎng)等方式促進(jìn)黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)，也使得政策對(duì)象具有一定自主性；自愿型政策工具是指政府盡量較少干預(yù)，在自愿的基礎(chǔ)上主要依靠其他非政府組織等社會(huì)多元主體，通過(guò)公眾參與、社會(huì)投資、服務(wù)外包等方式來(lái)完成黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)相關(guān)工作。

通過(guò)對(duì)研究樣本的政策工具進(jìn)行編碼、統(tǒng)計(jì)，得到我國(guó)政府黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策的政策工具使用情況（見(jiàn)表4）?？梢钥闯?，三類(lèi)政策工具使用次數(shù)存在較大差異，強(qiáng)制型政策工具使用次數(shù)最多，混合型政策工具次之且與其較為接近，自愿型政策工具使用最少還不足10%。

強(qiáng)制型政策工具中使用次數(shù)最多的是“監(jiān)督管理”和“直接提供”，其次是“組織規(guī)劃”和“法律規(guī)范”，而“監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)”和“責(zé)任劃分”使用相對(duì)較少。“監(jiān)督管理”主要是指政府根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)、制度、條例等對(duì)相關(guān)部門(mén)或人員在黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)活動(dòng)中的資金使用、工作程序、行動(dòng)方案等進(jìn)行規(guī)范監(jiān)管；“直接提供”主要是由政府部門(mén)直接提供黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)中的工程設(shè)施或公共服務(wù)，是一種廣泛應(yīng)用的基本政策工具；“組織規(guī)劃”主要是政府（或組織）根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)（或指導(dǎo)原則）所作的，今后一定時(shí)期內(nèi)保護(hù)或增強(qiáng)黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)效果的行動(dòng)計(jì)劃；“法律規(guī)范”主要是指上升為法律法規(guī)的管理?xiàng)l例、制度規(guī)定，用以規(guī)范、監(jiān)督黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)過(guò)程中的各主體行為。這些政策工具的頻繁使用體現(xiàn)了我國(guó)政府在黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)過(guò)程中處于核心地位，享有宏觀決策權(quán)力，形成類(lèi)似“中央政府動(dòng)員型治理模式”且表現(xiàn)為政府直控特點(diǎn)[8]，依靠自上而下的行政管理體系并擁有調(diào)動(dòng)財(cái)政資源的權(quán)力。但是，對(duì)涉及環(huán)境保護(hù)等需要事前、事中、事后全鏈條覆蓋的“監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)”領(lǐng)域，以及影響黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)同共治的“責(zé)任劃分”領(lǐng)域的重視程度仍有待提高。

表4 中國(guó)政府黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策基本政策工具使用情況

混合型政策工具中的“稅收與使用費(fèi)”“基礎(chǔ)設(shè)施支持”和“財(cái)政支持”使用次數(shù)最多，其次是“生態(tài)補(bǔ)償”“人才培養(yǎng)與教育”“技術(shù)支持”“信息宣傳”和“創(chuàng)新策略”。在黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)工作中，我國(guó)政府特別重視財(cái)政投入的補(bǔ)助補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠和使用費(fèi)繳納的資金支持及引導(dǎo)作用，重點(diǎn)推進(jìn)完善基礎(chǔ)設(shè)施體系、大力培養(yǎng)優(yōu)秀人才、提供技術(shù)支持、進(jìn)行宣傳引導(dǎo)等工作，以滿足黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)工作對(duì)于人、財(cái)、物等基本生產(chǎn)要素的需求。

自愿型政策工具類(lèi)型僅有五種，且使用次數(shù)整體偏少。其中，“公眾參與（監(jiān)督）”“社會(huì)投資”和“交流合作”使用居多，主要是通過(guò)加大公眾監(jiān)督力度、增加社會(huì)公共投資、促進(jìn)實(shí)踐交流來(lái)推動(dòng)黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)工作的持續(xù)發(fā)展。但“產(chǎn)權(quán)拍賣(mài)”“服務(wù)外包”等政策工具使用稀缺，削弱了通過(guò)拍賣(mài)部分產(chǎn)權(quán)增加社會(huì)參與機(jī)會(huì)和協(xié)同開(kāi)展黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)事業(yè)的基礎(chǔ)，從而造成黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策工具協(xié)同基礎(chǔ)薄弱，難以充分發(fā)揮政策拉動(dòng)效應(yīng)[17]。

通過(guò)對(duì)政策工具使用情況的統(tǒng)計(jì)分析可知：（1）我國(guó)現(xiàn)行黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策工具類(lèi)型豐富多樣。強(qiáng)制型、混合型、自愿型政策工具均有涉及，并且更加注重強(qiáng)制型和混合型政策工具的應(yīng)用，總體上呈現(xiàn)“強(qiáng)硬管制”與“混合自主”并重的特征，這對(duì)于嚴(yán)格把控黃河資源開(kāi)發(fā)，強(qiáng)力監(jiān)督環(huán)境保護(hù)，著力推動(dòng)相關(guān)行為主體的自主性，有效保證黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)工作的順利開(kāi)展具有重要意義。（2）強(qiáng)制型和混合型政策工具使用較多，凸顯政府的主導(dǎo)地位，并通過(guò)各種外在和內(nèi)在條件支持，引導(dǎo)社會(huì)多元主體參與黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)事業(yè)。強(qiáng)制型政策工具具有高效率、強(qiáng)約束的特點(diǎn)，一方面可以減少政策推行過(guò)程中的阻礙與分歧，實(shí)現(xiàn)上傳下達(dá)的信息更加對(duì)稱(chēng)；另一方面也體現(xiàn)國(guó)家更多地將黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)事業(yè)依托于權(quán)威[18]，即來(lái)自上級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)管與協(xié)調(diào)，強(qiáng)調(diào)權(quán)力統(tǒng)一性[19]?；旌闲驼吖ぞ呤褂玫亩鄻踊确从沉宋覈?guó)黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策文件的靈活性，對(duì)于下級(jí)政府在政策貫徹落實(shí)方面給出很大的自由空間；也反映了政府作為黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)事業(yè)的主導(dǎo)力量不惜投入巨大成本不遺余力地應(yīng)對(duì)和解決各種問(wèn)題的決心。這兩類(lèi)政策工具的大量使用凸顯了政府的核心地位，有效監(jiān)督黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)事業(yè)各項(xiàng)活動(dòng)的順利進(jìn)行。通過(guò)財(cái)政資金、稅費(fèi)等政策工具的使用，發(fā)揮直接推動(dòng)和引導(dǎo)的作用，保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才隊(duì)伍發(fā)展、技術(shù)支持等要素供給，這也是我國(guó)社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)的顯著體現(xiàn)。（3）自愿型政策工具使用稀缺，存在兩極分化現(xiàn)象。該類(lèi)政策工具主要發(fā)揮民間力量自愿自主運(yùn)作的作用，目的在于發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，引導(dǎo)并規(guī)范社會(huì)多元主體參與黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)活動(dòng)。但由于自然資源和生態(tài)環(huán)境作為具有空間屬性的公共產(chǎn)品[20]，需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，所以該類(lèi)工具在具體使用中整體次數(shù)偏少，使其政策作用力度有限。而且政策最注重的是促進(jìn)公眾的參與和監(jiān)督，對(duì)“產(chǎn)權(quán)拍賣(mài)”和“服務(wù)外包”關(guān)注最低，限制了可從政府手中釋放部分由社會(huì)操辦的工作的空間，制約市場(chǎng)牽引作用力的發(fā)揮。

（四）政策主體分析

1.政策主體結(jié)構(gòu)。

在公共政策的運(yùn)行周期中，政策主體對(duì)黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)問(wèn)題、過(guò)程、目的群體主動(dòng)實(shí)施影響，并從政策制定到實(shí)施再到評(píng)估階段發(fā)揮必不可少的作用[10]。通過(guò)對(duì)政策主體構(gòu)成進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，我國(guó)中央層面參與黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策制定的政府部門(mén)共有69 個(gè)，發(fā)文主體和發(fā)文方式主要有三類(lèi)：一是由國(guó)務(wù)院及其辦公廳單獨(dú)頒布，此類(lèi)政策大多具有綱領(lǐng)性、綜合性和指導(dǎo)性，主要從宏觀層面指導(dǎo)黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)工作；二是由國(guó)務(wù)院各部委以及直屬機(jī)構(gòu)單獨(dú)頒布，此類(lèi)政策主要針對(duì)黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)的某一方面、特定地域或?qū)ｉT(mén)問(wèn)題進(jìn)行專(zhuān)門(mén)性政策指導(dǎo)，通常具有較強(qiáng)的特定專(zhuān)業(yè)屬性；三是由國(guó)務(wù)院、各部委或直屬機(jī)構(gòu)聯(lián)合制定頒布，此類(lèi)政策通常是某些專(zhuān)項(xiàng)政策意見(jiàn)的配套政策，對(duì)黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)過(guò)程中出現(xiàn)的某些問(wèn)題予以聯(lián)合指導(dǎo)。

對(duì)政策發(fā)文主體及發(fā)文數(shù)量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)（見(jiàn)圖2），由單個(gè)部門(mén)獨(dú)立制定的政策文本數(shù)量超過(guò)70%，明顯高于多部門(mén)聯(lián)合制定政策文本數(shù)。單獨(dú)發(fā)文主體共29 個(gè)，其中制定政策數(shù)量最多的是國(guó)務(wù)院，其主要基于國(guó)家戰(zhàn)略層面的目標(biāo)規(guī)劃和整體布局進(jìn)行統(tǒng)籌安排。其次是國(guó)務(wù)院各部委及直屬機(jī)構(gòu)，如水利部、生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等部門(mén)主要依據(jù)自身職能針對(duì)黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)的某個(gè)環(huán)節(jié)、某些方面進(jìn)行專(zhuān)業(yè)性指導(dǎo)，尤其是對(duì)水利建設(shè)和生態(tài)保護(hù)的關(guān)鍵性要素進(jìn)行重點(diǎn)指導(dǎo)和大力支持。而聯(lián)合部門(mén)制定的政策中，以2 ～4 個(gè)部門(mén)聯(lián)合制定為主，5 個(gè)及以上主體合作制定政策的較少。

圖2 中國(guó)政府黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策的發(fā)文主體及發(fā)文數(shù)量

多部門(mén)聯(lián)合制定政策文本數(shù)雖僅有71 件，但涉及部門(mén)多達(dá)40 個(gè)，聯(lián)合發(fā)文總頻次多達(dá)194次，每個(gè)部門(mén)平均參與聯(lián)合發(fā)文4.9 次。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、水利部、財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)和草原局、生態(tài)環(huán)境部等6 個(gè)部門(mén)參與聯(lián)合發(fā)文數(shù)量超過(guò)平均數(shù)（見(jiàn)表5）。其中國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)參與發(fā)文最多，并有15 個(gè)主體與其聯(lián)合發(fā)文，尤其以水利部、財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部為主。由此可見(jiàn)，在推動(dòng)黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)過(guò)程中，所有政策主體各司其職，共同優(yōu)化相關(guān)政策措施，不斷擴(kuò)大主體合作范圍，加強(qiáng)與其他部門(mén)之間的通力合作，順應(yīng)了我國(guó)水利資源開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)、新時(shí)代黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等一系列重大國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的要求。

表5 中國(guó)政府黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策發(fā)文主體構(gòu)成及其發(fā)文頻次

經(jīng)統(tǒng)計(jì)分析可知，黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策發(fā)文主體涉及范圍廣、數(shù)量多，政策大多由單一主體制定。這是由于我國(guó)黃河流域情況復(fù)雜，資源開(kāi)發(fā)和生態(tài)保護(hù)工作專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，各級(jí)政府部門(mén)經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)間的協(xié)同治理理念缺乏、協(xié)同能力較低的階段，黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)工作主要由主管部門(mén)著力推動(dòng)。但新時(shí)代要求政府部門(mén)更加深入地協(xié)同治理，以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，因此在黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策的制定中更應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)我國(guó)權(quán)威部門(mén)之間的交流合作。

2.主體合作網(wǎng)絡(luò)。

社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中節(jié)點(diǎn)間的互動(dòng)關(guān)系能有效反映節(jié)點(diǎn)間的社會(huì)關(guān)系，通過(guò)探究政策合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，有助于尋找政策主體之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。本文運(yùn)用Bibexcel 軟件構(gòu)建聯(lián)合發(fā)文主體矩陣，運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析軟件UCINET 對(duì)合作網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行可視化分析，繪制聯(lián)合發(fā)文主體合作網(wǎng)絡(luò)圖（見(jiàn)圖3），并進(jìn)一步計(jì)算網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)數(shù)、連線數(shù)、點(diǎn)度中心度、網(wǎng)絡(luò)密度等指標(biāo)，以了解我國(guó)政府黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策中的部門(mén)合作關(guān)系與特點(diǎn)。

圖3 中國(guó)政府黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策發(fā)文主體合作網(wǎng)絡(luò)圖

網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)數(shù)代表多主體聯(lián)合發(fā)文中涉及的主體數(shù)量，連線體現(xiàn)聯(lián)合發(fā)文主體之間存在合作關(guān)系，節(jié)點(diǎn)與其他節(jié)點(diǎn)合作次數(shù)即節(jié)點(diǎn)大小反映了節(jié)點(diǎn)在網(wǎng)絡(luò)中的重要程度[21]。經(jīng)統(tǒng)計(jì)可知，我國(guó)政府黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策聯(lián)合發(fā)文主體合作網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點(diǎn)數(shù)為40，連線數(shù)為194，說(shuō)明合著網(wǎng)絡(luò)規(guī)模較小，各主體間的合作關(guān)系也較為簡(jiǎn)單。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生，一方面是由于黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策對(duì)象的特殊性、政策內(nèi)容的專(zhuān)業(yè)性，使得政策參與主體范圍小、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)；另一方面是由于區(qū)域分權(quán)行政體制造成自然資源的分割化管理，從而導(dǎo)致“九龍治水”的碎片化治理現(xiàn)狀[16]。

點(diǎn)度中心度包括絕對(duì)中心度（Degree）和相對(duì)中心度（NrmDegree），用于反映節(jié)點(diǎn)在網(wǎng)絡(luò)中的地位和權(quán)力，與其數(shù)值高低成正比關(guān)系，即數(shù)值越高、節(jié)點(diǎn)越大，則表明其在網(wǎng)絡(luò)中的地位越重、權(quán)力越大。經(jīng)計(jì)算得到我國(guó)黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策發(fā)文主體合作網(wǎng)絡(luò)點(diǎn)度中心度值（見(jiàn)表6），并結(jié)合圖3 可知，水利部、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)和草原局、生態(tài)環(huán)境部的節(jié)點(diǎn)較大，點(diǎn)度中心度值較高，是合作網(wǎng)絡(luò)中的主要節(jié)點(diǎn)，說(shuō)明這五個(gè)部門(mén)是政策聯(lián)合制定發(fā)文的主導(dǎo)部門(mén)，其他部門(mén)主要圍繞這五個(gè)部門(mén)開(kāi)展黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策的制定和配合工作。

表6 中國(guó)政府黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策發(fā)文主體合作網(wǎng)絡(luò)點(diǎn)度中心度（部分）

網(wǎng)絡(luò)平均距離是網(wǎng)絡(luò)中所有節(jié)點(diǎn)連線的平均長(zhǎng)度，平均距離越短，說(shuō)明該網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)間的跨度越小，網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系越緊密，通常網(wǎng)絡(luò)平均距離在10以內(nèi)時(shí)，即可認(rèn)為該網(wǎng)絡(luò)具有“小世界效應(yīng)”[22]。網(wǎng)絡(luò)密度用于測(cè)量網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)間聯(lián)系的緊密度，密度的大小反映網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)程度的高低，進(jìn)一步體現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)中信息傳遞途徑的多少。聚類(lèi)系數(shù)指實(shí)際節(jié)點(diǎn)聯(lián)結(jié)邊數(shù)與節(jié)點(diǎn)可能出現(xiàn)聯(lián)結(jié)邊數(shù)的比例，反映網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的復(fù)雜程度，取值范圍0 到1，數(shù)值越大，表明節(jié)點(diǎn)間聯(lián)系越緊密，節(jié)點(diǎn)聚集程度越高，網(wǎng)絡(luò)越通暢。

經(jīng)計(jì)算發(fā)現(xiàn)，我國(guó)黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策聯(lián)合發(fā)文主體合作網(wǎng)絡(luò)的平均距離為2.509，網(wǎng)絡(luò)密度為0.0699，網(wǎng)絡(luò)的聚類(lèi)系數(shù)為0.418。說(shuō)明該合著網(wǎng)絡(luò)內(nèi)40 個(gè)節(jié)點(diǎn)的平均距離約為2.5，說(shuō)明要通過(guò)2.5 個(gè)以上的部門(mén)才可以建立起合作關(guān)系；網(wǎng)絡(luò)密度較低，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)聚性不強(qiáng)，網(wǎng)絡(luò)邊緣建立的節(jié)點(diǎn)連接較為稀疏，權(quán)威部門(mén)之間聯(lián)系不緊密，互動(dòng)不顯著，信息傳遞途徑少；聚類(lèi)系數(shù)不高，與同一權(quán)威部門(mén)合作的兩個(gè)主體間發(fā)生聯(lián)系的概率僅為41.8%，聚類(lèi)特征并不顯著，網(wǎng)絡(luò)通暢性較低，還有繼續(xù)擴(kuò)張的可能性。

通過(guò)對(duì)政策主體合作網(wǎng)絡(luò)的梳理分析可知，我國(guó)政府黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策大多由單個(gè)政府部門(mén)制定，在多部門(mén)聯(lián)合制定發(fā)文政策中，少數(shù)主體發(fā)揮主導(dǎo)作用，且發(fā)文主體間聯(lián)系不夠緊密，協(xié)同性較低。在政策制定的現(xiàn)有合作中，形成了以國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、水利部、財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部等少數(shù)部門(mén)為中心的聯(lián)合發(fā)文合作網(wǎng)絡(luò)，權(quán)力中心集中于水利開(kāi)發(fā)、環(huán)境治理與保護(hù)、經(jīng)濟(jì)管理、發(fā)展規(guī)劃等領(lǐng)域的主管部門(mén)，具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性。同時(shí)，聯(lián)合發(fā)文主體之間合作不夠緊密，信息傳遞不夠通暢，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看不利于“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”重大國(guó)家戰(zhàn)略的推進(jìn)實(shí)施。

（五）空間地理分析

黃河流域地理空間的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不平衡問(wèn)題一直存在，導(dǎo)致政府對(duì)于不同地區(qū)的政策關(guān)注重點(diǎn)也不盡相同[23]。對(duì)黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策的各流域分布情況（見(jiàn)圖4）以及各流域政策主題詞分布情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)后，再進(jìn)一步篩選各流域政策中出現(xiàn)頻次為3 次及以上的主題詞為高頻主題詞并予以排序（見(jiàn)表7）?？梢钥闯觯覈?guó)黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策在流域分布上以黃河全流域政策為主，在不同流域中又以黃河中游流域分布政策數(shù)量最多，下游流域分布最少。結(jié)合表8可以發(fā)現(xiàn)，黃河中游流域政策高頻主題詞類(lèi)別和數(shù)量最多，政策數(shù)量也較多，說(shuō)明黃河中游流域的相關(guān)治理工作較為復(fù)雜，受關(guān)注程度較高。而在高頻主題詞的頻次統(tǒng)計(jì)中可以直觀看出政府針對(duì)各流域關(guān)注重點(diǎn)的差異，黃河上中游流域尤其重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)工程（項(xiàng)目）等內(nèi)容，黃河下游則更強(qiáng)調(diào)在黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)工作中政府監(jiān)督管理職能的有效發(fā)揮。

圖4 中國(guó)政府黃河開(kāi)發(fā)保政策流域分布總體情況

表7 中國(guó)政府黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策各流域高頻主題詞交互分析次序表

結(jié)合政策具體內(nèi)容和實(shí)踐可知：（1）政府對(duì)于黃河全流域整體統(tǒng)籌規(guī)劃較多，而對(duì)各流域具體規(guī)定較少。這主要基于黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，政府從全局把握黃河生態(tài)保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、資源開(kāi)發(fā)、綜合整治等工作，著眼于全流域整體的開(kāi)發(fā)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展，而黃河不同流域的地理環(huán)境差異較大，將具體事權(quán)下放各流域地方政府手中，由地方政府安排黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)的具體工作。（2）政府對(duì)各個(gè)流域的關(guān)注重點(diǎn)不同，基于各流域不同的地質(zhì)情況、生態(tài)環(huán)境狀況、水資源條件等，對(duì)黃河上中下游流域開(kāi)展了不同程度有針對(duì)性的開(kāi)發(fā)保護(hù)[24]。黃河呈現(xiàn)“水少沙多，水沙比例不協(xié)調(diào)”的突出特點(diǎn)是源于其上中游流域地區(qū)生態(tài)脆弱，水土流失嚴(yán)重，具有強(qiáng)烈的災(zāi)變敏感性，水沙輸送平衡、河道淤積和河床穩(wěn)定，這是引發(fā)歷史上黃河下游多次重現(xiàn)“筑堤——淤積——懸河——決口改道”循環(huán)過(guò)程的重要因素[25]。并且基于地形地貌與流域特點(diǎn)，上游多峽谷、地勢(shì)落差較大，水力資源豐富，成為中國(guó)水電建設(shè)的基地之一。因此，政府特別注重在黃河上中游流域地區(qū)開(kāi)展水利、堤防等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、生態(tài)修復(fù)等項(xiàng)目工程，從組織領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督管理到財(cái)政支持、交流合作，全方位多角度支持黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)工作。黃河下游流域水流遲緩、泥沙堆積河床，形成“地上懸河”，歷史上黃河水患頻發(fā)于此，同時(shí)下游沿黃平原又是全國(guó)工農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要基地[26]，所以在該流域的開(kāi)發(fā)保護(hù)中既要注重水利安全、防洪防汛，又要加強(qiáng)生產(chǎn)發(fā)展、合理開(kāi)發(fā)，對(duì)政府的監(jiān)督管理和組織領(lǐng)導(dǎo)職能發(fā)揮提出了較高要求。

三、政策特點(diǎn)與邏輯分析

（一）政策結(jié)構(gòu)特點(diǎn)

通過(guò)上述對(duì)我國(guó)現(xiàn)行黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策文本的文種類(lèi)型、政策主體、政策主題、政策工具以及空間地理維度的剖析，可知現(xiàn)行政策具有五個(gè)方面的基本特征。

1.政策文種形式多樣，注重宏觀指導(dǎo)。

我國(guó)現(xiàn)行黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策涵蓋（緊急）通知、（指導(dǎo)、實(shí)施、若干、暫行）意見(jiàn)、（實(shí)施、監(jiān)督、管理、暫行）辦法、（專(zhuān)項(xiàng)）規(guī)劃、公告、報(bào)告、批復(fù)、決定、函、方案10 個(gè)大類(lèi)，文種類(lèi)型豐富多樣。但各類(lèi)型使用次數(shù)相差較大，其中以綱領(lǐng)性和指導(dǎo)性文件為主的“通知”和“意見(jiàn)”類(lèi)政策文本居多，具有很強(qiáng)的宏觀指導(dǎo)性。

2.政策主題分布全面，呈現(xiàn)精確性與針對(duì)性。

我國(guó)現(xiàn)行黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策的高頻關(guān)聯(lián)性主題詞和對(duì)政策文本關(guān)聯(lián)性主題詞覆蓋率高達(dá)97.32%以上，內(nèi)容涵蓋了黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)的統(tǒng)籌規(guī)劃、技術(shù)創(chuàng)新、工程建設(shè)、宣傳教育、社會(huì)參與等方面。同時(shí)，在4 個(gè)關(guān)聯(lián)主題詞層級(jí)中，核心關(guān)聯(lián)和緊密關(guān)聯(lián)的政策主題詞占絕大多數(shù)，一般關(guān)聯(lián)和弱關(guān)聯(lián)的政策主題詞占比極低，且主題詞內(nèi)容緊密關(guān)聯(lián)黃河資源開(kāi)發(fā)、污染治理、生態(tài)保護(hù)等活動(dòng)，對(duì)黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)工作產(chǎn)生直接作用。

3.政策工具使用多元化，且凸顯政府主導(dǎo)性。

我國(guó)現(xiàn)行黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策的政策工具可以分為強(qiáng)制型、混合型、自愿型三大類(lèi)，其中強(qiáng)制型和混合型政策工具使用頻繁，自愿型政策工具使用較少，且強(qiáng)調(diào)社會(huì)多元主體自主性的細(xì)分政策工具明顯涉及較少。這說(shuō)明我國(guó)在黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)活動(dòng)中更加強(qiáng)調(diào)國(guó)家意志，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，以滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才隊(duì)伍發(fā)展、技術(shù)支持等各種基礎(chǔ)要素的需要，但這也限制了社會(huì)多元主體參與其中的空間[27]，制約了市場(chǎng)牽引作用力的發(fā)揮。

4.政策主體涉及廣泛，主體合作不夠緊密。

我國(guó)政府黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策的發(fā)文主體涉及范圍廣、數(shù)量多，大部分政策是由單獨(dú)部門(mén)制定，且各主體依據(jù)部門(mén)職能制定相應(yīng)政策，具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性。在多部門(mén)聯(lián)合制定政策中，形成了以國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、水利部、財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)和草原局、生態(tài)環(huán)境部為核心的合作網(wǎng)絡(luò)，但各聯(lián)合發(fā)文主體間合作不夠緊密，信息傳遞不夠通暢，協(xié)同性較低。

5.政策注重全流域統(tǒng)籌規(guī)劃，對(duì)各流域地區(qū)關(guān)注重點(diǎn)不同。

我國(guó)政府黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策在流域分布上較為全面，但側(cè)重于全流域整體性政策的制定；在不同流域中，又以黃河中游地區(qū)受關(guān)注較多。針對(duì)不同流域的地理特點(diǎn)，政策的關(guān)注重點(diǎn)也存在差異，對(duì)于黃河上中游流域地區(qū)更加注重生態(tài)保護(hù)、水利開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作，對(duì)于黃河下游流域地區(qū)更加注重政府在黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)工作中的監(jiān)督管理和組織領(lǐng)導(dǎo)職能發(fā)揮。

（二）政策深層邏輯

黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展是重大國(guó)家戰(zhàn)略，一系列針對(duì)黃河資源開(kāi)發(fā)和環(huán)境保護(hù)的公共政策成為實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略的制度工具。通過(guò)對(duì)黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策的多維度分析發(fā)現(xiàn)，以中國(guó)國(guó)情為根基的生態(tài)思想和以專(zhuān)業(yè)分治為抓手的治理模式有效貫穿于黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)過(guò)程中，以動(dòng)態(tài)變化為依據(jù)的發(fā)展理念不斷推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。

1.黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策系統(tǒng)體現(xiàn)了以中國(guó)國(guó)情為根基的生態(tài)思想。

伴隨著百年來(lái)的奮斗歷程，中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)思想體現(xiàn)出以中國(guó)國(guó)情為根基的不斷提高理論認(rèn)識(shí)、循序漸進(jìn)發(fā)展的演進(jìn)過(guò)程[28]。我國(guó)黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策系統(tǒng)充分體現(xiàn)了政策制定者以我國(guó)基本國(guó)情為基礎(chǔ)的價(jià)值傾向，并體現(xiàn)出階段性特征。

以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行初步探索，通過(guò)植樹(shù)造林、節(jié)約資源、興修水利等方式保護(hù)環(huán)境并制定了工作方針。新中國(guó)成立后，伴隨著工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程的全面啟動(dòng)，我國(guó)黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策的基本任務(wù)是保障基礎(chǔ)水安全，黃河治理按照統(tǒng)籌規(guī)劃、標(biāo)本兼治、除害興利等戰(zhàn)略開(kāi)展了流域性開(kāi)發(fā)保護(hù)[29]，相關(guān)政策涉及較多的是水利建設(shè)項(xiàng)目、林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目等防洪減災(zāi)措施。1952 年毛澤東視察黃河時(shí)強(qiáng)調(diào)“要把黃河的事情辦好”，這成為我國(guó)在黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)工作中的基本指導(dǎo)思想。

改革開(kāi)放后至20 世紀(jì)90 年代初期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速，生態(tài)破壞和環(huán)境污染日益嚴(yán)重，以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體積極應(yīng)對(duì)，強(qiáng)調(diào)人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展，將環(huán)境保護(hù)上升為基本國(guó)策，重視環(huán)境法律建設(shè)和管理。中國(guó)治水思路也發(fā)生戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，提出黃河治理的四大目標(biāo)：堤防不決口、河道不斷流、河床不抬高、污染不超標(biāo)，首次將生態(tài)環(huán)境納入綜合治理目標(biāo)，反映出中國(guó)特色社會(huì)主義制度在實(shí)踐中與時(shí)俱進(jìn)的優(yōu)越性。此時(shí)的政策越來(lái)越重視生態(tài)保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目、污染治理等工作。至黨的十八大召開(kāi)前夕，面對(duì)愈加嚴(yán)峻的資源環(huán)境形勢(shì)，黨和政府相繼提出可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、兩型社會(huì)建設(shè)等重大戰(zhàn)略理念，不斷加大環(huán)境保護(hù)工作力度，此時(shí)著重強(qiáng)調(diào)黃河治理必須堅(jiān)持人與自然和諧相處。

黨的十八大以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展階段，生態(tài)文明建設(shè)上升到國(guó)家戰(zhàn)略高度，提出綠色發(fā)展理念，強(qiáng)調(diào)用系統(tǒng)工程的思路推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，黨中央提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水新思路。2019 年習(xí)近平總書(shū)記首次將“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”提升到國(guó)家戰(zhàn)略，提出“讓黃河成為造福人民的幸福河”，不僅容納了黃河生態(tài)保護(hù)和資源開(kāi)發(fā)的基本思想，更凸顯了質(zhì)量第一的更高要求，協(xié)同共治、系統(tǒng)治理等內(nèi)容愈發(fā)被相關(guān)政策所重視，彰顯了新時(shí)代“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的新發(fā)展理念。

2.黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策系統(tǒng)表達(dá)了以專(zhuān)業(yè)分治為抓手的治理模式。

黨的十八屆三中全會(huì)將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，并特別強(qiáng)調(diào)“轉(zhuǎn)變政府職能”，充分將政府的行政特長(zhǎng)與專(zhuān)業(yè)特征結(jié)合，構(gòu)成一種專(zhuān)業(yè)化的治理模式，適合于政府治理的多個(gè)領(lǐng)域[30]。我國(guó)黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策系統(tǒng)生動(dòng)體現(xiàn)了政府在發(fā)揮行政主導(dǎo)作用的同時(shí)，結(jié)合職責(zé)專(zhuān)業(yè)性的特點(diǎn)，充分將行政性與專(zhuān)業(yè)性恰當(dāng)融合以達(dá)到良好的治理效果。

我國(guó)黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策注重宏觀指導(dǎo)、綜合規(guī)劃類(lèi)文種運(yùn)用，中央政府立足宏觀把握，在具體工作內(nèi)容和工作方式上給予各地區(qū)較大的政策發(fā)揮空間。同時(shí)，國(guó)務(wù)院各部委立足各自性質(zhì)任務(wù)和專(zhuān)業(yè)職能，從指導(dǎo)安排、科學(xué)規(guī)范、監(jiān)督檢查、協(xié)作配合等方面入手，指導(dǎo)黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)工作。如水利部、生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等部門(mén)主要從自身職能出發(fā)，針對(duì)黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)的某個(gè)環(huán)節(jié)、某些方面進(jìn)行專(zhuān)業(yè)性指導(dǎo)，尤其是對(duì)水利建設(shè)和生態(tài)保護(hù)等關(guān)鍵性要素進(jìn)行重點(diǎn)指導(dǎo)和大力支持。當(dāng)然，黃河流域的復(fù)雜性和相關(guān)工作的專(zhuān)業(yè)性，也使得各部門(mén)在黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)的工作中較為獨(dú)立，相互配合不甚緊密。

政策工具以政策結(jié)構(gòu)性為理論基礎(chǔ)，具有多種分類(lèi)方式，體現(xiàn)政策制定者的不同偏好與專(zhuān)業(yè)性[31]。由于黃河河情復(fù)雜、地位重要，黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)工作的戰(zhàn)略地位高，與之相匹配的政策工具主要采用的是強(qiáng)制型與混合型。強(qiáng)制型政策工具避免了政策執(zhí)行的隨意性，混合型則增加了開(kāi)發(fā)保護(hù)的專(zhuān)業(yè)性，這種政策安排既充分說(shuō)明了黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)工作的艱巨性，又體現(xiàn)了相關(guān)政策專(zhuān)業(yè)分治的特點(diǎn)。

3.黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策系統(tǒng)彰顯了以動(dòng)態(tài)變化為依據(jù)的發(fā)展理念。

馬克思主義認(rèn)為，人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展是一個(gè)由低向高遞進(jìn)的過(guò)程，歸根結(jié)底是人類(lèi)社會(huì)基本矛盾辯證運(yùn)動(dòng)的結(jié)果，這成為中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展理念的理論之基。發(fā)展理念是發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點(diǎn)的根本呈現(xiàn)，對(duì)黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)的過(guò)程就是我國(guó)堅(jiān)持以動(dòng)態(tài)變化為依據(jù)的發(fā)展理念，依據(jù)實(shí)際情況，對(duì)人與自然關(guān)系認(rèn)識(shí)不斷深化的過(guò)程。這也充分體現(xiàn)在我國(guó)黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策系統(tǒng)的變遷當(dāng)中，反映了國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)作用范圍的變化。

中華人民共和國(guó)成立以后，在以防治黃河流域水患災(zāi)害為主的階段，政策內(nèi)容多以強(qiáng)調(diào)水土保持是治黃根本、部署防洪工程體系建設(shè)等為主。改革開(kāi)放后，在以流域生態(tài)治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展辯證統(tǒng)一的可持續(xù)發(fā)展階段，黨和政府對(duì)黃河流域資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)之間愈加凸顯的矛盾高度重視，中央層面頒布指導(dǎo)意見(jiàn)、規(guī)劃綱要等確保黃河安瀾和經(jīng)濟(jì)發(fā)展齊頭并進(jìn)的目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，這些理念反映在公共政策中，其內(nèi)容偏重水利樞紐工程、堤防工程等的建設(shè)和生態(tài)移民、汛情監(jiān)測(cè)預(yù)警等的安排。

黨的十八大以后，在“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)發(fā)展新理念階段，黨中央不斷強(qiáng)調(diào)人與自然是生命共同體，保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力的社會(huì)普遍認(rèn)同價(jià)值理念。2019 年黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為重大國(guó)家戰(zhàn)略，新時(shí)代發(fā)展理念的深刻變化使得政策作用范圍進(jìn)一步深化至目標(biāo)擴(kuò)展的層面，公共政策更多地向黃河流域污染治理、開(kāi)展區(qū)域合作、促進(jìn)流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面傾斜，進(jìn)入了以高質(zhì)量發(fā)展為核心的新階段。

四、政策建議

通過(guò)對(duì)中國(guó)政府黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策文本的全面梳理分析，發(fā)現(xiàn)該類(lèi)政策呈現(xiàn)出5 個(gè)典型特征，其政策系統(tǒng)有著3 方面深層邏輯，據(jù)此對(duì)未來(lái)政策的制定和發(fā)展提出建議。

第一，增強(qiáng)措施落實(shí)型和具體實(shí)施型的政策，促進(jìn)政策措施實(shí)施的可行性和科學(xué)性，落實(shí)具體工作任務(wù)、明晰發(fā)展方向。在穩(wěn)定當(dāng)前政策內(nèi)容的基礎(chǔ)上，拓寬政策聚焦面，增強(qiáng)相關(guān)政策內(nèi)容的廣泛性和關(guān)聯(lián)性，尤其注重鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資源參與黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)工作，形成多元主體協(xié)同共治、良性互動(dòng)的局面，以期加快推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。

第二，豐富政策工具使用，加強(qiáng)自愿型政策的制定落實(shí)，實(shí)現(xiàn)各類(lèi)型政策工具的平衡性和多元化，注重黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)中的信息宣傳、公眾參與、交流合作等引導(dǎo)手段的使用，探索社會(huì)投資、產(chǎn)權(quán)交易等經(jīng)濟(jì)手段的綜合運(yùn)用，以釋放更多政府管控空間，發(fā)揮市場(chǎng)牽引作用，促使社會(huì)多元主體積極參與并有效推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。

第三，拓寬政策主體合作范圍，加強(qiáng)各權(quán)威部門(mén)間的協(xié)調(diào)合作，注重部門(mén)間的溝通與銜接，促進(jìn)更多部門(mén)廣泛參與黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)政策的制定和落實(shí)，建立更加高效協(xié)同的政府部門(mén)合作網(wǎng)絡(luò)，從而在保證政策專(zhuān)業(yè)性的基礎(chǔ)上提高綜合性。促進(jìn)流域范圍內(nèi)政府部門(mén)、企業(yè)組織、社會(huì)組織和公眾等利益相關(guān)主體有序參與黃河流域的保護(hù)與治理，形成人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的流域治理共同體，切實(shí)增進(jìn)流域的整體利益、確保黃河流域穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。

第四，保持對(duì)黃河全流域的政策關(guān)注度，加強(qiáng)各流域空間的政策協(xié)調(diào)，針對(duì)不同地域的黃河開(kāi)發(fā)保護(hù)工作實(shí)際需求，實(shí)現(xiàn)多層次、多渠道的政策配合，實(shí)現(xiàn)全流域協(xié)同發(fā)展。要堅(jiān)持因地制宜、精準(zhǔn)施策，上下游、干支流、左右岸統(tǒng)籌謀劃，從而實(shí)現(xiàn)更高層次、更有效率的資源配置。上中游地區(qū)繼續(xù)加強(qiáng)水土保持等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程設(shè)施建設(shè)，加大交流合作，鼓勵(lì)社會(huì)各方參與、協(xié)同共治；下游注重生物措施和工程措施相結(jié)合，有效降低水災(zāi)危害可能性。