行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)與優(yōu)化策略

陳志林

面對(duì)國內(nèi)嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，2021年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展仍是未來工作的主要方向。行政事業(yè)單位作為國家重要的行政職能樞紐，其治理能力和業(yè)務(wù)水平的發(fā)揮，極大程度地影響著服務(wù)的效率、資源的配置乃至社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。近年來，政府加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部權(quán)力配置和運(yùn)行制約機(jī)制的完善，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制改革進(jìn)入了新的歷史階段。后疫情時(shí)代，更應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)控制度與管理體系的建設(shè)與優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)其內(nèi)部控制與管理體系的高度融合。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)與優(yōu)化的必要性

依法治國、嚴(yán)格執(zhí)法，促進(jìn)行政事業(yè)單位長(zhǎng)治久安，是對(duì)政府權(quán)力的配置與制約，是國家治理的重點(diǎn)任務(wù)。目前，我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系建設(shè)已初見成效，在2012年12月首個(gè)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范性文件《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》問世之后，國家以財(cái)政內(nèi)部控制體系建設(shè)為主線，陸續(xù)構(gòu)建了財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部控制框架，建立了內(nèi)部控制管理制度與內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)。國家此舉引起各行政事業(yè)單位的廣泛關(guān)注，各行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系相繼建立完成。然而時(shí)代要求我們應(yīng)以發(fā)展性思維來推進(jìn)行政事業(yè)單位的高質(zhì)高效發(fā)展?？v觀新形勢(shì)下行政事業(yè)單位的發(fā)展現(xiàn)狀，我們不難發(fā)現(xiàn)行政事業(yè)單位仍有內(nèi)部控制環(huán)境、制度與執(zhí)行、信息化水平與監(jiān)督管理等方面的發(fā)展困惑，這就需要我們?nèi)ヌ剿餍滦蝿?shì)下如何去建設(shè)與優(yōu)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系。

二、新形勢(shì)下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的目標(biāo)分析

設(shè)立行政事業(yè)單位內(nèi)部控制目標(biāo)是建立健全并有效實(shí)施內(nèi)部控制的首要任務(wù)。根據(jù)財(cái)政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》提出的內(nèi)控目標(biāo)，明確、細(xì)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制目標(biāo)，對(duì)內(nèi)控體系的建設(shè)有著重大的意義，目標(biāo)設(shè)定越清晰，優(yōu)化路徑越明朗。只有突破傳統(tǒng)思想禁錮，設(shè)定與時(shí)俱進(jìn)的目標(biāo)，才能保證行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系在新形勢(shì)下持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)揮高質(zhì)高效的管理作用。

（一）提高服務(wù)效率和質(zhì)量

建設(shè)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的根本目標(biāo)在于確保行政事業(yè)單位高效有序地開展各項(xiàng)行政事務(wù)。建設(shè)內(nèi)部控制框架體系，其落腳點(diǎn)必須在于內(nèi)部控制體系的有效運(yùn)行上。不同于以營(yíng)利為目的的社會(huì)企業(yè)，行政事業(yè)單位的職能范圍更為廣泛。在我國社會(huì)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，行政事業(yè)單位承擔(dān)著各項(xiàng)公共事務(wù)的管理與服務(wù)職責(zé)，作為公共服務(wù)窗口，其內(nèi)部控制體系的有效運(yùn)行將直接影響人民的物質(zhì)文化生活水平。

對(duì)于行政事業(yè)單位本身，要明確優(yōu)化內(nèi)部控制體系的既定目標(biāo)，“刀刃向內(nèi)改自己”、自我革新，提高服務(wù)效率和質(zhì)量，這也是對(duì)基本實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的最好回應(yīng)。

（二）防弊防腐

行政事業(yè)單位內(nèi)部舞弊和貪腐現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)，其根源在于行政事業(yè)單位內(nèi)部管理制度不完善，內(nèi)部工作人員意志薄弱、自我目標(biāo)不清晰，這將很大程度上影響公共服務(wù)效率和崗位職能轉(zhuǎn)變，破壞行政事業(yè)單位在人民群眾心中的公信力。建立科學(xué)的內(nèi)部控制管理體系可以從源頭上治理這一現(xiàn)象，其中防弊防腐是最基本最直接的內(nèi)控目標(biāo)，加強(qiáng)內(nèi)部制約和監(jiān)督，建立權(quán)責(zé)清晰的防弊防腐的內(nèi)控機(jī)制，通過外在機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，喚醒內(nèi)部自我意識(shí)，從而讓單位內(nèi)部控制體系實(shí)現(xiàn)從有效制約走向生態(tài)發(fā)展的最終目標(biāo)。

（三）保證財(cái)務(wù)信息真實(shí)

新形勢(shì)下，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照財(cái)政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》要求，提高單位財(cái)務(wù)信息的質(zhì)量，最終通過單位財(cái)務(wù)報(bào)表真實(shí)客觀地反映單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)運(yùn)行情況。保證行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)信息及時(shí)有效，可以強(qiáng)化財(cái)務(wù)信息的分析和運(yùn)用效能，也可以為內(nèi)外部監(jiān)管提供有效信息支撐，從而便于財(cái)務(wù)預(yù)決算管理工作的有序開展。保障財(cái)務(wù)信息真實(shí)有效，建成有效運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)部控制體系，是行政事業(yè)單位內(nèi)外部環(huán)境共同決定的，以此來實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)效能最大化。

（四）強(qiáng)化國有資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理

風(fēng)險(xiǎn)意味著未知，資產(chǎn)存在風(fēng)險(xiǎn)影響著行政事業(yè)單位資產(chǎn)運(yùn)轉(zhuǎn)存在各種不確定因素。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的優(yōu)化應(yīng)該對(duì)控制活動(dòng)可能面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)估、權(quán)衡，并做好適時(shí)應(yīng)對(duì)的安全防范措施。保證國有資產(chǎn)安全和其有效使用率，促進(jìn)行政事業(yè)單位資產(chǎn)資源優(yōu)化配置，有助于高效達(dá)成內(nèi)部控制目標(biāo)。新形勢(shì)下，行政事業(yè)單位有著更高的歷史使命，不僅要強(qiáng)化單位內(nèi)部資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的管理工作，更應(yīng)該讓國有資產(chǎn)發(fā)揮更大的社會(huì)價(jià)值，為人民謀取更多的利益。

（五）促經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)

黨的十八大以來，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，黨組織加強(qiáng)了正風(fēng)肅紀(jì)的黨風(fēng)廉政建設(shè)，反腐成績(jī)斐然。在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)初期，行政事業(yè)單位工作人員的行政權(quán)力和行為是否合法合規(guī)備受關(guān)注，對(duì)全面從嚴(yán)治黨起到一定的促進(jìn)作用。在疫情常態(tài)化的背景下，保證行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在法律法規(guī)的約束下有序開展，有效提供合法合規(guī)的公共服務(wù)仍是我們不懈追求的目標(biāo)。

三、新形勢(shì)下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)存在的問題

隨著行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的相繼問世，行政事業(yè)單位工作作風(fēng)有了很大改善，單位內(nèi)部控制管理初見成效，但大多數(shù)行政事業(yè)單位仍沿襲傳統(tǒng)的管理模式，固步自封，內(nèi)部控制難以成體系運(yùn)作。改革的目的就是要不斷推進(jìn)制度的自我完善和發(fā)展，在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)過程中，仍存在著內(nèi)部控制環(huán)境、制度與執(zhí)行、監(jiān)督管理等方面的發(fā)展困惑。

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境尚待優(yōu)化

首先，一些行政事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人的重視程度不夠，難以形成自上而下的內(nèi)控運(yùn)行氛圍。單位管理層更看重行政職能管理工作，忽視內(nèi)控體系建成后的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)及優(yōu)化工作，內(nèi)控工作僅限于參與財(cái)務(wù)決策，嚴(yán)重阻礙了對(duì)單位內(nèi)部控制體系的整體把控和有效部署。同時(shí)，單位工作人員內(nèi)控意識(shí)渙散，大多數(shù)內(nèi)控工作仍停留在會(huì)議和簽字審批流程中，導(dǎo)致建設(shè)內(nèi)控體系的重?fù)?dān)又落回到財(cái)務(wù)部門。長(zhǎng)此以往，不利于單位內(nèi)部形成上下協(xié)作、良性循環(huán)的內(nèi)控環(huán)境。

其次，單位文化是推進(jìn)制度落地落實(shí)的助推器，行政事業(yè)單位的文化環(huán)境建設(shè)還有待加強(qiáng)。其文化氛圍、黨風(fēng)建設(shè)情況等都直接制約著單位成員積極性和創(chuàng)造性的發(fā)揮。單位內(nèi)部和諧互助的部門關(guān)系、工作人員的責(zé)任感、歸屬感、服務(wù)意識(shí)、團(tuán)隊(duì)精神等的培養(yǎng)，都有助于形成高效廉潔的內(nèi)部控制文化環(huán)境。在新時(shí)代的行政事業(yè)單位中，職能部門忙于行政事務(wù)工作，疏于黨風(fēng)建設(shè)學(xué)習(xí)，組織成員之間崗位競(jìng)爭(zhēng)激烈，難以達(dá)到心理相容的和諧氛圍，在一定程度上削弱了文化的助推作用。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)尚待推進(jìn)

行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的建設(shè)和優(yōu)化可以提高單位內(nèi)部整體管理水平，而單位內(nèi)部管理水平的高低又真實(shí)反映了內(nèi)控制度的執(zhí)行效果。部分單位照搬國家相關(guān)會(huì)計(jì)規(guī)范制度，缺乏系統(tǒng)梳理，工作推進(jìn)盲目且被動(dòng)。

一方面，從單位整體層面來看，內(nèi)控制度不完善，降低了行政事業(yè)單位公共服務(wù)效率。由于部分單位內(nèi)控體系建設(shè)具有一定盲目性，兩極分化嚴(yán)重，受政策熱度影響，“一哄而上”又“一哄而散”，制度建設(shè)仍停留在理論層面，持續(xù)發(fā)展成為較大的難題。單位領(lǐng)導(dǎo)層只跟進(jìn)制度的制定而疏于抓具體落實(shí)，同時(shí)在執(zhí)行過程中缺乏對(duì)相關(guān)問題的修正調(diào)試，內(nèi)控水平亟待提高，高效管理單位財(cái)務(wù)的目標(biāo)成為空談。

另一方面，從運(yùn)行渠道層面來看，單位內(nèi)控體系可操作性不強(qiáng)，組織架構(gòu)有待優(yōu)化。財(cái)務(wù)部門一肩挑、財(cái)務(wù)崗位長(zhǎng)期固定、輪崗制度不健全、“權(quán)力難下放”等問題固化，甚至有個(gè)別工作人員維護(hù)其自身利益，極力抵制內(nèi)控管理。諸如此類，運(yùn)行機(jī)制的權(quán)責(zé)不清晰，工作成員之間互相推諉，各部門無法協(xié)同落實(shí)內(nèi)控工作等一系列渠道運(yùn)行問題，嚴(yán)重制約了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的推進(jìn)和優(yōu)化。

（三）行政事業(yè)單位監(jiān)管機(jī)制尚待優(yōu)化

有效的內(nèi)部監(jiān)督是規(guī)范整個(gè)內(nèi)部控制活動(dòng)的執(zhí)行準(zhǔn)線，可以防范單位資金風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范單位財(cái)務(wù)管理流程，及時(shí)查漏補(bǔ)缺，是新形勢(shì)下行政事業(yè)單位內(nèi)控體系建設(shè)和優(yōu)化工作的重要保障。監(jiān)督機(jī)制是內(nèi)部控制活動(dòng)的重要環(huán)節(jié)，往往是在事后實(shí)施，因此設(shè)計(jì)合理的監(jiān)管機(jī)制是內(nèi)部控制的必要前提。單位內(nèi)部控制監(jiān)督不力，重結(jié)果輕過程，將嚴(yán)重影響單位內(nèi)控體系的優(yōu)化進(jìn)程。目前行政事業(yè)單位的監(jiān)督機(jī)制主要是針對(duì)日常內(nèi)控運(yùn)行情況和年度內(nèi)控報(bào)告實(shí)施的監(jiān)督評(píng)價(jià)。在日常內(nèi)部監(jiān)督工作中，單位過分關(guān)注財(cái)務(wù)報(bào)告等結(jié)果，而資金的有效利用率、公共服務(wù)效率等日常內(nèi)控環(huán)節(jié)是否達(dá)到最優(yōu)化則往往會(huì)被忽略。監(jiān)督工作流程化，監(jiān)督評(píng)價(jià)籠統(tǒng)單一，從根本上制約了單位內(nèi)部控制的實(shí)施效能。此外，執(zhí)行與監(jiān)督崗位不相容、風(fēng)險(xiǎn)的定級(jí)與評(píng)價(jià)等制度設(shè)計(jì)也會(huì)影響內(nèi)部監(jiān)督的執(zhí)行效果。

四、新形勢(shì)下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)與優(yōu)化策略

（一）積極搭建良好的內(nèi)部控制環(huán)境

行政事業(yè)單位內(nèi)部環(huán)境的好壞直接影響工作人員的意識(shí)和行為，支配著內(nèi)控主體人員實(shí)施控制活動(dòng)。首先，在新形勢(shì)下，單位管理層應(yīng)明晰自身責(zé)任，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，不僅要把內(nèi)部控制體系的建設(shè)工作提上日程，整體把控，積極部署內(nèi)控相關(guān)工作，還必須緊跟時(shí)代步伐，實(shí)時(shí)更新自己的財(cái)務(wù)觀念與現(xiàn)代管理理念，在單位內(nèi)部形成自上而下的、以內(nèi)部控制為導(dǎo)向的積極氛圍。其次，加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部工作人員的黨風(fēng)廉政文化建設(shè)，培養(yǎng)正確積極的道德價(jià)值觀，增強(qiáng)團(tuán)隊(duì)凝聚力，同時(shí)細(xì)化完善考核制度和激勵(lì)機(jī)制，關(guān)注內(nèi)控主體人員的成長(zhǎng)，及時(shí)強(qiáng)化激勵(lì)，切實(shí)增強(qiáng)團(tuán)隊(duì)工作人員的主觀能動(dòng)性。最后，加強(qiáng)單位內(nèi)部控制的宣傳力度，引起單位各相關(guān)職能部門的重視。比如通過政府的一些主流新媒體或者門戶網(wǎng)站，宣傳內(nèi)部控制對(duì)于單位的意義，并展示有效成果;同時(shí)，各單位可交換學(xué)習(xí)、分享內(nèi)控體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。

（二）全面推進(jìn)內(nèi)部控制制度的健全優(yōu)化與落實(shí)

內(nèi)控制度的完善是內(nèi)控體系得以有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要基石。就行政事業(yè)單位而言，健全的內(nèi)部控制制度可以為內(nèi)部行政管理工作提供科學(xué)的指引和規(guī)范。

首先，單位組織架構(gòu)有待優(yōu)化。其一，權(quán)責(zé)合理配置，設(shè)計(jì)責(zé)任歸口管理部門，實(shí)行崗位責(zé)任制。在行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)中，保證不相容職務(wù)的分離是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的首要前提，要明確各科室和崗位的職責(zé)與權(quán)限，應(yīng)充分保證單位人力資源崗位的合理分配。比如：?jiǎn)挝坏拿恳豁?xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)都不能由一人經(jīng)辦，對(duì)于一些不能實(shí)現(xiàn)職務(wù)分離的單位財(cái)務(wù)部門應(yīng)著力培養(yǎng)綜合型人才，并采取輪崗或者是專項(xiàng)審計(jì)等措施強(qiáng)化內(nèi)部控制。其次，建立科學(xué)的績(jī)效激勵(lì)機(jī)制也很關(guān)鍵，可通過納入單位評(píng)優(yōu)、評(píng)先進(jìn)等年度考核項(xiàng)，帶動(dòng)全員對(duì)于內(nèi)控工作的主動(dòng)性、積極性，時(shí)刻把風(fēng)險(xiǎn)控制掛心上。

從業(yè)務(wù)運(yùn)行層面來看，單位應(yīng)該從整體上提升財(cái)務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)，踐行終身學(xué)習(xí)理念，不定時(shí)組織單位財(cái)務(wù)工作人員培訓(xùn)。同時(shí)，內(nèi)控制度的建設(shè)與優(yōu)化關(guān)鍵在于嚴(yán)格落實(shí)和高效執(zhí)行內(nèi)控制度，通過內(nèi)控主體部門及人員之間的專業(yè)溝通銜接，形成有效的科層制約。

（三）健全完善單位內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制

行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制監(jiān)督的優(yōu)化關(guān)鍵在于對(duì)內(nèi)控活動(dòng)具體環(huán)節(jié)落實(shí)情況的實(shí)時(shí)監(jiān)督和引導(dǎo)。首先，根據(jù)監(jiān)督與執(zhí)行相分離的基本原則，單位應(yīng)該設(shè)立并確保內(nèi)部審計(jì)部門的獨(dú)立性，根據(jù)單位具體情況，科學(xué)制定內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)相關(guān)檢查規(guī)范及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估定級(jí)，確保監(jiān)督評(píng)價(jià)客觀、具體、全面，存在重大錯(cuò)漏偏離的，應(yīng)嚴(yán)格按要求及時(shí)整改。其次，內(nèi)部監(jiān)督要緊跟內(nèi)控體系的每一環(huán)節(jié)，從制度設(shè)計(jì)到監(jiān)督執(zhí)行，排除各個(gè)環(huán)節(jié)影響目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的不確定因素，做到有的放矢、面面俱到。此外，還應(yīng)充分結(jié)合外部控制監(jiān)督來優(yōu)化完善內(nèi)控體系，形成與各外在部門的監(jiān)督合力，監(jiān)督評(píng)價(jià)多元化，完善內(nèi)控體系運(yùn)行機(jī)制。新經(jīng)濟(jì)時(shí)代，行政事業(yè)單位職能面臨轉(zhuǎn)變，也就意味著職能管理的方式要發(fā)生變革，比如：外部監(jiān)督部門可以在單位內(nèi)部信息化管理平臺(tái)的基礎(chǔ)上，利用大數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)，對(duì)單位進(jìn)行階段性監(jiān)督管理;同時(shí)單位內(nèi)部監(jiān)督手段可將直接管理變?yōu)殚g接管理，交由專業(yè)的第三方內(nèi)控機(jī)構(gòu)協(xié)同監(jiān)督管理。在內(nèi)外部監(jiān)督共同引導(dǎo)下，再去復(fù)盤、優(yōu)化內(nèi)控制度體系，更新與時(shí)代相符的財(cái)務(wù)管理理念。

結(jié)語

隨著財(cái)稅體制的深化改革，新的政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)對(duì)行政事業(yè)單位發(fā)展提出新要求，行政事業(yè)單位要敢于應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，借助我國的制度優(yōu)勢(shì)完善自身，要將優(yōu)化環(huán)境、制度建設(shè)、加強(qiáng)執(zhí)行與監(jiān)督等措施融入落實(shí)到單位具體的財(cái)務(wù)核算業(yè)務(wù)和管理體系中去。強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，使行政事業(yè)單位內(nèi)控工作常態(tài)化，有效規(guī)范、制約單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，全力提升政府資源的有效配置，促進(jìn)行政事業(yè)單位制度建設(shè)與治理效能的有效轉(zhuǎn)化融合，助力完善國家治理體系現(xiàn)代化。