全球治理視域下我國(guó)高等教育國(guó)際化：內(nèi)涵新解與實(shí)踐進(jìn)路

劉亞西，計(jì)國(guó)君

（1.廈門大學(xué)教育研究院，福建 廈門 361005；2.廈門大學(xué)教師發(fā)展中心，福建 廈門 361005）

在全球化進(jìn)程中，高等教育國(guó)際化相繼被賦予了知識(shí)的、經(jīng)濟(jì)的、政治的等多維價(jià)值屬性，成為匯聚國(guó)際拔尖人才、帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提升國(guó)家綜合實(shí)力的重要驅(qū)動(dòng)力。但是，也催生了諸如各主權(quán)國(guó)家在參與全球高等教育事務(wù)中的權(quán)力分配不均衡、現(xiàn)行國(guó)際制度和規(guī)則中的程序正義遭受質(zhì)疑等問(wèn)題[1]。尤其是在新冠肺炎疫情的沖擊下，世界高等教育格局亦將產(chǎn)生諸多不確定性，如高等教育國(guó)際化與基于國(guó)家主義的“反全球化”矛盾、高等教育跨境流動(dòng)性陷入停滯、部分國(guó)家高等院校面臨生存危機(jī)等，亟須擴(kuò)大現(xiàn)有全球教育治理手段，構(gòu)建更加合理有效的全球高等教育治理體系。作為世界上高等教育規(guī)模最大的國(guó)家，理應(yīng)從參與全球治理的層面重新審視我國(guó)高等教育國(guó)際化演變歷程，找準(zhǔn)角色定位，以負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象積極融入世界高等教育發(fā)展潮流。這不僅是順應(yīng)世界高等教育國(guó)際化趨勢(shì)的必然選擇，也有助于推動(dòng)我國(guó)高等教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)，提高高等教育治理能力和水平。

一、全球治理視域下我國(guó)高等教育國(guó)際化的理論分析框架

（一）全球治理：高等教育國(guó)際化的內(nèi)涵新解

自20 世紀(jì)90年代起，世界各國(guó)相繼掀起了一場(chǎng)高等教育國(guó)際化運(yùn)動(dòng)。有學(xué)者指出國(guó)際化是未來(lái)世界高等教育發(fā)展的主要趨勢(shì)[2]，也有學(xué)者從高校第四職能的高度鋪陳高等教育國(guó)際化的深層邏輯[3]，其時(shí)代價(jià)值和實(shí)踐意義可見一斑。在此基礎(chǔ)上，學(xué)界關(guān)于高等教育國(guó)際化內(nèi)涵的解讀也是聚訟紛紜，視角和觀點(diǎn)莫衷一是。其中，較為典型的有三種取向：一是“過(guò)程說(shuō)”，比如簡(jiǎn)·奈特（Jane Knight）將國(guó)際化定義為“有意識(shí)地將國(guó)際的、跨文化的或全球理念融入國(guó)家教育目的、功能的過(guò)程”[4]；二是“應(yīng)對(duì)說(shuō)”，如阿特巴赫（Philip G.Altbach）提出，國(guó)際化是國(guó)家政府部門、學(xué)術(shù)系統(tǒng)、高等院校乃至高校的院系等，為應(yīng)對(duì)全球化所制定的政策和開展的項(xiàng)目[5]；三是“要素說(shuō)”，即將國(guó)際化解構(gòu)為高校辦學(xué)要素融入國(guó)際視野，如顧明遠(yuǎn)將其解構(gòu)為國(guó)際間人員交流、財(cái)力支援以及教育機(jī)構(gòu)的國(guó)際合作等[6]。所以綜合來(lái)看，高等教育國(guó)際化強(qiáng)調(diào)將國(guó)際的、跨文化的或全球理念融入大學(xué)職能發(fā)揮的過(guò)程。同時(shí)，國(guó)際大學(xué)協(xié)會(huì)（International Association of Universities）還特別強(qiáng)調(diào)，國(guó)際化本身不是目標(biāo)，而是通過(guò)國(guó)際化提升教育教學(xué)和研究的卓越性，以更好地服務(wù)不同社會(huì)的差異化訴求[7]。而隨著“全球治理”議題走進(jìn)高等教育領(lǐng)域，其帶給我們的思考是，全球治理是否為理解高等教育國(guó)際化內(nèi)涵注入了新的維度？換言之，高等教育國(guó)際化在何種程度上有利于提升國(guó)家的全球治理水平？

全球治理，其本身是一個(gè)政治學(xué)領(lǐng)域的議題。正如俞可平指出，全球治理作為一種政治管理過(guò)程，是各國(guó)政府、國(guó)際組織、各國(guó)公民等為最大限度地增加共同利益而進(jìn)行的民主協(xié)商與合作，治理的對(duì)象包括全球安全、生態(tài)環(huán)境、國(guó)際經(jīng)濟(jì)、基本人權(quán)等跨國(guó)性問(wèn)題[8]。其中，高等教育領(lǐng)域?qū)θ蛑卫淼年P(guān)注，發(fā)端于以聯(lián)合國(guó)教科文組織（UNESCO）為代表的國(guó)際組織對(duì)全球教育事務(wù)的管理訴求。2009年，UNESCO 還出版了《消除不平等：治理緣何重要》的專題研究報(bào)告，強(qiáng)調(diào)全球治理對(duì)于管理全球教育事務(wù)的重要價(jià)值。無(wú)須辯駁的是，以UNESCO、世界銀行、OECD 等為代表的國(guó)際組織在參與高等教育全球治理進(jìn)程中具備比較優(yōu)勢(shì)是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。但是，也有研究表明，“缺乏高度建制化或擬國(guó)家的政治主體，因此內(nèi)在地限制了全球治理的效果”[9]。這從學(xué)界對(duì)不同國(guó)際組織治理手段與工具（科層式治理[10]、教育測(cè)評(píng)指標(biāo)[11]等）的限度分析便可窺見一斑。因此，重構(gòu)主權(quán)國(guó)家在高等教育全球治理中的主體地位已然是時(shí)代的訴求與呼喚，而高等教育國(guó)際化顯然是一個(gè)重要抓手。

具體來(lái)看，一方面，對(duì)于主權(quán)國(guó)家而言，高等教育全球治理的具體活動(dòng)主要包括提出新的教育理念、參與制定國(guó)際教育規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)、確立并監(jiān)測(cè)教育發(fā)展進(jìn)程、推動(dòng)雙邊或多邊教育交流與合作等[12]，而這些活動(dòng)在內(nèi)容屬性和形式上，其實(shí)都可以納入高等教育國(guó)際化的實(shí)踐范疇，是高等教育國(guó)際化活動(dòng)的有機(jī)構(gòu)成。換言之，全球治理之于高等教育并非“另起爐灶”的新生事物，而是已經(jīng)具備了豐富的高等教育國(guó)際化實(shí)踐基礎(chǔ)。另一方面，高等教育全球治理又并非僅僅停留在上述“要素的”“應(yīng)對(duì)的”“過(guò)程的”國(guó)際化內(nèi)涵解構(gòu)上，也不只是強(qiáng)調(diào)通過(guò)國(guó)際化活動(dòng)的開展提升本國(guó)高等教育發(fā)展水平，更是從維護(hù)全球高等教育秩序和高等教育共同利益的角度，對(duì)“特定”主權(quán)國(guó)家提出的期待和要求，是對(duì)傳統(tǒng)國(guó)家層面高等教育國(guó)際化理念的超越與革新。所謂“特定”，是因?yàn)椴⒎撬兄鳈?quán)國(guó)家都可以在全球治理中具備高度話語(yǔ)權(quán)。正如阿特巴赫所言，高等教育全球化過(guò)程中存在極端不平等現(xiàn)象，先發(fā)型國(guó)家集聚了高等教育優(yōu)勢(shì)教育資源并主導(dǎo)了國(guó)際化進(jìn)程[13]。因此，對(duì)于我國(guó)而言，參與全球治理不僅是國(guó)家高等教育實(shí)力和國(guó)際化水平發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，也是對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)西方高等教育“一元中心”的突破。因此，綜合來(lái)看，全球治理從實(shí)踐基礎(chǔ)和功能期待兩個(gè)層面，對(duì)主權(quán)國(guó)家的高等教育國(guó)際化實(shí)踐賦予了新的內(nèi)涵和要求，對(duì)引領(lǐng)我國(guó)高等教育國(guó)際化發(fā)展具有框架性和方向性指導(dǎo)意義。

（二）基于“全球治理”的高等教育國(guó)際化分析框架

梳理學(xué)界關(guān)于全球治理的本質(zhì)內(nèi)核后發(fā)現(xiàn)，其核心要義在于價(jià)值共識(shí)、制度公約和組織協(xié)商三個(gè)向度。價(jià)值共識(shí)層面，正如全球治理理論創(chuàng)始人之一詹姆斯·羅西瑙（James N.Rosenau）所言，治理是由共同目標(biāo)支持的，該目標(biāo)未必出自合法的或正式規(guī)定的職責(zé)，也不一定需要強(qiáng)制力量而使別人服從[14]。換言之，全球治理的基本前提是要在一個(gè)多元、異質(zhì)的國(guó)際社會(huì)，建構(gòu)具備廣泛權(quán)威的共同價(jià)值觀，并且能被多數(shù)人接受，或者至少被它所影響的“權(quán)勢(shì)精英”接受。制度公約層面，聯(lián)合國(guó)下設(shè)全球治理委員會(huì)（Commission on Global Governance）曾發(fā)布研究報(bào)告，指出全球治理是個(gè)人、公共/私立機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)方式的總和，包括具備強(qiáng)制力的正式機(jī)制以及民眾廣泛認(rèn)可的非正式機(jī)制[15]。由此，制度公約是實(shí)現(xiàn)全球治理目標(biāo)的具體手段和工具，也是承載著共同目標(biāo)的重要載體。組織協(xié)商層面，區(qū)別于傳統(tǒng)的“管理”“統(tǒng)治”等，協(xié)商性和協(xié)作性是治理的典型特征。這就意味著，全球治理的主體類型不再局限于主權(quán)國(guó)家，以及UNESCO、世界銀行、OECD 等主流國(guó)際組織，更加多元的民非組織、社會(huì)團(tuán)體等也要參與到全球治理的具體事務(wù)中，以平衡和協(xié)調(diào)現(xiàn)實(shí)矛盾與利益沖突。

如上所述，對(duì)于主權(quán)國(guó)家而言，高等教育國(guó)際化通常被認(rèn)為是“國(guó)內(nèi)”戰(zhàn)略，但事實(shí)上，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)廣泛依賴的國(guó)際社會(huì)，國(guó)際化政策的溢出效應(yīng)也會(huì)產(chǎn)生全球影響[16]。這就要求我們?cè)谥贫▏?guó)家高等教育國(guó)際化戰(zhàn)略時(shí)，應(yīng)突破全球化與國(guó)家化這一對(duì)相互寫照的兩端，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)全球高等教育秩序“護(hù)道者”的主體責(zé)任，從價(jià)值共識(shí)、制度公約和組織協(xié)商三個(gè)維度重新審視這一進(jìn)程。價(jià)值共識(shí)層面，全球治理強(qiáng)調(diào)以全球共同目標(biāo)為價(jià)值遵循，UNESCO于2021年11月最新發(fā)布的《共同重新構(gòu)想我們的未來(lái)：一種新的教育社會(huì)契約》報(bào)告指出，“教育可以視為一種社會(huì)契約——一種社會(huì)成員間為了共享的利益而合作達(dá)成的默示協(xié)議”[17]。這種契約內(nèi)在地體現(xiàn)了“共享”的教育理念，與我國(guó)一直倡導(dǎo)的“共商、共建、共享”全球治理觀具有內(nèi)在契合性。換言之，全球治理下的高等教育國(guó)際化應(yīng)樹立基于“共享”的基本價(jià)值共識(shí)。制度公約層面，作為實(shí)現(xiàn)全球治理目標(biāo)的基本工具，需要回答我國(guó)高等教育國(guó)際化進(jìn)程中參與國(guó)際制度公約的情況如何，其關(guān)涉的是全球高等教育國(guó)際規(guī)則的“共建”問(wèn)題。組織協(xié)商層面，需要審視我國(guó)高等教育國(guó)際化進(jìn)程中，參與全球治理的主體多元性，以及主體間網(wǎng)絡(luò)協(xié)同作用是否有效發(fā)揮，強(qiáng)調(diào)的是高等教育全球治理參與主體的“共商”問(wèn)題。

綜上，本研究從主權(quán)國(guó)家的角度，構(gòu)建以“高等教育國(guó)際化”為中心點(diǎn)，以“價(jià)值共識(shí)”“制度公約”“組織協(xié)商”為基本向度的理論框架（見圖1）。其中，“價(jià)值共識(shí)”的核心是“共享”，包括接納共享和輸出共享兩個(gè)子維度，前者強(qiáng)調(diào)我國(guó)高等教育對(duì)于國(guó)際權(quán)威教育理念的接納與借鑒吸收，后者指為國(guó)際高等教育發(fā)展輸出和共享中國(guó)智慧；“制度公約”的核心在于“共建”，包括正式制度和非正式制度兩種類型，前者指由政府牽頭制訂的相關(guān)法律政策與制度保障，后者則是由第三方機(jī)構(gòu)、民間組織等自發(fā)構(gòu)建的規(guī)則程序等；“組織協(xié)商”的核心在于“共商”，包括參與全球治理的主體類型和主體間形成的協(xié)作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)兩個(gè)子維度。此外，三維向度之間亦存在交叉影響，其內(nèi)在邏輯是：高等教育精英學(xué)者、團(tuán)體（作為參與全球治理的主體之一）率先突破傳統(tǒng)教育桎梏，提出先進(jìn)教育理念并得到各方領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)、政治精英等的一致認(rèn)可（取得價(jià)值共識(shí)），成為主權(quán)國(guó)家高等教育組織活動(dòng)和制度變革的核心指導(dǎo)思想。各國(guó)高等教育實(shí)踐則在相關(guān)教育理念和制度規(guī)訓(xùn)（建立制度公約）的共同作用下推進(jìn)，并在反向形塑各項(xiàng)制度日臻完善的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)先進(jìn)教育理念的內(nèi)化。

圖1 全球治理視域下我國(guó)高等教育國(guó)際化的理論分析框架

二、全球治理視域下我國(guó)高等教育國(guó)際化的演進(jìn)特征

以我國(guó)教育部歷年的工作要點(diǎn)為分析樣本，結(jié)合我國(guó)高等教育國(guó)際化具體實(shí)踐，從價(jià)值共識(shí)、制度公約和組織協(xié)商三個(gè)維度審視我國(guó)高等教育國(guó)際化的變遷，發(fā)現(xiàn)其呈現(xiàn)出從接納共享到輸出共享、從場(chǎng)外接軌到場(chǎng)內(nèi)共建、從松散聯(lián)合到協(xié)作共商的演變特征。

（一）價(jià)值共識(shí)：從接納共享到輸出共享

接納共享強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)際權(quán)威教育理念的接納與借鑒吸收?；仡櫴澜绺叩冉逃窌?huì)發(fā)現(xiàn)，人類高等教育中心曾經(jīng)歷了從意大利到法國(guó)、然后到英國(guó)、再到德國(guó)、最后到美國(guó)的四次轉(zhuǎn)移，因此，二戰(zhàn)后世界各國(guó)的高等教育體系大部分是在西方話語(yǔ)的影響下構(gòu)建的，中國(guó)也不例外[18]。尤其是新中國(guó)成立后，我國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，黨和政府對(duì)高等教育的管理體現(xiàn)為集權(quán)式的、全方位的特征，高等教育國(guó)際化實(shí)踐活動(dòng)也主要是在政府行政指令的推動(dòng)下進(jìn)行的。在此背景下，我國(guó)高等教育從教育理念、課程科目到評(píng)估制度等，基本都是借鑒了西方現(xiàn)代類型的大學(xué)，具有顯著的“舶來(lái)”屬性。改革開放以后，基于服務(wù)國(guó)家改革開放戰(zhàn)略以及學(xué)習(xí)西方高等教育的雙重驅(qū)動(dòng)，我國(guó)高校開始廣泛吸納“終身教育”“學(xué)習(xí)型社會(huì)”“高等教育大眾化”“高等教育評(píng)估”等國(guó)際教育理念，并將其融入我國(guó)高等教育政策和實(shí)踐的變革中，在這種接納共享的過(guò)程中，逐步探索和發(fā)展我國(guó)的高等教育。

加入世界貿(mào)易組織（WTO）以后，作為國(guó)際間資本、技術(shù)和人才流動(dòng)的核心支撐，高等教育進(jìn)一步被賦予了經(jīng)濟(jì)屬性，催生了更加多樣的國(guó)際化實(shí)踐。而我國(guó)高等教育在注重踐行和推廣國(guó)際高等教育新理念、參與國(guó)際教育評(píng)估等項(xiàng)目的同時(shí)，開始通過(guò)擴(kuò)大教育援助、開辦孔子學(xué)院、推動(dòng)漢語(yǔ)教學(xué)進(jìn)入國(guó)外正規(guī)教育體系、搭建區(qū)域性教育合作平臺(tái)、參與區(qū)域性科技合作計(jì)劃等，探索向國(guó)際輸出我國(guó)高等教育的智慧成果。尤其是“十三五”以來(lái)，隨著我國(guó)國(guó)際地位不斷提升，“積極參與全球治理”成為時(shí)代核心議題。一方面，通過(guò)推進(jìn)“一帶一路”教育行動(dòng)，簽署“一帶一路”國(guó)際合作備忘錄，實(shí)施“絲綢之路”留學(xué)推進(jìn)計(jì)劃、師資培訓(xùn)計(jì)劃等，不斷擴(kuò)大我國(guó)高等教育的輻射影響。另一方面，積極牽頭建立亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（AIIB）、上海合作組織（SCO）多邊機(jī)制等，以對(duì)接和引領(lǐng)區(qū)域高等教育改革。這些都意味著由中國(guó)倡議乃至主導(dǎo)的教育理念、模式開始走向國(guó)際社會(huì)并得到廣泛認(rèn)同，彰顯了一個(gè)負(fù)責(zé)任的高等教育大國(guó)形象。

（二）制度公約：從場(chǎng)外接軌到場(chǎng)內(nèi)共建

囿于時(shí)代和發(fā)展基礎(chǔ)的局限性，我國(guó)曾長(zhǎng)期被排斥在國(guó)際規(guī)則之外[19]，相關(guān)高等教育國(guó)際化政策也主要聚焦在“國(guó)內(nèi)”層面，圍繞留學(xué)教育的管理、費(fèi)用以及中外合作辦學(xué)的機(jī)構(gòu)與學(xué)位管理等“局部”領(lǐng)域制定相關(guān)制度規(guī)范，相繼發(fā)布了《外國(guó)留學(xué)生工作試行條例（草案）》《外國(guó)留學(xué)生管理辦法》《中外合作辦學(xué)暫行規(guī)定》等，旨在推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)與國(guó)際高等教育市場(chǎng)的有機(jī)接軌。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著我國(guó)綜合國(guó)力的不斷提升，以及加入教育國(guó)際服務(wù)貿(mào)易的現(xiàn)實(shí)需求，我國(guó)政府開始著手構(gòu)建和完善高等教育應(yīng)對(duì)工作機(jī)制，以改變“被動(dòng)適應(yīng)”的不利局面。一是《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（2014）為我國(guó)高等教育的國(guó)際化人才培養(yǎng)、國(guó)際協(xié)同創(chuàng)新以及服務(wù)國(guó)際產(chǎn)能合作等提供了頂層規(guī)劃；二是主動(dòng)參與《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》、支持UNESCO 建立全球范圍內(nèi)的學(xué)歷互認(rèn)機(jī)制，推動(dòng)國(guó)家間的學(xué)歷學(xué)位互認(rèn)聯(lián)通，并于2011年簽署和批準(zhǔn)了《亞太地區(qū)承認(rèn)高等教育資歷公約》等；三是探索建立多邊和雙邊教育交流制度，包括以人文交流高層磋商制度、與UNESCO和其他主權(quán)國(guó)家的高層磋商制度為代表的正式制度，以及類似二十國(guó)集團(tuán)（G20）峰會(huì)、中非合作論壇、中國(guó)與東盟教育部長(zhǎng)圓桌會(huì)議、東亞高等教育合作論壇、中外大學(xué)校長(zhǎng)論壇等非正式制度。進(jìn)入“十三五”以來(lái)，我國(guó)政府進(jìn)一步出臺(tái)了《關(guān)于做好新時(shí)期教育對(duì)外開放工作的若干意見》（2016）和《推進(jìn)共建“一帶一路”教育行動(dòng)》（2016），將“參與教育領(lǐng)域國(guó)際規(guī)則制定能力”的提升作為我國(guó)高等教育對(duì)外工作的核心事項(xiàng)之一進(jìn)行了重點(diǎn)部署。之后，我國(guó)牽頭組織制定了《亞太經(jīng)合組織教育戰(zhàn)略》，派遣專家參與了《全球高等教育學(xué)歷學(xué)位互認(rèn)公約》的起草與編制工作。同時(shí)，還通過(guò)國(guó)際教育認(rèn)證，開啟了全面參與世界高等醫(yī)學(xué)教育規(guī)則制定的新征程。由此，我國(guó)高等教育開始從過(guò)去的“場(chǎng)外接軌”逐漸走向國(guó)際教育規(guī)則的“場(chǎng)內(nèi)共建”階段。

（三）組織協(xié)商：從松散聯(lián)合到協(xié)作推進(jìn)

松散聯(lián)合主要是指參與高等教育全球治理的主體類型單一，主體間網(wǎng)絡(luò)協(xié)同作用尚未有效發(fā)揮，活動(dòng)開展更多處于一種各行其是的探索實(shí)踐狀態(tài)。具體而言，我國(guó)早期高等教育國(guó)際化實(shí)踐中，主要以政府和高校為主。政府層面包括派駐UNESCO 常駐代表團(tuán)、組織官員和教育專家參加UNESCO 國(guó)際會(huì)議以及面向東盟及非洲國(guó)家實(shí)施教育援助等。高校則在政府的指導(dǎo)下開展“以俄為師”“以歐美為師”等學(xué)習(xí)活動(dòng)，如留學(xué)生互派、代表團(tuán)出訪等，相關(guān)活動(dòng)主要停留在“摸石過(guò)河”階段，活動(dòng)內(nèi)容和形式相對(duì)單一。各方主體仍以獨(dú)立探索為主，尚未形成協(xié)同推進(jìn)的運(yùn)行機(jī)制。1971年，我國(guó)恢復(fù)了在聯(lián)合國(guó)教科文組織的合法席位，政府也開始重視高等教育對(duì)外開放，不斷深化與UNESCO 等國(guó)際組織的互動(dòng)合作。高等院校也開始發(fā)揮其自主性，在擴(kuò)大師生雙向交流規(guī)模的基礎(chǔ)上，主動(dòng)探索中外合作辦學(xué)以及開展科研、文化合作等交流項(xiàng)目。一些民間組織如教育國(guó)際交流協(xié)會(huì)、世界漢語(yǔ)教學(xué)學(xué)會(huì)等相繼成立，進(jìn)一步豐富了國(guó)際交流實(shí)踐的主體多樣性。但是，該時(shí)期的國(guó)際化實(shí)踐仍以政府指導(dǎo)和院校獨(dú)立探索為主，其他社會(huì)主體的參與力度和協(xié)作程度不高。

21 世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)政府不斷加大公派高層次人才交流項(xiàng)目資助力度，啟動(dòng)了與國(guó)外的學(xué)歷學(xué)位互認(rèn)、留學(xué)中國(guó)計(jì)劃、高等教育國(guó)際化示范區(qū)建設(shè)等項(xiàng)目。各高校也開始注重國(guó)別和區(qū)域研究基地建設(shè)，實(shí)施全球治理人才教育培養(yǎng)計(jì)劃，積極探索中外合作辦學(xué)和境外辦學(xué)多元形式，不斷加強(qiáng)與國(guó)外高水平大學(xué)的“強(qiáng)強(qiáng)合作”。同時(shí)，以上海軟科教育信息咨詢有限公司（簡(jiǎn)稱軟科）為代表的民間機(jī)構(gòu)在高等教育全球治理中發(fā)揮作用，則凸顯了我國(guó)參與全球治理的主體類型更加多元。在此過(guò)程中，政府和高校在繼續(xù)推進(jìn)原有實(shí)踐項(xiàng)目基礎(chǔ)上，也開始注重構(gòu)建地方政府、高校聯(lián)盟、企業(yè)、社會(huì)組織等多方參與的協(xié)同推進(jìn)新格局，如鼓勵(lì)社會(huì)組織、中資機(jī)構(gòu)支持孔子學(xué)院建設(shè)，探索高等職業(yè)教育產(chǎn)教協(xié)同“走出去”發(fā)展模式等。

三、全球治理視域下我國(guó)高等教育國(guó)際化面臨的主要矛盾

我國(guó)高等教育國(guó)際化實(shí)踐已然從價(jià)值共識(shí)、制度公約和組織協(xié)商三個(gè)層面體現(xiàn)出積極參與全球治理的發(fā)展態(tài)勢(shì)。但是，囿于近年來(lái)國(guó)際形勢(shì)的復(fù)雜多變以及新冠肺炎疫情的沖擊，其未來(lái)發(fā)展仍然面臨諸多的不確定性因素和挑戰(zhàn)。

（一）價(jià)值共識(shí)“共享”中的路徑依賴掣肘

在學(xué)界，價(jià)值共識(shí)通常被認(rèn)為是行為主體對(duì)于“價(jià)值是什么”形成的基本一致的認(rèn)識(shí)和觀念[20]；也有學(xué)者將高等教育全球治理中的價(jià)值認(rèn)同理解為基于教育觀念建構(gòu)的一種認(rèn)知式治理的手段[21]。從上述我國(guó)高等教育國(guó)際化進(jìn)程中的實(shí)踐情況來(lái)看，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)高等教育在接納和借鑒吸收國(guó)際先進(jìn)教育理念和引進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，但在自主構(gòu)建和創(chuàng)新引領(lǐng)被國(guó)際社會(huì)廣泛認(rèn)可的高等教育發(fā)展理念和制度創(chuàng)新等方面仍有所不及。究其緣由，主要體現(xiàn)在我國(guó)高等教育尚未完全擺脫對(duì)西方高等教育制度的路徑依賴。一方面，二戰(zhàn)以后的世界高等教育制度主要是在西方話語(yǔ)體系中構(gòu)建起來(lái)的，盡管我國(guó)近年來(lái)在教育政策文件中日益強(qiáng)調(diào)本土化改造以及扎根中國(guó)大地辦教育，但是在形成具有本土特色的創(chuàng)新性成果以及具有引領(lǐng)性的高等教育國(guó)際公共產(chǎn)品方面仍有不足。比如全球比較教育研究的經(jīng)典理論、研究范式及其標(biāo)準(zhǔn)制定等方面，仍然以借鑒西方為主，缺乏方法上的獨(dú)立創(chuàng)新，而要改變這種學(xué)術(shù)依附現(xiàn)象并不容易[22]。另一方面，長(zhǎng)期以西方國(guó)家為對(duì)標(biāo)，缺乏解決全人類高等教育發(fā)展問(wèn)題的國(guó)際理解和使命自覺。目前，國(guó)家間高等教育信息不對(duì)稱現(xiàn)象仍較為顯著，各國(guó)家民族文化間的理解上仍存有“管窺之說(shuō)”。比如高等教育研究話語(yǔ)（學(xué)術(shù)活動(dòng)的國(guó)際接軌、外文論著的發(fā)表等）在國(guó)際上的可理解性仍不盡如人意[23]。同時(shí)，在關(guān)注全球高等教育發(fā)展問(wèn)題方面，不僅缺乏面向第三世界國(guó)家高等教育發(fā)展的問(wèn)題意識(shí)，也鮮少將解決全人類民生福祉問(wèn)題納入高等教育轉(zhuǎn)型變革的指導(dǎo)思想，相關(guān)理論與實(shí)踐創(chuàng)新也往往只能停留在“國(guó)內(nèi)層面”，缺乏“全球視野”。

（二）制度公約“共建”中的本土角色暗淡

制度公約在某種意義上處于全球治理的核心地位，因?yàn)闆]有一套具備廣泛約束力的普遍規(guī)范，全球治理便無(wú)從談起[24]。尤其是對(duì)于主權(quán)國(guó)家而言，要在參與高等教育國(guó)際規(guī)則制定中獲取話語(yǔ)權(quán)，勢(shì)必要以構(gòu)建權(quán)威性為基本前提。這種權(quán)威性并不一定需要“強(qiáng)制力量使別人服從”，而是需要形塑“他者”對(duì)于治理主體行為與理念的信任和認(rèn)同。但如上所言，由于歷史和制度的原因，我國(guó)曾長(zhǎng)期被排斥在國(guó)際規(guī)則之外，國(guó)際化相關(guān)政策主要聚焦“國(guó)內(nèi)”層面。類似國(guó)際層面的高等教育聯(lián)合聲明、多邊協(xié)議、國(guó)際公約等，通常是由西方國(guó)家主導(dǎo)建立的，其背后蘊(yùn)含的是西方國(guó)家的價(jià)值邏輯和經(jīng)驗(yàn)判斷。盡管21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)也通過(guò)建立與UNESCO 和其他主權(quán)國(guó)家的高等教育磋商制度，主動(dòng)選派人員到國(guó)際組織任職、設(shè)立國(guó)際組織駐華辦事處，以及構(gòu)建二十國(guó)集團(tuán)（G20）峰會(huì)、中非合作論壇、中國(guó)與東盟教育部長(zhǎng)圓桌會(huì)議等多邊機(jī)制，向世界展示了中國(guó)參與全球治理的核心理念取向。但一個(gè)顯見的事實(shí)是，我國(guó)仍然存在全球治理人才匱乏的問(wèn)題，類似“軟科”等能夠有效參與全球高等教育事務(wù)中的社會(huì)力量稀缺，或者說(shuō)與我國(guó)高等教育規(guī)模體量不相一致。同時(shí)，作為高等教育后發(fā)型國(guó)家，盡管在過(guò)去幾十年取得了不小的“奇跡”，建立了世界上規(guī)模最大的高等教育體系；但是，我國(guó)高校整體上在國(guó)際上的權(quán)威性和影響力仍有不足，如上述阿特巴赫意義上的高等教育“中心-邊緣”格局仍未出現(xiàn)根本性的轉(zhuǎn)變。這就意味著，以西方高校引導(dǎo)的高校價(jià)值邏輯、質(zhì)量文化、標(biāo)準(zhǔn)范式等，依然是全球高等教育的“慣例”和“不成文規(guī)定”，充當(dāng)著影響世界各國(guó)高等教育變革的“隱性規(guī)則”。

（三）組織協(xié)商“共商”中的合力發(fā)揮不足

基于不同類型組織在解決不同價(jià)值需求方面的獨(dú)特作用，組織網(wǎng)絡(luò)化已然成為社會(huì)治理組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新的一種典型模式[25]。投射在高等教育全球治理的議題中，對(duì)于主權(quán)國(guó)家而言，強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建一種政府組織、高等院校、非政府組織、跨國(guó)企業(yè)等多元主體廣泛參與和協(xié)同共治的組織格局。整體來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)高等教育國(guó)際化呈現(xiàn)出以政府主導(dǎo)和高校實(shí)踐為中心，鼓勵(lì)其他社會(huì)力量廣泛參與的基本格局。但就內(nèi)部結(jié)構(gòu)要素來(lái)看，政府在參與國(guó)際教育組織的主體性和引領(lǐng)性作用發(fā)揮仍有不足，在諸多國(guó)際教育規(guī)則制定和話語(yǔ)權(quán)方面倍受局限[26]，不符合我國(guó)高等教育第一大國(guó)的國(guó)際地位。而高校則常常囿于對(duì)政府資源的高度依賴使得高等教育國(guó)際化呈現(xiàn)出趨同性有余而能動(dòng)性不足、功利主義有余而內(nèi)涵提升不足、引進(jìn)輸入有余而探索輸出不足等掣肘[27]。在吸引其他社會(huì)力量廣泛參與方面，除了鼓勵(lì)社會(huì)力量參與孔子學(xué)院辦學(xué)、協(xié)同高等職業(yè)教育“走出去”辦學(xué)等，還搭建了各類國(guó)際產(chǎn)教協(xié)同聯(lián)盟。但社會(huì)力量參與的主動(dòng)性以及深入程度較為有限，尤其是多數(shù)聯(lián)盟實(shí)際運(yùn)行效果和可持續(xù)動(dòng)力方面仍有不足[28]。就主體間關(guān)系要素來(lái)看，盡管目前在實(shí)踐層面出現(xiàn)了一些產(chǎn)教協(xié)同“走出去”聯(lián)盟、高校戰(zhàn)略聯(lián)盟等高等教育國(guó)際化實(shí)踐，在一定程度上體現(xiàn)了協(xié)同性特征，但主體間的社會(huì)性黏著強(qiáng)度以及規(guī)模仍顯不足，尚未形成價(jià)值耦合與行為聯(lián)動(dòng)緊密的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行模式。比如政府對(duì)高等教育國(guó)際化的統(tǒng)籌通常僅停留在教育活動(dòng)領(lǐng)域，未能與國(guó)際產(chǎn)能合作、成套對(duì)外援助項(xiàng)目等有效結(jié)合。高校也更多關(guān)注指標(biāo)、排名等，未能充分挖掘跨境企業(yè)、民間組織等的協(xié)同潛力。

四、全球治理視域下我國(guó)高等教育國(guó)際化發(fā)展的未來(lái)進(jìn)路

作為世界上高等教育規(guī)模最大的國(guó)家，應(yīng)主動(dòng)擔(dān)負(fù)大國(guó)責(zé)任，將參與全球治理納入教育國(guó)際化的頂層規(guī)劃中，找準(zhǔn)我國(guó)高等教育在國(guó)際上的應(yīng)然定位，科學(xué)制定我國(guó)高等教育國(guó)際化發(fā)展的戰(zhàn)略方針。

（一）內(nèi)生文化自覺，構(gòu)建中國(guó)高等教育國(guó)際話語(yǔ)體系

費(fèi)孝通認(rèn)為文化自覺是一個(gè)艱巨的過(guò)程，需要通過(guò)加強(qiáng)對(duì)文化的自主能力，在多元文化世界里確立自己的位置，并與其他文化共同建立一個(gè)有共同認(rèn)可的基本秩序[29]。這種理念對(duì)于我國(guó)高等教育國(guó)際化進(jìn)程中如何塑造價(jià)值共識(shí)極具借鑒意義：一是要加強(qiáng)我國(guó)高等教育的自主能力，在全球高等教育體系中“點(diǎn)亮”中國(guó)元素。具體而言，要扎根中國(guó)大地，客觀認(rèn)識(shí)改革開放以來(lái)我國(guó)高等教育取得的偉大成就和潛在不足，挖掘傳統(tǒng)文化中有益于高等教育發(fā)展的典型元素，產(chǎn)出彰顯本土文化特色的教育理念和研究范式，樹立我國(guó)高等教育文化自知和自信。二是要尋找異質(zhì)性高等教育文化間的共同價(jià)值遵循。哈貝馬斯認(rèn)為，理解是交往的本質(zhì)，也是達(dá)成關(guān)鍵共識(shí)的必由之路[30]。因此，應(yīng)秉持構(gòu)建“人類命運(yùn)共同體”的基本理念，深入開展國(guó)際理解教育和比較教育研究，在與國(guó)際領(lǐng)域高等教育的接軌、融合與碰撞過(guò)程中，構(gòu)建基于高等教育包容性合作的全球思維和學(xué)術(shù)視野。就此而言，充分發(fā)揮海歸教師在促進(jìn)科研、教學(xué)國(guó)際化以及國(guó)際學(xué)術(shù)交流等方面的主體作用被證明是一項(xiàng)有效舉措[31]。三是要構(gòu)建中國(guó)特色高等教育話語(yǔ)體系，并加強(qiáng)我國(guó)高等教育面向全球推介的“再社會(huì)化”表達(dá)方式變革，提升高等教育國(guó)際化的敘事張力。比如在深化孔子學(xué)院、魯班工坊等國(guó)際化教學(xué)平臺(tái)建設(shè)的基礎(chǔ)上，拓寬類似國(guó)際期刊和新興媒體等傳播渠道，在凸顯民族異質(zhì)性的場(chǎng)域中尋找更加適切的表達(dá)形式使之更容易被國(guó)際社會(huì)廣泛接受，等等。

（二）提升制度能力，深度參與高等教育國(guó)際規(guī)則的制定

在全球治理視域下，應(yīng)超越傳統(tǒng)“國(guó)家化”的高等教育國(guó)際化觀念，強(qiáng)化參與全球治理的主體責(zé)任和制度能力。換言之，要廣泛吸納和發(fā)揮不同類型組織的價(jià)值效能，深度參與高等教育國(guó)際規(guī)則的制定。政府層面，應(yīng)通過(guò)深化與國(guó)際組織和其他主權(quán)國(guó)家的互動(dòng)交往、搭建國(guó)際教育交流合作平臺(tái)、加強(qiáng)區(qū)域高等教育標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接、開展高等教育援助等，廣泛參與國(guó)際層面高等教育聯(lián)合聲明、多邊協(xié)議、國(guó)際公約等的編寫與擬定；還要充分賦予地方政府、高校等更多的外事自主權(quán)，為其探索和開展各類國(guó)際化辦學(xué)活動(dòng)提供便捷，推動(dòng)我國(guó)高等教育與國(guó)際的橫向?qū)?。高校層面，?yīng)突破“自上而下”的國(guó)際化發(fā)展模式，充分釋放國(guó)際化辦學(xué)能動(dòng)性，結(jié)合不同層次、類型高等學(xué)校的優(yōu)勢(shì)特色拓寬參與國(guó)際事務(wù)的方式，將“參與全球治理”融入大學(xué)職能發(fā)揮的全過(guò)程。比如：實(shí)施全球治理人才教育培養(yǎng)計(jì)劃，為解決高等教育全球事務(wù)提供人力支撐等；發(fā)揮高校的專家智庫(kù)作用，總結(jié)和創(chuàng)新中國(guó)特色高等教育發(fā)展理論，以及為高等教育國(guó)際規(guī)則制定提供咨詢建議等。社會(huì)層面，要充分發(fā)揮非正式制度的協(xié)調(diào)與補(bǔ)充作用，在國(guó)內(nèi)社會(huì)要重視各類教育學(xué)會(huì)、民間組織等在搭建國(guó)際交流與合作平臺(tái)方面的中介作用，組織國(guó)內(nèi)專家開展類似國(guó)際教育標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接、國(guó)際化質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)等課題委托項(xiàng)目等，為相關(guān)政策制定和實(shí)踐活動(dòng)提供決策參考和理論指導(dǎo)；在國(guó)際社會(huì)上也要注重類似AIIB、G20峰會(huì)、中非合作論壇等各類非政府組織的協(xié)同效應(yīng)，積極承擔(dān)全球高等教育標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和規(guī)則制定的使命擔(dān)當(dāng)。

（三）注重多元面向，打造分層分類的國(guó)際化網(wǎng)絡(luò)協(xié)商新格局

社會(huì)網(wǎng)絡(luò)理論認(rèn)為，“網(wǎng)絡(luò)”是聯(lián)結(jié)行動(dòng)者的一系列社會(huì)聯(lián)系的相對(duì)穩(wěn)定的一種社會(huì)結(jié)構(gòu)[32]。因此，在高等教育國(guó)際化場(chǎng)域中，可以從構(gòu)建緊密、穩(wěn)定的主體間協(xié)同關(guān)系方面尋求網(wǎng)絡(luò)治理的突破路徑。一方面，由于國(guó)家間高等教育文化、發(fā)展基礎(chǔ)的差異性顯著，會(huì)在不同時(shí)空背景下產(chǎn)生指向不同國(guó)家/區(qū)域的合作議題，比如全球技術(shù)革新與高等教育的未來(lái)、全球氣候變化與高等教育、國(guó)際教育援助與脆弱國(guó)家（fragile state）發(fā)展等。這就要求我們要注重多元面向，針對(duì)高等教育全球治理中的不同議題，從全球戰(zhàn)略和區(qū)域合作兩個(gè)層面完善我國(guó)高等教育對(duì)外開放布局，形成雙邊/多邊教育高等教育發(fā)展合作意向，簽署合作備忘錄、議程或宣言等，形成覆蓋不同層次、不同領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)化治理體系。另一方面，要注重全球治理行為主體之間的社會(huì)性黏著關(guān)系構(gòu)建，探索多元多樣的協(xié)同共商實(shí)踐新格局。事實(shí)上，不同類型的行為主體在參與全球治理中所能發(fā)揮的效能和限度亦有差異，尤其是高校、民非組織等在構(gòu)建非正式但靈活多樣的治理實(shí)踐方面具備比較優(yōu)勢(shì)，且有較大的發(fā)揮空間。比如：依托各類國(guó)際化教育聯(lián)盟、國(guó)際化教育活動(dòng)項(xiàng)目等平臺(tái)與活動(dòng)，增進(jìn)不同類型實(shí)踐主體間的互知互信與交流合作，挖掘更多潛在的合作機(jī)會(huì)；探索在政府援外項(xiàng)目中納入教育“走出去”配套項(xiàng)目，“軟”“硬”兼顧以提升援助有效性；注重應(yīng)用型高等院校和高等職業(yè)院校的國(guó)際化特色定位，針對(duì)性地探索國(guó)際層面的產(chǎn)教聯(lián)盟、產(chǎn)教園區(qū)建設(shè)等，創(chuàng)新不同類型的高等教育服務(wù)國(guó)際產(chǎn)能合作新模式；等等。

五、結(jié)語(yǔ)

如上所述，參與全球治理是高等教育國(guó)際化發(fā)展到一定程度的必然要求，也是彰顯高等教育核心實(shí)力和全球高等教育治理能力的重要尺度。因此，將“全球治理”解構(gòu)為“價(jià)值共識(shí)、制度公約和組織協(xié)商”三維向度，并重新審視我國(guó)高等教育國(guó)際化演進(jìn)特征，有利于科學(xué)、客觀的擺正我國(guó)高等教育在世界教育舞臺(tái)中的角色與位置，以謀求“百年未有之大變局”時(shí)代的高等教育國(guó)際化路向。但是我們也要認(rèn)識(shí)到，從國(guó)際層面探討高等教育全球治理問(wèn)題并非易事，因?yàn)槿绻麑⒁粋€(gè)主權(quán)國(guó)家視為一個(gè)行為人，那么就相當(dāng)于在一種“無(wú)政府狀態(tài)”下討論建立秩序規(guī)范的問(wèn)題，需要從國(guó)際政治、世界經(jīng)濟(jì)、跨文化等諸多視角分析國(guó)際教育組織、主權(quán)國(guó)家等不同類型的“國(guó)際公民”之角色擔(dān)當(dāng)與行為模式。對(duì)此，應(yīng)高舉習(xí)近平總書記提出的“人類命運(yùn)共同體”基本理念，秉承“共享、共建、共商”的全球治理觀，以參與高等教育全球治理為重要抓手，為構(gòu)建穩(wěn)定有序的高等教育全球秩序貢獻(xiàn)中國(guó)智慧和中國(guó)方案。