發(fā)展公平而有質(zhì)量的義務(wù)教育需要多少財(cái)政投入

李祥云 童澤峰

摘 要：落實(shí)黨的十九大提出的“努力讓每個(gè)孩子享有公平而有質(zhì)量的教育”要求，就義務(wù)教育而言，必須解決兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：一是明確界定“公平而有質(zhì)量的義務(wù)教育”的含義，并確立其應(yīng)達(dá)到的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn);二是測(cè)算每所學(xué)校達(dá)到設(shè)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)所需財(cái)政支出水平。借鑒美國(guó)“充足性教育”的含義，將“公平而有質(zhì)量的義務(wù)教育”界定為使每一名學(xué)生達(dá)到一定的成績(jī)標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)要能使每一名學(xué)生日后可以擁有平等接觸最高層次教育和就業(yè)的機(jī)會(huì)。在此基礎(chǔ)上，采用調(diào)查縣教研室設(shè)定的成績(jī)標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用成本函數(shù)模型對(duì)小學(xué)達(dá)到設(shè)定成績(jī)標(biāo)準(zhǔn)所需財(cái)政支出水平進(jìn)行測(cè)算。結(jié)果表明，不同環(huán)境的學(xué)校實(shí)現(xiàn)公平而有質(zhì)量的義務(wù)教育所需的財(cái)政支出水平不同，具體表現(xiàn)為學(xué)校環(huán)境條件越差，所需財(cái)政支出水平越高。本研究的政策意義在于，資源配置均等無(wú)法實(shí)現(xiàn)公平而有質(zhì)量的義務(wù)教育，需要根據(jù)學(xué)校差異對(duì)其生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整。

關(guān)鍵詞：義務(wù)教育;質(zhì)量公平;財(cái)政支出;測(cè)算

一、引言

黨的十九大提出，要優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，努力讓每個(gè)孩子享有公平而有質(zhì)量的教育，這表明我國(guó)對(duì)教育公平的追求進(jìn)入了一個(gè)更高的層次。就義務(wù)教育而言，關(guān)注重點(diǎn)從縣域內(nèi)教育資源配置公平轉(zhuǎn)向教育質(zhì)量公平，理念的改變必然對(duì)縣級(jí)義務(wù)教育財(cái)政投入提出了新的要求。在縣域內(nèi)發(fā)展公平而有質(zhì)量的義務(wù)教育究竟需要追加多少財(cái)政投入？弄清這一問(wèn)題，除了須明確公平而有質(zhì)量的義務(wù)教育的含義及其應(yīng)達(dá)到的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)外，更重要的是找到一種方法來(lái)測(cè)算每一所學(xué)校達(dá)到設(shè)定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)所需的最低支出水平。由于我國(guó)提出的公平而有質(zhì)量的義務(wù)教育在理念上類似于美國(guó)各州正在推行的“充足性教育”，本文借鑒這一概念對(duì)其進(jìn)行定義，并采用調(diào)查縣教研室設(shè)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用成本函數(shù)模型對(duì)縣域內(nèi)每一所小學(xué)達(dá)到所在縣設(shè)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)所需最低支出進(jìn)行測(cè)算。本文旨在就如何在我國(guó)義務(wù)教育階段貫徹落實(shí)黨的十九大提出的“努力讓每個(gè)孩子享有公平而有質(zhì)量的教育”這一要求，在方法上提供一個(gè)可以借鑒的案例。

二、公平而有質(zhì)量的義務(wù)教育的含義及其標(biāo)準(zhǔn)

義務(wù)教育是基礎(chǔ)教育的重中之重，對(duì)于國(guó)民素質(zhì)提升和國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展具有重要意義（方超，2021;韓世梅，2021）?！肮蕉匈|(zhì)量的義務(wù)教育”是我國(guó)義務(wù)教育實(shí)現(xiàn)全面普及之后，向更高層次發(fā)展的必然方向和目標(biāo)，是對(duì)我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展提出的新要求（鄭石明和鄔智，2018）。不同于以往義務(wù)教育所追求的入學(xué)機(jī)會(huì)公平和教育資源均衡，這里的“公平”更多的是強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)教育結(jié)果公平。教育結(jié)果公平的實(shí)現(xiàn)是以入學(xué)機(jī)會(huì)公平和教育資源均衡分配為前提的，但同時(shí)也對(duì)教育資源均衡分配有了更高層次的要求。以往人們將教育資源均衡分配與均等分配等同，認(rèn)為實(shí)現(xiàn)教育資源均衡就是讓每個(gè)學(xué)生獲得等量的教育資源。而教育結(jié)果公平的提出，則要求從學(xué)生個(gè)體需求出發(fā)，對(duì)具有不同需求的學(xué)生提供差異化的教育資源，以實(shí)現(xiàn)一定的教育結(jié)果（賈群生，2019）。這里的結(jié)果即學(xué)生達(dá)到一定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。因此，要實(shí)現(xiàn)教育結(jié)果公平，就需要弄清“質(zhì)量”的標(biāo)準(zhǔn)。Satz（2007）認(rèn)為，基礎(chǔ)教育就是培養(yǎng)平等公民的教育，而平等公民是享有平等政治經(jīng)濟(jì)權(quán)利和自由，生活水平達(dá)到社會(huì)普遍標(biāo)準(zhǔn)的公民。因此，“質(zhì)量”可以理解為學(xué)生享受到的教育標(biāo)準(zhǔn)要與他們?nèi)蘸蟪蔀槠降裙袼璧闹R(shí)和技能相匹配。

“公平而有質(zhì)量的教育”在理念上接近或類似于美國(guó)提出的“充足性教育”，二者都更關(guān)心教育結(jié)果，強(qiáng)調(diào)學(xué)校要使所有的學(xué)生都達(dá)到一定的教育成就標(biāo)準(zhǔn)。因此，界定公平而有質(zhì)量的義務(wù)教育的含義，并確立其應(yīng)達(dá)到的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，可以從美國(guó)追求基礎(chǔ)教育的財(cái)政投入公平轉(zhuǎn)向“充足性教育”的過(guò)程中得到一些啟示。在20世紀(jì)60年代至80年代末，美國(guó)基礎(chǔ)教育追求的是財(cái)政投入公平（橫向公平）。Wise（1969）指出，基礎(chǔ)教育是基本公共利益，符合憲法中平等保護(hù)的條款，公共教育支出在所有州內(nèi)的分配應(yīng)該是均等的?；谠摾碚?，各州提高了基礎(chǔ)教育的基本補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，并加大了對(duì)貧困學(xué)區(qū)生均支出的補(bǔ)助力度。美國(guó)追求基礎(chǔ)教育財(cái)政投入公平，在立法上取得了成功，但基礎(chǔ)教育的公平情況并未得到改善，生均教育資源在不同州或者學(xué)區(qū)間依然存在較大差距（Ladd和Hansen，1999），這引起了許多學(xué)者對(duì)基礎(chǔ)教育財(cái)政投入公平政策的批評(píng)。批評(píng)者指出，基礎(chǔ)教育財(cái)政投入公平理念假定個(gè)體是同質(zhì)的，并強(qiáng)調(diào)相同個(gè)體享有相同的投入，但現(xiàn)實(shí)中的個(gè)體存在天生稟賦及生活環(huán)境的差異，相同的教育投入不一定帶來(lái)相同的教育結(jié)果。此外，基于投入公平理念而確立的學(xué)校財(cái)政撥款政策沒(méi)有設(shè)定學(xué)校撥款的最低標(biāo)準(zhǔn)，如果片面強(qiáng)調(diào)相同個(gè)體相同投入，還有可能會(huì)導(dǎo)致所有人享有教育資源水平的降低。例如，加州在推行生均財(cái)政支出均等化之后，整體教育支出占州財(cái)政支出的比重較之前更低了（Reschovsky和Imazeki，2001）。

伴隨著與公平相關(guān)的基礎(chǔ)教育財(cái)政辯論的展開(kāi)，部分學(xué)者拓展了教育公平的內(nèi)涵，他們認(rèn)為教育公平并非意味著使每個(gè)學(xué)生都能夠接受完全相同的教育，或者擁有同樣數(shù)量的教育經(jīng)費(fèi)，而應(yīng)該使每個(gè)學(xué)生都擁有其作為社會(huì)成員所必需的教育數(shù)量和質(zhì)量（Johns， 1982）。因此，基于基礎(chǔ)教育財(cái)政投入公平存在的缺陷，20世紀(jì)80年代末美國(guó)研究者和政策制定者提出了一種新的基礎(chǔ)教育公平理念——“充足性教育” （Benson，1995;Minorini和Sugarman，1999）。Satz（2007）從培養(yǎng)平等公民角度推導(dǎo)出“充足性教育”的含義。她認(rèn)為基礎(chǔ)教育的目標(biāo)是培養(yǎng)平等公民，所謂平等公民是指有政治經(jīng)濟(jì)權(quán)利和自由、生活水平達(dá)到社會(huì)普遍標(biāo)準(zhǔn)的公民。公民行使政治經(jīng)濟(jì)權(quán)利和享有自由需具備一定的知識(shí)和技能，而基礎(chǔ)教育要保證每一個(gè)學(xué)生達(dá)到這一教育成就標(biāo)準(zhǔn)。這里的教育成就不僅包括閱讀、計(jì)算等認(rèn)知能力，也包括社交、合作等非認(rèn)知能力。她進(jìn)一步指出，成為平等公民所需達(dá)到的教育成就標(biāo)準(zhǔn)是由整個(gè)社會(huì)人口平均知識(shí)和技能水平?jīng)Q定的，且這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)不能太低，要使每一個(gè)兒童都能夠接觸到最高層次的教育和最好的工作機(jī)會(huì)。相比投入公平的教育理念，“充足性教育”的理念更關(guān)心教育結(jié)果，它要求每個(gè)兒童都能達(dá)到某一教育成就的絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)，這使得學(xué)校財(cái)政撥款更有利于弱勢(shì)群體，因?yàn)橐谷鮿?shì)群體也達(dá)到同樣的教育結(jié)果需要更多的教育資源。因此，學(xué)校教育使學(xué)生享受到的教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要與學(xué)生日后成為平等公民所需的知識(shí)和技能相匹配。此外，在我國(guó)，家長(zhǎng)普遍希望子女能夠通過(guò)接受好的教育來(lái)獲得創(chuàng)造更好生活條件的機(jī)會(huì)，以此來(lái)改變自己的命運(yùn)（閆坤和孟艷，2019），而義務(wù)教育作為一項(xiàng)基礎(chǔ)教育，直接關(guān)系到學(xué)生是否能夠接觸到更高層次的教育。因此，借鑒美國(guó)“充足性教育”的概念，并結(jié)合我國(guó)民眾的實(shí)際需求，我們把我國(guó)“公平而有質(zhì)量”的義務(wù)教育定義為義務(wù)教育學(xué)校需要達(dá)到一定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，且該標(biāo)準(zhǔn)要能使每一名學(xué)生擁有可以平等接觸最高層次教育和就業(yè)的機(jī)會(huì)。

“充足性教育”和“公平而有質(zhì)量”的教育均要求學(xué)校達(dá)到一定的教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，因此要使這些理念成為可執(zhí)行的政策，就必須對(duì)學(xué)校的教育質(zhì)量進(jìn)行度量。隨之而來(lái)的問(wèn)題便是，義務(wù)教育學(xué)校所應(yīng)達(dá)到的教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)具體應(yīng)該如何設(shè)定，以及應(yīng)該采用什么指標(biāo)來(lái)表示學(xué)校的教育質(zhì)量？教育應(yīng)使每位學(xué)生具有成為平等公民的知識(shí)和能力，其中認(rèn)知能力可以通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化測(cè)試進(jìn)行量化，非認(rèn)知能力雖然無(wú)法直接度量，但是相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，認(rèn)知能力和非認(rèn)知能力間存在正相關(guān)關(guān)系，具有較強(qiáng)推理、閱讀能力的學(xué)生在合作和社交方面也會(huì)表現(xiàn)較好。因此，量化“充足性教育”水平可行的路徑就是設(shè)定成績(jī)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)學(xué)生的認(rèn)知能力進(jìn)行測(cè)試。在眾多研究中，學(xué)生成績(jī)都被作為一個(gè)重要指標(biāo)來(lái)衡量教育質(zhì)量。Bourguignon（2007）指出，當(dāng)解釋跨國(guó)生產(chǎn)率的差異時(shí)，學(xué)生成績(jī)的差異比學(xué)校教育平均年限和入學(xué)率的差異更大，最容易體現(xiàn)教育結(jié)果的指標(biāo)就是學(xué)生成績(jī)。此外，Hanushek（2003）發(fā)現(xiàn)，美國(guó)研究教育質(zhì)量的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中，超過(guò)四分之三的文獻(xiàn)采用學(xué)生成績(jī)來(lái)衡量學(xué)校的教育質(zhì)量。

我們認(rèn)為，用學(xué)生成績(jī)作為衡量教育質(zhì)量的指標(biāo)是合理的。首先，當(dāng)提到教育質(zhì)量時(shí)，大多數(shù)家長(zhǎng)和學(xué)生首先考慮的是成績(jī)。因此，用學(xué)生成績(jī)作為衡量學(xué)校教育質(zhì)量的指標(biāo)，讓學(xué)校的教育結(jié)果能夠滿足更多人的實(shí)際需求。其次，已有文獻(xiàn)表明，平等公民的能力包括認(rèn)知能力（學(xué)生成績(jī)）和非認(rèn)知能力（學(xué)生素質(zhì)），而認(rèn)知能力與非認(rèn)知能力具有高度相關(guān)性（Dohmen等，2010）。最后，學(xué)生素質(zhì)是一個(gè)“質(zhì)”的概念，它很難通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化的測(cè)試進(jìn)行量化，而學(xué)生成績(jī)本身反映的是“量”，它能夠通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化的考試成績(jī)客觀地體現(xiàn)。因此，我們認(rèn)為選取反映學(xué)校教育質(zhì)量的指標(biāo)上，學(xué)生成績(jī)要優(yōu)于學(xué)生素質(zhì)。

確定用學(xué)生成績(jī)作為衡量義務(wù)教育學(xué)校教育質(zhì)量的指標(biāo)之后，我們要解決的另一個(gè)問(wèn)題就是，在義務(wù)教育學(xué)校提供的教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要與學(xué)生日后平等的接觸更高層次的教育和就業(yè)機(jī)會(huì)相匹配的條件下，學(xué)生應(yīng)該達(dá)到的成績(jī)水平該如何設(shè)定呢？我們認(rèn)為，該問(wèn)題需要廣泛的討論，凝聚社會(huì)共識(shí)，故在此不做深入探討。此外，在我們對(duì)B縣和W縣小學(xué)的實(shí)地調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，縣教研室長(zhǎng)期從事中小學(xué)教育質(zhì)量檢測(cè)工作，由其制定的成績(jī)標(biāo)準(zhǔn)是相對(duì)科學(xué)和客觀的。因此，在本文的研究中，我們采用調(diào)查縣所轄小學(xué)的各科統(tǒng)考成績(jī)作為度量學(xué)校教育質(zhì)量的指標(biāo)，每所學(xué)校學(xué)生應(yīng)達(dá)到的成績(jī)標(biāo)準(zhǔn)由該縣教研室給定。

三、公平而有質(zhì)量的義務(wù)教育所需生均成本：測(cè)算方法、數(shù)據(jù)與指標(biāo)構(gòu)建

發(fā)展“公平而有質(zhì)量”的義務(wù)教育需要保證學(xué)校擁有足夠的資源去達(dá)到教育產(chǎn)出的標(biāo)準(zhǔn)，即每所義務(wù)教育階段的學(xué)校要達(dá)到一定的教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并且該標(biāo)準(zhǔn)要能使每一名學(xué)生擁有日后可以平等接觸最高層次教育和就業(yè)的機(jī)會(huì)。要達(dá)到一定的教育產(chǎn)出，就需要相對(duì)應(yīng)的教育投入，其中，財(cái)政投入是重要的組成部分。因此，要實(shí)現(xiàn)這個(gè)教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，就需要財(cái)政為每所學(xué)校所需的教育成本提供保障（Odden等，2007）。Gthrie（1999）指出，實(shí)現(xiàn)“充足性教育”的學(xué)校支出就是指為了確保學(xué)校能保證學(xué)生達(dá)到規(guī)定的學(xué)業(yè)產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)所需的最低經(jīng)費(fèi)或支出金額。因此，在明確公平而有質(zhì)量的義務(wù)教育的定義和所需標(biāo)準(zhǔn)后，需要解決的另一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題就是測(cè)算每一所學(xué)校達(dá)到給定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)所需的最低生均支出水平。

理論意義上，“充足性教育”的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，但如何將這種實(shí)踐運(yùn)用在發(fā)展我國(guó)“公平而有質(zhì)量”的義務(wù)教育上就需要運(yùn)用科學(xué)的測(cè)量方法。從國(guó)外已有的文獻(xiàn)來(lái)看，測(cè)算方法主要有成功學(xué)校法、專家判斷法和成本函數(shù)法。由于成功學(xué)校法很難找到符合條件的典型學(xué)校，專家判斷法得出的結(jié)論過(guò)于主觀（Costrell等，2008;Duncombe和Yinger，2011），故本文借鑒國(guó)外廣泛使用的成本函數(shù)法來(lái)測(cè)算學(xué)校提供公平而有質(zhì)量的義務(wù)教育所需最低生均支出水平。成本函數(shù)法假設(shè)每所學(xué)校都在有效運(yùn)轉(zhuǎn)，并且學(xué)校的投入與學(xué)生的產(chǎn)出之間存在一個(gè)教育的成本函數(shù)。該方法通過(guò)教育成本函數(shù)構(gòu)造模型，并進(jìn)而基于線性回歸的方法估算生均教育支出的邊際產(chǎn)出。相比于其他兩種方法，成本函數(shù)法可以用于測(cè)量在不同地區(qū)資源價(jià)格、學(xué)校規(guī)模和學(xué)生需求的差異下，這些地區(qū)所需教育經(jīng)費(fèi)的差異，很好地契合了本文的調(diào)研對(duì)象。

本文借鑒成本函數(shù)法來(lái)測(cè)算學(xué)校提供公平而有質(zhì)量的義務(wù)教育所需最低生均支出水平。標(biāo)準(zhǔn)的教育成本函數(shù)法以學(xué)校是否可以自主調(diào)節(jié)和控制為依據(jù)，將影響學(xué)校支出的因素分為可控因素和不可控的環(huán)境因素。影響學(xué)校支出的可控因素主要是指學(xué)生成績(jī)。學(xué)生成績(jī)?cè)礁?，學(xué)校所需支出水平也越高。影響學(xué)校支出不可控因素主要是指學(xué)校的資源價(jià)格和學(xué)生需求差異。一般而言，環(huán)境越差的學(xué)校，獲得同質(zhì)教育資源的價(jià)格和有特殊需求學(xué)生的占比越高。此外，在我國(guó)，學(xué)生被要求就近入學(xué)，因此學(xué)校規(guī)模也是影響學(xué)校支出不可控的因素。在這些不可控因素中，如何確立學(xué)校資源價(jià)格是難點(diǎn)。學(xué)校教育資源包括師資、教學(xué)用品和設(shè)施等。在我國(guó)對(duì)義務(wù)教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大力投入下，不同學(xué)校間的基建支出差異較小。因此，學(xué)校間的資源差異主要體現(xiàn)在師資的差異上。同時(shí)，師資是義務(wù)教育階段學(xué)校的主要資源，因?yàn)榻處煿べY大約占學(xué)校生均支出的70%，而環(huán)境艱苦的學(xué)校招聘一名同質(zhì)教師需要支付更高的工資，因此對(duì)不同環(huán)境學(xué)校招聘同質(zhì)教師的工資差異進(jìn)行調(diào)整就顯得特別重要。考慮到這一點(diǎn)，本文采用的成本函數(shù)法包含教師工資估算模型，以確定不同學(xué)校招聘一名同質(zhì)教師的工資差異。在此基礎(chǔ)上，用教師工資差異作為不同學(xué)校購(gòu)買同質(zhì)資源價(jià)格差異的代理變量，采用綜合教育成本模型進(jìn)一步對(duì)因?qū)W生特殊需求和學(xué)校規(guī)模不同產(chǎn)生的生均支出差異進(jìn)行調(diào)整。

（一）學(xué)校教師工資和綜合教育成本模型設(shè)定

考慮學(xué)校資源價(jià)格差異是運(yùn)用成本函數(shù)法測(cè)算學(xué)校成本的一個(gè)優(yōu)點(diǎn)。在義務(wù)教育階段，不同學(xué)校間的基礎(chǔ)設(shè)施差異較小，主要的資源差異為教師，因此本文使用通過(guò)構(gòu)建教師工資模型得到的教師工資指數(shù)作為學(xué)校資源價(jià)格的代理變量。我國(guó)教師工資由基本工資、津貼補(bǔ)助、績(jī)效工資、社會(huì)保障和住房公積金繳費(fèi)構(gòu)成，其中基本工資反映的是教師的學(xué)歷和職稱;津貼補(bǔ)助主要由教齡和工作環(huán)境決定，如工作年限增加帶來(lái)的教齡津貼，在山區(qū)工作的山區(qū)津貼等;績(jī)效工資反映的是教師的工作業(yè)績(jī);社會(huì)保障和住房公積金中的財(cái)政負(fù)擔(dān)部分按工資的一定比例由財(cái)政撥款繳納。另外，學(xué)校教師平均工資還會(huì)受學(xué)校規(guī)模影響，學(xué)校規(guī)模越大，教師平均工資越低，這主要是由規(guī)模經(jīng)濟(jì)引起的。為進(jìn)一步說(shuō)明不同學(xué)校聘請(qǐng)一名同質(zhì)教師的工資差異，將上述影響教師工資的因素分為可控因素和不可控因素。根據(jù)經(jīng)典的教育生產(chǎn)函數(shù)理論，學(xué)生成績(jī)作為教育產(chǎn)出，且被視為教育投入的結(jié)果，學(xué)?？梢酝ㄟ^(guò)控制教育投入影響學(xué)生成績(jī)。此外，教師質(zhì)量信息在教師招聘過(guò)程中是公開(kāi)透明的，學(xué)?？梢愿鶕?jù)自身需要選擇相應(yīng)質(zhì)量的教師，因此學(xué)生成績(jī)和教師質(zhì)量是學(xué)校的可控因素。學(xué)校一旦運(yùn)行，其環(huán)境是確定的，所以反映學(xué)校環(huán)境的特殊需求學(xué)生的占比、學(xué)校地理位置和人口密度屬于不可控因素?；谶@些因素考慮，設(shè)定學(xué)校教師工資模型如下：

Wagei=K*scoreα12*qualityα22*environmentα32（1）

式（1）兩邊取對(duì)數(shù)，可得：

lnWagei=lnK+α1lnscorei+α2lnqualityi+α3lnenviyonmenti+ei（2）

其中，lnWagei表示i學(xué)校教師平均工資的對(duì)數(shù);lnscorei表示i學(xué)校學(xué)生成績(jī)的對(duì)數(shù)，用來(lái)度量該校的教育質(zhì)量;lnqualityi表示i學(xué)校教師質(zhì)量的一系列變量;lnenviyonmenti表示i學(xué)校運(yùn)行環(huán)境的一系列變量;lnK為常數(shù)項(xiàng);ei是隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。我們使用最小二乘法對(duì)模型（2）進(jìn)行估計(jì)。

建立教師工資模型的目的是為了弄清不同學(xué)校購(gòu)買資源的價(jià)格差異。影響學(xué)校達(dá)到給定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)所需最低生均成本的不可控因素，除了學(xué)校資源價(jià)格之外，還需考慮特殊需求學(xué)生的占比和學(xué)校規(guī)模。因此，需在工資模型的基礎(chǔ)上建立綜合教育成本函數(shù)模型對(duì)學(xué)生需求和規(guī)模差異引起的生均支出差異進(jìn)行再一次調(diào)整。構(gòu)建學(xué)校綜合教育成本模型：

Expi=A*scoreβ12*priceβ22*povertyβ32*scaleβ42（3）

式（3）兩邊取對(duì)數(shù)，可得：

lnExpi=lnA+β1lnscorei+β2lnpricei+β3lnpovertyi+β4lnscalei+εi（4）

其中，lnExpi表示i學(xué)校生均支出的對(duì)數(shù);lnscorei表示i學(xué)校學(xué)生綜合成績(jī)的對(duì)數(shù)，用來(lái)度量該校的教育質(zhì)量;lnpricei表示i學(xué)校的資源價(jià)格;lnpovertyi表示i學(xué)校學(xué)生的特殊需求;lnscalei表示i學(xué)校的規(guī)模;lnA為常數(shù)項(xiàng);εi是隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。同前一樣，我們使用最小二乘法對(duì)模型（4）進(jìn)行估計(jì)。

（二）數(shù)據(jù)來(lái)源、指標(biāo)構(gòu)造與統(tǒng)計(jì)描述

為了獲得教育成本測(cè)算所需要的數(shù)據(jù)，課題組于2018年8—9月對(duì)中部地區(qū)的B縣和W縣進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查。其中，B縣為國(guó)家貧困縣，W縣為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的縣，兩縣都是國(guó)家義務(wù)教育質(zhì)量重點(diǎn)監(jiān)測(cè)縣，數(shù)據(jù)完整可靠，剔除不含六年級(jí)的點(diǎn)校，共獲得兩縣各51所小學(xué)數(shù)據(jù)。相關(guān)變量度量指標(biāo)構(gòu)造如下：

1. 教師工資水平

本次調(diào)研獲取了學(xué)校層面的教師工資與構(gòu)成信息。通過(guò)加總學(xué)校在職教師的各項(xiàng)工資得到學(xué)校教師的工資總額，除以學(xué)校在職教師總數(shù)后，得到各學(xué)校的師均工資，取對(duì)數(shù)作為工資模型的被解釋變量。

2. 教育支出

在B縣和W縣2017年教育決算中，教育事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出由人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和資本性支出構(gòu)成。其中，人員經(jīng)費(fèi)是減去無(wú)法對(duì)當(dāng)期教育結(jié)果產(chǎn)生影響的離退休費(fèi)后的金額。資本性支出是跨期的預(yù)算決策，并非每年都安排，且這一部分經(jīng)費(fèi)在生均教育支出中所占比重較小，故沒(méi)有將其納入生均教育支出。經(jīng)過(guò)上述處理后得到的教育支出總額除以學(xué)生人數(shù)即為生均教育支出，取對(duì)數(shù)作為學(xué)校教育總支出或成本度量指標(biāo)。

3. 學(xué)生成績(jī)

小學(xué)有多門課程，其中語(yǔ)文和數(shù)學(xué)是核心課程。每學(xué)期期末，縣教研室要在全縣組織一次統(tǒng)考，以此來(lái)監(jiān)測(cè)學(xué)校的教育質(zhì)量。相較于其他年級(jí)的統(tǒng)考成績(jī)，六年級(jí)畢業(yè)統(tǒng)考成績(jī)直接關(guān)系到升學(xué)，社會(huì)關(guān)注度高，更能代表一所學(xué)校的教育質(zhì)量。此外，在義務(wù)教育小學(xué)中，語(yǔ)文和數(shù)學(xué)具有同等重要的地位，因此，我們?cè)跇?gòu)建學(xué)生成績(jī)指標(biāo)時(shí)，對(duì)語(yǔ)文和數(shù)學(xué)學(xué)科賦予相同的權(quán)重。學(xué)生成績(jī)指標(biāo)構(gòu)建如下：六年級(jí)生均語(yǔ)文成績(jī)×0.5+六年級(jí)生均數(shù)學(xué)成績(jī)×0.5。將學(xué)生成績(jī)?nèi)?duì)數(shù)作為衡量生均成績(jī)的指標(biāo)。

4. 教師質(zhì)量

衡量教師質(zhì)量的指標(biāo)包含教師的學(xué)歷（education）、職稱（rank）和工作經(jīng)驗(yàn)（age）。其中，學(xué)校教師平均學(xué)歷用本科、?？坪透咧校ê袑＃W(xué)歷人數(shù)占比乘以取得這些學(xué)歷需要的教育年限度量;學(xué)校教師平均職稱先按等級(jí)賦值，再計(jì)算加權(quán)平均數(shù);學(xué)校教師平均教學(xué)經(jīng)驗(yàn)用教師的平均教學(xué)年限來(lái)度量。模型中代表教師質(zhì)量的各變量均取對(duì)數(shù)。

5. 學(xué)校環(huán)境

我們用三個(gè)指標(biāo)來(lái)度量學(xué)校環(huán)境：一是享受生活困難補(bǔ)助的學(xué)生占比（poverty）。該比重越高，代表環(huán)境越差;二是學(xué)校所在地理位置（location）。城鎮(zhèn)學(xué)校環(huán)境普遍優(yōu)于農(nóng)村學(xué)校，用虛擬變量來(lái)反映學(xué)校地理位置，城鎮(zhèn)學(xué)校為0，農(nóng)村學(xué)校為1;三是學(xué)校所在地的人口密度（density）。目前我國(guó)強(qiáng)制規(guī)定義務(wù)教育階段學(xué)生就近入學(xué)，學(xué)校規(guī)模在很大程度上反映的是學(xué)校所在地的人口密度，故工資模型中在校生數(shù)取對(duì)數(shù)既代表學(xué)校規(guī)模也代表學(xué)校所在地的人口密度。

6. 學(xué)校資源的價(jià)格

我們用教師工資作為學(xué)校資源價(jià)格的代理變量。進(jìn)入總成本模型的教師工資是通過(guò)教師工資模型預(yù)測(cè)的具有競(jìng)爭(zhēng)性的工資指數(shù)，反映的是不同學(xué)校招聘一名同質(zhì)教師的工資差異。

7. 學(xué)生特殊需求與學(xué)校規(guī)模

采用生活困難學(xué)生占比這一指標(biāo)來(lái)度量學(xué)生的特殊需求。此外，對(duì)進(jìn)入總成本模型中的學(xué)校規(guī)模設(shè)置了兩個(gè)虛擬變量，即用大于100且小于500以及大于500的在校生人數(shù)來(lái)考察學(xué)校規(guī)模對(duì)生均教育支出的影響。表1為相關(guān)變量的描述性統(tǒng)計(jì)。

表1報(bào)告了所有變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果。表1顯示，兩縣所轄學(xué)校間差異最大的是學(xué)校規(guī)模，最大規(guī)模的學(xué)校在校生數(shù)有近三千人，規(guī)模最小的學(xué)校在校生數(shù)僅幾十人。兩縣所轄學(xué)校間差異最小的是教師學(xué)歷，這主要得益于近20年來(lái)國(guó)家對(duì)在職教師成人學(xué)歷教育的政策支持。另外，兩縣所轄學(xué)校間師均工資、生均教育支出、師均教學(xué)經(jīng)驗(yàn)差異都比較大。相比較而言，由于B縣是山區(qū)和國(guó)家貧困縣，W縣是位于江漢平原末端且經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的縣，故B縣學(xué)校間生均成績(jī)和學(xué)生貧困率的差異要遠(yuǎn)大于W縣。同時(shí)還發(fā)現(xiàn)，B縣師均工資和生均成本也遠(yuǎn)高于W縣。

四、公平而有質(zhì)量的義務(wù)教育生均成本測(cè)算結(jié)果與分析

（一）教師工資模型與競(jìng)爭(zhēng)性教師工資指數(shù)估計(jì)

表2給出了兩縣教師工資模型回歸的結(jié)果，從表2中可以看出，兩縣學(xué)生成績(jī)均對(duì)學(xué)校教師平均工資產(chǎn)生了顯著的正向影響，這與已有國(guó)內(nèi)外研究的結(jié)論是一致的，即增加教師工資有利于提高中小學(xué)的教育質(zhì)量（Figlio和Kenny，2007;薛海平和王蓉，2016）。從反映教師質(zhì)量特征的三個(gè)指標(biāo)來(lái)看，B縣和W縣教師學(xué)歷、職稱和教學(xué)經(jīng)驗(yàn)均對(duì)教師工資產(chǎn)生了顯著的正向影響。此外，反映學(xué)校環(huán)境的兩個(gè)指標(biāo)（生活困難補(bǔ)助的學(xué)生占比和學(xué)校所在的地理位置）對(duì)教師平均工資產(chǎn)生了顯著的正向影響，但是代表人口密度的學(xué)校規(guī)模對(duì)學(xué)校教師平均工資產(chǎn)生了顯著的負(fù)向影響，即學(xué)校規(guī)模

越大，學(xué)校教師平均工資越低，這主要是由學(xué)校規(guī)模經(jīng)濟(jì)引起的。此外，W縣和B縣貧困生占比每提高1個(gè)百分點(diǎn)，教師的工資分別需要增加11.70個(gè)百分點(diǎn)和41.30個(gè)百分點(diǎn)，并且農(nóng)村學(xué)校分別比城鎮(zhèn)學(xué)校高出4.10個(gè)百分點(diǎn)和23.60個(gè)百分點(diǎn)。

如前所述，建立教師工資模型的目的是構(gòu)建教師工資指數(shù)以度量學(xué)校招聘一名同質(zhì)教師的校際成本差異。教師工資指數(shù)構(gòu)建包括以下幾個(gè)步驟：第一步，估計(jì)一個(gè)基準(zhǔn)學(xué)校的教師工資水平作為比較對(duì)象，基準(zhǔn)學(xué)校是解釋變量都取平均值的學(xué)校;第二步，預(yù)測(cè)各個(gè)學(xué)校招聘一名同質(zhì)教師需要支付的工資水平。進(jìn)行預(yù)測(cè)時(shí)，學(xué)生成績(jī)和教師質(zhì)量指標(biāo)取全縣的均值，學(xué)校環(huán)境變量取實(shí)際值;第三步，用預(yù)測(cè)的各學(xué)校招聘一名同質(zhì)教師的工資水平除以基準(zhǔn)學(xué)校招聘一名同質(zhì)教師的工資水平乘以100，即可得到每個(gè)學(xué)校的教師工資指數(shù)。我們依據(jù)環(huán)境的艱苦程度將全縣學(xué)校分為兩類，即環(huán)境好的城鎮(zhèn)學(xué)校和環(huán)境差的農(nóng)村學(xué)校。圖1給出了兩類不同學(xué)校招聘一名同質(zhì)教師的工資差異。由圖1可以看出，對(duì)于B縣來(lái)說(shuō)，環(huán)境好的城鎮(zhèn)學(xué)校只需要花費(fèi)基準(zhǔn)學(xué)校師均工資的93.534%的經(jīng)費(fèi)就能招聘一名同質(zhì)教師，而農(nóng)村學(xué)校招聘一名同質(zhì)教師需要花費(fèi)基準(zhǔn)學(xué)校師均工資102.889%的經(jīng)費(fèi)。就W縣而言，環(huán)境好的城鎮(zhèn)學(xué)校僅花費(fèi)基準(zhǔn)學(xué)校師均工資78.319%的經(jīng)費(fèi)就能招聘一名同質(zhì)教師，環(huán)境差的農(nóng)村學(xué)校招聘一名同質(zhì)的教師需花費(fèi)基準(zhǔn)學(xué)校師均工資116.347%的經(jīng)費(fèi)?？傮w來(lái)講，B縣縣域內(nèi)不同環(huán)境的學(xué)校招聘一名同質(zhì)教師的工資差異遠(yuǎn)沒(méi)有W縣大，這主要是因?yàn)锽縣屬于國(guó)家貧困山區(qū)縣，整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，所有學(xué)校環(huán)境均較差。而W縣屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的丘陵縣，城鎮(zhèn)和農(nóng)村所在地學(xué)校的地理和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境差異比較明顯。

（二）學(xué)校教育成本模型的估計(jì)

在得到教師工資指數(shù)后，我們就可以用它作為學(xué)校資源價(jià)格的代理變量來(lái)估計(jì)學(xué)?？偨逃杀灸Ｐ汀１?報(bào)告了B縣和W縣學(xué)校教育成本模型的回歸結(jié)果。表3顯示，如預(yù)期一樣，兩縣的學(xué)生成績(jī)對(duì)學(xué)校生均教育支出均產(chǎn)生了顯著的正向影響，即提高學(xué)生成績(jī)需要額外增加教育支出。預(yù)測(cè)教師工資和享受困難生活補(bǔ)助的學(xué)生占比分別作為資源價(jià)格和學(xué)生特殊需求的代理變量，二者也均對(duì)生均教育支出產(chǎn)生了顯著的正向影響，這與Duncombe和Yinger（2008）使用紐約州數(shù)據(jù)估算教育成本模型得出的結(jié)論一致。相比于W縣，B縣的預(yù)測(cè)工資對(duì)生均支出影響更大，可能的原因是B縣教師工資占學(xué)校教育支出的比重比W縣更大。為考察不同學(xué)校規(guī)模對(duì)學(xué)校生均支出的影響，我們將學(xué)校規(guī)模分為三類，即在校學(xué)生數(shù)在100以下的學(xué)校、在校學(xué)生數(shù)大于100小于500的學(xué)校以及在校學(xué)生數(shù)在500以上的學(xué)校。從表3中可以看出，反映學(xué)校規(guī)模大小的虛擬變量的回歸系數(shù)顯著為負(fù)，且隨著學(xué)校規(guī)模擴(kuò)大，生均支出下降的幅度也越大，這與Smet（2001）研究的結(jié)論是一致的，即不考慮私人成本，學(xué)校規(guī)模與公共教育支出呈“L”形。僅從節(jié)約公共支出的角度來(lái)看，一個(gè)縣初等學(xué)校規(guī)模越大，所用公共資金越少。

（三）縣域內(nèi)學(xué)校達(dá)到給定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)所需最低生均支出水平測(cè)算

在得到學(xué)?？偝杀竞瘮?shù)之后，我們就可以利用它來(lái)測(cè)算B縣和W縣所轄小學(xué)達(dá)到給定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)所需最低生均支出水平。具體估算分三步：第一步，確定每所學(xué)校應(yīng)達(dá)到的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn);第二步同前一樣，測(cè)算基準(zhǔn)學(xué)校達(dá)到給定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)所需最低生均支出水平，并制定學(xué)校生均支出指數(shù);第三步，測(cè)算所有學(xué)校達(dá)到設(shè)定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)所需最低生均支出水平。

1. 縣域內(nèi)每所學(xué)校應(yīng)達(dá)到教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定

前面我們將公平而有質(zhì)量的義務(wù)教育界定為使每一名學(xué)生達(dá)到一定成績(jī)標(biāo)準(zhǔn)，且該成績(jī)標(biāo)準(zhǔn)要能使每一名學(xué)生日后可以平等地接觸最高層次的教育和就業(yè)機(jī)會(huì)。學(xué)生成績(jī)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，由長(zhǎng)期承擔(dān)學(xué)校教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)任務(wù)的縣教研室憑經(jīng)驗(yàn)給出。由于各縣的條件、教育基礎(chǔ)和考試難度不一樣，不同縣給出了不一樣的成績(jī)標(biāo)準(zhǔn)。就B縣而言，2017-2018學(xué)年，小學(xué)語(yǔ)數(shù)統(tǒng)考綜合成績(jī)平均為65.8分。當(dāng)?shù)乜h教研室認(rèn)為，要想實(shí)現(xiàn)有質(zhì)量的小學(xué)教育，六年級(jí)畢業(yè)考試通過(guò)率至少應(yīng)達(dá)到70%，低年級(jí)統(tǒng)考及格率至少應(yīng)達(dá)到80%，經(jīng)測(cè)算生均綜合成績(jī)至少需達(dá)到72分。若六年級(jí)畢業(yè)考試通過(guò)率達(dá)到80%，生均綜合成績(jī)最低需達(dá)到80分左右。就W縣來(lái)說(shuō)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，教育條件和基礎(chǔ)較好，2017-2018學(xué)年度，小學(xué)生均語(yǔ)數(shù)綜合成績(jī)高于B縣近10分，達(dá)到了75.4分。在我們與W縣教研室的溝通中，他們認(rèn)為一所合格學(xué)校各年級(jí)統(tǒng)考尤其是六年級(jí)畢業(yè)考試通過(guò)率應(yīng)達(dá)到80%。按照通過(guò)率達(dá)到80%的要求，我們測(cè)算出全縣所有學(xué)校生均語(yǔ)數(shù)綜合成績(jī)至少應(yīng)在81分。若進(jìn)一步使其通過(guò)率達(dá)到90%，全縣生均語(yǔ)數(shù)綜合成績(jī)至少應(yīng)達(dá)到85分。

2. 基準(zhǔn)學(xué)校達(dá)到給定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)所需最低生均支出水平測(cè)算

基準(zhǔn)學(xué)校是指除學(xué)生成績(jī)以外，其他影響教育支出的因素均處于平均水平的假設(shè)學(xué)校?；鶞?zhǔn)學(xué)校最低生均支出測(cè)算是將總成本模型中學(xué)生成績(jī)以外變量的回歸系數(shù)與其變量的均值相乘，將得到的結(jié)果添加到截距項(xiàng)后，再加上設(shè)定的成績(jī)標(biāo)準(zhǔn)與學(xué)生成績(jī)回歸系數(shù)的乘積，并取反對(duì)數(shù)。測(cè)算基準(zhǔn)學(xué)校達(dá)到給定成績(jī)標(biāo)準(zhǔn)所需生均支出的目的是制定教育支出指數(shù)，以此為縣財(cái)政局采用差異化的生均撥款標(biāo)準(zhǔn)提供依據(jù)。表4給出了不同成績(jī)標(biāo)準(zhǔn)下B縣和W縣基準(zhǔn)學(xué)校、城鎮(zhèn)學(xué)校和農(nóng)村學(xué)校所需的最低生均支出。具體來(lái)說(shuō)，當(dāng)B縣生均綜合成績(jī)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為72分時(shí)，基準(zhǔn)學(xué)校所需最低生均支出為12982元，城鎮(zhèn)學(xué)校達(dá)到此標(biāo)準(zhǔn)僅需要花費(fèi)基準(zhǔn)學(xué)校84.90%的生均經(jīng)費(fèi)，而農(nóng)村學(xué)校要花費(fèi)基準(zhǔn)學(xué)校生均支出的110.40%的經(jīng)費(fèi)才能達(dá)到此標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)成績(jī)標(biāo)準(zhǔn)提高到80分時(shí)，基準(zhǔn)學(xué)校所需最低生均支出上升到13433元，相應(yīng)地，城鎮(zhèn)和農(nóng)村學(xué)校達(dá)到此標(biāo)準(zhǔn)生均支出在原有的基礎(chǔ)上各需要提高383元和498元;W縣成績(jī)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為81分時(shí)，基準(zhǔn)學(xué)校所需最低生均支出6668元，城鎮(zhèn)學(xué)校達(dá)到此標(biāo)準(zhǔn)所需最低生均支出要比基準(zhǔn)學(xué)校低近16個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)村學(xué)校達(dá)到此標(biāo)準(zhǔn)所需最低生均支出則高出基準(zhǔn)學(xué)校15.5個(gè)百分點(diǎn)。當(dāng)W縣設(shè)定成績(jī)標(biāo)準(zhǔn)提高到85分時(shí)，基準(zhǔn)學(xué)校所需最低生均支出相應(yīng)地提高到了6819元，其中城鎮(zhèn)和農(nóng)村學(xué)校達(dá)到此標(biāo)準(zhǔn)生均支出分別需增加了128元和174元。

無(wú)論是B縣還是W縣，農(nóng)村學(xué)校達(dá)到相同成績(jī)標(biāo)準(zhǔn)所需生均支出遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)學(xué)校，這主要是由農(nóng)村學(xué)校招聘一名同質(zhì)教師所需工資成本高、困難學(xué)生多和學(xué)校規(guī)模過(guò)小等不可控制環(huán)境因素造成的。另外，B縣基準(zhǔn)學(xué)校所需生均支出遠(yuǎn)高于W縣，其中一個(gè)重要的原因是B縣是山區(qū)縣，辦學(xué)成本高。

3. 所有學(xué)校達(dá)到設(shè)定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)所需最低生均支出水平測(cè)算

測(cè)算所有學(xué)校達(dá)到設(shè)定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)所需最低生均支出水平，實(shí)際上就是調(diào)整基準(zhǔn)學(xué)校達(dá)到設(shè)定成績(jī)標(biāo)準(zhǔn)所需的最低生均支出水平，以反映其他學(xué)校獨(dú)有的特征，具體方法為：用基準(zhǔn)學(xué)校達(dá)到設(shè)定成績(jī)標(biāo)準(zhǔn)所需的最低生均支出乘以某所學(xué)校教育支出指數(shù)和在校學(xué)生數(shù)，再除以100，其結(jié)果即為某學(xué)校達(dá)到設(shè)定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)所需最低生均支出水平。

需要注意的是，測(cè)算所需最低生均支出的學(xué)校僅限于實(shí)際成績(jī)低于設(shè)定成績(jī)標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)校。對(duì)于沒(méi)有達(dá)到設(shè)定成績(jī)標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)校，若測(cè)算的最低生均支出與實(shí)際生均支出的差額為正，則代表該學(xué)校需要額外財(cái)政撥款。若差額為負(fù)，則表示該學(xué)校目前的生均支出水平已超過(guò)了達(dá)到設(shè)定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)所需的最低生均支出水平，該學(xué)校沒(méi)有達(dá)到該設(shè)定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的原因不是因?yàn)樨?cái)政撥款不足，而是環(huán)境、效率等其他因素所致，對(duì)于這樣的學(xué)校無(wú)需額外財(cái)政撥款。B縣和W縣達(dá)到各自給定不同成績(jī)標(biāo)準(zhǔn)所需最低生均支出水平的測(cè)算結(jié)果見(jiàn)表4。

表4顯示，B縣生均綜合成績(jī)?cè)O(shè)定為72分時(shí)，在未達(dá)標(biāo)的35所學(xué)校中共有31所學(xué)校需額外增加財(cái)政支出，共需額外增加財(cái)政支出0.860億元，占實(shí)際支出總額的37.1%。其中，城鎮(zhèn)有12所需額外增加財(cái)政支出，共需增加0.756億元;農(nóng)村學(xué)校有19所需額外增加財(cái)政撥款，共需增加0.104億元。若進(jìn)一步將B縣生均綜合成績(jī)提高到80分，僅有1所學(xué)校達(dá)到設(shè)定的成績(jī)標(biāo)準(zhǔn)，在余下50所沒(méi)有達(dá)到這個(gè)成績(jī)標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)校中，需要額外增加財(cái)政撥款的學(xué)校有31所，共需額外增加財(cái)政支出0.942億元，占實(shí)際支出總額的40.6%。

W縣生均綜合成績(jī)?cè)O(shè)定為81分時(shí)，在37所未達(dá)到設(shè)定成績(jī)標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)校中有30所需要額外增加財(cái)政撥款，共需額外增加財(cái)政撥款0.266億元，占實(shí)際財(cái)政支出的16.0%。其中，城鎮(zhèn)未達(dá)標(biāo)需要額外增加財(cái)政支出的學(xué)校有10所，共需額外增加財(cái)政撥款0.174億元;農(nóng)村未達(dá)標(biāo)需額外增加財(cái)政撥款的學(xué)校有20所，共需額外增加財(cái)政支出0.092億元。若進(jìn)一步將生均綜合成績(jī)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為85分，僅有4所學(xué)校達(dá)到設(shè)定的成績(jī)標(biāo)準(zhǔn)。在47所生均綜合成績(jī)未達(dá)到85分的學(xué)校中，有32所學(xué)校需額外增加撥款才能達(dá)到設(shè)定的成績(jī)標(biāo)準(zhǔn)。

五、結(jié)論與政策建議

縣是我國(guó)義務(wù)教育供給的責(zé)任主體，要在縣域內(nèi)落實(shí)黨的十九大提出的“努力讓每個(gè)孩子享有公平而有質(zhì)量的教育”，縣財(cái)政就必須為每一所學(xué)校提供經(jīng)費(fèi)保障，而這需要弄清楚每一所學(xué)校達(dá)到給定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)所需的最低生均支出水平。本文以B縣和W縣為例，運(yùn)用成本函數(shù)法對(duì)其所轄小學(xué)發(fā)展公平而有質(zhì)量的義務(wù)教育所需最低生均支出水平進(jìn)行了測(cè)算，其結(jié)果概述如下：一是不同環(huán)境的學(xué)校要聘請(qǐng)一名同質(zhì)教師需要不同的工資水平，環(huán)境越差的學(xué)校，聘請(qǐng)一名同質(zhì)教師所需的工資水平也就越高;二是學(xué)校教育支出與教育質(zhì)量或?qū)W生成績(jī)存在顯著的正相關(guān)關(guān)系，即提高學(xué)生成績(jī)標(biāo)準(zhǔn)需要額外的增加教育支出，設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)越高，額外增加的教育支出越多;三是綜合考慮學(xué)校資源的價(jià)格、學(xué)生的特殊需求和學(xué)校規(guī)模等因素后，不同學(xué)校達(dá)到相同質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)所需生均支出水平存在很大差異。那些環(huán)境艱苦、貧困生占比大且規(guī)模較小的農(nóng)村學(xué)校要比城鎮(zhèn)學(xué)?；ㄙM(fèi)至少一倍以上成本才能達(dá)到相同的成績(jī)標(biāo)準(zhǔn);四是在未達(dá)到縣給定成績(jī)標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)校中，有一小部分學(xué)校目前實(shí)際生均支出水平已超過(guò)了達(dá)到給定成績(jī)標(biāo)準(zhǔn)所需的最低生均支出水平，之所以沒(méi)有達(dá)到給定成績(jī)標(biāo)準(zhǔn)的原因，是因?yàn)橐粋€(gè)地區(qū)的教育水平不僅需要財(cái)政的支持，還受當(dāng)?shù)丨h(huán)境、效率等因素的影響，例如，某些地區(qū)由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下，教育水平存在一個(gè)上限，達(dá)到該上限后，不論再增加多少財(cái)政撥款，教育水平都不會(huì)再得到提高，再比如由于學(xué)校在使用教育撥款的過(guò)程中存在低效率行為，造成了部分資源浪費(fèi)，使得需要額外的支出去彌補(bǔ)，而這部分支出本可以通過(guò)提升效率來(lái)避免。

基于上述研究的結(jié)論，縣域內(nèi)要落實(shí)黨的十九大提出的“努力讓每個(gè)孩子享有公平而有質(zhì)量的教育”，應(yīng)著手做好如下幾個(gè)方面的工作：一是我國(guó)義務(wù)教育公平的理念已由“資源配置公平”轉(zhuǎn)為“結(jié)果公平”，相應(yīng)地，指導(dǎo)我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政撥款的原則也應(yīng)由過(guò)去的“橫向公平”轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱v向公平”，即不要片面追求學(xué)校間投入均等，而是對(duì)于條件差和特殊需求學(xué)生多的學(xué)校給予更多的財(cái)政支持，以確保其達(dá)到最低的教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn);二是凝聚共識(shí)，明確公平而有質(zhì)量的義務(wù)教育的含義，并確立其質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)制定既要考慮民眾對(duì)教育質(zhì)量提升的需求，同時(shí)也要考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政承受能力;三是注重學(xué)校財(cái)政資源使用的效率，對(duì)未達(dá)到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)且資源浪費(fèi)的學(xué)校問(wèn)責(zé)，并實(shí)行績(jī)效撥款;四是從美國(guó)“充足性教育”實(shí)踐和本文測(cè)算結(jié)果來(lái)看，追求公平而有質(zhì)量的義務(wù)教育，需要大幅度增加義務(wù)教育的財(cái)政投入，這對(duì)于財(cái)力比較薄弱的縣財(cái)政來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是一個(gè)很大的負(fù)擔(dān)。因此，需要以達(dá)到政策給定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)所需的最低支出水平為基礎(chǔ)，重新確立中央、省和縣義務(wù)教育支出的分擔(dān)比例。在當(dāng)前我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政支出“以縣為主”的模式下，中央政府應(yīng)承擔(dān)起保證每個(gè)孩子都能接受義務(wù)教育機(jī)會(huì)的責(zé)任，而省級(jí)政府則應(yīng)該承擔(dān)省域內(nèi)均衡義務(wù)教育投入的責(zé)任，同時(shí)應(yīng)賦予縣級(jí)政府更大的自主權(quán)。

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How Much Financial Investment is Needed to Develop Fair and Quality Compulsory Education？

—A Case Study of Elementary Schools in County B and County W

Li Xiangyun and Tong Zefeng

（School of Public Finance and Taxation， Zhongnan University of Economics and Law）

Abstract：To meet the requirements set by the 19th National Congress of the Communist Party of China that ‘Efforts must be made to enable every child to enjoy fair and quality education’， in the field of compulsory education， two key issues must be addressed. The first is to clearly define the meaning of ‘fair and quality compulsory education’ and to establish the quality standards to be?? met. The second is to measure the level of financial expenditure required for each school to satisfy the set quality standards. This paper draws on the meaning of ‘a(chǎn)dequacy education’ in the United States， and defines ‘fair and quality compulsory education’ as allowing every student to reach a certain quality standard. The quality standard should enable every student to have equal access to the highest possible level of education and employment opportunities in the future. On this basis， this paper adopts the quality standards set by the Teaching and Research Offices in the survey counties， and uses the cost function model to measure the level of financial expenditure required for rural primary schools to reach the set quality standards. The results show that schools in different environments require different levels of financial expenditure to achieve fair and quality compulsory education. The specific manifestation is that the worse the school environmental conditions are， the higher the level of financial expenditures is required. In addition， equal resource allocation cannot bring about fair and high quality compulsory education， and the per-student financial appropriation standard needs to be adjusted according to school differences.

Key Words：compulsory education; fairness of quality; financial expenditure; measurement and calculation

責(zé)任編輯 鄧 悅