鄉(xiāng)村振興視角下我國(guó)鄉(xiāng)村治理模式的演變邏輯及啟示

李冠杰 李榮娟 郭佳 南吉卯 徐甜甜

摘 要：通過(guò)對(duì)古代皇權(quán)與紳?rùn)?quán)、近現(xiàn)代“鄉(xiāng)紳”自治和新中國(guó)的“村民自治”歷史演變與發(fā)展歷程的梳理和分析可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出國(guó)家層面行政化與鄉(xiāng)村層面自治化齊頭并進(jìn)的變化軌跡。在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，提高治理的有效性、科學(xué)性和規(guī)范性，建構(gòu)符合實(shí)際的鄉(xiāng)村治理模式，滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的迫切要求，走鄉(xiāng)村善治之路，并承擔(dān)起鄉(xiāng)村振興的歷史重任，必須尊重“鄉(xiāng)土中國(guó)”的歷史基礎(chǔ)和發(fā)展規(guī)律，反思單一行政化的近代做法和沉痛教訓(xùn)，發(fā)揮村民自治的當(dāng)代元素和民主價(jià)值。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;鄉(xiāng)村治理;演變

中圖分類(lèi)號(hào)：F2???? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A????? doi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.17.009

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路。所謂鄉(xiāng)村善治，即如何通過(guò)有效的管理實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良好運(yùn)行和有序發(fā)展。構(gòu)建有效的鄉(xiāng)村治理模式是推動(dòng)鄉(xiāng)村治理規(guī)范化、制度化、現(xiàn)代化和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而分析和梳理我國(guó)鄉(xiāng)村治理模式的歷史演變與發(fā)展歷程，并從中得出經(jīng)驗(yàn)和啟示，則是構(gòu)建有效鄉(xiāng)村治理模式的前提和基礎(chǔ)。

1 皇權(quán)與紳?rùn)?quán)

古代的皇權(quán)與紳?rùn)?quán)存在較大差異。從結(jié)構(gòu)上來(lái)看，皇權(quán)主要涉及法度制定權(quán)、重大決策權(quán)以及最高行政權(quán)。紳?rùn)?quán)則來(lái)源于皇權(quán)以外，既作為一種自保手段達(dá)到制衡皇權(quán)的目的以實(shí)現(xiàn)其工具性，又通過(guò)傳統(tǒng)、規(guī)范、文字等服務(wù)和影響皇權(quán)并進(jìn)而影響整個(gè)社會(huì)以實(shí)現(xiàn)其教化意圖。在中國(guó)古代，唯有熟知傳統(tǒng)、規(guī)范、文字的特殊人物才為“士”，基于此形成的紳士階層并由此而來(lái)的紳?rùn)?quán)往往是一種教化權(quán)力。這種非正式的權(quán)力與皇權(quán)在博弈中維系著幾千年的大一統(tǒng)社會(huì)并構(gòu)成獨(dú)特的“雙軌政治”，即皇權(quán)和紳?rùn)?quán)并存，皇帝和紳士共治，上通下達(dá)、來(lái)去自如。實(shí)踐中，皇權(quán)實(shí)現(xiàn)衙門(mén)內(nèi)事務(wù)的處理，紳?rùn)?quán)則擔(dān)負(fù)衙門(mén)外區(qū)域的自治，其憑借特殊的社會(huì)地位和私人關(guān)系，向各級(jí)衙門(mén)甚至皇帝本人施壓，自下而上，修改政令，發(fā)揮效力，限制皇權(quán)。

基于皇權(quán)與紳?rùn)?quán)的復(fù)雜關(guān)系而形成的“縣政鄉(xiāng)治”，即農(nóng)村社會(huì)的自治化是古代國(guó)家治理結(jié)構(gòu)在這一層次上的主要體現(xiàn)。我國(guó)古代的“鄉(xiāng)”長(zhǎng)期以來(lái)形成的士紳自治，類(lèi)似于社會(huì)管理組織，發(fā)揮著秩序維持、調(diào)解鄉(xiāng)里、教化民眾和規(guī)范民風(fēng)的作用。這種寓于鄉(xiāng)土之中的社會(huì)管理組織不同于正式官僚體制中的衙門(mén)而實(shí)行自治和自我管理，原因在于皇權(quán)的邊陲是縣政，縣衙是最基層的政權(quán)單元，皇權(quán)和紳?rùn)?quán)的邊界相對(duì)清晰，官治和自治的范圍相對(duì)明確。然而，皇權(quán)和紳?rùn)?quán)并非孤立獨(dú)行，兩者具有兼容性和排斥性。所謂兼容性是指，皇權(quán)的利益訴求自上而下必然要延伸至鄉(xiāng)村社會(huì)，從而要求士紳自治與中央統(tǒng)治完全連通，這樣可以有效節(jié)約皇權(quán)統(tǒng)治成本，達(dá)到以族權(quán)控制鄉(xiāng)村的目的。所謂排斥性是指，紳?rùn)?quán)在自治過(guò)程中自下而上把壓力和訴求透到上層，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)皇權(quán)的制衡，避免皇帝為所欲為，王朝更迭充分說(shuō)明了這一點(diǎn)。這種兼容性和排斥性充分體現(xiàn)了鄉(xiāng)村社會(huì)自治的特點(diǎn)，也反映出皇權(quán)與紳?rùn)?quán)的低水平制衡。在這樣的體制下，中國(guó)古代農(nóng)村社會(huì)發(fā)展必然停滯，激烈沖突和改朝換代不斷上演，反復(fù)打破與反復(fù)建立簡(jiǎn)單循環(huán)，根本原因就在于低水平的古代農(nóng)村社會(huì)自治化缺少對(duì)權(quán)力的民主化改造。

2 近現(xiàn)代“鄉(xiāng)紳”自治

隨著國(guó)家建構(gòu)的完善及其居于主導(dǎo)地位的形成，由此造成社會(huì)階層成分的變化以及各種責(zé)任的改變。士紳的來(lái)源逐漸由熟知傳統(tǒng)、規(guī)范、文字的特殊人物和社會(huì)精英轉(zhuǎn)為地方中介人。這種角色的演化要求只有承擔(dān)博愛(ài)、援助、庇護(hù)等滿(mǎn)足地方需要的事務(wù)才能獲取領(lǐng)袖之身份，進(jìn)而取得統(tǒng)治的合法性和持久性。這種地方關(guān)系的變化是建立在個(gè)體身份的缺失和交易系統(tǒng)不完善的基礎(chǔ)之上，國(guó)家在保護(hù)交易中無(wú)能為力，只能寄希望于地方中介人通過(guò)自身影響和權(quán)威來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)各種秩序的調(diào)整。這種地方中介人雖然以“精英”為中心，提供了地方的各種需要，但始終徘徊在國(guó)家中心整合系統(tǒng)之外。然而，隨著這種地方中介人來(lái)源的異化，傳統(tǒng)的士紳聯(lián)系和社會(huì)內(nèi)聚力不斷弱化，通過(guò)信譽(yù)、權(quán)威維系自身地位和政治利益的可能性變小，再加上文化價(jià)值的退化和官僚化的推進(jìn)，國(guó)家權(quán)力中心觀念日益深入人心，這時(shí)農(nóng)民眼中的地方精英就由地方中介人逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楣倭呕牡胤骄?，地方精英官僚化最終形成。

由于國(guó)家權(quán)力中心觀念下的國(guó)家政權(quán)建設(shè)，地方中介人成為地方精英的歷史一去不返，取而代之的是團(tuán)體型、權(quán)力型的掠奪性階層。正是這個(gè)階層的出現(xiàn)，使原來(lái)地方與民眾間的文化、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系發(fā)生根本改變，從援助、庇護(hù)變?yōu)槌槿?、掠奪。掠奪性階層使個(gè)人利益快速膨脹，同時(shí)也使地方衰退、國(guó)家削弱。因?yàn)樵谶M(jìn)行政權(quán)建設(shè)過(guò)程中，國(guó)家試圖從民間獲取資源的努力失敗，而與此同時(shí)民間資源卻越來(lái)越多地被掠奪性階層牟取。因此，“國(guó)家政權(quán)建設(shè)”不可避免地使社會(huì)承壓，使農(nóng)民破產(chǎn)，基層權(quán)力基礎(chǔ)動(dòng)搖。另外，這一過(guò)程中所出現(xiàn)的國(guó)家政策也使掠奪性階層強(qiáng)烈不滿(mǎn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯，政權(quán)建設(shè)目標(biāo)難以完成。基于此，掠奪性階層既不能違背國(guó)家收取資源的意愿，以保全合法性身份，又竭力維系傳統(tǒng)自治和內(nèi)部秩序。

“國(guó)家政權(quán)建設(shè)”中，農(nóng)民運(yùn)動(dòng)的目標(biāo)非常明確，即抗權(quán)和抗稅。前者與國(guó)家有關(guān)，后者與掠奪性階層有關(guān)。對(duì)于掠奪性階層而言，試圖采用合法體制通過(guò)反抗來(lái)最大化自身利益的行為必然危及國(guó)家政權(quán);對(duì)于農(nóng)民而言，則希望通過(guò)抗權(quán)和抗稅引起國(guó)家對(duì)租稅關(guān)系的重新重視;對(duì)于國(guó)家而言，它既需要限制掠奪性階層的租金來(lái)源以協(xié)調(diào)、穩(wěn)定與農(nóng)民的關(guān)系，又不得不為保持財(cái)政收入的持續(xù)增加而默許，甚至支持掠奪性階層的失范行為。在這種情況下，國(guó)家的介入行為與掠奪性階層的庇護(hù)行為就具有了一致性，其結(jié)果是地方官員與掠奪性階層相互勾結(jié)、不斷強(qiáng)化，以及隨之而來(lái)的地方官員財(cái)富的迅速增加和個(gè)人斂財(cái)行為的大肆流行。在官制所給予身份、地位的保護(hù)下，身份和財(cái)富的交換正好滿(mǎn)足了這兩類(lèi)人聚斂財(cái)富各需的特定資源，升官和發(fā)財(cái)結(jié)合的程度日益緊密。這種交換在長(zhǎng)期的實(shí)踐中不斷固化，使掠奪性階層和地方官員的整體品質(zhì)嚴(yán)重下降。掠奪性階層正是通過(guò)自身所掌控財(cái)富資源與地方官員所掌控權(quán)力資源的交換，穩(wěn)定自身的控制，由此官員——特定階層勾連的地方網(wǎng)絡(luò)正式形成。

3 新中國(guó)的“村民自治”

新中國(guó)成立以來(lái)，“村治”是“村民自治”的重要形式，“鄉(xiāng)政”是國(guó)家政策介入的重要結(jié)果。鄉(xiāng)村治理則沿著“鄉(xiāng)政”和“村治”兩條主線(xiàn)并列并行、相互博弈。

中國(guó)農(nóng)村的“村民自治”是在新的歷史條件下形成和發(fā)展、體現(xiàn)農(nóng)村居民自主管理和自我服務(wù)、極具中國(guó)特色的和反映社會(huì)主義民主的一項(xiàng)基層社會(huì)治理制度。在實(shí)踐中，“村民自治”往往通過(guò)多種形式和途徑，以農(nóng)村居民為主體，以最基本的組織單位“村”為范圍，以村內(nèi)公共利益和公共需要為內(nèi)容，依法辦理與有效落實(shí)民主事務(wù)和民主權(quán)利，確保國(guó)家對(duì)基層治理的實(shí)現(xiàn)。具體而言，在村級(jí)公共事務(wù)和公共需要方面，通過(guò)村民直接選舉來(lái)實(shí)現(xiàn)組織上的民主，通過(guò)集體決定來(lái)實(shí)現(xiàn)決策上的民主，通過(guò)對(duì)各項(xiàng)事務(wù)的參與來(lái)實(shí)現(xiàn)管理上的民主，通過(guò)自治章程和鄉(xiāng)規(guī)民約來(lái)實(shí)現(xiàn)自我約束和監(jiān)督上的民主?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》則從自治組織形態(tài)層面進(jìn)一步對(duì)村民委員會(huì)的組成、任期、性質(zhì)、功能做了制度規(guī)定和詳細(xì)安排，特別是在村民各項(xiàng)權(quán)利、村民意見(jiàn)反饋、集體財(cái)產(chǎn)管理、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)合作、履行法定義務(wù)、村務(wù)政務(wù)公開(kāi)、配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、矛盾糾紛調(diào)解、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)設(shè)置等方面，進(jìn)一步明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用和實(shí)行民主管理的基本程序。

“鄉(xiāng)政村治”正是在發(fā)揮村民委員會(huì)作用與協(xié)調(diào)處理同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系、自主管理村內(nèi)事務(wù)同堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法行政背景下所形成的治理思路和治理格局。“鄉(xiāng)政”和“村治”相互影響，其中，“鄉(xiāng)政”對(duì)“村治”主要在村干部的任免和調(diào)控、村干部的信任和支持、村治活動(dòng)開(kāi)展和檢查、村組織和干部的考核評(píng)比、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政務(wù)推行以及個(gè)人情感交往等方面發(fā)生作用;“村治”對(duì)“鄉(xiāng)政”主要在干部控制力、經(jīng)濟(jì)資源控制力、社會(huì)資源控制力等方面產(chǎn)生影響，從而出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)威削弱、政務(wù)推行滯后、管理效能降低、干群關(guān)系疏遠(yuǎn)等情形。綜上所述，鄉(xiāng)村治理中的“鄉(xiāng)政”和“村治”，實(shí)質(zhì)上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)兩個(gè)主體之間互動(dòng)的結(jié)果，也是國(guó)家行政與村民自治互動(dòng)的反映，以及國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的交換和博弈。從目前“鄉(xiāng)政”和“村治”的關(guān)系看，這種模式使鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間產(chǎn)生了管理方式的轉(zhuǎn)變，以及由此帶來(lái)的調(diào)控能力的減弱。

4 啟示

從皇權(quán)與紳?rùn)?quán)的“雙軌政治”，到近現(xiàn)代的“鄉(xiāng)紳”自治，再到新中國(guó)的“村民自治”，鄉(xiāng)村治理的不斷演變和發(fā)展，在此過(guò)程中呈現(xiàn)出國(guó)家層面行政化與鄉(xiāng)村層面自治化齊頭并進(jìn)的變化軌跡。雖然不同時(shí)期鄉(xiāng)村治理的形式不同，但在制度框架內(nèi)國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)關(guān)系調(diào)整和控制的力度卻從未放松和弱化。鄉(xiāng)村治理與基層經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展緊密聯(lián)系，其地位和作用異常重要，但卻不能脫離國(guó)家目標(biāo)和國(guó)家政權(quán)建設(shè)實(shí)際需要，否則鄉(xiāng)村治理將是無(wú)源之水、無(wú)本之木。近代中國(guó)半殖民地半封建社會(huì)的國(guó)家境遇就能很好地說(shuō)明鄉(xiāng)村治理是“然”。要想實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村自治與官治之間、鄉(xiāng)村社會(huì)與政府之間的動(dòng)態(tài)平衡，強(qiáng)化或弱小任何一方都將功虧一簣。因此，鄉(xiāng)村治理模式的構(gòu)建，既要完成鄉(xiāng)土中國(guó)熟人社會(huì)的時(shí)代化改造，又要進(jìn)行鄉(xiāng)村民間自治組織的民主化培育，同時(shí)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)力的合理化限制和明確化規(guī)范。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求鄉(xiāng)村治理體制不斷變革和創(chuàng)新，特別是在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，提高治理的有效性、科學(xué)性和規(guī)范性，走鄉(xiāng)村善治之路。如何創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體制，建構(gòu)符合實(shí)際的鄉(xiāng)村治理模式，滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的迫切要求，并承擔(dān)起鄉(xiāng)村振興的歷史重任，需要從善治追求和所面臨的建設(shè)任務(wù)以及現(xiàn)行治理模式的缺陷與不足等方面進(jìn)行改進(jìn)和完善。但總的來(lái)說(shuō)，“鄉(xiāng)土中國(guó)”的歷史基礎(chǔ)和發(fā)展演變，單一行政化的近代做法和沉痛教訓(xùn)，村民自治的當(dāng)代元素和民主價(jià)值，都不能否認(rèn)。

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