嚴(yán)守耕地與生態(tài)紅線，加強(qiáng)土地資源保護(hù)

王永春

摘要：“十分珍惜、合理利用土地并切實(shí)保護(hù)耕地”是必須要堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策，耕地足則基礎(chǔ)牢、耕地穩(wěn)則社會(huì)安、耕地好則生態(tài)優(yōu)。我國(guó)進(jìn)入新的發(fā)展階段之后，需要更多優(yōu)質(zhì)的土地資源來支持發(fā)展，從全局上來看，應(yīng)將嚴(yán)守耕地紅線、保護(hù)生態(tài)環(huán)境放在工作首位。強(qiáng)調(diào)合理、科學(xué)、規(guī)范的利用土地，保護(hù)耕地資源與生態(tài)資源，提高土地資源保護(hù)力度，推動(dòng)土地資源管理的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：耕地;生態(tài);土地資源;耕地保護(hù)

近些年來，我國(guó)在各方面取得的成績(jī)都有目共睹，城鄉(xiāng)面貌也因此發(fā)生了翻天覆地的變化。但是在實(shí)際發(fā)展的進(jìn)程中，也應(yīng)該看到問題的存在，尤其是土地資源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題更應(yīng)該受到關(guān)注，因?yàn)檫@些問題直接關(guān)系到人類的生存與可持續(xù)發(fā)展。在今后的時(shí)間里，實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，切實(shí)保護(hù)好耕地資源尤其是利用好永久基本農(nóng)田勢(shì)在必行。同樣的，耕地保護(hù)作為一項(xiàng)重要任務(wù)，不能脫離開發(fā)利用只談保護(hù)，也不能只重?cái)?shù)量而忽視耕地生態(tài)。因此，針對(duì)耕地生態(tài)保護(hù)存在的問題進(jìn)行梳理與原因分析，并提出針對(duì)性的對(duì)策來加強(qiáng)土地資源保護(hù)有重要意義。

1 耕地與生態(tài)紅線的保護(hù)內(nèi)涵

1.1 耕地保護(hù)紅線

耕地作為生產(chǎn)糧食的直接、唯一場(chǎng)所，近些年來呈現(xiàn)出耕地保有量不斷減少的這一趨勢(shì)，我國(guó)如今極其重視耕地保有量，因此也正在“十一五”規(guī)劃當(dāng)中提出了：耕地保有量1.2億hm2，這是維持糧食安全的最低限度，也是耕地保有量不允許跌破的底線。這也是我們所說的“耕地保護(hù)紅線”。

耕地?cái)?shù)量和單位耕地年產(chǎn)量是影響到糧食總生產(chǎn)量的兩個(gè)主要因子。要想保證最基本的糧食需求，有兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：其一是要有一定的耕地保有量作為根本;其二是單位耕地需維持一定的年產(chǎn)水平，這代表的是單位耕地產(chǎn)出能力，即耕地質(zhì)量?；谝欢ㄙ|(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的耕地保有量也是能夠獲得糧食長(zhǎng)期、穩(wěn)定生產(chǎn)的根本要素。

耕地保護(hù)紅線包括兩個(gè)方面：耕地保護(hù)的數(shù)量紅線與質(zhì)量紅線。前者是對(duì)區(qū)域內(nèi)耕地資源安全在數(shù)量上的反應(yīng)，通過明確耕地?cái)?shù)量的具體數(shù)值，以多種措施防止紅線之內(nèi)的耕地被非法占用，從而確保耕地?cái)?shù)量的動(dòng)態(tài)平衡;后者則又包括了諸多小內(nèi)容：土壤質(zhì)量、環(huán)境質(zhì)量、管理質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)質(zhì)量，具體是指在一定的區(qū)域范圍內(nèi)，基于一定糧食消費(fèi)層次與糧食自給率的約束之下，依舊能夠產(chǎn)出滿足人們需求的健康食物的高質(zhì)量耕地的最少保有量。

1.2 生態(tài)用地保護(hù)紅線

生態(tài)用地紅線具體是指為了保護(hù)高度敏感性與高度重要性的生態(tài)環(huán)境的用地范圍劃歸。最早是用于規(guī)劃部門，使用紅筆將用地范圍劃出來，代表了規(guī)劃部門核準(zhǔn)批復(fù)給用地單位的用地范圍。分析其本質(zhì)，認(rèn)為生態(tài)用地紅線為區(qū)域內(nèi)獲得自然服務(wù)功能的基礎(chǔ)，同時(shí)是生態(tài)安全的核心區(qū)域，也是維持區(qū)域內(nèi)生態(tài)平衡的重點(diǎn)區(qū)域。

具體劃定生態(tài)保護(hù)紅線的方法為：首先是對(duì)研究區(qū)域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀的分析;其次是結(jié)合生態(tài)環(huán)境敏感性評(píng)價(jià)結(jié)果，評(píng)價(jià)該區(qū)域的生態(tài)用地服務(wù)功能重要性;最后就是結(jié)合以上論述，劃定生態(tài)用地紅線。

2 耕地生態(tài)保護(hù)實(shí)踐中存在的問題

2.1 耕地?cái)?shù)量減少、總體質(zhì)量降低

在認(rèn)識(shí)到嚴(yán)守耕地紅線的重要性以來，我國(guó)一直都在落實(shí)嚴(yán)控建設(shè)占用耕地、加強(qiáng)對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)與建設(shè)等行為，雖然從基本上來看，是完成了要求的耕地保有量與基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)，但是深入剖析，人多、地少的形式依舊沒有得到有效改變，即耕地后備資源還是比較匱乏的，面臨的占補(bǔ)平衡任務(wù)依然非常艱巨，耕地保護(hù)形式仍然嚴(yán)峻。對(duì)耕地減少的原因進(jìn)行分析，認(rèn)為原因之一是建設(shè)用地需求量的增長(zhǎng)，原因之二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，原因之三就是對(duì)于耕地使用的不合理性，等等這些都是導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量逐年減少的重要原因[1]。

在耕地?cái)?shù)量減少的前提下，通過調(diào)查耕地質(zhì)量發(fā)現(xiàn)，全國(guó)耕地自然質(zhì)量分級(jí)中，大部分均為質(zhì)量較差的六等地，而質(zhì)量最好的五等地占總耕地面積較少比例。在耕地實(shí)踐中，不健康的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式例如過度使用化肥農(nóng)藥、建設(shè)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不健全等等都會(huì)給耕地質(zhì)量造成不良影響。而耕地質(zhì)量較低、欠佳的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式等，無疑會(huì)給我國(guó)耕地質(zhì)量保護(hù)工作的順利開展造成阻礙。

2.2 忽視了耕地資源的生態(tài)價(jià)值

根據(jù)有關(guān)工作指導(dǎo)意見的要求，對(duì)耕地保護(hù)工作的重點(diǎn)需從原本的數(shù)量、質(zhì)量并重轉(zhuǎn)而為數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)保護(hù)的“三位一體”[2]。但縱觀實(shí)踐效果，取得的成效并不是很理想，分析原因或與以下幾點(diǎn)有關(guān)：

第一點(diǎn)是由于耕地利用所獲得的利益比較少，影響到了耕地經(jīng)營(yíng)者的自發(fā)保護(hù)意愿，也由此很容易出現(xiàn)非農(nóng)化的形式。

第二點(diǎn)是由于耕地生態(tài)保護(hù)所產(chǎn)生的效益并未得到社會(huì)的廣泛認(rèn)可，且近年來也未發(fā)生過糧食安全危機(jī)，不管是政府還是農(nóng)戶對(duì)于耕地保護(hù)的重視程度較弱，所產(chǎn)生的效益低，這便直接影響到了耕地保護(hù)主體的積極性，從而不斷出現(xiàn)耕地流轉(zhuǎn)為他所用的現(xiàn)象。

耕地資源的農(nóng)用經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值均為其綜合價(jià)值，其中，耕地資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值是借由市場(chǎng)機(jī)制途徑來實(shí)現(xiàn)的;耕地資源的生態(tài)價(jià)值則由于生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜因素限制而很難得到量化，即便有量化結(jié)果也被歸為到學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，所以導(dǎo)致社會(huì)大眾對(duì)此的認(rèn)知度較低、認(rèn)可度也不高。另外，尚存在耕地保護(hù)實(shí)踐中的一個(gè)問題是：生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定依據(jù)經(jīng)驗(yàn)而定，導(dǎo)致各地區(qū)之間有較大差異。例如有一些地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是300元/667m2，而有些地區(qū)則是

400元/667m2，有一些是補(bǔ)償給個(gè)人，而有一些則是直接補(bǔ)償?shù)酱寮w，補(bǔ)償?shù)馁Y金用來進(jìn)行土地整理和田間設(shè)施的維護(hù)，農(nóng)民并未得到直接補(bǔ)償或者是較少得到直接補(bǔ)償[3]。

2.3 耕地生態(tài)保護(hù)技術(shù)的不完善

耕地生態(tài)保護(hù)包括了多個(gè)層級(jí)，比如耕地的本體、耕地生態(tài)系統(tǒng)以及耕地利用狀態(tài)等。因?yàn)橹皩?duì)于耕地生態(tài)保護(hù)目標(biāo)不明確的認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致長(zhǎng)時(shí)間以來我國(guó)對(duì)于耕地生態(tài)保護(hù)技術(shù)的掌握還不甚完善，尤其表現(xiàn)在：對(duì)耕地生態(tài)價(jià)值的評(píng)估技術(shù)、對(duì)耕地生態(tài)系統(tǒng)中水土氣生等要素狀態(tài)的綜合診斷技術(shù)、對(duì)影響到耕地生態(tài)系統(tǒng)的障礙因素分析技術(shù)等，這些技術(shù)均尚處于初步探索的階段。

3 嚴(yán)守耕地與生態(tài)紅線的對(duì)策建議

耕地屬于稀缺資源以及無可替代的生產(chǎn)要素，強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)的同時(shí)也需要結(jié)合“三位一體”的基本理念綜合考量到其自然屬性、社會(huì)屬性和經(jīng)濟(jì)屬性。就從目前我國(guó)當(dāng)前的耕地保護(hù)實(shí)踐來看，應(yīng)在進(jìn)一步加強(qiáng)耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量保護(hù)的同時(shí)，彌補(bǔ)耕地生態(tài)保護(hù)這一短板，從根本上實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地的“三位一體”保護(hù)。

3.1 激發(fā)耕地生態(tài)保護(hù)動(dòng)力、細(xì)化保護(hù)目標(biāo)

首先，通過完善考核的方法，有利于激發(fā)對(duì)于耕地生態(tài)保護(hù)的動(dòng)力性?？梢酝ㄟ^以下途徑來實(shí)現(xiàn)：第一，構(gòu)建生態(tài)GDP考核機(jī)制，將獲得的耕地生態(tài)價(jià)值評(píng)估結(jié)果作為依據(jù)，對(duì)耕地生態(tài)GDP進(jìn)行核算，以此作為地方政府考核的主要指標(biāo)，刺激政府樹立起對(duì)政府耕地生態(tài)保護(hù)的積極動(dòng)力[4]。第二，對(duì)耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核制度進(jìn)行查缺補(bǔ)漏并予以完善，將其中所欠缺之處都予以有效的補(bǔ)足，例如：耕地質(zhì)量降低、耕作層土壤退化以及土壤遭受污染等直接影響到糧食安全以及耕地健康的耕地保護(hù)目標(biāo)考核負(fù)向指標(biāo)，形成完善的耕地生態(tài)保護(hù)機(jī)制。

其次，通過系統(tǒng)性地分解，對(duì)耕地生態(tài)保護(hù)目標(biāo)進(jìn)行仔細(xì)劃分。把耕地生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化成三個(gè)方面：耕地利用的生態(tài)化、耕地生態(tài)系統(tǒng)的安全和穩(wěn)定、耕地本體健康。對(duì)于耕地生態(tài)的保護(hù)來說：第一點(diǎn)，是要保證耕地本體是并無污染、是健康的，也就是土壤的耕作層有且長(zhǎng)時(shí)間維持有效肥力與自凈能力，地下水可充足供給且健康、無污染;第二點(diǎn)，是要保證耕地和四周地表水源、植物以及動(dòng)物等構(gòu)成的耕地生態(tài)系統(tǒng)是安全以及完整的，耕地系統(tǒng)在一系列的物質(zhì)能量循環(huán)過程中，一方面不會(huì)向四周釋放對(duì)自然環(huán)境有害的物質(zhì)，另一方面還要求可以良好的抵擋住外界水、肥、藥和沉降物等帶來的侵害;第三點(diǎn)，是保證耕地利用的生態(tài)化，也就是在利用強(qiáng)度方面、種植方式上面以及農(nóng)藥化肥使用等方面的科學(xué)性與合理性[5]。

3.2 豐富耕地生態(tài)保護(hù)內(nèi)容、采取保護(hù)手段

首先，通過建與管的結(jié)合，對(duì)耕地生態(tài)保護(hù)內(nèi)容予以進(jìn)一步的豐富，具體內(nèi)容包括：第一，構(gòu)建關(guān)于耕地生態(tài)建設(shè)的制度，從國(guó)土綜合整治方面、生態(tài)保護(hù)修復(fù)方面著手，全力促進(jìn)耕地生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的開展與落實(shí);第二，構(gòu)建關(guān)于耕地生態(tài)保護(hù)負(fù)面清單管理制度，其中一個(gè)重要的內(nèi)容是對(duì)耕地與各種污染源、污染物之間安全距離的設(shè)定，明確提出并明令禁止進(jìn)入到耕地生態(tài)安全范圍的工業(yè)項(xiàng)目?jī)?nèi)容，強(qiáng)調(diào)對(duì)永久基本農(nóng)田安全距離與負(fù)面清單的確定內(nèi)容[6];第三，構(gòu)建全民共同參與以及管護(hù)的制度，通過大力宣傳強(qiáng)化耕地保護(hù)的內(nèi)容，積極引導(dǎo)全社會(huì)參與到耕地保護(hù)中的意識(shí)，相應(yīng)的編訂耕地休養(yǎng)生息、生態(tài)修復(fù)技術(shù)手冊(cè)，教會(huì)農(nóng)民掌握簡(jiǎn)單的耕地生態(tài)建設(shè)與管護(hù)技術(shù)，對(duì)于并無人員管護(hù)的耕地，鼓勵(lì)在家的農(nóng)戶去進(jìn)行保護(hù)，也由此可以增加農(nóng)民的收入。

其次，通過在制度上的創(chuàng)新，構(gòu)建多種耕地生態(tài)保護(hù)手段，具體可以通過以下途徑實(shí)現(xiàn)：第一，構(gòu)建耕地保護(hù)和利用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)闹贫龋芮薪Y(jié)合起來耕地資源保護(hù)和耕地利用保護(hù)這兩點(diǎn)，基于耕地資源保護(hù)的重要性與耕地利用方式的合理性，據(jù)此制定有差異化的耕地保護(hù)和利用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，比如像是同一利用方式下的永久基本農(nóng)田與一般耕地，均為永久基本農(nóng)田的撂荒耕地，種植農(nóng)作物耕地以及非農(nóng)化耕地之間的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)予以區(qū)別、有差異存在，繼而實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地的合理利用和保護(hù);第二，對(duì)耕地占用生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善，構(gòu)建因占用而造成耕地生態(tài)系統(tǒng)徹底丟失，或是不合理采用造成耕地生態(tài)系統(tǒng)退化等的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以求達(dá)到耕地生態(tài)的占、補(bǔ)平衡;基于耕地生態(tài)服務(wù)價(jià)值核算，并以當(dāng)前的耕地占卜平衡制度作為基礎(chǔ)起點(diǎn)，增多能夠體現(xiàn)出耕地生態(tài)功能特質(zhì)的生態(tài)服務(wù)價(jià)值相關(guān)指標(biāo)，進(jìn)一步促進(jìn)并實(shí)現(xiàn)耕地生態(tài)的占、補(bǔ)平衡;第三，積極創(chuàng)建耕地生態(tài)保護(hù)的多元投入機(jī)制，可以對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移的支付機(jī)制進(jìn)行完善，中央作為發(fā)起者，與地方財(cái)政聯(lián)手，一起建立耕地保護(hù)和利用補(bǔ)償?shù)膶ｍ?xiàng)基金，將起著重用在永久性基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)以及重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的耕地保護(hù)和利用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償上[7];進(jìn)一步促進(jìn)耕地有償使用費(fèi)用、開墾費(fèi)用適用范圍上的拓展，對(duì)于那些很大程度上無法實(shí)現(xiàn)通過開墾而產(chǎn)生新增耕地的地區(qū)，盡量保證糧食產(chǎn)量與效益不會(huì)減小的基礎(chǔ)上，把耕地有償使用費(fèi)用、開墾費(fèi)用投入到促進(jìn)耕地質(zhì)量提升以及耕地生態(tài)建設(shè)工程上，最大程度上凸顯出耕地的生態(tài)效益，積極吸引社會(huì)各界資本投資到耕地生態(tài)保護(hù)與建設(shè)領(lǐng)域中。

3.3 通過科技創(chuàng)新對(duì)有關(guān)技術(shù)進(jìn)行研發(fā)與完善

首先，對(duì)耕地生態(tài)評(píng)價(jià)技術(shù)進(jìn)行完善和創(chuàng)新，基于耕地耕作層的健康、安全與耕地合理利用、耕地生態(tài)系統(tǒng)的完整性三個(gè)方面著手，對(duì)耕地生態(tài)健康綜合評(píng)價(jià)體系進(jìn)行構(gòu)建，以此向耕地的生態(tài)建設(shè)以及監(jiān)護(hù)提供基礎(chǔ)的技術(shù)支持[8]。以供給、調(diào)節(jié)與支持等方面為基礎(chǔ)，納入水土保持、生物多樣性保護(hù)等多方面的指標(biāo)，綜合創(chuàng)建耕地生態(tài)服務(wù)價(jià)值評(píng)估體系，為耕地生態(tài)GDP的核算制度提供技術(shù)支持。

其次，是對(duì)耕地生態(tài)整治技術(shù)的完善和創(chuàng)新，主要針對(duì)的是耕地本體在健康恢復(fù)過程當(dāng)中所采取的技術(shù)，主要包括在土壤退化、污染治理以及耕作層質(zhì)量建設(shè)等措施上的技術(shù)支持，通過應(yīng)用生物技術(shù)等來綜而提高耕地本體的健康水平。

4 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)當(dāng)前正處在快速城鎮(zhèn)化階段，與此同時(shí)一系列問題都顯現(xiàn)出來，如耕地與生態(tài)用地的流失、環(huán)境污染、土壤健康水平降低等等，嚴(yán)守耕地與生態(tài)紅線，認(rèn)識(shí)到耕地資源是生態(tài)系統(tǒng)中不可或缺的部分、耕地保護(hù)是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)之關(guān)鍵，面對(duì)耕地質(zhì)量與生態(tài)問題的不樂觀之現(xiàn)狀加強(qiáng)土地資源保護(hù)、補(bǔ)齊耕地生態(tài)保護(hù)的短板具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

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