疫情防控與復(fù)工復(fù)產(chǎn)雙重任務(wù)下的流動(dòng)人口協(xié)同治理研究

駱函綺　徐德順

[摘要]新冠疫情初期，如何在疫情突發(fā)公共危機(jī)中主動(dòng)有序引導(dǎo)大量人員流動(dòng)，如何平衡人員管控與復(fù)工復(fù)產(chǎn)對(duì)人力資源需求之間的矛盾，引發(fā)了公眾對(duì)疫情防控機(jī)制的思考。運(yùn)用協(xié)同治理理論，以義烏為藍(lán)本，研究全面應(yīng)急防控階段，以中小微企業(yè)為主的商貿(mào)類大流動(dòng)社會(huì)開展流動(dòng)人口管理的區(qū)域?qū)嵺`。通過對(duì)義烏疫情防控與復(fù)工復(fù)產(chǎn)中流動(dòng)人口管理的分析發(fā)現(xiàn)，在政府的主導(dǎo)引領(lǐng)下，市場(chǎng)主體、社區(qū)、社會(huì)組織與社會(huì)全員共同參與的協(xié)同治理是迅速取得抗疫勝利、經(jīng)濟(jì)快速復(fù)蘇的基本經(jīng)驗(yàn)，展示了危機(jī)中縣域政府基層社會(huì)的治理能力。但同時(shí)也存在著一些治理短板，據(jù)此提出應(yīng)采取“政府主導(dǎo)，部門聯(lián)動(dòng)，社會(huì)組織與各界共同參與”的長(zhǎng)治機(jī)制，求解最大公約數(shù)的協(xié)同治理機(jī)制，提升全社會(huì)公共安全治理能力。

[關(guān)鍵詞]疫情防控;復(fù)工復(fù)產(chǎn);流動(dòng)人口管理;協(xié)同治理;義烏

一、 引言

本文中的流動(dòng)人口是指登記在冊(cè)并已取得當(dāng)?shù)鼐幼∽C或居留證的來自境內(nèi)外的人口，而把那些還未登記在冊(cè)的來自境內(nèi)外的人口稱為日客流量或臨時(shí)人口。協(xié)同治理理論是自然科學(xué)中的協(xié)同論和社會(huì)科學(xué)中的治理理論綜合而成的交叉理論，對(duì)于社會(huì)系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展有著較強(qiáng)的解釋力。協(xié)同治理理論的一個(gè)重要特征是參與治理主體的多元化，協(xié)同治理是政府與企業(yè)、社會(huì)組織或公民等主體之間互動(dòng)的合作治理模式，即社會(huì)力量利用機(jī)制。在主體間關(guān)系上，國內(nèi)學(xué)者普遍是在政府處于協(xié)同治理核心地位的基礎(chǔ)上來探討政府與其他多元主體的協(xié)同合作關(guān)系[1]。即政府是社會(huì)治理協(xié)同的主導(dǎo)者，但不包辦。社會(huì)組織與人民團(tuán)體是社會(huì)治理協(xié)同的主要主體、基層自治組織是基礎(chǔ)主體、企業(yè)是重要主體，尤其是危機(jī)時(shí)，既要強(qiáng)化政府的統(tǒng)一決斷權(quán)，又同時(shí)調(diào)動(dòng)多元社會(huì)力量特別是企業(yè)組織、社會(huì)組織以及公民個(gè)人的力量，進(jìn)行協(xié)同應(yīng)對(duì)[2]。

新冠疫情暴發(fā)以來，國內(nèi)疫情以2020年4月28日取得湖北保衛(wèi)戰(zhàn)決定性成果1為標(biāo)志，全國范圍由此從全面應(yīng)急防控階段，轉(zhuǎn)入總體常態(tài)化防控與局部地區(qū)因出現(xiàn)“散發(fā)病例或境外輸入病例引起的聚集性疫情”應(yīng)急防控的階段。本文梳理全面應(yīng)急防控階段，以中小微企業(yè)為主的商貿(mào)型大流動(dòng)社會(huì)開展流動(dòng)人口管理的區(qū)域?qū)嵺`。以典型城市——義烏為藍(lán)本，實(shí)證分析疫情之初（2020年1—4月），縣域單位面對(duì)抗疫與復(fù)工復(fù)產(chǎn)的雙重壓力，如何協(xié)同開展流動(dòng)人口治理。

選擇這個(gè)案例，因?yàn)榱x烏是國內(nèi)以中小微企業(yè)為主、流動(dòng)人口經(jīng)濟(jì)參與主體型商貿(mào)城市的標(biāo)志性地區(qū)[3]。其流動(dòng)人口的體量大比例高、人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜，流動(dòng)人口管理對(duì)當(dāng)?shù)赜歇?dú)特意義，并富有代表性。同時(shí)國內(nèi)外對(duì)義烏的關(guān)注度很高，能夠收集到的信息資料比較多。疫情期間當(dāng)?shù)氐恼吲c管理方式靈活有效，有很多值得研究之處。另外，也觀察到與疫情之初相比，當(dāng)?shù)?021年的復(fù)工復(fù)產(chǎn)過程與流動(dòng)人口返崗情況，雖然基本過程相似、最基礎(chǔ)層面的做法也相似，但是表現(xiàn)出來的治理進(jìn)程與特點(diǎn)已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。特別是現(xiàn)階段國內(nèi)不斷出現(xiàn)的多點(diǎn)散發(fā)疫情，傳播速度更快，周期更加短暫，不斷迭代升級(jí)的精密智控處置措施卻還是離不開類似義烏在疫情初期的基本應(yīng)對(duì)方法。因此，回顧研究該時(shí)段的基層應(yīng)對(duì)，對(duì)今后各類突發(fā)公共安全危機(jī)的第一時(shí)間迅速系統(tǒng)化處置的組織，頗有裨益。

二、 文獻(xiàn)綜述

疫情以來，諸多學(xué)者從公共危機(jī)應(yīng)對(duì)[4-5]、政府治理理念與社會(huì)治理方式[6-7]、疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)影響[8-9]等多方面進(jìn)行探析。一些學(xué)者從人口學(xué)視角出發(fā)對(duì)疫情之下人口流動(dòng)問題開展研究，但主要聚焦于運(yùn)用百度遷徙大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段實(shí)證研究疫情防控對(duì)人口流動(dòng)的影響[10-11]，或者分析人口遷移對(duì)疫情傳播的影響[12-13]等。也有學(xué)者利用百度遷徙大數(shù)據(jù)研究疫情下人口流動(dòng)情況與緩解復(fù)工復(fù)產(chǎn)中“用工荒”的政策問題，如張蔚文等提出不能僅僅依靠短期扶持政策，更需要通過戶籍制度改革，推進(jìn)包容性城市建設(shè)等方面實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口市民化[14]。與本文相近的是疫情下結(jié)合社區(qū)治理做好流動(dòng)人口管控的研究，如吳曉等結(jié)合社區(qū)治理探討了對(duì)流動(dòng)人口有效保護(hù)和分類管控的綜合策略[15]。綜觀上述研究，卻很少有學(xué)者將公共管理與人口學(xué)相結(jié)合，對(duì)以中小微企業(yè)為主的商貿(mào)型大流動(dòng)社會(huì)，在疫情初期的抗疫與復(fù)工實(shí)戰(zhàn)中，基層開展流動(dòng)人口管理的區(qū)域?qū)嵺`，開展深度考察。

與現(xiàn)有研究相比，本文可能的貢獻(xiàn)在于以下幾個(gè)方面：一是從協(xié)同治理理論角度，清晰地梳理出區(qū)域內(nèi)流動(dòng)人口管理發(fā)展脈絡(luò)的實(shí)證證據(jù);二是對(duì)疫情初發(fā)階段，在政府的主導(dǎo)引領(lǐng)下形成有效協(xié)同應(yīng)對(duì)機(jī)制的一般場(chǎng)景進(jìn)行剖析;三是為疫情初期抗疫與復(fù)工復(fù)產(chǎn)中流動(dòng)人口管理問題提供一個(gè)新的研究視角，彌補(bǔ)現(xiàn)有研究的不足，同時(shí)有助于今后更加科學(xué)合理地統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作。

三、 義烏抗疫與復(fù)工復(fù)產(chǎn)的實(shí)踐考察

1. 義烏概況

義烏被譽(yù)為世界“小商品之都”，是全球小商品貿(mào)易的“貨地”和“碼頭”，背靠擁有7.8萬個(gè)商位、從業(yè)人員23多萬人、日客流量達(dá)20多萬人次的義烏市場(chǎng)，連接著全國200多萬家中小企業(yè)，與219個(gè)國家（地區(qū)）保持貿(mào)易往來，物流通達(dá)國內(nèi)321個(gè)地級(jí)城市。義烏是全國首個(gè)也是唯一一個(gè)縣級(jí)國家級(jí)綜合改革試點(diǎn)城市，流動(dòng)人口達(dá)152.1萬人，遠(yuǎn)超本地戶籍人口83.6萬人。每年來義烏采購的境外客商超56萬人次，有100多個(gè)國家（地區(qū)）的1.5萬多名外商常駐義烏。義烏市近5年流動(dòng)人口數(shù)據(jù)情況見表1。

國內(nèi)疫情爆發(fā)時(shí)，義烏按照習(xí)近平總書記“堅(jiān)定信心、同舟共濟(jì)、科學(xué)防治、精準(zhǔn)施策”總要求，疫情初現(xiàn)迅速行動(dòng)，抗疫首戰(zhàn)告捷后，搶先開始復(fù)工復(fù)產(chǎn)，同時(shí)嚴(yán)防國外輸入。戰(zhàn)疫與復(fù)工復(fù)產(chǎn)中，當(dāng)?shù)厝鐣?huì)被非常規(guī)、高強(qiáng)度、高效率地動(dòng)員起來。期間對(duì)流動(dòng)人口開展“主動(dòng)有序引導(dǎo)大量人員流動(dòng)”的有效管理，是最大的工作難點(diǎn)與特色，在當(dāng)時(shí)疫情肆虐背景下成為反應(yīng)迅速、措施果斷的“排頭兵”。義烏迅速勝利抗疫并復(fù)工促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，僅僅依靠政府力量很難實(shí)現(xiàn)，協(xié)同治理的做法在其中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

2. 疫情發(fā)展情況

2020年，面對(duì)突如其來的疫情，義烏迅速成立疫情防控指揮部，全員返崗，奔赴抗疫一線?；疖囌?、高速路口、村社區(qū)等卡口嚴(yán)密布防，同時(shí)一個(gè)不漏通知常住流動(dòng)人口，尤其是重點(diǎn)區(qū)域人員暫緩來義。鑒于往年上述區(qū)域人員在義數(shù)量達(dá)幾十萬之多，專門設(shè)置隔離觀察點(diǎn)。1月26日，義烏確診首例輸入性病例1。2020年1月26日—2020年1月31日，連續(xù)6天每天都有新增病例。期間，政府不斷增派人員充實(shí)一線防控力量，關(guān)停各類集聚場(chǎng)所，所有小區(qū)實(shí)行封閉式管理，道路僅開放受控主干道。1月31日，義烏首例治愈的患者出院。此時(shí)，義烏累計(jì)報(bào)告確診病例12例，以返義流動(dòng)人口為主，至2月3日，累計(jì)報(bào)告確診病例14例。2月11日，新增病例1例，為當(dāng)時(shí)疫情最后一例。3月10日，義烏最后一例確診病例宣布治愈，累計(jì)報(bào)告病例16例全部治愈，義烏實(shí)現(xiàn)“清零”（疫情發(fā)展情況見圖1）。據(jù)2021年12月底統(tǒng)計(jì)：疫情以來義烏共發(fā)現(xiàn)確診病例17例，確診無癥狀感染者34例。自第一波抗疫告捷之后，再?zèng)]有發(fā)生輸入關(guān)聯(lián)本地病例。

3. 復(fù)工復(fù)產(chǎn)進(jìn)程

2020年2月3日，抗疫最吃緊時(shí)，習(xí)近平總書記指出“疫情特別嚴(yán)重地區(qū)要集中精力抓好疫情防控工作，其他地區(qū)要在做好防控工作的同時(shí)統(tǒng)籌抓好改革發(fā)展穩(wěn)定各項(xiàng)工作，特別是要抓好涉及決勝全面小康社會(huì)、決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)任務(wù)，不能有緩一緩、等一等思想”2義烏迅速調(diào)整戰(zhàn)術(shù)。2月10日，義烏始發(fā)中歐班列并恢復(fù)正常運(yùn)行。

元宵是往年返工返崗高潮節(jié)點(diǎn)，在返崗難、復(fù)工難的疫情初期，道路不暢、人流物流停滯，有人就意味著占據(jù)發(fā)展先機(jī)，于是“搶”人就成了“重頭戲”。2020年2月16日，義烏出臺(tái)《關(guān)于應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒肺炎疫情加強(qiáng)企業(yè)用工保障的意見》，通過給予企業(yè)包車補(bǔ)助、自行返義員工補(bǔ)貼、企業(yè)和人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)招工補(bǔ)助等方式，鼓勵(lì)務(wù)工人員返義。同日起出動(dòng)44個(gè)工作組，奔赴勞務(wù)輸出大省，包大巴、包高鐵、包飛機(jī)接回務(wù)工人員。2月18日，具有行業(yè)風(fēng)向標(biāo)意義的義烏市場(chǎng)——國際商貿(mào)城新春開市。市場(chǎng)開市，跟往年相比推遲了13天，這13天被當(dāng)時(shí)義烏各界稱為“需搶回的13天”。3月9日，規(guī)上企業(yè)全部復(fù)工，同日又公布實(shí)施《促進(jìn)市場(chǎng)繁榮第一批20項(xiàng)行動(dòng)》，內(nèi)容涵蓋八大方面。3月10日，首架載著165名采購商專機(jī)從重慶起飛、首批60多名采購商包車從衢州抵義。義烏成立20個(gè)國內(nèi)采購商招引小組，分赴全國20個(gè)省市自治區(qū)招引采購商。同時(shí)發(fā)揮龍頭作用，選擇125個(gè)國內(nèi)二級(jí)市場(chǎng)加深合作。3月13日，李克強(qiáng)總理視頻連線義烏市場(chǎng)，勉勵(lì)義務(wù)要在滿足國內(nèi)市場(chǎng)需求、保持國際市場(chǎng)份額上打頭陣，并要求有關(guān)方面提供融資服務(wù)3。同日，境外采購商招引組招的第一批外商抵義。招引組分赴長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域，對(duì)接招引常駐中國的外商以及入境超過14天的境外客商。3月20日，義烏快遞業(yè)務(wù)量接近上一年度全年日均水平。7月21日，習(xí)近平總書記主持召開企業(yè)家座談會(huì)，義烏商城集團(tuán)作為浙江省代表、全國36家企業(yè)之一參會(huì)4。義烏市復(fù)工復(fù)產(chǎn)進(jìn)程見表2。

4. 抗疫與復(fù)工復(fù)產(chǎn)成效

至2020年3月10日，義烏已連續(xù)28天無新增確診病例，累計(jì)報(bào)告病例16例已全部治愈，發(fā)病率0.72/10萬，低于浙江省平均比率。4月21日，義烏海關(guān)在“一季度外貿(mào)情況通氣會(huì)”上公布數(shù)據(jù)：一季度，義烏以市場(chǎng)采購出口420.3億元，同比下降13.6%，但3月份就較快恢復(fù)，市場(chǎng)采購出口134.3億元，同比增長(zhǎng)14.2%，高于義烏市整體出口同比增長(zhǎng)8.2%的增速6個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，一季度義烏跨境電商進(jìn)出口繼續(xù)保持增長(zhǎng)，同比增長(zhǎng)139%，其中保稅電商（1210）同比增長(zhǎng)188.1%。直播電商風(fēng)起云涌、“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”全國火爆，又助推義烏市場(chǎng)強(qiáng)勁恢復(fù)，成為全國商貿(mào)復(fù)蘇的窗口。義烏市郵政管理局發(fā)布：2020年1—7月義烏快遞業(yè)務(wù)總量36.74億件，同比增長(zhǎng)52.3%。全年全市快遞業(yè)務(wù)總量71.75億件（與排名第一的廣州只差4.4億件），同比增長(zhǎng)51.6%。據(jù)義烏市統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2020年上半年全市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值669.38億元，按可比價(jià)計(jì)算，同比增長(zhǎng)0.9%，實(shí)現(xiàn)由一季度下降7.0%到二季度的轉(zhuǎn)正，分別比全國、全省同期高2.5和0.4個(gè)百分點(diǎn)。一年后，義烏年終經(jīng)濟(jì)報(bào)告出爐，2021年GDP增速為11.6%，跑贏全省的8.5%與全國的8.1%，成績(jī)明顯。

四、 義烏抗疫與復(fù)工復(fù)產(chǎn)中流動(dòng)人口管理的演進(jìn)過程

人是社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中最為活躍的因素。觀察抗疫首戰(zhàn)中義烏的應(yīng)對(duì)，可以發(fā)現(xiàn)最后的落腳點(diǎn)與關(guān)鍵點(diǎn)就是人員流動(dòng)管理，各項(xiàng)舉措主動(dòng)作為的特點(diǎn)十分鮮明。四個(gè)階段：疫情初期嚴(yán)控、復(fù)工復(fù)產(chǎn)“搶”人、減負(fù)穩(wěn)崗助企、千方百計(jì)招商。從人員流動(dòng)管理看，就是從“拒人”到“搶人”，再到“留人”“請(qǐng)人”，可謂一波多折。四個(gè)階段實(shí)施的各類政策，都體現(xiàn)了階段性、針對(duì)性和時(shí)效性，有效推動(dòng)了人員科學(xué)合理地流動(dòng)。核心內(nèi)容是特殊時(shí)期階段性精準(zhǔn)的資金補(bǔ)助，緊扣當(dāng)時(shí)面臨的主要問題。通過出臺(tái)政策組合拳，有序地逐步推進(jìn)解決困難與問題。

1. 疫情初期——拒人

疫情初期，如何面對(duì)大量返義人員，是義烏面臨的第一道選擇題。政府采取強(qiáng)制有力的措施嚴(yán)控重點(diǎn)區(qū)域人員來義，做好已返人員隔離醫(yī)學(xué)觀察，確保其他在義人員正常的生產(chǎn)生活。2020年1月21日—2月2日，指揮部多次就摸排管控在義重點(diǎn)區(qū)域人員、做實(shí)勸返工作等事項(xiàng)下文，6號(hào)、8號(hào)令分別就實(shí)施醫(yī)學(xué)觀察、近期擬回人員發(fā)放“綠色通行證”等公告;10號(hào)令明確“非本市車輛、非本地戶籍人員未經(jīng)批準(zhǔn)不得進(jìn)入”。14個(gè)督導(dǎo)組每天督查落實(shí)情況并通報(bào)。市紀(jì)委從嚴(yán)從速查處了18起各級(jí)工作人員違反抗疫工作紀(jì)律問題。

2. 復(fù)工復(fù)產(chǎn)——搶人

防控仍處于吃緊的關(guān)鍵時(shí)刻，復(fù)工復(fù)產(chǎn)面臨巨大壓力和風(fēng)險(xiǎn)，管控疫情與恢復(fù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)矛盾突出[16]，流動(dòng)人口管理因與市場(chǎng)、企業(yè)的復(fù)工復(fù)市交織在一起更加復(fù)雜困難。是否仍將返義人員“拒之門外”成為第二道選擇題。2020年2月4日，12號(hào)令發(fā)布做好“三返”人員工作指令，公告全市防控必需、保障城市運(yùn)行和企業(yè)生產(chǎn)、群眾生活必需、重點(diǎn)工程等企業(yè)，即日起正常開工開業(yè)，宣布提供4萬張隔離床位，食宿費(fèi)用由政府承擔(dān)。標(biāo)志著義烏防控的同時(shí)，正式拉開復(fù)工復(fù)產(chǎn)“搶”人戰(zhàn)序幕。2月12日，16號(hào)令公告由全面管控轉(zhuǎn)為重點(diǎn)、精準(zhǔn)管控，義烏歡迎包括采購商在內(nèi)的世界各地朋友來義創(chuàng)業(yè)、工作和生活等，對(duì)初次來義人員提供3天免費(fèi)食宿。這意味著“搶”人戰(zhàn)進(jìn)入高潮。

3. 助企穩(wěn)崗——留人

隨著國內(nèi)外疫情進(jìn)一步發(fā)展，“用工荒”變成了“訂單荒”。面對(duì)嚴(yán)峻復(fù)雜形勢(shì)，義烏加碼出臺(tái)《關(guān)于支持小微企業(yè)和市場(chǎng)經(jīng)營戶復(fù)工健康發(fā)展四條意見》《金融支持企業(yè)渡難關(guān)促發(fā)展八項(xiàng)舉措》等政策，幫扶企業(yè)降低用能成本，解決資金緊張困難。然而這些措施仍無法對(duì)沖疫情帶來的影響。2020年3月份，義烏市經(jīng)信局、商城集團(tuán)等單位排摸發(fā)現(xiàn)，義烏大多數(shù)市場(chǎng)商戶、生產(chǎn)企業(yè)與外貿(mào)公司的訂單僅能延續(xù)到五六月份。下一步，是面臨市場(chǎng)凋敝還是逆境飛揚(yáng)，義烏政府要未雨綢繆。

城市的發(fā)展離不開“人”，如何妥善安置，并服務(wù)好辛苦“搶”來的人，成為義烏的第三道選擇題。對(duì)政府來說，越是困難時(shí)期越要想辦法留“人”。為降低運(yùn)營成本，對(duì)企業(yè)來說，裁員減負(fù)是一種無奈選擇。對(duì)務(wù)工人員來說，一段時(shí)間找不到工作，將陷入回家則收入降低、留下只能當(dāng)“房客”[14]的兩難境地。2020年4月24日，義烏出臺(tái)《關(guān)于幫扶企業(yè)渡過難關(guān)的六條意見》，其中第一條即為開展企業(yè)穩(wěn)崗技能培訓(xùn)。明確按培訓(xùn)完成人數(shù)給予企業(yè)每人每次800元的培訓(xùn)補(bǔ)貼，本年度內(nèi)每人可參加3次不同崗位的培訓(xùn)。義烏選擇用幫扶企業(yè)和開展員工培訓(xùn)等方式留人。通過這種形式，基本保障了上述人員的最低收入，實(shí)現(xiàn)成功留人，為預(yù)測(cè)中的下一階段國外訂單大幅回流，儲(chǔ)備了豐富的人力資源。

4. 招采購商——請(qǐng)人

疫情全球蔓延，企業(yè)訂單銳減，想方設(shè)法開拓內(nèi)外貿(mào)易，不僅是為了促進(jìn)市場(chǎng)持續(xù)繁榮，更是對(duì)帶動(dòng)關(guān)聯(lián)的全國200多萬家中小微企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)具有非常重要意義。最直接、最有效的方式就是將采購商“請(qǐng)”回來。如何更好招引采購商是義烏主動(dòng)有序引導(dǎo)人員流動(dòng)的第四道選擇題。2020年3月5日與14日，義烏先后出臺(tái)《防疫期間國內(nèi)采購商招引獎(jiǎng)勵(lì)政策》《關(guān)于邀請(qǐng)非常駐義烏境外采購商來義采購獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施細(xì)則》等。同時(shí)組建專班列車，推動(dòng)國內(nèi)采購商來義進(jìn)貨補(bǔ)貨。通過發(fā)揮外貿(mào)公司、僑商組織、海外商協(xié)會(huì)等作用，實(shí)施常住外商房東招引、非常駐境外采購商邀請(qǐng)等行動(dòng)，全力招引境外采購商。

之后，又推出《關(guān)于支持市場(chǎng)發(fā)展的六條意見》與《關(guān)于加強(qiáng)采購商人才隊(duì)伍建設(shè)的若干意見（試行）》，共涉及政務(wù)、商務(wù)與公共服務(wù)三大方面17條舉措。該政策是目前國內(nèi)首個(gè)專門針對(duì)采購商量身定制的人才政策，旨在尋找流動(dòng)人口管理的新抓手。

五、 協(xié)同治理視角下流動(dòng)人口管理的特點(diǎn)分析

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“新冠肺炎疫情防控工作是一場(chǎng)人民戰(zhàn)爭(zhēng)，要相信群眾、發(fā)動(dòng)群眾，充分發(fā)揮社區(qū)在疫情防控工作中的‘阻擊作用’?！?抗疫與復(fù)工復(fù)產(chǎn)中，義烏在當(dāng)?shù)卣闹鲗?dǎo)引領(lǐng)下，市場(chǎng)主體、社區(qū)、社會(huì)組織和全體在義人員有序協(xié)同作戰(zhàn)。這種有效協(xié)同的做法在本研究的時(shí)間區(qū)間內(nèi)，特別是健康碼、行程碼等數(shù)字化技術(shù)還沒有完全跟進(jìn)應(yīng)用階段，取得了良好的成效。

觀察實(shí)踐過程，可以發(fā)現(xiàn)期間義烏始終抓住流動(dòng)人口管理的根本。疫情初期，義烏及時(shí)按下“暫停鍵”停擺人口流動(dòng)密集場(chǎng)所與行業(yè)，以巨大的“代價(jià)”為長(zhǎng)遠(yuǎn)的繁榮發(fā)展積蓄能量。疫情態(tài)勢(shì)初步好轉(zhuǎn)之下就又率先按下統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“恢復(fù)鍵”和“快進(jìn)鍵”，平穩(wěn)促進(jìn)人員有序流動(dòng)。疫情防控在宏觀層面涉及對(duì)全社會(huì)的動(dòng)員，微觀上涉及對(duì)個(gè)體日常生活的細(xì)致管理[16]。人員安全回流后一度出現(xiàn)“訂單荒”，為避免出現(xiàn)“房客”現(xiàn)象，同時(shí)為企業(yè)渡難關(guān)起到間接的重要作用[14]，義烏又出臺(tái)各項(xiàng)培訓(xùn)補(bǔ)貼融資政策，以明確的指令劃出共同努力的跑道，以有限的財(cái)政與金融資金撬動(dòng)了龐大市場(chǎng)主體與社會(huì)各界的強(qiáng)大力量。

1. 市場(chǎng)主體勇?lián)?zé)任——主要?jiǎng)恿?/p>

至2020年4月26日，義烏在冊(cè)市場(chǎng)主體數(shù)量已突破60萬戶，其中外地籍人員擔(dān)任法人的市場(chǎng)主體489180戶，占比81.53%1。市場(chǎng)主體在義烏經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)中一直發(fā)揮著主力軍作用，這也是義烏成為商貿(mào)型大流動(dòng)社會(huì)的基礎(chǔ)?？挂吲c復(fù)工復(fù)產(chǎn)中他們也是當(dāng)之無愧的推動(dòng)力。

疫情風(fēng)險(xiǎn)下大企業(yè)自主復(fù)工能力強(qiáng)，中小微企業(yè)生存能力弱，沒有政府的主導(dǎo)極可能無法正常復(fù)工[16]。義烏率先開啟政府買單的“包郵式”搶人方式[14]，成本很高，但市場(chǎng)與幾十萬中小微企業(yè)是義烏經(jīng)濟(jì)的命脈與壓艙石，沒辦法“抓大放小”[16]，也別無選擇。市場(chǎng)主體的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)（包括商會(huì)協(xié)會(huì)）迅速響應(yīng)，全面啟動(dòng)，直接參與：一是嚴(yán)格按指令守住門管牢人，人員管理發(fā)揮作用，服務(wù)好抗疫一盤棋。二是積極及早開工開業(yè)，“搶”人確保企業(yè)用工，同舟共濟(jì)共享員工，千方百計(jì)招引采購商確保訂單。不到一個(gè)月就“搶”回幾十萬人。至2020年3月20日，全市登記在冊(cè)常住流動(dòng)人口總數(shù)已超140萬人，接近往年數(shù)據(jù)。5月20日，已達(dá)157多萬人，同期增長(zhǎng)率9.15%，為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)有力保證了人力資源。同時(shí)，至4月1日已累計(jì)招引境內(nèi)采購商2.8萬多名，并在境外疫情蔓延前“搶”回境外采購商4710多名。三是發(fā)揮優(yōu)勢(shì)開足馬力生產(chǎn)防疫物資，利用市場(chǎng)平臺(tái)服務(wù)國內(nèi)輻射全球，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)雙循環(huán)。對(duì)市場(chǎng)主體來說做好人員管理與復(fù)工復(fù)產(chǎn)是緊密融合的。面對(duì)境外環(huán)境更趨復(fù)雜的情況下，在各商會(huì)協(xié)會(huì)的組織下，市場(chǎng)主體踴躍支持并參與做強(qiáng)中歐班列、深化與各電商平臺(tái)戰(zhàn)略合作、加快拓展跨境電商和社交電商等行動(dòng)，流動(dòng)人口管理因而在市場(chǎng)主體的自覺與自發(fā)中向縱深推進(jìn)。

2. 社區(qū)實(shí)施“巷戰(zhàn)”——基本動(dòng)力

危機(jī)治理和流動(dòng)人口管理的雙重壓力使義烏的基層組織必須形成有效的治理機(jī)制。在此情況下，“黨建+單元”基礎(chǔ)上的“巷戰(zhàn)”三級(jí)作戰(zhàn)體系正是義烏恢復(fù)市內(nèi)暢通的底氣所在。2020年2月16日，義烏市委辦印發(fā)了《義烏市鎮(zhèn)街疫情防控“黨建+單元”作戰(zhàn)標(biāo)準(zhǔn)化指導(dǎo)意見》通知，要求各鎮(zhèn)街、單位成立“黨建+單元”作戰(zhàn)指揮部，結(jié)合各級(jí)基層黨組織體系架構(gòu)，分設(shè)三級(jí)作戰(zhàn)單元。以區(qū)域共建委、社區(qū)黨委、工業(yè)園區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)等主體建立一級(jí)作戰(zhàn)單元;以街區(qū)、村、小區(qū)、企業(yè)建立二級(jí)作戰(zhàn)單元;以所有在義黨員、網(wǎng)格員、黨員聯(lián)系戶、樓道聯(lián)系戶、車間班組、商戶建立三級(jí)作戰(zhàn)單元。三級(jí)作戰(zhàn)體系要求“讓該靜的繼續(xù)靜下去，讓該動(dòng)的有序動(dòng)起來”。全力做好抗疫前提下，讓經(jīng)濟(jì)要素自由流動(dòng)起來，平穩(wěn)有序推動(dòng)復(fù)工復(fù)產(chǎn)。社區(qū)和農(nóng)村作戰(zhàn)單元重點(diǎn)任務(wù)是“靜”，市場(chǎng)區(qū)塊、街區(qū)和工業(yè)園區(qū)的重點(diǎn)任務(wù)是“動(dòng)”。按照“市級(jí)指揮、有靜有動(dòng)、單元阻擊、五員2協(xié)同”總體思路，明晰各級(jí)職責(zé)，把管控措施落實(shí)到最小單元，這就是當(dāng)?shù)胤Q為“巷戰(zhàn)”的作戰(zhàn)體系。義烏市域共組建了一級(jí)作戰(zhàn)單元152個(gè)，二級(jí)作戰(zhàn)單元3467個(gè)，三級(jí)作戰(zhàn)單元33455個(gè)，30萬名群團(tuán)骨干、民兵和志愿者共同參與“巷戰(zhàn)”。形成黨群全員戰(zhàn)、單元縱深戰(zhàn)，抗疫精準(zhǔn)戰(zhàn)、復(fù)工搶先戰(zhàn)，復(fù)蘇全面戰(zhàn)。

每個(gè)樓道、店面、車間等都構(gòu)成最小作戰(zhàn)單元，守“小門”打“巷戰(zhàn)”。建立“一疫情多聯(lián)合”機(jī)制、執(zhí)行來義人員落地一小時(shí)報(bào)告制度，實(shí)行防控“一號(hào)響應(yīng)”和微信塔群快速處置運(yùn)作體系。全域推行來義人員“一人一檔”制、全面落實(shí)“亮碼+測(cè)溫”，抓好重點(diǎn)管控對(duì)象精準(zhǔn)施策，確保人員即返即管閉環(huán)?！跋飸?zhàn)”管理體系是義烏學(xué)習(xí)借鑒其他城市社區(qū)網(wǎng)格化治理經(jīng)驗(yàn)，在疫情之初逐步建立的適合當(dāng)?shù)丶仁菄H化商貿(mào)城市，又是城市化與農(nóng)村長(zhǎng)期雙軌并存的復(fù)雜環(huán)境與多元需求，在全國范圍屬首批創(chuàng)新，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)高效、持續(xù)穩(wěn)定的疫情常態(tài)化精密智控。義烏認(rèn)為，“巷戰(zhàn)”管理體系是推進(jìn)義烏治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性一環(huán)，不僅為當(dāng)下，更是謀將來。

3. 社會(huì)組織嵌入——重要?jiǎng)恿?/p>

戰(zhàn)“疫”不易，復(fù)工更難。義烏依靠的是當(dāng)?shù)馗鹘绲牧α?，包括外來建設(shè)者3大軍。義烏市域通過市委兩新工委、各級(jí)工團(tuán)婦組織引導(dǎo)了3647支社會(huì)組織投身抗疫與復(fù)工復(fù)產(chǎn)。義烏火車站卡口工作團(tuán)隊(duì)、市民間緊急救援協(xié)會(huì)、“紅領(lǐng)青年志愿者”“紅色代跑”、快遞小哥與貨運(yùn)司機(jī)聯(lián)盟——這些社會(huì)組織中不乏外來建設(shè)者，很多組織甚至以他們?yōu)橹饕α?。吸收、發(fā)揮社會(huì)組織與流動(dòng)人口群體的社會(huì)資源參與公共治理，成為疫情危機(jī)應(yīng)對(duì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有效降低了治理張力[3]。

相較其他城市，外商集聚是義烏特色。訪談?dòng)涗涳@示，期間該市雞鳴山社區(qū)就有25個(gè)國家59名外籍人士參加了社工志愿者組織，并融入社區(qū)“巷戰(zhàn)”體系，充當(dāng)作戰(zhàn)單元“五員”力量。如伊朗籍在義商人哈米非常熱心社工活動(dòng)。得知疫情形勢(shì)，他和家人毅然決定留義過年，并第一時(shí)間主動(dòng)參加抗疫活動(dòng)，向市民、外籍人士以及在伊朗的親友宣傳防疫知識(shí)與義烏疫情防控有力高效的措施等。哈米積極參與社區(qū)卡口值守，主動(dòng)要求值守夜班，連續(xù)一個(gè)多月每天如此，風(fēng)雨無阻。40多名外籍人士在他的積極發(fā)動(dòng)下也加入抗疫活動(dòng)，不分國籍、不分膚色的外籍志愿者隊(duì)伍，為義烏抗疫與復(fù)工復(fù)產(chǎn)增添了異樣風(fēng)采。

4. 社會(huì)全員參與——直接動(dòng)力

國內(nèi)不斷出現(xiàn)“封城”、疫情區(qū)域性暴發(fā)等情況，義烏卻在大量“搶人”，復(fù)工復(fù)產(chǎn)的同時(shí)迅速控制疫情蔓延，離不開當(dāng)?shù)厣鐣?huì)全員的主動(dòng)參與、擔(dān)當(dāng)作為與精誠協(xié)作。這是一支敢于創(chuàng)造、富于責(zé)任，能打勝戰(zhàn)的堅(jiān)強(qiáng)隊(duì)伍。這種必然的路徑導(dǎo)則與“群眾全員發(fā)動(dòng)，全民協(xié)作參與”的傳統(tǒng)緊密相連。習(xí)近平總書記總結(jié)的“無中生有、莫名其妙、點(diǎn)石成金”義烏市場(chǎng)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，以及當(dāng)?shù)匾浴半u毛換糖”精神為核心的地域文化，就是千方百計(jì)、千辛萬苦、千家萬戶從夾縫中闖出一條共同富裕道路的精神，抗疫與復(fù)工復(fù)產(chǎn)的實(shí)踐又是一次生動(dòng)的詮釋1。

訪談?dòng)涗涳@示，2022年2月22日晚義烏赤岸鎮(zhèn)溪西村的村民報(bào)告，該戶回來了5名外地籍租戶。按防控指令，村級(jí)作戰(zhàn)單元立馬安排5人到鎮(zhèn)“新義烏人”服務(wù)站登記。經(jīng)核查，這5人回義途中曾路過湖北地區(qū)，又當(dāng)即安排相關(guān)人員集中隔離。從5人進(jìn)村到最后落實(shí)隔離，全過程不超過20分鐘。由此可見，以織密防控網(wǎng)格為目標(biāo)，以守好各環(huán)節(jié)與各關(guān)口為抓手，協(xié)同發(fā)揮好各方力量的良好局面已基本形成。

六、 政策建議

本文以中小微企業(yè)為主的流動(dòng)人口經(jīng)濟(jì)參與主體型商貿(mào)城市為切口，以協(xié)同治理理論為支撐，考察基層在危機(jī)應(yīng)對(duì)中流動(dòng)人口管理的區(qū)域性具體實(shí)踐與內(nèi)在邏輯，來解釋在政府的主導(dǎo)引領(lǐng)下，協(xié)同好社區(qū)、市場(chǎng)主體、社會(huì)組織和社會(huì)全員的關(guān)系并發(fā)揮各自作用，開展“主動(dòng)有序引導(dǎo)大量人員流動(dòng)”的有效管理方式及其意義。按本研究分析，從協(xié)同治理的角度來看，義烏在此次疫情公共危機(jī)初期的應(yīng)對(duì)處置模式具有實(shí)踐參考意義。

戰(zhàn)疫終點(diǎn)尚未到來，通過對(duì)義烏抗疫首戰(zhàn)與復(fù)工復(fù)產(chǎn)中加強(qiáng)流動(dòng)人口管理實(shí)例的深度分析與思考，發(fā)現(xiàn)也存在較多的困難與問題，如疫情初期政府和公眾對(duì)疫情的知識(shí)儲(chǔ)備不夠、抗疫專業(yè)人員短缺、隔離醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施和防護(hù)物資儲(chǔ)備不足等共性問題，尤其是線上線下市場(chǎng)未融合、經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度外貿(mào)化的短板與問題，導(dǎo)致了當(dāng)?shù)夭坏貌灰蕾嚾藛T集聚性的經(jīng)營模式，在類似疫情這樣的全球化危機(jī)中抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱。這些問題的存在也直接影響了當(dāng)時(shí)流動(dòng)人口管理各項(xiàng)措施的有效落地。

協(xié)同治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，如何處理好防疫與復(fù)工復(fù)產(chǎn)，如何在政府的主導(dǎo)引領(lǐng)下，協(xié)同好各主體關(guān)系，求解最大公約數(shù)，用新理念、新機(jī)制促進(jìn)今后常態(tài)化防控與發(fā)展經(jīng)濟(jì)工作，本文提出以下幾條思路。

第一，健全協(xié)同治理權(quán)責(zé)體系。加快建設(shè)“政府主導(dǎo)，部門聯(lián)動(dòng)，社會(huì)組織與各界共同參與”長(zhǎng)治機(jī)制。疫情之初，政府主導(dǎo)組織調(diào)配了全市力量，社會(huì)組織志愿者團(tuán)隊(duì)也紛紛加入，但不可否認(rèn)這些力量多數(shù)非專業(yè)。提升基層危機(jī)治理能力，社會(huì)化專業(yè)力量應(yīng)該是至關(guān)重要的一部分。

第二，完善協(xié)同治理應(yīng)急機(jī)制。大力發(fā)展以數(shù)字經(jīng)濟(jì)為代表的新基建體系。以非常態(tài)下城市社會(huì)維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)為標(biāo)準(zhǔn)，提升城市韌性。同時(shí)要有一定的防疫等危機(jī)物資儲(chǔ)備和應(yīng)急場(chǎng)所，打造區(qū)域內(nèi)閉環(huán)發(fā)展與一定程度上自給自足的能力。

第三，搭建協(xié)同治理信息平臺(tái)。完善疫情防控綜合應(yīng)用平臺(tái)，健全監(jiān)測(cè)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)。將公共衛(wèi)生安全與健康教育納入學(xué)校教育，對(duì)全社會(huì)加強(qiáng)疫情等知識(shí)的科普。加快儲(chǔ)備建設(shè)公共衛(wèi)生領(lǐng)域?qū)I(yè)隊(duì)伍，培養(yǎng)更多懂預(yù)防、能應(yīng)急、善處置的復(fù)合型人才。

第四，豐富協(xié)同治理社會(huì)參與渠道。應(yīng)時(shí)提升健全“巷戰(zhàn)”等服務(wù)管理體系并不斷創(chuàng)新。做好流動(dòng)人口社會(huì)融合文章，更好發(fā)揮該群體的社會(huì)資源促進(jìn)基層治理。構(gòu)建線上線下融合發(fā)展、國內(nèi)國際雙循環(huán)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新模式。常態(tài)化防控階段，義烏乃至國內(nèi)更多商貿(mào)型城市，更需要思考研究怎樣平衡“發(fā)展新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式”“有效減少人員集聚風(fēng)險(xiǎn)”等問題。

隨著常態(tài)化防控工作的不斷推進(jìn)，各種應(yīng)對(duì)手段與措施不斷豐富完善。特別是健康碼、行程碼等數(shù)字化技術(shù)廣泛應(yīng)用，疫苗、核酸等預(yù)防檢測(cè)手段大量使用之后，社會(huì)民眾在相關(guān)知識(shí)普及之下，對(duì)防疫與復(fù)工復(fù)產(chǎn)的認(rèn)知也發(fā)生了徹底地變化，防疫效果因而更加有效。

需要討論的是，在運(yùn)用協(xié)同治理理論方面，由于受到收集信息資料等限制，無法做到用理論來涵蓋問題的各方面，比如開展地區(qū)之間的比對(duì)分析等。協(xié)同治理理論的一個(gè)重要分析維度是其如何自主形成協(xié)同體系。義烏為什么這樣應(yīng)對(duì)，其背后的根源分析或者說系統(tǒng)自主生成的機(jī)制，可以進(jìn)一步研討，比如可以從地域文化角度展開深入的研究。

參考文獻(xiàn)：

[1] 張仲濤，周蓉.我國協(xié)同治理理論研究現(xiàn)狀與展望[J].社會(huì)治理，2016（3）：48-53.

[2] 張立榮，冷向明.協(xié)同治理與我國公共危機(jī)管理模式創(chuàng)新——基于協(xié)同理論的視角[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2008（2）：11-19.

[3] 陳家建，錢晨.流動(dòng)人口的“組織性嵌入”與基層危機(jī)管理——對(duì)廣州Y街道的疫情應(yīng)對(duì)機(jī)制研究[J].中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2021，38（2）：29-40.

[4] 張雙鵬，劉鳳委.公共危機(jī)中的政府協(xié)作治理能力——中國省級(jí)新冠肺炎疫情防控的文本分析[J].經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理，2021，41（5）：17-31.

[5] 陳朋.公共危機(jī)治理中的人民性與政治性——基于新冠肺炎疫情防控的初步分析[J].人民論壇·學(xué)術(shù)前沿，2020（11）：90-95.

[6] 包心鑒.完善政府治理體系 增強(qiáng)政府治理能力——統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的啟示[J].觀察與思考，2020（3）：70-75.

[7] 陳武，張海波，高睿.新冠疫情應(yīng)急管理中的管制政策與疫情分布的時(shí)空關(guān)系——以2020年春節(jié)期間湖北省各地區(qū)應(yīng)對(duì)策略為例[J].公共管理與政策評(píng)論，2020，9（3）：16-28.

[8] 蔣震，劉洪嬌.新冠疫情對(duì)我國宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響與分析[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2020（6）：86-90.

[9] 趙紅軍.新冠肺炎疫情對(duì)中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響與啟示[J].區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論，2020（2）：17-19.

[10] 童昀，馬勇，劉海猛.COVID-19疫情對(duì)中國城市人口遷徙的短期影響及城市恢復(fù)力評(píng)價(jià)[J].地理學(xué)報(bào)，2020，75（11）：2505-2520.

[11] 楊冕，謝澤宇.新冠肺炎疫情防控對(duì)中國人口流動(dòng)的影響——基于百度地圖遷徙大數(shù)據(jù)的實(shí)證研究[J].人口研究，2020，44（4）：74-88.

[12] 劉濤，靳永愛.人口流動(dòng)視角下的中國新冠疫情擴(kuò)散時(shí)空動(dòng)態(tài)——傳統(tǒng)數(shù)據(jù)和大數(shù)據(jù)的對(duì)比研究[J].人口研究，2020，44（5）：44-59.

[13] 方英.疫情防控需關(guān)注“四流”[J].人民論壇，2020（11）：82-85.

[14] 張蔚文，卓何佳，董照櫻子.新冠疫情背景下的用工荒：基于人口流動(dòng)與復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策的考察[J].中國人口·資源與環(huán)境，2020，30（6）：29-39.

[15] 吳曉，張瑩.新冠肺炎疫情下結(jié)合社區(qū)治理的流動(dòng)人口管控[J].南京社會(huì)科學(xué)，2020（3）：21-27.

[16] 桂華.流動(dòng)背景下的農(nóng)村疫情防控體系建設(shè)[J].人民論壇，2020（11）：71-73.

作者簡(jiǎn)介：駱函綺（2001-），女，首都師范大學(xué)管理學(xué)院，研究方向?yàn)楣芾韺W(xué);徐德順（1966-），男，工學(xué)博士，商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院研究員，研究方向?yàn)閲H經(jīng)貿(mào)與國際金融、復(fù)雜經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。

（收稿日期：2022-01-06? 責(zé)任編輯：顧碧言）