“有法可依、有法必依”在農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法實(shí)踐中遇到的困惑及探討

曹永青

摘要：黨的十八屆四中全會(huì)首次以全會(huì)的形式專題研究部署了全面推進(jìn)依法治國這一基本治國方略。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中又指出要堅(jiān)持全面依法治國、深化依法治國實(shí)踐。而“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”是依法治國的基本要求。其中，“有法可依”是依法治國的前提和基礎(chǔ)，即指法律法規(guī)要完善，做到解決問題能有法可循;“有法必依”是依法治國的中心環(huán)節(jié)，即指一切國家機(jī)關(guān)，黨派團(tuán)體、社會(huì)組織和任何個(gè)人，都必須遵守法律、依法辦事。然而我們農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法實(shí)踐中分別在“有法可依、有法必依”方面遇到了2點(diǎn)困惑，本文就遇到的困惑及探討發(fā)表了論述和建議。

關(guān)鍵詞：有法可依;有法必依;執(zhí)法實(shí)踐;困惑;探討

1 行政執(zhí)法實(shí)踐中遇到的“有法可依”的困惑及探討

1.1 《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）在行政執(zhí)法實(shí)踐中遇到的“有法可依”的困惑及探討

1.1.1 遇到的困惑

2017年2月8日國務(wù)院新修訂的《條例》分別在第四十四條、第四十五條認(rèn)定了假農(nóng)藥、劣質(zhì)農(nóng)藥以及按照假農(nóng)藥、劣質(zhì)農(nóng)藥處理的幾種情形，并在后面的具體罰則第五十二條、第五十五條、第五十六條分別規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營假農(nóng)藥、劣質(zhì)農(nóng)藥應(yīng)受到的具體行政處罰的種類和內(nèi)容，但《條例》通篇沒有“禁止生產(chǎn)經(jīng)營假農(nóng)藥、劣質(zhì)農(nóng)藥”字樣的規(guī)定。執(zhí)法實(shí)踐中如遇到生產(chǎn)經(jīng)營假農(nóng)藥、劣質(zhì)農(nóng)藥的行為，在《條例》中能夠找到明確的行政主管機(jī)關(guān)給予當(dāng)事人的行政處罰依據(jù)，但卻難以找到明確的當(dāng)事人的違法依據(jù)，這有可能是當(dāng)初立法時(shí)的小小疏漏。對(duì)私權(quán)利來說 “法無禁止即可為”，對(duì)公權(quán)力來說 “法無授權(quán)即禁止”，實(shí)踐中遇到生產(chǎn)經(jīng)營假農(nóng)藥、劣質(zhì)農(nóng)藥的坑農(nóng)害農(nóng)的違法現(xiàn)象，執(zhí)法機(jī)關(guān)只好勉強(qiáng)適用當(dāng)事人違反了《條例》第五條第一款“農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)藥經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)對(duì)其生產(chǎn)、經(jīng)營的農(nóng)藥的安全性、有效性負(fù)責(zé)，自覺接受政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督”的規(guī)定給予立案查處，這難免給人有牽強(qiáng)附會(huì)的感覺之嫌。

1.1.2 探討與建議

按照 行政法規(guī)的立法程序，在《條例》中增加一條或一款，明確規(guī)定“禁止生產(chǎn)經(jīng)營假農(nóng)藥、劣質(zhì)農(nóng)藥”，確保農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營假農(nóng)藥、劣質(zhì)農(nóng)藥違法行為的立案查處有法可依。

1.2 《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》（以下簡稱《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》）在行政執(zhí)法實(shí)踐中遇到的“有法可依”的困惑及探討

1.2.1 遇到的困惑

根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第三十三條第（一）（二）（三）（五）項(xiàng)“有下列情形之一的農(nóng)產(chǎn)品，不得銷售：（一）含有國家禁止使用的農(nóng)藥、獸藥或者其他化學(xué)物質(zhì)的;（二）農(nóng)藥、獸藥等化學(xué)物質(zhì)殘留或者含有的重金屬等有毒有害物質(zhì)不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的;（三）含有的致病性寄生蟲、微生物或者生物毒素不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的;（五）其他不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的”的規(guī)定，該禁止性規(guī)定針對(duì)的違法主體對(duì)象應(yīng)是不特定的，那就可以是法人或其他組織，也可以是自然人，但根據(jù)該法后面第七章“法律責(zé)任”里面相對(duì)應(yīng)的罰則即該法第五十條第一至第三款：“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織銷售的農(nóng)產(chǎn)品有本法第三十三條第一項(xiàng)至第三項(xiàng)或者第五項(xiàng)所列情形之一的，責(zé)令停止銷售，追回已經(jīng)銷售的農(nóng)產(chǎn)品，對(duì)違法銷售的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行無害化處理或者予以監(jiān)督銷毀;沒收違法所得，并處二千元以上二萬元以下罰款。農(nóng)產(chǎn)品銷售企業(yè)銷售的農(nóng)產(chǎn)品有前款所列情形的，依照前款規(guī)定處理、處罰。農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)中銷售的農(nóng)產(chǎn)品有第一款所列情形的，對(duì)違法銷售的農(nóng)產(chǎn)品依照第一款規(guī)定處理，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品銷售者依照第一款規(guī)定處罰”的規(guī)定，相應(yīng)的應(yīng)接受行政處罰的主體對(duì)象卻分別限定為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)產(chǎn)品銷售企業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)等4類，自然人沒有被列入，顯然違法對(duì)象范圍和處罰對(duì)象范圍不相一致。也就是說如果自然人銷售了不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)產(chǎn)品，執(zhí)法機(jī)關(guān)可以根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第三十三條的相關(guān)規(guī)定找到當(dāng)事人的違法依據(jù)，但是卻無法根據(jù)該法的罰則找到相對(duì)應(yīng)的給予當(dāng)事人行政處罰的依據(jù)。這種違法行為如經(jīng)執(zhí)法機(jī)關(guān)立案查處后事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿，那么最終處理意見是給予行政處罰還是不予行政處罰？如果給予行政處罰，因?yàn)楸恍姓幜P主體不適格，自然就不能作為執(zhí)法機(jī)關(guān)行政處罰的依據(jù)，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第三十八條：“行政處罰沒有依據(jù)或者實(shí)施主體不具有行政主體資格的，行政處罰無效”的規(guī)定，該行政處罰是無效的，而且是自始無效;但如果不給予行政處罰，又有監(jiān)管手段不力和放任違法之嫌，這在行政執(zhí)法實(shí)踐中也讓執(zhí)法機(jī)關(guān)非常尷尬和困惑。

1.2.2 探討與建議

按照法律立法程序，在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》相關(guān)條款中增加針對(duì)自然人銷售不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)產(chǎn)品的違法行為應(yīng)給予的相應(yīng)的行政處罰的規(guī)定，確保行政執(zhí)法對(duì)自然人的上述違法行為的最終處理或行政處罰有法可依。

2 行政執(zhí)法實(shí)踐中遇到的“有法必依”的困惑及探討

2.1 《中華人民共和國種子法》（最新版本：2021年12月24日，中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十二次會(huì)議通過《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改<中華人民共和國種子法>的決定》，自2022年3月1日起施行。以下簡稱《種子法》）在農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法實(shí)踐中遇到的“有法必依”的困惑及探討

2.1.1 遇到的困惑

（1）法律規(guī)定

《種子法》第七十七條（本次修改前為七十八條）第一款第（一）項(xiàng)規(guī)定：“違反本法第二十一條、第二十二條、第二十三條規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得和種子，并處二萬元以上二十萬元以下罰款：（一）對(duì)應(yīng)當(dāng)審定未經(jīng)審定的農(nóng)作物品種進(jìn)行推廣、銷售的”。根據(jù)該項(xiàng)規(guī)定，只要是推廣、銷售了應(yīng)當(dāng)審定而未經(jīng)審定的農(nóng)作物種子，不論數(shù)量多少，不論情節(jié)輕重，除了沒收違法所得和種子，都應(yīng)受到最低2萬元罰款的行政處罰。

（2）法律初衷

法律這樣設(shè)定的初衷是為了杜絕推廣、銷售應(yīng)當(dāng)審定而未經(jīng)審定的農(nóng)作物品種的違法行為，通過加大違法成本最大力度控制種植風(fēng)險(xiǎn)和潛在的生產(chǎn)安全隱患，這對(duì)于那些明知推廣銷售應(yīng)當(dāng)審定而未經(jīng)審定的農(nóng)作物品種的潛在危害性、但是為了追逐利益而不惜鋌而走險(xiǎn)、抱著不會(huì)發(fā)生生產(chǎn)災(zāi)害事故的僥幸心理而放任危害結(jié)果的可能發(fā)生、依然我行我素進(jìn)行推廣銷售應(yīng)當(dāng)審定而未經(jīng)審定的農(nóng)作物品種的當(dāng)事人，執(zhí)法機(jī)關(guān)立案查處后按上述條款給予行政處罰自然無可非議、大快人心。

（3）執(zhí)法實(shí)踐中遇到的困惑

但在農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法實(shí)踐中還遇到這樣一類當(dāng)事人：或者不知情，或者抱著布點(diǎn)試驗(yàn)的心態(tài)推廣了少量約1～2kg鄰省審定而未經(jīng)本省審定或引種的主要農(nóng)作物品種在本行政轄區(qū)的鄰省邊界試種，按規(guī)定該主要農(nóng)作物種子在被推廣的本省就屬于未經(jīng)審定的品種。對(duì)于這種行為，根據(jù)《種子法》上述條款，按最低幅度的最輕行政處罰，除了責(zé)令停止違法行為、沒收違法所得和種子外，也須給予2萬元的罰款，感覺上殺雞用了宰牛刀，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第五條第二款：“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)”的規(guī)定，就有違行政處罰過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t。從當(dāng)事人的角度來看，貨值金額總共也就幾十或一百多元，就是種植以后正常情況下收獲物產(chǎn)值也就1～2千元，兩省相鄰區(qū)域按行政區(qū)劃雖分屬于不同省份，但從專業(yè)性的種植適宜性的角度來說，兩省邊界之處有許多相近相似甚至基本相同的生態(tài)區(qū)域，現(xiàn)在卻因推廣1～2kg的未經(jīng)審定的農(nóng)作物品種要受到至少2萬元的罰款，經(jīng)濟(jì)上難以承受，心理上也很不平衡。這種情況，農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門如果按規(guī)定給予行政處罰，當(dāng)事人可能因難以理解接受，容易導(dǎo)致對(duì)立情緒嚴(yán)重，甚至不排除矛盾激化、當(dāng)事人走極端等行為。最終往往也因執(zhí)行非常困難而難以結(jié)案，長此以往，有損國家法律權(quán)威;但是如果不按規(guī)定給予行政處罰，又屬于有法不依、監(jiān)管失職、行政濫作為甚至不作為的瀆職行為。這種情況在農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法實(shí)踐中也很困惑。

2.1.2 探討與建議

（1）按照法律立法程序，增補(bǔ)相關(guān)條款，綜合考慮各種實(shí)際情況，適當(dāng)降低最低罰款額度，為農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法實(shí)踐拓展公平公正的空間。

（2）后續(xù)可通過全國人大常委會(huì)出臺(tái)對(duì)應(yīng)的法律解釋，以及通過行政法規(guī)或部門規(guī)章制定具體行政處罰實(shí)施細(xì)則或辦法，根據(jù)違法性質(zhì)和情節(jié)就具體行政處罰幅度區(qū)間給予細(xì)化。

（3）同時(shí)為防止濫用私權(quán)、徇私枉法等瀆職行為的發(fā)生，最后還可通過省級(jí)以上農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門統(tǒng)一制定發(fā)布相關(guān)的行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)，根據(jù)情節(jié)輕重和主觀惡意程度，區(qū)別對(duì)待，過罰相當(dāng)，最大程度實(shí)現(xiàn)執(zhí)法公平，維護(hù)法律權(quán)威。

2.2 《肥料登記管理辦法》（最新版本：2022年1月7日農(nóng)業(yè)農(nóng)村部令2022年第1號(hào)修訂。以下簡稱《辦法》）在農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法實(shí)踐中遇到的“有法必依”的困惑及探討

2.2.1 遇到的困惑

（1）法律規(guī)定

《辦法》第二十二條第二款規(guī)定：“禁止擅自修改經(jīng)過登記批準(zhǔn)的標(biāo)簽內(nèi)容”。根據(jù)該項(xiàng)規(guī)定，嚴(yán)禁任何人用任何方式修改經(jīng)過登記批準(zhǔn)的肥料標(biāo)簽內(nèi)容，也就是說，市場(chǎng)上經(jīng)營銷售的肥料產(chǎn)品包裝標(biāo)簽必須與在省級(jí)以上農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門批準(zhǔn)登記公告上的一致，如果有任何不一致的地方，包括產(chǎn)品通用名稱、產(chǎn)品技術(shù)指標(biāo)、生產(chǎn)企業(yè)名稱和地址、使用量、使用方法及有關(guān)注意事項(xiàng)等等，那都屬于擅自修改經(jīng)過登記批準(zhǔn)的標(biāo)簽內(nèi)容的違法行為。如果違反了上述禁止性規(guī)定，根據(jù)《辦法》第二十七條第（三）項(xiàng)：“有下列情形之一的，由縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門給予警告，并處違法所得3倍以下罰款，但最高不得超過 20000元;沒有違法所得的，處10000元以下罰款：（三）生產(chǎn)、銷售包裝上未附標(biāo)簽、標(biāo)簽殘缺不清或者擅自修改標(biāo)簽內(nèi)容的”的規(guī)定，將由屬地農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門給予警告和一定數(shù)額罰款的行政處罰。

（2）法律初衷

實(shí)踐中不乏唯利是圖的生產(chǎn)經(jīng)銷商為了在不另外增加投入成本的情況下提高產(chǎn)品價(jià)值或市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，不惜以身試法、鋌而走險(xiǎn)，超越原登記批準(zhǔn)的內(nèi)容，擅自修改標(biāo)簽，擴(kuò)大范圍、夸大宣傳、過度包裝等等，結(jié)果誤導(dǎo)欺騙消費(fèi)者，購價(jià)遠(yuǎn)超實(shí)際價(jià)值不說，還往往耽誤了種植者一季甚至一年的莊稼，法律這樣設(shè)定的初衷就是為了增加違法成本，力爭(zhēng)從源頭上控制、杜絕擅自修改經(jīng)過登記批準(zhǔn)的肥料標(biāo)簽內(nèi)容的坑農(nóng)害農(nóng)違法行為，讓違法者不能擅自修改肥料標(biāo)簽內(nèi)容更不敢擅自修改肥料標(biāo)簽內(nèi)容。

（3）執(zhí)法實(shí)踐中遇到的困惑

但在農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法實(shí)踐中還遇到這樣一類當(dāng)事人：終端經(jīng)銷商在履行了審核上級(jí)批發(fā)商或生產(chǎn)商相關(guān)資質(zhì)的義務(wù)后，出于業(yè)務(wù)往來的信賴和信用，購進(jìn)了一批自己有足夠理由信任其合法性的肥料產(chǎn)品，可是經(jīng)執(zhí)法部門仔細(xì)檢查核對(duì)，發(fā)現(xiàn)該肥料包裝標(biāo)簽內(nèi)容與原登記批準(zhǔn)的不相一致，有部分出入。按上述法律規(guī)定，這種產(chǎn)品就屬于擅自修改經(jīng)過登記批準(zhǔn)的標(biāo)簽內(nèi)容的肥料，執(zhí)法實(shí)踐中，一般執(zhí)法機(jī)關(guān)都會(huì)依據(jù)上述的《辦法》第二十七條第（三）項(xiàng)的規(guī)定對(duì)終端經(jīng)銷商給予立案處罰，筆者認(rèn)為這樣處罰有點(diǎn)牽強(qiáng)附會(huì)，有違法律初衷之嫌，對(duì)作為的當(dāng)事人的終端經(jīng)銷商也有失公允。因?yàn)閲?yán)格來說，當(dāng)事人只是銷售經(jīng)過他人修改標(biāo)簽內(nèi)容的肥料，當(dāng)事人自己并沒有修改標(biāo)簽內(nèi)容，而《辦法》的本意是將擅自修改肥料標(biāo)簽內(nèi)容者作為違法和處罰的對(duì)象。可是這種情況不按規(guī)定給予終端經(jīng)銷商立案處罰，又有失職瀆職之嫌，這也是農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法實(shí)踐中面臨的困惑。

2.2.2 探討與建議

（1）按照部門規(guī)章立法程序，增補(bǔ)或修改相關(guān)條款，將銷售修改標(biāo)簽內(nèi)容的肥料的行為也一并列入禁止的范圍和處罰對(duì)象，從源頭上增加和管控經(jīng)銷商的審核把關(guān)義務(wù)。

（2）與直接修改肥料標(biāo)簽內(nèi)容的違法行為相比，銷售修改標(biāo)簽內(nèi)容的肥料的行為無論是從主觀惡意程度還是違法情節(jié)性質(zhì)來說，后者都要輕于前者，因此后續(xù)可通過省級(jí)以上農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門統(tǒng)一制定發(fā)布相關(guān)的行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)，分類細(xì)化處罰幅度，區(qū)別對(duì)待，力求過罰相當(dāng)。

3 結(jié)語

以上農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法實(shí)踐中困惑及探討建議僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，不一定成熟和正確，謹(jǐn)供讀者參考，不妥之處敬請(qǐng)批評(píng)指正。

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