協(xié)同發(fā)展背景下京津冀區(qū)域環(huán)境治理探析

朱建華　吳濱

摘 要：京津冀城市群的環(huán)境問題一直備受關(guān)注，近些年在中央政府和京津冀三地的全力治理下，環(huán)境質(zhì)量有所改善，但區(qū)域污染排放強(qiáng)度較大，重點(diǎn)領(lǐng)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)依然存在。城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，協(xié)同適配度較低;核心城市北京的技術(shù)轉(zhuǎn)移大量外溢到城市群以外的地區(qū)，未能很好地支撐區(qū)域發(fā)展轉(zhuǎn)型;跨區(qū)域環(huán)境治理缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和立法支撐。這些因素在一定程度上制約著區(qū)域環(huán)境的深化治理和改善。京津冀協(xié)同發(fā)展背景下，從提升城市群均衡發(fā)展水平入手，推進(jìn)京津高質(zhì)量發(fā)展，協(xié)同帶動(dòng)河北發(fā)展轉(zhuǎn)型，優(yōu)化城市群梯度結(jié)構(gòu);打通北京同天津、河北的技術(shù)轉(zhuǎn)移通道，搭建技術(shù)交易、投資及大數(shù)據(jù)平臺(tái)，提升河北的技術(shù)承接能力;加強(qiáng)區(qū)域立法和規(guī)劃，完善跨區(qū)域環(huán)境治理成本分擔(dān)和環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，協(xié)調(diào)推進(jìn)三地合作治理，方能更為有效地解決區(qū)域性環(huán)境問題。

關(guān)鍵詞：京津冀城市群;協(xié)同發(fā)展;區(qū)域環(huán)境治理

中圖分類號：X32? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2022）04-0089-08

一、引? 言

京津冀地區(qū)的發(fā)展是一個(gè)長期歷史演變的過程，“首都圈”“京津冀都市圈”“京津冀城市群”等概念的提出，始終貫穿的是協(xié)同發(fā)展理念。黨的十八大以來，京津冀城市群的發(fā)展確定為國家重大發(fā)展戰(zhàn)略，習(xí)近平總書記提出，著力加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，明確三地功能定位，優(yōu)化城市布局和空間結(jié)構(gòu)，理順三地產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條，促進(jìn)城市分工協(xié)作，避免同構(gòu)性、同質(zhì)性發(fā)展，提高城市群一體化發(fā)展水平。2015年4月，中共中央政治局召開會(huì)議，審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，首次明確了京津冀整體及三地的功能定位、空間布局和發(fā)展目標(biāo)。2021年3月，國家發(fā)布《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，對京津冀城市群進(jìn)行了重新定位，即以京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)為重點(diǎn)，提升創(chuàng)新策源能力和全球資源配置能力，加快打造引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的第一梯隊(duì)。同年4月，習(xí)近平總書記在領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會(huì)上提出，“中國將生態(tài)文明理念和生態(tài)文明建設(shè)寫入《中華人民共和國憲法》，納入中國特色社會(huì)主義總體布局”，這對我國生態(tài)文明建設(shè)提出了更高要求，同時(shí)也代表著京津冀協(xié)同發(fā)展進(jìn)入了新時(shí)代。

以打造世界級城市群為目標(biāo)的京津冀，其在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，環(huán)境問題不斷暴露出來。為此，中央和三地采取一系列嚴(yán)格措施，帶動(dòng)大量社會(huì)資本投入，共同治理區(qū)域環(huán)境，使得環(huán)境質(zhì)量明顯改善，但區(qū)域性環(huán)境問題仍未根本解決，這在一定程度上制約著區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。對于區(qū)域環(huán)境問題復(fù)雜的成因，已有學(xué)者從跨域治理機(jī)制[1]、資源管理體制機(jī)制[2]、地方利益權(quán)衡[3]、治理成本收益不對等[4]、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)影響[5]、區(qū)域傳輸[6]等角度進(jìn)行了研究，而這些還不足以全面揭示問題的根源。本文從城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑依賴、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的技術(shù)支撐、跨區(qū)域治理機(jī)制的欠缺三個(gè)方面分析京津冀區(qū)域性環(huán)境問題的深層次原因，對以往的研究進(jìn)行有效的補(bǔ)充，對深化環(huán)境治理、推進(jìn)區(qū)域綠色高質(zhì)量發(fā)展具有一定的參考價(jià)值。

二、京津冀區(qū)域性環(huán)境問題現(xiàn)狀分析

京津冀城市群是我國北方最大的城市群，在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有重要的戰(zhàn)略地位。然而，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，霧霾、沙塵、水污染等一些長期積累的環(huán)境問題逐漸暴露出來，不但對居民健康構(gòu)成嚴(yán)重威脅，也使得城市形象大打折扣。2013年以來，國家相繼出臺(tái)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，開展了環(huán)境污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)，通過取締“散亂污”、建設(shè)污染防治工程、實(shí)施清潔能源替代等措施，使得城市群生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。如表1所示，2020年北京、天津、河北的細(xì)顆粒物（PM2.5）年平均濃度較2016年均大幅下降，空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)顯著增加，空氣質(zhì)量重污染（重度和嚴(yán)重污染）天數(shù)明顯減少;地表水水質(zhì)持續(xù)改善，國控?cái)嗝嫒嫦覸類水體;生態(tài)環(huán)境狀況指數(shù)基本由一般提升為良好，生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性明顯增強(qiáng)。

盡管三地環(huán)境治理效果明顯，但區(qū)域性環(huán)境質(zhì)量仍有反彈的風(fēng)險(xiǎn)。其一，污染排放強(qiáng)度較大，仍有重要指標(biāo)未全面達(dá)標(biāo)，季節(jié)性污染特征明顯。區(qū)域內(nèi)除了二氧化硫以外，主要污染物排放量均超出了環(huán)境容量的50%以上，部分城市甚至超出80%—150%，重要空氣質(zhì)量指標(biāo)PM2.5年平均濃度值仍未全面達(dá)標(biāo)。2020年北京PM2.5年平均濃度值仍超過國家二級標(biāo)準(zhǔn)8.6%，16個(gè)區(qū)及經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)中僅有8個(gè)區(qū)達(dá)到國家二級標(biāo)準(zhǔn)。天津和河北的PM2.5年平均濃度值大幅超過國家二級標(biāo)準(zhǔn)37%和28%。由于取暖的原因，秋冬季主要污染物排放量比平時(shí)額外增加大約30%，重點(diǎn)區(qū)域90%以上的重污染天氣都集中在秋冬季節(jié)。1

其二，區(qū)域環(huán)境質(zhì)量與全國平均水平還存在一定差距，重點(diǎn)城市仍需要警惕關(guān)注。2020年京津冀空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比例分別為75.4%、66.9%、69.9%，明顯低于全國337個(gè)地級及以上城市2平均水平（87.0%）;優(yōu)良水體（I-III類）比例分別為63.8%、55.0%、65.2%，顯著低于全國地表水監(jiān)測斷面優(yōu)良水體（I-III類）比例（83.4%）。石家莊、唐山、保定、衡水、邯鄲、邢臺(tái)在168個(gè)地級及以上城市3環(huán)境空氣質(zhì)量排名中位列后20位，重度污染及以上天數(shù)超過15天;北京的永定河系、大清河系和北運(yùn)河系仍有劣V類水體存在;天津、滄州、邢臺(tái)、廊坊在國家地表水考核斷面水環(huán)境質(zhì)量排名中墊底。1河北僅承德、保定、秦皇島生態(tài)環(huán)境狀況指數(shù)表現(xiàn)為良，其余城市生態(tài)環(huán)境狀況指數(shù)表現(xiàn)為一般。2

其三，機(jī)動(dòng)車移動(dòng)源影響增強(qiáng)，生態(tài)空間壓力持續(xù)存在。區(qū)域內(nèi)工業(yè)散煤、民用散煤、柴油車對區(qū)域PM2.5的貢獻(xiàn)分別達(dá)到了36%、17%和16%3，成為貢獻(xiàn)最大的三個(gè)方面。隨著工業(yè)和居民生活煤改氣、煤改電的全面覆蓋，燃煤對大氣污染的影響有所降低，但因城市機(jī)動(dòng)車保有量的增長，機(jī)動(dòng)車對大氣污染的影響持續(xù)增加。另外，伴隨著工業(yè)企業(yè)管理集中化、現(xiàn)代化，企業(yè)搬遷入園的進(jìn)程加快，天津、石家莊、唐山、保定、滄州等地集中了大量工業(yè)企業(yè)，園區(qū)的擴(kuò)張建設(shè)必然擠占生態(tài)空間，生態(tài)空間的承載壓力日漸變大。

總之，京津冀生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善程度距離老百姓對美好生活的期盼、距離美麗中國建設(shè)目標(biāo)還存在一定的差距，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理工作仍需要持續(xù)深入推進(jìn)。

三、京津冀城市群發(fā)展中

環(huán)境問題成因分析

目前，京津冀城市群腹地城市的發(fā)展依然依賴于資源的高消耗，核心城市的技術(shù)轉(zhuǎn)移并未很好地惠及區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，跨區(qū)域環(huán)境治理機(jī)制欠缺不足，這些因素影響著區(qū)域環(huán)境的深化治理，制約著區(qū)域綠色高質(zhì)量發(fā)展。

（一）城市群協(xié)同發(fā)展水平不高，大部分腹地城市仍處于高污染、高排放的發(fā)展階段，資源消耗的路徑依賴顯著

從歷史發(fā)展來看，京津冀城市群呈兩極化發(fā)展態(tài)勢，顯著的表現(xiàn)為“高—低”二元梯度結(jié)構(gòu)。從GDP規(guī)模來看，北京經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著強(qiáng)于天津且遠(yuǎn)超河北。2020年北京GDP是天津的2.6倍、石家莊的6倍、保定的11倍、承德的23倍，一般公共預(yù)算收入是天津的2.9倍、石家莊的9倍、保定的20倍、承德的47倍，秦皇島、張家口等城市差距更大，呈現(xiàn)出特殊的“環(huán)京津貧困帶”。4[7-8]天津的GDP年均增長率僅為3.6%，常住人口和一般公共預(yù)算收入較2015年都有明顯降低，在城市群內(nèi)部的發(fā)展活力不斷減弱。石家莊、唐山、保定、邯鄲、滄州等地GDP增長動(dòng)力不足，經(jīng)濟(jì)活力遠(yuǎn)不及長三角和珠三角城市。[9]從工業(yè)化進(jìn)程來看，城市群所處發(fā)展階段顯著不同，2020年，北京的第三產(chǎn)業(yè)比重高達(dá)83.8%，經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體呈現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的后工業(yè)化特征;天津第二產(chǎn)業(yè)的比重從2015年的46.6%降低到34.1%，第三產(chǎn)業(yè)的比重從2015年的52.1%提升到64.4%，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐漸優(yōu)化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于工業(yè)化轉(zhuǎn)型中。石家莊、保定、滄州、承德等城市第二產(chǎn)業(yè)比重依然較高，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為落后，支撐經(jīng)濟(jì)增長的主要是工業(yè)生產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展還處于快速的工業(yè)化進(jìn)程中。5由于城市群內(nèi)部發(fā)展階段的差異性，導(dǎo)致核心城市和腹地城市之間協(xié)同發(fā)展的適配度較低，這在一定程度上影響了北京輻射帶動(dòng)作用的發(fā)揮。[10-11]

另外，京津的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平跨過了環(huán)境庫茲涅茨曲線的拐點(diǎn)（人均GDP 6000—8000美元），環(huán)境污染水平呈下降趨勢。從能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)來看，北京的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中石油和天然氣消費(fèi)量較高，占比達(dá)到66.4%，交通運(yùn)輸、倉儲(chǔ)和郵政業(yè)的能源消費(fèi)顯著，占比達(dá)到15.8%，機(jī)動(dòng)車對環(huán)境質(zhì)量的影響愈加明顯。盡管天津的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平跨過了拐點(diǎn)，但仍處于工業(yè)化轉(zhuǎn)型過程中，煤炭和石油消費(fèi)仍占據(jù)較大比例，分別達(dá)到46.2%、26.4%。河北大部分腹地城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍未跨過拐點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展對于能源資源的依賴性依然很高，[12-14]能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中煤炭仍占較高的比重，達(dá)到82.0%，唐山、保定、滄州、衡水、邢臺(tái)等城市的能源消費(fèi)總量呈正增長，6高消耗使得污染排放的強(qiáng)度居于高位。鋼鐵工業(yè)在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占重要地位，支撐了華北地區(qū)乃至全國的制造業(yè)，鋼鐵工業(yè)增加值常年位居主要工業(yè)行業(yè)增加值前列。2020年石家莊、唐山黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)仍保持較高的增長速度，邯鄲鋼鐵工業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)的比例高達(dá)46.4%。1由此可見，河北腹地城市經(jīng)過長期發(fā)展形成了規(guī)?；墓I(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，“采礦業(yè)—冶煉業(yè)—制造業(yè)”產(chǎn)業(yè)鏈已穩(wěn)定成熟，很難擺脫資源消耗的發(fā)展方式，且能夠爭取和獲得的優(yōu)質(zhì)資源、資本有限，這使得河北經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同環(huán)境保護(hù)的壓力長期存在。

（二）城市群內(nèi)技術(shù)轉(zhuǎn)移的流動(dòng)性不足，技術(shù)輻射對城市群轉(zhuǎn)型發(fā)展的支撐力有限，難以為城市群環(huán)境持續(xù)改善提供強(qiáng)有力保障

京津冀城市群協(xié)同發(fā)展中，河北承擔(dān)著北京非首都功能疏解職能。以往的產(chǎn)業(yè)承接是在政策推動(dòng)下進(jìn)行的，并非市場機(jī)制下形成的要素流動(dòng)，如首鋼、燕山石化等大型重工業(yè)和重化工企業(yè)的搬遷以及大紅門等集貿(mào)商業(yè)的遷出。近些年，河北在產(chǎn)業(yè)承接上注重項(xiàng)目篩選，優(yōu)先高新技術(shù)、節(jié)能低碳產(chǎn)業(yè)的引進(jìn)，但與地方產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)的化工、制造業(yè)等北京政策性限制產(chǎn)業(yè)仍陸續(xù)轉(zhuǎn)移到河北，而其研發(fā)中心卻保留在北京，如燕山石化部分落后產(chǎn)能關(guān)停外遷，其新材料研發(fā)中心卻留在北京，北京現(xiàn)代汽車生產(chǎn)工廠落戶滄州，其技術(shù)研發(fā)中心主要在北京第二工廠。這說明，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接過程中，北京仍占據(jù)著技術(shù)研發(fā)的主場優(yōu)勢，技術(shù)要素并未隨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而充分流動(dòng)到承接地。

在國家低碳環(huán)保政策要求下，河北需要通過大力實(shí)施技術(shù)創(chuàng)新和改造，才能實(shí)現(xiàn)固有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力的提升，這對于經(jīng)濟(jì)實(shí)力、技術(shù)研發(fā)能力較弱的河北來說壓力很大，需要這個(gè)京津冀城市群核心城市北京的技術(shù)輻射支持。然而，技術(shù)創(chuàng)新的資本仍集聚在北京，天津、河北等人力資源流出的去向大部分也是集聚到北京，而北京的技術(shù)轉(zhuǎn)移并未很好地惠及津冀。[15]從技術(shù)交易情況來看，2020年北京技術(shù)交易額的77.2%流向除津冀以外的其他省份，15.6%在北京本地交易轉(zhuǎn)化，流入津冀的僅占7.2%。2流入津冀的技術(shù)創(chuàng)新成果去向較為集中，主要是天津?yàn)I海—中關(guān)村科技園、河北廊坊北三縣、雄安新區(qū)。廊坊北三縣與北京通州城市副中心建設(shè)聯(lián)系緊密，具有較強(qiáng)的區(qū)位優(yōu)勢，因此能夠較其他城市更為便利地享受到技術(shù)輻射的福利。從交易額構(gòu)成來看，新能源與高效節(jié)能、環(huán)境保護(hù)與資源綜合利用、城市建設(shè)與社會(huì)發(fā)展是交易的主要領(lǐng)域，但由于基數(shù)不高，對于龐大的工業(yè)產(chǎn)業(yè)提升技術(shù)需求來說還是不夠的。3從科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)來看，隨著北京技術(shù)輻射外溢到全國范圍，北京科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目也隨之流向津冀以外地區(qū)，這對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的河北腹地城市轉(zhuǎn)型提升極為不利。2017年5月至2021年6月，從北京遷出的高新技術(shù)企業(yè)絕大部分選擇了長三角與珠三角城市，其中高達(dá)52%的企業(yè)選擇了南京，僅有5%的企業(yè)選擇留在津冀。1這些遷入長三角與珠三角的高新技術(shù)企業(yè)，與當(dāng)?shù)馗咝录夹g(shù)園區(qū)具有較高的適配度，實(shí)現(xiàn)了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)鏈專業(yè)度的提升，而津冀地區(qū)則失去了產(chǎn)業(yè)優(yōu)化提升的機(jī)會(huì)。

總之，北京對津冀的技術(shù)輻射不足，河北腹地城市自身缺乏足夠的技術(shù)創(chuàng)新能力稟賦，技術(shù)承接能力有限，后發(fā)優(yōu)勢不強(qiáng)，難以形成對城市群環(huán)境持續(xù)改善的強(qiáng)有力保障，一定程度上制約著腹地城市的轉(zhuǎn)型提升。

（三）跨區(qū)域環(huán)境治理缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，治理成本分擔(dān)和補(bǔ)償機(jī)制不健全，協(xié)同治理機(jī)制尚需完善

京津冀城市群環(huán)境問題本身錯(cuò)綜復(fù)雜，城市間污染相互影響顯著。城市群的環(huán)境治理不能各自為政，需要平等參與、協(xié)同治理。但由于城市群內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡，京津冀三地在環(huán)境治理目標(biāo)上存在著一定的差異。[16]北京經(jīng)過近些年的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和環(huán)境治理，環(huán)境質(zhì)量得到顯著改善，現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基本脫離了高消耗、高污染的行業(yè)，減排空間有限，未來環(huán)境治理的趨勢是碳達(dá)峰、碳中和背景下的低碳綠色發(fā)展，但其環(huán)境質(zhì)量不可避免地要受到津冀環(huán)境的影響。天津作為次核心城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)要好于河北，在城市群內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮著橋梁紐帶作用，但與河北的發(fā)展存在著“競爭合作”關(guān)系，如何處理好城市間協(xié)同發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系極為重要。大部分河北腹地城市發(fā)展定位要服務(wù)北京，但同時(shí)自身環(huán)境治理的壓力一直較大，在環(huán)境治理方面要承擔(dān)的任務(wù)較重、成本較高，河北只有把自身的環(huán)境治理好，才能保障城市群環(huán)境的穩(wěn)定改善。[17]因而，由于三地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、治理成本、資金技術(shù)等方面具有的差異性，導(dǎo)致跨區(qū)域環(huán)境治理的協(xié)調(diào)難度較大。

近些年，京津冀環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制在探索中前行，在實(shí)踐中不斷完善。2015年京津冀三地建立聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，定期開展會(huì)商、聯(lián)動(dòng)執(zhí)法、聯(lián)合檢查、重點(diǎn)案件“回頭看”等工作。2018年7月，成立了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在生態(tài)環(huán)境部。[18]在水污染防治領(lǐng)域，三地協(xié)同推進(jìn)水環(huán)境治理區(qū)域合作，在天津與河北交界區(qū)域不定期開展聯(lián)合監(jiān)測并共享信息，共同推進(jìn)流域水生態(tài)環(huán)境的改善。盡管三地在大氣環(huán)境和水環(huán)境領(lǐng)域開展了多項(xiàng)協(xié)同治理工作，但尚未成體系，缺乏區(qū)域性治理法律框架，缺乏統(tǒng)一的區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理規(guī)劃，缺乏系統(tǒng)完善的協(xié)同治理機(jī)制。

京津冀三地行政層級差異明顯，體制性障礙也是區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理需深層考慮的問題。另外，京津冀三地在發(fā)展中都以本地區(qū)優(yōu)先發(fā)展為原則，在環(huán)境合作治理過程中投入的力度會(huì)有所不同，治理效果會(huì)有所偏差。要保障區(qū)域整體環(huán)境的治理效果，需要城市群內(nèi)部擁有完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，合理分擔(dān)河北腹地城市提升產(chǎn)業(yè)、保障環(huán)境質(zhì)量所承擔(dān)的較高治理成本，以及一定條件下淘汰落后產(chǎn)能、放棄高消耗產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成本。[19]然而，目前對于河北僅在流域生態(tài)補(bǔ)償、清潔能源替代（煤改電）等方面實(shí)施了補(bǔ)償機(jī)制，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能覆蓋治理成本，治理效果的穩(wěn)定性會(huì)受到影響。

四、京津冀城市群環(huán)境治理對策

（一）加快推進(jìn)城市群均衡發(fā)展，優(yōu)化城市發(fā)展梯度結(jié)構(gòu)，協(xié)同帶動(dòng)環(huán)境質(zhì)量的改善

二十世紀(jì)六七十年代克魯默（Krumme）、海特（Hayor）等經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出區(qū)域發(fā)展梯度推移理論，認(rèn)為不均衡的梯度勢差可以帶來經(jīng)濟(jì)與技術(shù)的推移機(jī)會(huì)，均衡發(fā)展強(qiáng)調(diào)區(qū)域的協(xié)同。經(jīng)濟(jì)學(xué)家G·邁達(dá)爾對該理論進(jìn)行了修正，認(rèn)為梯度是動(dòng)態(tài)可變的，高梯度地區(qū)要通過不斷的技術(shù)創(chuàng)新占據(jù)發(fā)展高地，保持經(jīng)濟(jì)活力和影響力，低梯度地區(qū)可以通過技術(shù)創(chuàng)新贏得后發(fā)優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)梯度“逆攀升”。[20-21]這一理論為京津冀城市群改善不均衡的發(fā)展?fàn)顩r、提升發(fā)展水平、改善環(huán)境質(zhì)量提供了思路。

第一，繼續(xù)推進(jìn)北京高質(zhì)量發(fā)展，輻射帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)同發(fā)展。北京作為核心城市，應(yīng)瞄準(zhǔn)世界級城市群建設(shè)要求，加大科技創(chuàng)新投入，吸收和消化國際先進(jìn)技術(shù)，保持強(qiáng)大的創(chuàng)新動(dòng)能。充分發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用，全方位拓展與津冀合作的廣度和深度，尤其在低碳環(huán)保領(lǐng)域的合作。北京應(yīng)積極謀劃與津冀的資源協(xié)同，支持天津?yàn)I海新區(qū)、空港經(jīng)濟(jì)區(qū)、河北雄安新區(qū)建設(shè)和發(fā)展，推動(dòng)通州區(qū)與廊坊北三縣一體化聯(lián)動(dòng)發(fā)展，促進(jìn)城市群經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)同發(fā)展。

第二，加快發(fā)展次核心城市天津，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，護(hù)航環(huán)境質(zhì)量改善。依托天津港這一核心戰(zhàn)略資源，加快推動(dòng)?xùn)|疆港自貿(mào)區(qū)的建設(shè)發(fā)展，強(qiáng)化與毗鄰的河北唐山、滄州、秦皇島、廊坊等城市的貿(mào)易和物流合作，更好地服務(wù)京津冀協(xié)同發(fā)展。主動(dòng)對接北京優(yōu)質(zhì)資源，爭取北京央企區(qū)域總部、研發(fā)中心落戶天津經(jīng)濟(jì)區(qū)，并對節(jié)能環(huán)保、信息技術(shù)、生物產(chǎn)業(yè)、高端裝備制造、新能源、新材料等產(chǎn)業(yè)給予重點(diǎn)支持，在招商引資、稅收、用地、人才等方面給予優(yōu)惠政策，加速實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，以產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的替代，促進(jìn)地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的提升。

第三，統(tǒng)籌協(xié)同河北腹地城市的發(fā)展，著力推進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的改善。統(tǒng)籌考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同生態(tài)環(huán)境治理，合理配置資源，嚴(yán)格執(zhí)行工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評，保障京津冀脆弱的生態(tài)空間安全。積極謀劃協(xié)同河北的發(fā)展轉(zhuǎn)型，以唐山曹妃甸新區(qū)、滄州渤海新區(qū)、邯鄲冀南新區(qū)、保定高新區(qū)等為著力點(diǎn)，加大戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的投資力度，加快淘汰落后產(chǎn)能，降低區(qū)域污染排放強(qiáng)度。加快推動(dòng)重點(diǎn)城市的低碳環(huán)保技術(shù)改造，對改造效果好、經(jīng)濟(jì)效益高的示范項(xiàng)目給予獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)區(qū)域低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（二）全力打通區(qū)域高新技術(shù)輻射脈絡(luò)，增強(qiáng)技術(shù)輻射區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的提升

美國經(jīng)濟(jì)史學(xué)家亞歷山大·格申克龍（Alexander Gerchenkron）提出的后發(fā)優(yōu)勢理論認(rèn)為，落后地區(qū)可以通過技術(shù)引進(jìn)與模仿，加速經(jīng)濟(jì)追趕，縮小地區(qū)間的發(fā)展差距，但前提是落后地區(qū)擁有足夠的創(chuàng)新要素稟賦與技術(shù)承接能力。[22]京津冀城市群中河北腹地城市要實(shí)現(xiàn)發(fā)展轉(zhuǎn)型提升，追趕京津發(fā)展水平，就要在政策、資金、平臺(tái)上做好鋪墊，暢通高新技術(shù)引進(jìn)渠道，讓引進(jìn)的高新技術(shù)得到政策和資金的支持，如此才能夠轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力，加快實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，從根本上提升區(qū)域環(huán)境質(zhì)量。[23]

第一，打通技術(shù)轉(zhuǎn)移通道，以技術(shù)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，支撐區(qū)域環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)定改善。支持以北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、河北雄安新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)為支撐點(diǎn)，打通三地技術(shù)交易市場，構(gòu)建連接京津冀的創(chuàng)新交易平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)。加強(qiáng)北京技術(shù)創(chuàng)新資源同市場對接，每年輪換組織技術(shù)交易會(huì)，加速科技賦能津冀產(chǎn)業(yè)。[24]發(fā)展較為落后的河北腹地城市，可以圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署技術(shù)創(chuàng)新鏈，布局量子科技、新能源、新型材料等有潛力的綠色新興產(chǎn)業(yè)，爭取京津高新技術(shù)龍頭企業(yè)落戶，以高新技術(shù)激發(fā)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，進(jìn)而對區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的改善形成強(qiáng)有力的支撐。

第二，整合三地人力資源，助力技術(shù)轉(zhuǎn)移承接，提升區(qū)域綠色協(xié)同發(fā)展的能力。北京作為京津冀創(chuàng)新高地和人才集聚區(qū)，可以聯(lián)動(dòng)津冀成立區(qū)域技術(shù)合作聯(lián)盟，打造具有全球影響力的技術(shù)創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化示范區(qū)。河北腹地城市在長期極化非均衡發(fā)展中人才流失嚴(yán)重，在短期大幅回流可能性甚微的情況下，需要聯(lián)合京津大型企業(yè)、高校、科研機(jī)構(gòu)等科研力量，建設(shè)科技創(chuàng)新攻關(guān)合作實(shí)驗(yàn)室和孵化器等載體，實(shí)現(xiàn)知識(shí)、技術(shù)、人才、資本等要素的合理流動(dòng)和配置，加快綠色協(xié)同發(fā)展步伐。

第三，加快投資平臺(tái)和大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，推動(dòng)科技成果落地轉(zhuǎn)化，保障區(qū)域綠色高質(zhì)量發(fā)展。規(guī)劃京津冀科技創(chuàng)新方向和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)投資項(xiàng)目，加快建設(shè)高新技術(shù)投資平臺(tái)，定期發(fā)布高新技術(shù)投資項(xiàng)目指引等信息。協(xié)同三地技術(shù)交易會(huì)，組織重點(diǎn)高新技術(shù)項(xiàng)目對接會(huì)，引導(dǎo)大型央企國企投資部門、金融機(jī)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)在區(qū)域內(nèi)投資高新技術(shù)項(xiàng)目，重點(diǎn)推進(jìn)北京高新技術(shù)成果落地轉(zhuǎn)化，讓本區(qū)域的城市抓住創(chuàng)新發(fā)展的機(jī)會(huì)。借助雄安新區(qū)建設(shè)及信息技術(shù)大規(guī)模商業(yè)化應(yīng)用的時(shí)機(jī)，積極推進(jìn)三地大數(shù)據(jù)建設(shè)和開放共享，促進(jìn)三地資源高效配置和合理利用，避免重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)，推進(jìn)區(qū)域綠色高質(zhì)量發(fā)展。

（三）健全強(qiáng)化跨區(qū)域環(huán)境治理機(jī)制，打破行政壁壘，協(xié)調(diào)府際關(guān)系，完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

第一，強(qiáng)化立法和規(guī)劃保障，提升跨區(qū)域環(huán)境治理能力。京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理需要統(tǒng)籌考慮區(qū)域資源稟賦、自然環(huán)境、能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)境管理水平等因素，統(tǒng)一規(guī)劃、制定相應(yīng)的法律法規(guī)和政策，以保障跨區(qū)域環(huán)境治理的合法性。以改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，加快推動(dòng)制定區(qū)域統(tǒng)一的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)充分利用現(xiàn)代信息遙感技術(shù)，搭建覆蓋全區(qū)域的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，消除“數(shù)據(jù)孤島”，實(shí)現(xiàn)環(huán)境信息共享，為聯(lián)合執(zhí)法提供便利。另外，健全重大項(xiàng)目環(huán)評會(huì)商機(jī)制，以保障區(qū)域環(huán)境質(zhì)量不受影響。

第二，充分發(fā)揮中央政府協(xié)調(diào)作用，鼓勵(lì)創(chuàng)新探索環(huán)境管理模式。京津冀環(huán)境協(xié)同治理離不開府際關(guān)系的協(xié)調(diào)。中央政府的職責(zé)在于平衡三地政府利益，打破三地府際間行政層級壁壘，理順三地在環(huán)境治理中的制度障礙，協(xié)調(diào)融合三地生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)，允許差異性，但宗旨目標(biāo)是共同服務(wù)于區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善。同時(shí)，鼓勵(lì)三地創(chuàng)新探索協(xié)同管理模式，通過中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付獎(jiǎng)勵(lì)的形式，激勵(lì)三地政府合作開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，避免出現(xiàn)“以鄰為壑”的現(xiàn)象。[19]

第三，完善成本分擔(dān)和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，保障區(qū)域環(huán)境穩(wěn)定改善。三地因經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和治理目標(biāo)不同，治理成本會(huì)有所差距，尤其河北腹地城市治理壓力和成本更高，應(yīng)合理補(bǔ)償為維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全、保障環(huán)境質(zhì)量持續(xù)穩(wěn)定改善而做出犧牲、放棄發(fā)展機(jī)會(huì)的地市。完善城市間橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，綜合資金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、能力補(bǔ)償、項(xiàng)目補(bǔ)償?shù)确绞?，?shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的成本共擔(dān)與收益共享。加大對能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、清潔能源替代、節(jié)能低碳技術(shù)改造的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理，緩解河北腹地城市治理壓力，保障環(huán)境治理效果持續(xù)改善。

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Analysis of Regional Environmental Governance in Beijing-Tianjin-Hebei Region under the Background of Coordinated Development

ZHU Jian-hua1，WU Bin2

（1.School of Humanities and Development，China Agricultural University，Beijing 100193，China;2.Institute of Quantitative Economy and Technical Economy，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China）

Abstract：The environmental problems of Beijing-Tianjin-Hebei Urban Agglomeration have attracted much attention. In recent years，with the full governance of the central government and Beijing-Tianjin-Hebei，the environmental quality has improved，but the regional pollution emission intensity is large，and the environmental risks in key areas still exist. The economic development of urban agglomerations is unbalanced and the degree of synergy is low. The technology transfer of the core city of Beijing spilled out to areas outside the urban agglomeration，which failed to well support the regional development and transformation. Cross regional environmental governance lacks unified planning and legislative support. These factors restrict the deepening governance and improvement of regional environment to a certain extent. Under the background of the coordinated development of Beijing，Tianjin and Hebei，starting with improving the balanced development level of urban agglomeration，we should promote the high-quality development of Beijing and Tianjin，jointly drive the development and transformation of Hebei，and optimize the gradient structure of urban agglomeration;open up the technology transfer channels between Beijing，Tianjin and Hebei，build technology trading，investment and big data platforms，and improve the technology undertaking capacity of Hebei. Only by strengthening regional legislation and planning，improving the cost sharing and environmental protection compensation mechanism of cross regional environmental governance，and coordinating and promoting the three places’ cooperative governance，can we solve regional environmental problems more effectively.

Key words：Beijing-Tianjin-Hebei Urban Agglomeration;coordinated development;regional environmental governance

責(zé)任編輯：王 雷

收稿日期：2022-04-01

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的質(zhì)量治理體系與政策研究”（18ZDA079）

作者簡介：朱建華，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院博士研究生，主要研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境規(guī)劃與管理;吳濱，中國社會(huì)科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所研究員，主要研究方向?yàn)榧夹g(shù)經(jīng)濟(jì)、能源經(jīng)濟(jì)。