我國(guó)宅基地政策的演進(jìn)特征與研究趨勢(shì)
——基于CiteSpace的可視化分析

賀 飛 呂 曉, 牛善棟 彭文龍

(1) 曲阜師范大學(xué)地理與旅游學(xué)院，276826,山東日照； 2) 東北大學(xué)文法學(xué)院，110169,沈陽(yáng) )

1 引 言

農(nóng)村宅基地兼具居住保障和財(cái)產(chǎn)功能，是保障農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)的重要根基[1].新中國(guó)成立以來(lái)，宅基地制度由農(nóng)民宅基地私有到宅基地兩權(quán)分離，再經(jīng)過(guò)宅基地總量控制和騰退機(jī)制探索，到現(xiàn)階段的宅基地“三權(quán)分置”[2]，接續(xù)改革創(chuàng)新，相關(guān)政策大量涌現(xiàn).在全面鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，現(xiàn)行宅基地政策的弊端開(kāi)始顯現(xiàn)，宅基地管理中出現(xiàn)了取得困難、利用粗放、退出不暢、權(quán)能不足等問(wèn)題[3,4]，歸根到底是宅基地利用效率低，不能有效權(quán)衡居住保障功能和財(cái)產(chǎn)功能[5,6].如何改革？2018年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)提出：“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’”.面向宅基地制度改革的現(xiàn)實(shí)背景，諸多學(xué)者基于法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、土地管理等不同視角，圍繞宅基地三權(quán)分置的權(quán)利類(lèi)型與權(quán)利體系[7,8]、內(nèi)涵辨析與功能導(dǎo)向[9]、試點(diǎn)模式與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[10]、法律制度與實(shí)施保障[11]等展開(kāi)了廣泛探究，為深入推進(jìn)宅基地制度和試點(diǎn)改革貢獻(xiàn)了大量理論依據(jù)和實(shí)證參考.然而，目前關(guān)于已有研究的總結(jié)歸納性成果仍相對(duì)較少，且政策研究與理論研究相對(duì)割裂.因此，對(duì)宅基地政策演化特征的梳理，系統(tǒng)歸納宅基地政策研究特征與趨勢(shì)，成為推進(jìn)改革與研究深化的一個(gè)重要基礎(chǔ)性工作.

近年來(lái)，借助CiteSpace開(kāi)展綜述研究的文獻(xiàn)逐年增多[12]，彌補(bǔ)了前期綜述性研究不足的缺陷.本文通過(guò)對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)宅基地政策進(jìn)行系統(tǒng)梳理，分析其演進(jìn)特征，并將CiteSpace軟件運(yùn)用到對(duì)宅基地政策的文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)分析中，以求客觀展望研究發(fā)展趨勢(shì)，為后續(xù)宅基地制度改革提供參考，更好地服務(wù)于宅基地改革實(shí)踐.

2 數(shù)據(jù)來(lái)源與研究方法

2.1數(shù)據(jù)來(lái)源本文以“宅基地+政策”或“宅基地+制度”為檢索主題，在中國(guó)知網(wǎng)(CNKI)中檢索1981年1月-2021年12月的相關(guān)文獻(xiàn)10 276篇(檢索時(shí)間為2022年3月).為確保獲取數(shù)據(jù)的可靠性，通過(guò)對(duì)文章題目、摘要和關(guān)鍵詞等進(jìn)行人工閱讀篩選，最終選定學(xué)術(shù)性和相關(guān)性較好的有效樣本文獻(xiàn)3 193篇，其中包括中文期刊文獻(xiàn)2 055篇，博士、碩士學(xué)位文獻(xiàn)1 026篇，會(huì)議文獻(xiàn)112篇.

2.2研究方法

1) 內(nèi)容分析法：以新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)村宅基地改革各階段政策為基礎(chǔ)，基于已有宅基地政策相關(guān)研究，圍繞國(guó)家、地方政府、集體、農(nóng)戶等主體，總結(jié)制度變遷歷程、特征及內(nèi)外驅(qū)動(dòng)力，定量分析宅基地政策在各改革階段的演進(jìn)特征.

2) 基于CiteSpace的文獻(xiàn)計(jì)量分析法：CiteSpace軟件是由陳超美教授研發(fā)，能對(duì)特定研究領(lǐng)域的文獻(xiàn)進(jìn)行挖掘、統(tǒng)計(jì)和分析，探尋某研究領(lǐng)域在特定研究時(shí)段的熱點(diǎn)、趨勢(shì)及研究前沿[13，14].本文主要運(yùn)用CiteSpace分析宅基地政策研究的樣本文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)特征,進(jìn)而探討宅基地政策研究熱點(diǎn)問(wèn)題和宅基地政策研究走向.

3 結(jié)果與分析

3.1宅基地政策的演進(jìn)特征根據(jù)新中國(guó)成立以來(lái)的相關(guān)宅基地政策，圍繞宅基地農(nóng)民私有時(shí)期、宅基地兩權(quán)分離時(shí)期、宅基地三權(quán)分置時(shí)期等宅基地政策演進(jìn)三大階段[15-17](圖1)，運(yùn)用內(nèi)容分析法，圍繞國(guó)家、地方政府、集體、農(nóng)戶等政策主體，在總結(jié)政策演化歷程、特征及內(nèi)外驅(qū)動(dòng)力基礎(chǔ)上，明確宅基地政策演進(jìn)的主要特征.

3.1.1 宅基地農(nóng)民私有時(shí)期：催生制度漸進(jìn)調(diào)適 新中國(guó)成立初期，我國(guó)以保障農(nóng)民居住底線、維持社會(huì)穩(wěn)定為首要工作路線，將土地以無(wú)償方式分配給農(nóng)民所有，從總體上實(shí)現(xiàn)了“居者有其屋”的目標(biāo)[18]. 1949年到1956年，從確定農(nóng)民的土地所有權(quán)到強(qiáng)調(diào)依法維護(hù)農(nóng)戶個(gè)人的宅基地所有權(quán)，國(guó)家出于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等各方面考慮，根據(jù)農(nóng)戶私有制度強(qiáng)制制定宅基地政策，地方政府和農(nóng)民積極配合執(zhí)行，總體以政府強(qiáng)制性制度變遷為主.該時(shí)期，在農(nóng)民宅基地私有的基礎(chǔ)上，國(guó)家發(fā)布的一系列政策主要圍繞宅基地私有，即通過(guò)國(guó)家、地方政府、集體、農(nóng)戶四個(gè)主體的相互作用對(duì)宅基地政策進(jìn)行了適當(dāng)?shù)脑黾印⒀a(bǔ)充，由初期政策的不足到后期的完善，催生宅基地制度漸進(jìn)調(diào)適.

3.1.2 宅基地“兩權(quán)分離”：阻滯多元主體互動(dòng) 自1962年首次提出“宅基地”概念以來(lái)，宅基地集體所有制成為我國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本土地制度；1963年，我國(guó)首次提出“宅基地使用權(quán)”概念，提出了“地隨房走”，標(biāo)志著農(nóng)村宅基地制度的正式形成[2]，初步形成了農(nóng)村宅基地“一宅兩制”和“兩權(quán)分離”的基本制度框架.改革開(kāi)放初期，農(nóng)村地區(qū)“建房熱”現(xiàn)象涌動(dòng)[19]，推動(dòng)宅基地管理進(jìn)入總量控制時(shí)期，但仍處于兩權(quán)分離這一基本架構(gòu)之下.1981年和1982年國(guó)家均頒布相關(guān)政策對(duì)村鎮(zhèn)建房規(guī)劃、節(jié)約及限制條件做出了具體規(guī)定，是國(guó)家為應(yīng)對(duì)農(nóng)村“建房熱”問(wèn)題頒布的第一條宅基地政策[20].1986年通過(guò)的《土地管理法》本著宅基地“分級(jí)限額審批管理”的思想，設(shè)立了以“規(guī)劃控制、無(wú)償分配、面積限定、三級(jí)審批”為特征的農(nóng)村宅基地使用管理政策[21]，強(qiáng)化了集體對(duì)宅基地的管理，農(nóng)民對(duì)宅基地的處置權(quán)和收益權(quán)有所弱化.此后，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及土地法律觀念淡薄、重迷信輕科學(xué)、規(guī)劃滯后、缺乏市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制等若干問(wèn)題[22]，九十年代末期以來(lái)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求旺盛，而農(nóng)村宅基地閑置浪費(fèi)較多，推動(dòng)宅基地管理由總量控制進(jìn)入宅基地騰退機(jī)制探索，但騰退機(jī)制的實(shí)踐并未有顯著成效.

宅基地兩權(quán)分離的政策階段根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的不同又催生了總量控制時(shí)期和騰退機(jī)制探索等不同時(shí)期.針對(duì)地方政府、農(nóng)民集體、城鄉(xiāng)居民等多元宅基地利用和管理主體，國(guó)家頒布了一系列管理政策，呈現(xiàn)出如下特征：國(guó)家發(fā)揮宏觀控制宅基地面積及規(guī)劃管理的職能，集體基于其所有權(quán)發(fā)揮部分管理處分等權(quán)能，農(nóng)村居民具體占有使用宅基地，城市居民及企事業(yè)單位被禁止占用使用宅基地.可見(jiàn)，兩權(quán)分離的宅基地制度阻滯多元主體權(quán)能之間的互動(dòng)，暴露了一系列管理不善、權(quán)能不足、利益不公等矛盾，宅基地制度仍需要不斷完善和健全.

3.1.3 宅基地“三權(quán)分置”：融入土地制度改革 “三權(quán)分置”是在宅基地使用權(quán)制度急需完善、隱性流轉(zhuǎn)盛行、政策執(zhí)行力度不足[23，24]等背景下提出的，是中國(guó)宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)展的必然結(jié)果.為盤(pán)活利用閑置宅基地，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，2013年國(guó)家提出宅基地制度試點(diǎn)改革，開(kāi)始摸索宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押和擔(dān)保等路徑；緊接著2015年授權(quán)33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行“三塊地”改革，逐步探索宅基地自愿有償退出、“一戶一宅”的改革模式；下一年，浙江義烏改革試點(diǎn)首次提出“資格權(quán)”，為我國(guó)宅基地制度改革提供新的方向；2018年，《意見(jiàn)》提出探索宅基地“三權(quán)分置”的改革大方向；2019年新修訂的《土地管理法》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)不同職能，對(duì)宅基地制度改革做出較為具體的分級(jí)部署，2020年提出穩(wěn)慎推動(dòng)農(nóng)村宅基地制度改革，深入探索改革路徑.緊接著出臺(tái)的《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》，農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)；2021年“中央一號(hào)”文件再次強(qiáng)調(diào)穩(wěn)慎推進(jìn)宅基地制度試點(diǎn)改革，宅基地制度改革全面進(jìn)入實(shí)施階段.

為平衡保障宅基地的社會(huì)保障功能和財(cái)產(chǎn)屬性，放活宅基地使用權(quán)以保障農(nóng)戶獲得宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利和優(yōu)化宅基地資源配置，我國(guó)運(yùn)用“試點(diǎn)—評(píng)估—推廣—調(diào)整”模式[2]，通過(guò)各級(jí)政府、多元主體互動(dòng)，逐步將宅基地制度改革推進(jìn)到“三權(quán)分置”新階段.這個(gè)階段，各類(lèi)改革試點(diǎn)均由國(guó)家和地方政府在政策制定、實(shí)踐探索等方面積極推動(dòng)，但農(nóng)民集體和農(nóng)戶的主體作用如何凸顯？從已有調(diào)查研究結(jié)果來(lái)看[25-27]，農(nóng)民集體和農(nóng)戶的主體作用仍不明顯.當(dāng)然，在政策和法律層面，也還存在權(quán)利界定不清、政策規(guī)定不細(xì)等不足，亟待通過(guò)深化改革健全“三權(quán)分置”政策體系，開(kāi)創(chuàng)新時(shí)代宅基地利用與管理的新格局.

總體來(lái)看，我國(guó)宅基地制度從農(nóng)戶私有到兩權(quán)分離再到三權(quán)分置，是由國(guó)家、地方政府、農(nóng)民集體、城鄉(xiāng)居民、企事業(yè)單位等多元主體行為互動(dòng)的結(jié)果，但主要受?chē)?guó)家和地方政府決策的影響，本質(zhì)上是宅基地制度需求與供給的不均衡所驅(qū)動(dòng).政府作為宅基地制度與政策的供給者，當(dāng)新出臺(tái)的政策能帶來(lái)滿足的利益時(shí)，新的宅基地制度就產(chǎn)生了；集體、城鄉(xiāng)居民等宅基地的需求者，本質(zhì)上是隨著對(duì)宅基地生存—發(fā)展—享用功能的需求變化而推動(dòng)改革.此外，國(guó)家圍繞著宅基地的社會(huì)保障、經(jīng)濟(jì)、政治等多元功能出臺(tái)了一系列管控和引導(dǎo)政策，并強(qiáng)制實(shí)行，屬?gòu)?qiáng)制性制度變遷；農(nóng)民集體、城鄉(xiāng)居民等及時(shí)反饋需求，為了追逐獲利機(jī)會(huì)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行局地的宅基地政策，屬于誘致性變遷；強(qiáng)制性變遷與誘致性變遷融合發(fā)展形成了政策演化的總體歷程與主要特征.

3.2宅基地政策研究的樣本文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)特征

3.2.1 載文趨勢(shì)分析 載文趨勢(shì)可以在一定程度上判斷宅基地政策研究的時(shí)序發(fā)展?fàn)顩r.結(jié)合宅基地政策演進(jìn)的基本態(tài)勢(shì)，政策研究可大致分為三個(gè)階段：1) 1981-1999年，宅基地政策領(lǐng)域發(fā)文量少，年均不足20篇，尚處于初步探索階段.2) 2000-2014年，受宅基地相關(guān)政策推動(dòng)，發(fā)文量迅速增加，并在2014年達(dá)到峰值874篇，宅基地政策研究進(jìn)入快速發(fā)展階段.3) 2015-2021年，推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，主要集中于實(shí)踐，發(fā)文量逐漸減少，并在2018年達(dá)到最少717篇，2017-2019年發(fā)文量有所增加，主要受《意見(jiàn)》提出探索宅基地“三權(quán)分置”的影響，對(duì)“三權(quán)分置”內(nèi)涵、權(quán)利體系、實(shí)現(xiàn)路徑等的研究越來(lái)越多.2019-2021年受新冠疫情的影響，發(fā)文量呈現(xiàn)一定的衰減趨勢(shì)；這個(gè)階段處于波動(dòng)發(fā)展階段.基于中央高度重視宅基地制度改革，以及2020年新《土地管理法》的正式施行，都使得地方宅基地改革熱情不斷高漲.基于此，未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期里宅基地相關(guān)政策研究，尤其是發(fā)文量將保持增長(zhǎng)走向.

3.2.2 核心作者分析 通過(guò)分析CiteSpace的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，根據(jù)政策研究領(lǐng)域發(fā)文量，得到排名前10的核心作者(表1).10名核心作者的研究方向主要有農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、宏觀經(jīng)濟(jì)管理與可持續(xù)發(fā)展，涉及地理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域.

表1 1981-2021年間我國(guó)宅基地政策研究發(fā)文量前10的作者情況

參考已有研究，應(yīng)用普萊斯定律公式，計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)論文篇數(shù)，按照標(biāo)準(zhǔn)論文篇數(shù)確定宅基地政策研究領(lǐng)域的“核心作者”[28].

(1)

式中，M代表標(biāo)準(zhǔn)論文篇數(shù)(篇)，劃定所有作者中發(fā)文大于M篇的稱(chēng)為核心作者,Nmax為1981-2021年內(nèi)最高產(chǎn)作者的發(fā)文量，經(jīng)過(guò)計(jì)算得到，發(fā)表論文4篇及以上的作者可視為宅基地政策研究范疇的焦點(diǎn)核心作者，是政策研究范疇的主要引導(dǎo)者和帶動(dòng)者.經(jīng)計(jì)算，該時(shí)段發(fā)文4篇及以上作者共40人，相關(guān)核心作者共發(fā)文226篇，占總發(fā)文總量的7.1%；通過(guò)分析圖3發(fā)現(xiàn)，作者群以兩到四人為主，從文獻(xiàn)學(xué)角度分析，宅基地政策研究領(lǐng)域尚未形成較大的核心作者群.

3.2.3 高校/機(jī)構(gòu)分析 通過(guò)CiteSpace的Institution功能,可以得到宅基地政策研究的機(jī)構(gòu)合作圖譜(圖3右).根據(jù)圖譜可分析得出發(fā)文量前10的機(jī)構(gòu)(表2).

表2 1981-2021年間我國(guó)宅基地政策研究發(fā)文量前10的高校/機(jī)構(gòu)

圖3 我國(guó)宅基地政策研究領(lǐng)域核心作者、高校機(jī)構(gòu)合作關(guān)系

結(jié)合圖3與表2可知，發(fā)文量前10的核心機(jī)構(gòu)主要是公共管理學(xué)院、法學(xué)院、經(jīng)濟(jì)學(xué)院等，包括南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院和新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，河海大學(xué)公共管理學(xué)院、中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心等幾個(gè)機(jī)構(gòu)合作群.從發(fā)文量來(lái)看，研究機(jī)構(gòu)多為高校，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院突出.從合作關(guān)系來(lái)看，各機(jī)構(gòu)間合作較少，沒(méi)有形成宅基地政策研究領(lǐng)域的較大的合作網(wǎng)絡(luò).

3.3宅基地政策研究熱點(diǎn)與趨勢(shì)分析

3.3.1 研究熱點(diǎn)分析 經(jīng)過(guò)1981-2021年樣本文獻(xiàn)關(guān)鍵詞的剖析可以明晰全部進(jìn)程的研究熱點(diǎn).本文分別從關(guān)鍵詞共現(xiàn)和聚類(lèi)兩個(gè)方面對(duì)宅基地政策研究的主要關(guān)鍵詞進(jìn)行分析,并最終歸納宅基地政策領(lǐng)域研究熱點(diǎn)，進(jìn)而為掌握該領(lǐng)域的研究趨勢(shì)奠定基礎(chǔ).通過(guò)選取“Keyword”節(jié)點(diǎn)，得到我國(guó)宅基地政策領(lǐng)域的關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜(圖4)，按照可視化信息，清算獲得宅基地政策研究范疇的高頻關(guān)鍵詞分布表(表3).突現(xiàn)詞(圖5)、熱點(diǎn)遷移時(shí)區(qū)圖(圖6)分別從不同角度辨析宅基地政策領(lǐng)域的新興熱門(mén)、年代分布及熱點(diǎn)走向等.

高頻關(guān)鍵詞分布表中，宅基地、宅基地使用權(quán)、流轉(zhuǎn)、宅基地退出和三權(quán)分置出現(xiàn)的頻次最高，分別為1 341、907、523、401、358，中心性分別達(dá)到了0.42、0.34、0.26、0.16、0.22，成為宅基地制度改革中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，此外，用益物權(quán)、鄉(xiāng)村振興、宅基地管理、退出機(jī)制等受關(guān)注度也較高，是宅基地政策研究領(lǐng)域的熱點(diǎn).聯(lián)系圖6等相關(guān)內(nèi)容，本文將宅基地政策研究熱點(diǎn)分為三個(gè)階段.

第一階段，初步探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和有償使用.最先學(xué)術(shù)界對(duì)于宅基地流轉(zhuǎn)是否應(yīng)該放開(kāi)存在不同的爭(zhēng)議，形成了以禁止流轉(zhuǎn)、限制流轉(zhuǎn)和允許流轉(zhuǎn)為主的三種不同的看法.認(rèn)為禁止宅基地流轉(zhuǎn)的學(xué)者，主要以宅基地的居住保障、政治、社會(huì)等功能為由，主張放開(kāi)流轉(zhuǎn)會(huì)損害農(nóng)民權(quán)益、帶來(lái)社會(huì)動(dòng)蕩[29，30].伴隨城鎮(zhèn)化程度的不斷提高，不同于市場(chǎng)化的隱性流轉(zhuǎn)現(xiàn)象接續(xù)發(fā)生，很多學(xué)者基于現(xiàn)行農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)政策不合理等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題探討研究放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn).呂曉等人[31]基于內(nèi)容分析法分析了宅基地流轉(zhuǎn)的政策演進(jìn)；陳利根等人[32]研究了宅基地流轉(zhuǎn)模式與路徑.從總體上看，學(xué)界關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)已形成共識(shí)，研究重點(diǎn)也從是否應(yīng)該流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)向如何流轉(zhuǎn)、采用何種模式流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變，更有學(xué)者從微觀層面探討農(nóng)戶主體對(duì)于宅基地流轉(zhuǎn)政策的認(rèn)知、意愿及政策需求等.

第二階段，逐步探索宅基地退出政策.宅基地廢棄、閑置、低效利用加劇了耕地保護(hù)等壓力的增大，催生了宅基地退出政策研究的涌現(xiàn).諸多學(xué)者根據(jù)宅基地制度存在的問(wèn)題，運(yùn)用綜合分析法、文獻(xiàn)資料法在理論上探討宅基地退出政策設(shè)計(jì)與實(shí)施效果，還有不少學(xué)者從農(nóng)戶微觀層面展開(kāi)實(shí)證調(diào)查，深入探討退出政策認(rèn)知、意愿及其影響機(jī)制[33，34].

第三階段，宅基地“三權(quán)分置”改革新階段.研究初期，學(xué)者們主要集中圍繞宅基地“三權(quán)分置”的法理演繹、產(chǎn)權(quán)體系和權(quán)利邊界等展開(kāi)討論，并關(guān)注到了所有權(quán)主體不清和部分權(quán)能缺失、資格權(quán)界定不完善、流轉(zhuǎn)主體及范圍有限等困境.目前，研究焦點(diǎn)主要落在政策的落地實(shí)現(xiàn)路徑、改革風(fēng)險(xiǎn)的管控等.

圖4 宅基地政策研究領(lǐng)域關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜(閾值為 10)

表3 我國(guó)宅基地政策相關(guān)研究前10位高頻關(guān)鍵詞

3.3.2 研究趨勢(shì)分析 熱點(diǎn)詞突現(xiàn)強(qiáng)度可以反映宅基地政策研究領(lǐng)域1981-2021年先進(jìn)的、活躍的、具有代表性的熱點(diǎn)話題.本文通過(guò)對(duì)宅基地政策研究領(lǐng)域的關(guān)鍵詞突現(xiàn)分析，結(jié)合熱點(diǎn)遷移時(shí)區(qū)圖，較為客觀地分析宅基地政策領(lǐng)域研究趨勢(shì).

本文通過(guò)對(duì)文獻(xiàn)進(jìn)行關(guān)鍵詞突現(xiàn)檢測(cè),得到15個(gè)突現(xiàn)關(guān)鍵詞(圖5),體現(xiàn)了宅基地政策領(lǐng)域研究趨勢(shì)的階段性轉(zhuǎn)變.由圖5可知，1981-1990年，突現(xiàn)關(guān)鍵詞為“使用權(quán)”，這一階段的發(fā)文量少，研究進(jìn)程緩慢，主要圍繞農(nóng)村出現(xiàn)的“建房熱”問(wèn)題，研究宅基地總量控制，從使用權(quán)著手，對(duì)宅基地政策的理論研究開(kāi)始起步；1991-2012年，突現(xiàn)關(guān)鍵詞為“用益物權(quán)”“使用權(quán)流轉(zhuǎn)”等，主要基于宅基地?zé)o序擴(kuò)張、浪費(fèi)和閑置問(wèn)題鉆研宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體、限制等問(wèn)題；2013年至今，突現(xiàn)關(guān)鍵詞為“退出機(jī)制”“鄉(xiāng)村振興”“三權(quán)分置”等，為解決宅基地現(xiàn)存問(wèn)題，平衡居住保障功能與財(cái)產(chǎn)功能，中央一號(hào)文件提出探索宅基地“三權(quán)分置”.客觀準(zhǔn)確地反映了宅基地改革每個(gè)階段的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，總體上遵循宅基地政策研究發(fā)展進(jìn)程.

基于上述關(guān)鍵詞突現(xiàn)分析，結(jié)合熱點(diǎn)遷移時(shí)區(qū)圖(圖6)對(duì)宅基地政策研究的內(nèi)在聯(lián)系及演化趨勢(shì)進(jìn)行探查可知，我國(guó)宅基地政策的研究趨勢(shì)具體可歸納為：宅基地政策研究逐漸從宏觀向微觀過(guò)渡，研究的內(nèi)容逐漸具體化；從農(nóng)戶私有到兩權(quán)分離再到“三權(quán)分置”，逐步實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村宅基地完善的制度框架；宅基地政策研究從偏理論研究向試點(diǎn)改革為主轉(zhuǎn)換，基于試點(diǎn)完善政策；宅基地政策研究趨向于向包括地理學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等多學(xué)科發(fā)展，亟待多學(xué)科、多觀點(diǎn)的統(tǒng)一.研究趨勢(shì)表現(xiàn)出從“宅基地利用管理”向“農(nóng)村土地制度改革”轉(zhuǎn)移，再向“宅基地制度改革”擴(kuò)散，進(jìn)而向“宅基地三權(quán)分置”過(guò)渡的趨勢(shì).基于已有宅基地改革實(shí)踐，本文將未來(lái)我國(guó)宅基地政策研究的趨勢(shì)具體梳理為以下三個(gè)方面.

1) 創(chuàng)新農(nóng)村宅基地管理政策及政策落地落實(shí).創(chuàng)設(shè)由中央政府指導(dǎo)的其下各級(jí)政府主管的宅基地管理機(jī)制[35]，有效發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的主體作用；通過(guò)創(chuàng)設(shè)政府間縱向激勵(lì)和橫向競(jìng)爭(zhēng)氛圍[36]，使各級(jí)政府宅基地政策創(chuàng)新與落實(shí)的積極性得到進(jìn)步；創(chuàng)設(shè)各級(jí)政府間的政策交流互助機(jī)制，落實(shí)宅基地政策創(chuàng)新.基層政府履行好監(jiān)管職責(zé)，發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的優(yōu)勢(shì)，提高農(nóng)村宅基地改革效率，探索市場(chǎng)、政府與社會(huì)在鄉(xiāng)村治理體系的平衡點(diǎn)[37].保障宅基地相關(guān)政策落到實(shí)處、見(jiàn)到實(shí)效，以嚴(yán)的紀(jì)律實(shí)的作風(fēng)助力農(nóng)村宅基地制度改革，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展.

2) 積極探索落實(shí)宅基地“三權(quán)分置”的詳細(xì)路徑.鼓勵(lì)各地尤其是試點(diǎn)地區(qū)在流轉(zhuǎn)主體、退出機(jī)制等方面大膽探索，適度賦予地方一定的改革自主權(quán)，選擇適合本地實(shí)際的改革具體路徑，并給全國(guó)性改革提供有益經(jīng)驗(yàn).實(shí)事求是、腳踏實(shí)地，深入探索完善宅地基所有、使用、收益和處分等的詳細(xì)路徑辦法.例如放活宅基地使用權(quán)，建立宅基地退出補(bǔ)償和流轉(zhuǎn)定價(jià)機(jī)制，探索宅基地與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的具體區(qū)別機(jī)制，依法保障農(nóng)民合法權(quán)益，提高宅基地制度改革的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和整體性[36].

3) 創(chuàng)設(shè)具有中國(guó)特色的“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)形式.基于宅基地利用管理的現(xiàn)實(shí)需求、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的改革要求和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入的利益訴求，重新審視當(dāng)下宅基地的權(quán)能體系、功能轉(zhuǎn)型和利益配置，亟待通過(guò)宅基地三權(quán)分置政策創(chuàng)新與試點(diǎn)實(shí)踐加以回應(yīng)，形成一套嶄新的宅基地改革成果，創(chuàng)新宅基地“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)形式，建立一個(gè)依法取得、節(jié)約利用、權(quán)屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)有序、管理規(guī)范的具有中國(guó)特色的農(nóng)村宅基地制度，推動(dòng)我國(guó)特色制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，實(shí)現(xiàn)擴(kuò)權(quán)賦能、功能融合和利益均衡，達(dá)到宅基地資源+資產(chǎn)最優(yōu)利用成效，從而將農(nóng)村宅基地的土地情結(jié)轉(zhuǎn)化為農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)收益的獲得感、幸福感和安全感.

圖5 宅基地政策研究領(lǐng)域突現(xiàn)詞信息

圖6 宅基地政策研究熱點(diǎn)遷移時(shí)區(qū)圖

4 結(jié) 語(yǔ)

本文借助CiteSpace軟件對(duì)1981-2021年中國(guó)知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)中關(guān)于宅基地政策研究的3 193篇文獻(xiàn)進(jìn)行知識(shí)圖譜分析，從發(fā)文趨勢(shì)、研究載體、主要研究力量、關(guān)鍵詞共現(xiàn)、熱點(diǎn)詞突現(xiàn)，以及主題演化分析和發(fā)展趨勢(shì)等方面展開(kāi)研究，主要得出如下結(jié)論：1) 宅基地政策隨宅基地制度改革演進(jìn)應(yīng)運(yùn)而生，其發(fā)生過(guò)程是一個(gè)強(qiáng)制性變遷與誘致性變遷相結(jié)合的進(jìn)程.演進(jìn)特征主要有農(nóng)民私有時(shí)期的催生制度漸進(jìn)調(diào)適、兩權(quán)分離時(shí)期的阻滯多元主體互動(dòng)、三權(quán)分置時(shí)期的融入土地制度改革.2) 宅基地政策研究領(lǐng)域每年發(fā)文量基本保持平穩(wěn)增長(zhǎng)，涉及該領(lǐng)域研究的作者、機(jī)構(gòu)呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，但沒(méi)有形成核心的合作群網(wǎng)絡(luò).3) 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、退出、“三權(quán)分置”改革是我國(guó)宅基地政策研究領(lǐng)域的核心熱點(diǎn)問(wèn)題.未來(lái)我國(guó)宅基地政策領(lǐng)域研究趨勢(shì)主要集中于宅基地“三權(quán)分置”改革過(guò)程中的創(chuàng)新政策與落實(shí)、探索具體路徑、創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)形式三個(gè)方面，逐漸從核心內(nèi)涵解析、權(quán)利體系配置等以理論創(chuàng)新為主向政策落實(shí)、具體路徑、實(shí)現(xiàn)形式等實(shí)踐創(chuàng)新為主過(guò)渡.

針對(duì)我國(guó)宅基地政策演進(jìn)趨勢(shì)及現(xiàn)存問(wèn)題，提出以下建議：1) 強(qiáng)化預(yù)警體系，進(jìn)一步開(kāi)展宅基地“三權(quán)分置”改革政策的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分析.通過(guò)對(duì)宅基地“三權(quán)分置”理論機(jī)制、實(shí)踐模式的全面考察，探究改革政策風(fēng)險(xiǎn)的生成機(jī)理、傳導(dǎo)路徑等，尋求防范風(fēng)險(xiǎn)、提升改革績(jī)效的政策路徑.2) 加強(qiáng)政策聯(lián)動(dòng)，突破多主體、多部門(mén)的限制，構(gòu)建“人-地-房-業(yè)”共生關(guān)系下的農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)形式.3) 形成共治、共建、共享的宅基地政策新范式，助力實(shí)現(xiàn)多部門(mén)共同治理、多力量合作參與、多主體利益共享的新格局.