黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略價(jià)值和路徑選擇

劉立峰

黃河是中華民族的母親河，是我國(guó)西北、華北地區(qū)的重要水源地，黃河流域是我國(guó)重要的生態(tài)屏障，重要的經(jīng)濟(jì)地帶，具有很高的生態(tài)功能和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，為緩解水資源供需矛盾、確保黃河長(zhǎng)久安瀾創(chuàng)造了有利的條件，為內(nèi)陸地區(qū)踐行綠水青山就是金山銀山理念提供了新的發(fā)展路徑，為把水資源作為最大的剛性約束引導(dǎo)高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展拓展了更大的空間。

一、抓好生態(tài)保護(hù)與修復(fù)成為重中之重

黃河流經(jīng)黃土高原水土流失區(qū)、五大沙漠沙地，擁有黃河天然生態(tài)廊道和三江源、祁連山、若爾蓋等多個(gè)重要生態(tài)功能區(qū)域。黃河流域生態(tài)環(huán)境脆弱，上游局部地區(qū)天然草地退化嚴(yán)重，水源涵養(yǎng)功能降低，甘南重要水源補(bǔ)給生態(tài)功能區(qū)草地出現(xiàn)嚴(yán)重退化、沙化和鹽堿化。中游水土流失嚴(yán)重，泥沙淤積促使中下游河床增高，河槽淤積萎縮，河道形態(tài)惡化，主槽過(guò)流能力下降。下游區(qū)域人口密集，河道濕地開(kāi)墾種植現(xiàn)象較多，濕地面積、水鳥(niǎo)棲息地等日益減少，黃河三角洲自然濕地萎縮，生態(tài)功能急劇下降。

黃河生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)有機(jī)整體，要充分考慮上中下游的差異，推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)修復(fù)。上游是流域重要的水源補(bǔ)給區(qū)，要以三江源、祁連山、甘南黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)等為重點(diǎn)，加大水土治理力度，推進(jìn)水環(huán)境綜合治理，切實(shí)筑牢西部重要生態(tài)安全屏障。中游要抓好坡耕地綜合整治、黃土高原塬面保護(hù)等重點(diǎn)工程實(shí)施;抓好幼林撫育管護(hù)和植被保護(hù)與修復(fù)，鞏固和擴(kuò)大退耕還林（草）成果，深化荒漠化防治和濕地保護(hù)進(jìn)程。下游要重點(diǎn)推進(jìn)黃河灘區(qū)治理，修復(fù)黃河三角洲濕地生態(tài)系統(tǒng)，有序開(kāi)展退耕還濕、退養(yǎng)還灘、河岸帶生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，推進(jìn)河口濕地自然修復(fù)與科學(xué)管理。

要樹(shù)立“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)文明價(jià)值觀，因地制宜設(shè)計(jì)黃河流域生態(tài)修復(fù)實(shí)施路徑。統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素，把維護(hù)水源涵養(yǎng)、防風(fēng)固沙、洪水調(diào)蓄、生物多樣性保護(hù)等作為重點(diǎn)，維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全、確保生態(tài)產(chǎn)品供給和生態(tài)服務(wù)價(jià)值持續(xù)增長(zhǎng)。要統(tǒng)籌生態(tài)修復(fù)與當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，既將系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)的要求作為生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提，又將生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求融入生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程，同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步實(shí)施。

二、環(huán)境污染治理任務(wù)極為繁重和艱巨

黃河流域被稱為“能源流域”，在國(guó)家“5+1”能源基地發(fā)展總體布局中涉及三個(gè)能源基地，以“兩高一資”主導(dǎo)的工業(yè)結(jié)構(gòu)和排放特點(diǎn)，加大了該地區(qū)水污染、大氣污染和土壤污染的防治難度。黃河流域煤化工行業(yè)約占全國(guó)煤化工企業(yè)數(shù)量的80%，受煤炭供需關(guān)系的影響，煤化工企業(yè)主要集聚在山西、陜西、寧夏和內(nèi)蒙古等煤炭大省，污染集中、風(fēng)險(xiǎn)集中，沿河分布的特征依然存在，黃河干流及支流水質(zhì)斷面與風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)交織分布。汾渭平原集中分布了焦炭、電解鋁等行業(yè)，導(dǎo)致中下游超標(biāo)城市多，超標(biāo)幅度大，重污染天氣頻發(fā)。黃河上游白銀東大溝流域，中游河南省三門峽、濟(jì)源、洛陽(yáng)等地土壤存在不同程度的重金屬超標(biāo)現(xiàn)象，一些灌區(qū)土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)較高。

要以系統(tǒng)化的思維、綜合性的措施、強(qiáng)有力的手段，共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理，保障黃河長(zhǎng)治久安。嚴(yán)格落實(shí)空間規(guī)劃，推進(jìn)沿黃九省區(qū)“三線一單”編制，完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，開(kāi)展生態(tài)保護(hù)紅線勘界定標(biāo)。加強(qiáng)對(duì)支流劣V類水體整治，推進(jìn)入河排污口排查、監(jiān)測(cè)、溯源、整治，鞏固提升黑臭水體治理成效，優(yōu)先開(kāi)展飲用水水源地匯水區(qū)等敏感區(qū)域農(nóng)村環(huán)境綜合整治。推進(jìn)工業(yè)污染源全面達(dá)標(biāo)排放，協(xié)同推動(dòng)移動(dòng)源、生活源、農(nóng)業(yè)源的綜合治理。實(shí)施農(nóng)用地土壤環(huán)境分級(jí)分類管理，推進(jìn)化肥農(nóng)藥零增長(zhǎng)行動(dòng)，抓好礦山開(kāi)采環(huán)境的污染整治。健全流域聯(lián)動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)體系，加強(qiáng)重污染天氣預(yù)報(bào)的預(yù)警能力建設(shè)，提高應(yīng)急管理能力與重污染天氣應(yīng)對(duì)水平。

三、亟需強(qiáng)化水資源剛性約束和節(jié)約利用

黃河流域年平均河川天然年徑流量534.8億m3，僅占全國(guó)河川年徑流量的2.6%，人均水資源量905m3，畝均水資源量381m3，分別是全國(guó)人均、畝均水資源量的三分之一和五分之一。上中游大部分地區(qū)位于400毫米等降水量線以西，氣候干旱少雨，多年平均降水量446毫米，僅為長(zhǎng)江流域的40%;多年平均水資源總量647億立方米，不到長(zhǎng)江的7%;水資源開(kāi)發(fā)利用率高達(dá)80%，遠(yuǎn)超40%的生態(tài)警戒線。黃河有限的水資源還必須承擔(dān)一般清水河流所沒(méi)有的輸沙任務(wù)，使可用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水量進(jìn)一步減少。黃河流域各省（區(qū)）發(fā)展熱情高漲，帶動(dòng)用水增長(zhǎng)迅猛，加劇了流域水資源供需矛盾。

黃河流域農(nóng)業(yè)用水仍然占黃河用水總量的80%左右，灌溉水利用系數(shù)為0.53，低于全國(guó)平均水平，更低于世界先進(jìn)水平。2013—2017年，黃河流域農(nóng)業(yè)用水量占用水總量之比是全國(guó)的1.1倍，是長(zhǎng)江流域的1.4倍。造成水資源利用效率較低的主要原因在于：黃河流域用水管理與用水技術(shù)仍相對(duì)落后，部分灌區(qū)渠系老化失修、工程配套較差，灌區(qū)大水漫灌、浪費(fèi)水現(xiàn)象嚴(yán)重。水資源配置和管理手段比較單一，缺乏經(jīng)濟(jì)杠桿的有效調(diào)節(jié)，“大鍋水”的分配格局依然存在。合理的水價(jià)形成機(jī)制還沒(méi)有建立，水價(jià)無(wú)法反映水資源的稀缺程度。

要堅(jiān)持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，把水資源作為最大的剛性約束，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，堅(jiān)決抑制不合理用水需求。進(jìn)一步完善節(jié)水制度標(biāo)準(zhǔn)，健全用水總量和強(qiáng)度雙控為核心的管理機(jī)制。推進(jìn)跨行政區(qū)域江河水量分配，明確重要河流耗用水總量和重要控制斷面流量控制指標(biāo)。推廣農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)，節(jié)約農(nóng)業(yè)用水，推廣水肥一體化技術(shù)，建立現(xiàn)代節(jié)水型農(nóng)業(yè)體系。加快節(jié)水技術(shù)裝備推廣應(yīng)用，推進(jìn)能源、化工、建材等高耗水產(chǎn)業(yè)節(jié)水增效。提高工業(yè)用水超定額水價(jià)，倒逼高耗水項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)有序退出。

四、突出城市群都市圈的核心引領(lǐng)作用

城市群與都市圈已經(jīng)成為我國(guó)人口、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)的主要載體。要發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)沿黃城市群。黃河上游的蘭西城市群、寧夏沿黃城市群和呼包鄂榆城市群，應(yīng)推動(dòng)具備條件的產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展，在傳統(tǒng)動(dòng)能改造升級(jí)和培育新動(dòng)能上邁出更大步伐，優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局與形態(tài)，推動(dòng)人口、產(chǎn)業(yè)向中心城市和縣城集聚。中游的關(guān)中平原城市群、中原城市群和太原城市群，強(qiáng)化大都市區(qū)引領(lǐng)和中心城市帶動(dòng)，打造體制機(jī)制較為完善、輻射帶動(dòng)力強(qiáng)的發(fā)展區(qū)域，成為帶動(dòng)中部地區(qū)崛起的增長(zhǎng)核心。下游的山東半島城市群擔(dān)負(fù)著引領(lǐng)整個(gè)黃河流域發(fā)展的重任，將建設(shè)成為新亞歐大陸橋東方橋頭堡、黃河流域龍頭城市群、我國(guó)北方重要開(kāi)放門戶。

黃河流域面積廣大，部分城市群還處于形成和發(fā)展階段，城市間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系相對(duì)較弱。中心城市往往是各省的省會(huì)和經(jīng)濟(jì)中心，具有經(jīng)濟(jì)樞紐的支配與組織能力，可以引導(dǎo)和協(xié)調(diào)各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系，滲透和帶動(dòng)周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。要增強(qiáng)西安、鄭州、濟(jì)南、青島等中心城市的核心引領(lǐng)作用，增強(qiáng)高端戰(zhàn)略資源的集聚集成和轉(zhuǎn)化能力。推動(dòng)蘭州、銀川、西安、鄭州、濟(jì)南等都市圈建設(shè)，提升黃河“幾”字彎都市圈協(xié)同發(fā)展水平，推進(jìn)中心城市與周邊城市的同城化，加快區(qū)域規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)保、公共服務(wù)、政策協(xié)調(diào)等方面的協(xié)同發(fā)展。

五、轉(zhuǎn)型發(fā)展和動(dòng)能轉(zhuǎn)換成為關(guān)鍵環(huán)節(jié)

黃河流域的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換是實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。長(zhǎng)期以來(lái)，流域內(nèi)農(nóng)業(yè)、能源、化工、冶金等產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期超采和低效用水，造成黃河流域用水總量負(fù)荷過(guò)大，黃河中上游流域內(nèi)各地市水資源承載力普遍超標(biāo)。黃河流域多以傳統(tǒng)資源密集型產(chǎn)業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)明顯的重化工傾向，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)高耗能、高耗水、排污量大問(wèn)題突出，嚴(yán)重影響了黃河流域的生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展。晉陜蒙寧能源基地煤炭開(kāi)采導(dǎo)致地表植被破壞、水土流失、土壤和水污染，甚至出現(xiàn)地下水位下降、地表塌陷、河流枯竭、植被退化等災(zāi)害。

黃河流域新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量不高，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換接續(xù)不力。這一區(qū)域長(zhǎng)期以能礦資源的大規(guī)模、高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)為依托，延伸發(fā)展高耗能高耗水的電力、化工、冶金工業(yè)，其他產(chǎn)業(yè)缺乏發(fā)展的條件。長(zhǎng)時(shí)期、粗放型的資源開(kāi)發(fā)模式，又形成了資源依賴的發(fā)展慣性和思維定式，滿足于資源比較優(yōu)勢(shì)下的富裕日子，缺乏求新、求變的膽氣、魄力和信心。由于長(zhǎng)期專注發(fā)展能源資源單一產(chǎn)業(yè)，這一區(qū)域普遍缺少其他高附加值的產(chǎn)業(yè)集群，形成現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的許多空白，使得承接沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的配套能力十分有限。

要堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、綠色發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展，構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。優(yōu)化資源消耗型產(chǎn)業(yè)布局，嚴(yán)格控制流域煤化工行業(yè)的發(fā)展，積極化解過(guò)剩產(chǎn)能，提高能源化工行業(yè)清潔化生產(chǎn)水平，推動(dòng)工業(yè)園區(qū)循環(huán)化改造。運(yùn)用現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)、信息技術(shù)、智能技術(shù)等現(xiàn)代科技手段，以及新型管理模式、經(jīng)營(yíng)模式、商業(yè)模式等，對(duì)農(nóng)業(yè)、能源等產(chǎn)業(yè)進(jìn)行現(xiàn)代化改造。大力發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+ ”、電子信息、高端裝備制造、新材料、新能源汽車等新興產(chǎn)業(yè)，為黃河流域現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展培育新動(dòng)能。合理開(kāi)發(fā)利用黃河流域特殊自然、生態(tài)資源，重點(diǎn)發(fā)展畜牧業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、冷涼蔬菜、葡萄與葡萄酒等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群，探索生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)綠色發(fā)展的有效路徑。按照黃河流域生態(tài)保護(hù)的重大戰(zhàn)略需求，推動(dòng)綠色農(nóng)業(yè)、環(huán)保設(shè)備與材料研發(fā)制造，促進(jìn)清潔能源、環(huán)境服務(wù)、綠色金融等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)成長(zhǎng)，為黃河流域高質(zhì)量綠色發(fā)展創(chuàng)造新的動(dòng)力源。

六、體制機(jī)制是生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的根本保障

黃河生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)有機(jī)整體，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展涉及全流域、上下游、多省區(qū)、多城市、多主體間的利益關(guān)系調(diào)整，必須牢固樹(shù)立“一盤棋”思想，統(tǒng)籌好當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、整體與局部、開(kāi)發(fā)與保護(hù)等方面的關(guān)系，從國(guó)家戰(zhàn)略全局中，在全國(guó)生態(tài)體系中，在黃河流域治理中，謀求協(xié)同的保護(hù)與發(fā)展，唱響新時(shí)代的“黃河大合唱”。因此，要完善生態(tài)保護(hù)的約束機(jī)制，同時(shí)，建立高質(zhì)量發(fā)展的保障機(jī)制;要通過(guò)總量和強(qiáng)度等指標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格管控，同時(shí)，通過(guò)價(jià)格等市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行有效引導(dǎo);要建立合作體制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，同時(shí)，健全補(bǔ)償機(jī)制，讓生態(tài)保護(hù)和資源節(jié)約得到合理回報(bào)。

建立健全生態(tài)保護(hù)的體制機(jī)制。加強(qiáng)全流域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)，完善跨區(qū)域跨部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，建立流域突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系，提升生態(tài)環(huán)境應(yīng)急響應(yīng)處置能力。鼓勵(lì)地方以水量、水質(zhì)為補(bǔ)償依據(jù)，完善黃河干流和主要支流橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。健全黃河流域水權(quán)交易機(jī)制，組建黃河流域水權(quán)交易中心。支持地方探索開(kāi)展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算計(jì)量，逐步推進(jìn)綜合生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)化、實(shí)用化、市場(chǎng)化。推進(jìn)資源性產(chǎn)品價(jià)格改革，進(jìn)一步完善差別化階梯化電價(jià)政策，深入開(kāi)展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，合理制定水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)確定再生水價(jià)格。

完善高質(zhì)量發(fā)展的保障機(jī)制。探索建立綠色發(fā)展基金，引導(dǎo)各方面資本進(jìn)入基金，基金實(shí)施第三方獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，重點(diǎn)支持上中游生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展。整合黃河流域省、市、縣的優(yōu)質(zhì)土地資源和政府資產(chǎn)，以央企以及省級(jí)平臺(tái)公司為核心，組建基礎(chǔ)設(shè)施投資控股集團(tuán)公司，承擔(dān)重大建設(shè)項(xiàng)目的資金籌措、建設(shè)項(xiàng)目的投資主體職能。完善成本共擔(dān)利益共享機(jī)制，包括GDP分成、稅收分成、建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本分擔(dān)等，以有效的制度安排激發(fā)合作的積極性和主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)互利共贏。探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離、一體化發(fā)展體制機(jī)制，探索新型區(qū)域合作模式，包括“飛地經(jīng)濟(jì)”模式、特殊經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、科創(chuàng)走廊等，促進(jìn)黃河沿線城市之間的產(chǎn)業(yè)分工合作。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委投資所）