反壟斷法完成首修

樊瑞

6月24日上午，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十五次會(huì)議表決通過(guò)關(guān)于修改反壟斷法的決定。這意味著反壟斷法完成修改，新法自2022年8月1日起施行。

這是自2008年8月1日生效14年，反壟斷法的首次修改。

這次修法呼應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，體現(xiàn)在國(guó)家建立健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，制定和實(shí)施與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，其中規(guī)定國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)反壟斷統(tǒng)一執(zhí)法工作，建立健全統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的市場(chǎng)體系。

業(yè)內(nèi)人士指出，新反壟斷法有助于中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施邁向更高水平。

修法恰逢其時(shí)

2021年10月19日上午，反壟斷法修正草案提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)初次審議。時(shí)任市場(chǎng)監(jiān)管總局局長(zhǎng)張工向大會(huì)做報(bào)告時(shí)，解釋了修法的必要性。

張工指出，現(xiàn)行反壟斷法自施行以來(lái)，對(duì)于保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)、提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率、維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展等發(fā)揮了十分重要的作用。但他也表示，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，反壟斷法在實(shí)施中也顯現(xiàn)出相關(guān)制度規(guī)定較為原則、對(duì)部分壟斷行為處罰力度不夠、執(zhí)法體制需要進(jìn)一步健全等問(wèn)題。

八個(gè)月后的2022年6月21日-24日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)修正草案進(jìn)行第二次審議。

6月21日下午，全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)副主任委員胡可明做了關(guān)于反壟斷法修正草案審議結(jié)果的報(bào)告。當(dāng)時(shí)，新華社即發(fā)布消息稱，“憲法和法律委員會(huì)認(rèn)為上述草案已比較成熟，建議提請(qǐng)本次常委會(huì)會(huì)議審議通過(guò)。”

深圳大學(xué)特聘教授、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究員王曉曄曾深度參與現(xiàn)行反壟斷法的立法。

王曉曄在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)表示，“反壟斷法是一部專業(yè)性很強(qiáng)的法律，我沒(méi)想到這次二審就能通過(guò)?！彼J(rèn)為，在現(xiàn)在反壟斷法生效多年以后，總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，在法律中體現(xiàn)對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的反壟斷執(zhí)法都很重要，此時(shí)的修法恰逢其時(shí)。她還指出，其實(shí)修法的呼聲從2018年開(kāi)始明顯增加。

王曉曄指出，本次修法將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度納入其中，很好地回應(yīng)了行政壟斷問(wèn)題。另外，提高違法行為的處罰力度也是亮點(diǎn)，但也存在“安全港”適用規(guī)則不完善的遺憾。

上海交通大學(xué)特聘教授、國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)專家咨詢組成員王先林告訴《財(cái)經(jīng)》記者，中國(guó)法律修改有三種方式：法律修訂、法律修正、法律修正案，其中前兩種較為常見(jiàn)。

“修訂”，是指對(duì)法律進(jìn)行全面的修改，是整體的修改（大修）?！靶拚保侵笇?duì)法律的部分條款的修改，是局部或者個(gè)別的修改（小修）。

王先林指出，這次反壟斷法雖然是“修正”而不是“修訂”，但相對(duì)來(lái)說(shuō)改動(dòng)還是不小的，“我認(rèn)為可以稱之為‘中修”。

他具體解釋指出，新反壟斷法既在宏觀上明確了“國(guó)家強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位”，并新增“國(guó)家建立健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度”的條款，也針對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行了總括性規(guī)定和一定的具體規(guī)定，還有大量針對(duì)具體壟斷行為及法律責(zé)任的修改。這些都非常重要，是對(duì)現(xiàn)實(shí)需求的必要回應(yīng)。

所謂公平競(jìng)爭(zhēng)審查，審查對(duì)象為政府出臺(tái)妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的政策措施，是規(guī)范和約束政府行為的重要工具，是競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位實(shí)現(xiàn)的重要抓手。

2015年以來(lái)，競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位以及公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度越來(lái)越受到重視，2016年，國(guó)務(wù)院專門出臺(tái)文件，要求建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。

王先林認(rèn)為，國(guó)務(wù)院以規(guī)范性文件和部門規(guī)章形式，建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，是一種實(shí)際可行的選擇，有利于盡快取得初步成效，也為全面建立和實(shí)施這項(xiàng)制度打下基礎(chǔ)。但由于這項(xiàng)制度事關(guān)全局，而且涉及對(duì)政府權(quán)力的限制，必然會(huì)遇到許多困難和阻力。為了讓這項(xiàng)制度更有效地發(fā)揮功用，就需要有權(quán)威的法律依據(jù)，既予以嚴(yán)格規(guī)范，也提供有力保障。

他總結(jié)，此次修法將“公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度”納入其中，既是必要的，也是恰當(dāng)?shù)摹?/p>

北京市京師律師事務(wù)所合伙人、反壟斷法律事務(wù)部主任杜廣普對(duì)此次修法給予很高評(píng)價(jià)。他介紹，反壟斷法是競(jìng)爭(zhēng)政策的重要組成部分，是反壟斷規(guī)則體系的核心，也是以反壟斷執(zhí)法活動(dòng)為代表的實(shí)施機(jī)制的基礎(chǔ)，“新反壟斷法可以說(shuō)是中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施邁向更高水平的里程碑”。

有助國(guó)際接軌

反壟斷法是國(guó)際適用性很強(qiáng)的法律，其實(shí)中國(guó)的反壟斷法在制定之初，就有很深的國(guó)際淵源。

王曉曄曾分別于2002年和2005年在全國(guó)人大常委會(huì)做過(guò)兩次反壟斷法制講座，介紹反壟斷法的重要性，并提出建議，這為推進(jìn)反壟斷立法提供了重要支持。

回顧當(dāng)年的立法過(guò)程，王曉曄指出，2007年出臺(tái)反壟斷法是國(guó)內(nèi)外雙重壓力的結(jié)果：內(nèi)為經(jīng)濟(jì)體制改革——反壟斷法是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性法律，與經(jīng)濟(jì)體制改革密不可分;外為參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)——中國(guó)在2001年加入世界貿(mào)易組織（WTO）之后，就曾向國(guó)際社會(huì)承諾要出臺(tái)反壟斷法。

作為全球三大反壟斷司法轄區(qū)之一，這次的修法再次顯示了中國(guó)與國(guó)際接軌大勢(shì)。

英國(guó)富而德律師事務(wù)所合伙人、中國(guó)反壟斷業(yè)務(wù)聯(lián)席主管尹冉冉告訴《財(cái)經(jīng)》記者，新反壟法在實(shí)體和程序方面均充分體現(xiàn)了和國(guó)際接軌，包括引入壟斷協(xié)議的“安全港”規(guī)則，在經(jīng)營(yíng)者集中審查程序中引入“停鐘”制度，以及明確授權(quán)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)修訂申報(bào)門檻等。

“安全港”規(guī)則借鑒于歐盟的法律制度。

尹冉冉介紹，“安全港”規(guī)則一方面可以優(yōu)化執(zhí)法資源配置，使執(zhí)法機(jī)關(guān)更多關(guān)注市場(chǎng)份額較高、可能對(duì)相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生更嚴(yán)重影響的案件;另一方面也為企業(yè)的反壟斷合規(guī)提供更明確指引，在為企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)提供更高靈活度的同時(shí)，使得違法責(zé)任和后果更加具有可預(yù)測(cè)性。

在進(jìn)行第一次審議后，反壟斷法修正草案修改了“安全港”的適用范圍，限定于縱向協(xié)議，而不適用于橫向協(xié)議。尹冉冉對(duì)此表示，一方面，這與國(guó)際反壟斷實(shí)踐相一致——通常認(rèn)為，縱向協(xié)議損害競(jìng)爭(zhēng)的可能性更小;但另一方面，多數(shù)引入“安全港”規(guī)則的司法轄區(qū)，都將“橫向協(xié)議”納入適用范圍。例如，歐盟對(duì)研發(fā)協(xié)議和專業(yè)化分工協(xié)議均出臺(tái)了集體豁免條例。“我們期待仍能通過(guò)指南的形式對(duì)特定的橫向協(xié)議納入‘安全港，以保護(hù)、鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者為增加效率、促進(jìn)創(chuàng)新等合法目的而開(kāi)展橫向合作?！币饺浇ㄗh。

在杜廣普看來(lái)，“安全港”規(guī)則入法是反壟斷執(zhí)法更加深入、精準(zhǔn)的體現(xiàn)。而從企業(yè)的角度來(lái)看，“安全港”可能使原來(lái)理論上的、模糊的、非顯見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)變得更加現(xiàn)實(shí)、清晰、顯見(jiàn)，因此企業(yè)需要在合規(guī)上下更多功夫。

另外，在既往的縱向壟斷協(xié)議執(zhí)法實(shí)踐中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要關(guān)注固定或限定最低轉(zhuǎn)售價(jià)格行為。而隨著“安全港”規(guī)則的引入、完善和實(shí)施，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可能也將會(huì)關(guān)注到縱向非價(jià)格壟斷協(xié)議這一“深水區(qū)”。

相關(guān)配套法規(guī)仍待完善

作為國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)專家咨詢組成員，王先林參與過(guò)修法相關(guān)的多次研討，最近一次是參加了6月2日全國(guó)人大常委會(huì)法工委的專家討論會(huì)。

王先林告訴《財(cái)經(jīng)》記者，很多修改的內(nèi)容都是眾多專家多年關(guān)注和研究的，很難說(shuō)具體吸收哪一位的意見(jiàn)，應(yīng)該說(shuō)是中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法學(xué)界集體智慧的結(jié)晶。

王先林直言，反壟斷法首次修改涉及的問(wèn)題很多，牽涉各方的利益，受到廣泛關(guān)注，也存在很多不同的看法，即使是在二次審議時(shí)也仍存在爭(zhēng)議。

此前，各方的討論既涉及總體思路上是大修、中修還是小修，也涉及具體制度規(guī)則的設(shè)計(jì)。無(wú)論是立法宗旨中是否需要加上鼓勵(lì)創(chuàng)新及其具體表述上的差異，還是競(jìng)爭(zhēng)政策、數(shù)字經(jīng)濟(jì)如何在反壟斷法中體現(xiàn)，以及諸如如何引入“安全港”規(guī)則、法律責(zé)任該強(qiáng)化到何種程度等，都存在不同看法，并經(jīng)過(guò)充分討論。

在王先林看來(lái)，反壟斷法的專業(yè)性本就很強(qiáng)，涉及具體問(wèn)題時(shí)更是見(jiàn)仁見(jiàn)智，各國(guó)的具體做法也各異。

“通過(guò)修法推動(dòng)中國(guó)的反壟斷規(guī)則制度得到進(jìn)一步完善，但肯定也難免留有遺憾，需要予以進(jìn)一步的關(guān)注和改進(jìn)”。王先林表示。

王先林舉例指出，壟斷協(xié)議的定義、“安全港”規(guī)則的適用范圍、共同市場(chǎng)支配地位的要件，以及處罰條款的設(shè)置，都有進(jìn)一步斟酌和完善的空間。

當(dāng)然，作為一部法律，反壟斷法只能確定一些大的原則框架，很多具體問(wèn)題需要通過(guò)配套的法規(guī)、規(guī)章或者指南等加以細(xì)化解決。

王曉曄指出，作為法律，反壟斷法應(yīng)該提供穩(wěn)定性和可預(yù)期性，她也建議后續(xù)應(yīng)當(dāng)出臺(tái)細(xì)化的規(guī)制和文件，將反壟斷法中涉及的具體問(wèn)題予以明確，“畢竟，不能指望通過(guò)一次修法，來(lái)解決反壟斷法中涉及的所有問(wèn)題”。