中國退煤承諾后的海外能源投資

李丹青　李斯曼　薄子硯

過去十年，中國一直是跨境煤電投資最大的公共資金來源。2013年-2018年，中國在綠色“一帶一路”的背景下大力推進(jìn)綠色金融，同時(shí)中國政策性銀行的貸款占全球跨境煤電公共融資額的50%。

2021年9月21日，中國國家主席習(xí)近平在聯(lián)合國大會(huì)上宣布：“中國將大力支持發(fā)展中國家能源綠色低碳發(fā)展，不再新建境外煤電項(xiàng)目”。宣布承諾大半年以來，各種變化也開始顯現(xiàn)。

退煤承諾的影響

不再新建海外煤電項(xiàng)目的承諾引發(fā)了大量討論。由于承諾起初缺乏細(xì)節(jié)，因此大部分討論集中在承諾的實(shí)際影響上，主要是針對“不再”和“新建”定義的討論。在承諾提出的半年里，尚未有政策文件對該承諾做進(jìn)一步的闡述。

但即使沒有明確的指導(dǎo)政策出臺，參與海外煤電投資的國有金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)也更傾向于執(zhí)行習(xí)主席的承諾。同時(shí)，在項(xiàng)目、企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)層面，我們也觀察到了一些改變，利益相關(guān)方正在進(jìn)行調(diào)整。

中國銀行是最早做出公開回應(yīng)的機(jī)構(gòu)之一。2021年9月24日，中國銀行提出，“從2021年四季度開始，除已簽約項(xiàng)目外，中國銀行將不再向境外的新建煤炭開采和新建煤電項(xiàng)目提供融資。”2021年底，平安銀行更新了其煤炭政策，提出將在海外項(xiàng)目上，遵照習(xí)主席在聯(lián)合國大會(huì)上提出的要求。

2022年3月，中國進(jìn)出口銀行行長表示，該行將不再為新建海外煤電項(xiàng)目提供融資支持，成為第一家做出承諾的政策性銀行。更值得注意的是，在2022年4月，中國出口信用保險(xiǎn)公司（Sinosure）明確提出將不會(huì)為海外煤電項(xiàng)目提供擔(dān)保。作為中國海外煤電項(xiàng)目獲得中方融資的先決條件，中信保的表態(tài)是一個(gè)重要進(jìn)展。

在企業(yè)方面，第一個(gè)對承諾做出反應(yīng)的是一家民營企業(yè)——青山控股集團(tuán)，其在聯(lián)合國大會(huì)第二天承諾不再新建境外煤電項(xiàng)目。青山集團(tuán)主要在印度尼西亞和津巴布韋等國投資，建設(shè)了配置自備燃煤電廠的能源密集型工業(yè)園區(qū)。該承諾可能會(huì)影響到一些規(guī)劃中的煤電項(xiàng)目，而青山控股也需要探索采用其他類型的能源來支持工業(yè)園區(qū)的運(yùn)行。

項(xiàng)目層面也產(chǎn)生了一些影響。2021年6月，在中國香港注冊的Sunningwell國際有限公司與中國電力工程公司（CNEEC）簽訂了波黑700兆瓦Ugljevik III燃煤電廠的工程、采購和施工（EPC）合同。2022年1月，Sunningwell證實(shí)該煤電項(xiàng)目將無法從中國獲得融資。

中國駐南非大使陳曉東在回復(fù)當(dāng)?shù)孛耖g團(tuán)體的信件時(shí)，確認(rèn)中國金融機(jī)構(gòu)將不會(huì)為穆西納-馬卡多經(jīng)濟(jì)特區(qū)（MMSEZ）擬建的1320兆瓦-3300兆瓦煤電項(xiàng)目提供資金支持，同時(shí)強(qiáng)調(diào)中國計(jì)劃優(yōu)先發(fā)展低碳能源。這是來自中國大使館的第一份明確回復(fù)。2022年3月，MMSEZ特區(qū)主席提到，一家中國企業(yè)表示將建設(shè)一座1000兆瓦的光伏電站，來代替燃煤電站。

2022年3月，國家發(fā)改委和國家能源局發(fā)布的《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》填補(bǔ)了政策空白，“不再新建境外煤電項(xiàng)目”正式記入政府文件，這是習(xí)主席的承諾首次被寫進(jìn)國家政策。接下來的一周，國家發(fā)改委、外交部、生態(tài)環(huán)境部和商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)共建“一帶一路”綠色發(fā)展的意見》，明確將“全面停止新建境外煤電項(xiàng)目，穩(wěn)慎推進(jìn)在建境外煤電項(xiàng)目”。

根據(jù)非營利性研究機(jī)構(gòu)能源與清潔空氣研究中心（CREA）的分析，在2021年9月至2022年4月期間，有15個(gè)中方提供融資支持或參與EPC建設(shè)的煤電項(xiàng)目被取消，總裝機(jī)量約為12.8吉瓦。這可能是由于東道國修訂了能源政策，或中國撤出了項(xiàng)目。另有36個(gè)煤電項(xiàng)目處于建設(shè)階段，總裝機(jī)量為30吉瓦，這些項(xiàng)目將可以繼續(xù)推進(jìn)。而目前仍有32個(gè)煤電項(xiàng)目處于未開工階段，總裝機(jī)量為37吉瓦，這些項(xiàng)目受到上述政策的影響尚不確定。

2021年5月，由中企投資興建的匈牙利考波什堡100兆瓦光伏電站項(xiàng)目。圖/新華

懸而未決的問題

雖然業(yè)內(nèi)人士的普遍共識是，只要海外煤電項(xiàng)目在承諾之前沒有達(dá)到融資關(guān)閉（項(xiàng)目方完成所有手續(xù)，金融機(jī)構(gòu)隨時(shí)可放款），就很難再從中方獲得融資支持，但仍存在一些不確定性。對“新建”定義的缺乏為承諾前已經(jīng)在討論的項(xiàng)目留下了可能性，使中國的資金能夠繼續(xù)流向碳密集型能源項(xiàng)目。

根據(jù)CREA的分析，在未開工的30吉瓦煤電項(xiàng)目中，有11.2吉瓦已經(jīng)獲得融資和必要的許可。這些項(xiàng)目既不是“新建”，也不是“在建”，處于灰色地帶。

另一類仍不確定的是已簽署EPC合同但尚未獲得融資的項(xiàng)目。雖然中方已很難繼續(xù)為海外煤電項(xiàng)目提供資金支持，但東道國的業(yè)主如果可以從其他渠道解決項(xiàng)目融資問題，將為中國的EPC（工程總包）公司和設(shè)備制造商參與這些項(xiàng)目留下可能。根據(jù)中國機(jī)電產(chǎn)品進(jìn)出口商會(huì)的數(shù)據(jù)，僅在2021年，中國公司就簽署了67份火力發(fā)電站合同，總價(jià)值為188.59億美元。

與此同時(shí)，2022年2月，中國和巴基斯坦同意優(yōu)先推進(jìn)300兆瓦的瓜達(dá)爾煤電項(xiàng)目。雖然該項(xiàng)目被列入中巴經(jīng)濟(jì)走廊的第一階段（2015年-2018年），但在中信保由于巴基斯坦政府的債務(wù)問題拒絕提供貸款擔(dān)保后，該項(xiàng)目面臨多次拖延。目前，該項(xiàng)目被視為對中國和東道國具有戰(zhàn)略意義的規(guī)劃項(xiàng)目，將會(huì)繼續(xù)推進(jìn)，即使它尚未達(dá)到融資關(guān)閉。

位于工業(yè)園區(qū)的自備燃煤電廠是另一個(gè)關(guān)注重點(diǎn)。自承諾以來，一些有中國股權(quán)支持的煤電項(xiàng)目在工業(yè)園區(qū)項(xiàng)目的名義下推進(jìn)。2022年2月，中國能建中標(biāo)印度尼西亞奧比島4×380兆瓦火力發(fā)電項(xiàng)目，作為工業(yè)園區(qū)的自備電廠。該項(xiàng)目的業(yè)主為中國寧波力勤資源科技開發(fā)有限公司和印尼Harita集團(tuán)的合資公司。這類自備電廠通常不并網(wǎng)，作為工業(yè)園區(qū)的支撐性設(shè)施為園區(qū)提供電源，因此審批流程和手續(xù)相比于獨(dú)立的煤電項(xiàng)目更為簡單快速。由于信息披露有限，如果沒有明確的指導(dǎo)，中國企業(yè)將能夠繼續(xù)建設(shè)自備燃煤電廠。根據(jù)CREA統(tǒng)計(jì)，目前中國在海外擬建的自備燃煤電廠有8吉瓦。

除了煤電投資，中國的海外能源投資也正在轉(zhuǎn)向其他化石能源。與之前的規(guī)劃相比，《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》特別提出要完善海外主要油氣產(chǎn)區(qū)合作，加強(qiáng)與重點(diǎn)油氣消費(fèi)國的交流，促進(jìn)海外油氣項(xiàng)目健康可持續(xù)發(fā)展。雖然這很大程度上出于保障國內(nèi)能源安全的考慮，但也將使中國企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的海外碳足跡進(jìn)一步擴(kuò)大，特別是燃?xì)獍l(fā)電項(xiàng)目。

隨著氣候承諾和退煤的浪潮，各國出現(xiàn)了轉(zhuǎn)向天然氣的趨勢。由于“新建”煤電項(xiàng)目很難再從中方獲得融資，因此東道國政府可能開始探索用氣電項(xiàng)目替代規(guī)劃中的煤電項(xiàng)目。據(jù)《越南能源》報(bào)道，越南的南定1號、廣德1號、永新3號和松口2號最初規(guī)劃為燃煤電廠，目前正在考慮轉(zhuǎn)為天然氣發(fā)電。

2022年初，IJGlobal報(bào)道稱中資銀行有可能與其他國際銀行一起，為泰國1.4吉瓦的Hin Kong天然氣發(fā)電項(xiàng)目提供資金。雖然天然氣被認(rèn)為是碳排放強(qiáng)度較低的選項(xiàng)和過渡性能源，但俄烏沖突導(dǎo)致的能源危機(jī)表明天然氣的供應(yīng)安全存在問題，這推動(dòng)了各國加速轉(zhuǎn)向可再生能源的討論。

中國有能力發(fā)揮更大作用

復(fù)旦大學(xué)綠色金融與發(fā)展中心（GFDC）的研究表明，盡管2021年沒有出現(xiàn)新的煤電融資，但中國的海外石油和天然氣投資與2020年相比增加了兩倍，這說明僅僅停止海外煤電投資并不能解決我們所面臨的氣候危機(jī)。由于東道國的電力需求仍在不斷增長，為填補(bǔ)電力缺口，我們需要共同努力加速發(fā)展可再生能源。

大多數(shù)亞洲和非洲國家的可再生能源發(fā)展仍十分緩慢。根據(jù)國際可再生能源署（IRENA）的數(shù)據(jù)，2021年亞洲新增可再生能源裝機(jī)量154.7吉瓦，占全球新增的60%，其中121吉瓦在中國。而整個(gè)非洲大陸僅增加了2.1吉瓦。根據(jù)世界資源研究所中國海外投資清單（COFI）數(shù)據(jù)庫，在2000年-2020年期間，中國企業(yè)通過綠地投資及并購形式投資的海外風(fēng)電項(xiàng)目為2.2吉瓦，太陽能項(xiàng)目為4.5吉瓦。政策性銀行以及商業(yè)銀行為海外風(fēng)電項(xiàng)目融資12.3億美元，為太陽能項(xiàng)目融資45.19億美元。

由于可再生能源的電力供應(yīng)存在波動(dòng)性，同時(shí)由于儲能技術(shù)不成熟，用電低谷時(shí)發(fā)出的太陽能和風(fēng)能往往不能被有效利用，這導(dǎo)致與煤電項(xiàng)目相比，可再生能源的投資風(fēng)險(xiǎn)更大。在缺少可再生能源優(yōu)先上網(wǎng)政策的國家，棄風(fēng)棄光問題嚴(yán)重。再加上東道國有利于可再生能源發(fā)展的政策通常較少，如補(bǔ)貼、優(yōu)惠貸款等，較低的投資回報(bào)率打擊了外國投資者的積極性。新冠肺炎疫情導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)和電力需求增速放緩，進(jìn)一步加劇了這種情況。

另一方面，由于可再生能源項(xiàng)目的投資額通常低于傳統(tǒng)能源項(xiàng)目，參與門檻較低，因此民營企業(yè)更具有競爭力，已成為海外可再生能源投資的主力。然而，民營企業(yè)的企業(yè)信用與國有企業(yè)比相對較低，很難從中國的銀行和保險(xiǎn)公司獲得支持。

雖然可再生能源的成本正不斷降低，但太陽能和風(fēng)能的波動(dòng)性增加了電網(wǎng)的系統(tǒng)成本。許多亞洲和非洲國家的電網(wǎng)系統(tǒng)相對老舊，連通性低，無法支撐高比例可再生能源的接入。其他支持可再生能源發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，如儲能、材料運(yùn)輸?shù)纫捕疾话l(fā)達(dá)。總的來說，大多數(shù)接受中國能源投資的國家都處于可再生能源發(fā)展的初期階段，仍缺乏相應(yīng)的政策制定和專業(yè)能力。

推動(dòng)發(fā)展中國家能源綠色轉(zhuǎn)型，中國的企業(yè)和銀行可以發(fā)揮重要作用，尤其是國有企業(yè)。但它們需要調(diào)整投資戰(zhàn)略，積極探索可再生能源投資機(jī)會(huì)，增加可再生能源的資產(chǎn)占比。中國的銀行則可以探索小型（包括離網(wǎng)）可再生能源項(xiàng)目的融資機(jī)會(huì)，助力發(fā)展中國家的可再生能源發(fā)展。

中國和東道國的政策調(diào)整也至關(guān)重要。除了方向性的政策，中國還應(yīng)該出臺更具實(shí)操性和針對性的政策，促進(jìn)海外可再生能源投資，如加快不同商業(yè)模式的孵化，并探索調(diào)動(dòng)更多融資渠道等。至關(guān)重要的是，作為本國能源發(fā)展的決策者，東道國政府應(yīng)根據(jù)巴黎協(xié)定和國家自主減排承諾調(diào)整國內(nèi)能源計(jì)劃，更多地規(guī)劃可再生能源項(xiàng)目，并與中國和其他國家積極溝通尋求可再生能源投資機(jī)會(huì)。

為了吸引投資，東道國政府需要解決目前阻礙可再生能源發(fā)展的問題，將更多的資源用于儲能技術(shù)和電網(wǎng)的發(fā)展，并向中國學(xué)習(xí)發(fā)展可再生能源的經(jīng)驗(yàn)，制定和實(shí)施更多有利于可再生能源的政策，如可再生能源上網(wǎng)電價(jià)、購電協(xié)議、補(bǔ)貼和優(yōu)惠貸款等。

對中國而言，除了停止新建海外煤電項(xiàng)目、慎重推進(jìn)在建煤電項(xiàng)目，中國還有能力更加積極地發(fā)揮自己全球可再生能源產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的作用，加速全球可再生能源發(fā)展，縮短天然氣過渡期，加快能源轉(zhuǎn)型進(jìn)程，助力投資地的東道國實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰。

（編輯：馬克）