企業(yè)社會保險參保繳費合規(guī)研究：困境、趨勢與對策

施文凱 朱小玉

內容提要：社會保險是企業(yè)法定勞動保障類成本的重要組成部分。當前社會保險參保繳費主要存在三個困境。一是勞動者參保困境。在經濟三重壓力下，企業(yè)雇傭短期化、勞動關系弱化等成本規(guī)避行為頻出，對監(jiān)管形成壓力。二是企業(yè)繳費困境。全國統(tǒng)一勞動要素市場所要求取消的地方性費率、費基標準差異仍然存在。三是稅務征繳困境。社會保險繳費從博弈型征收轉為規(guī)范化、法制化、數(shù)字化征收仍需經歷一個長期過程。當前，外部環(huán)境的不確定性使企業(yè)成本壓力不斷加大，參保繳費面臨剛性回調、跳檔上漲和洼地拉齊的趨勢與挑戰(zhàn)，需要在推進改革過程中謹慎引導合規(guī)預期、把握好監(jiān)管時機和糾偏力度。本文建議，一是要穩(wěn)定預期，在“保利潤”的基礎上“保權益”，引導樹立公正的人工成本觀；二是要完善制度，加快建立靈活用工的法律體系，探索多元主體治理模式；三是要小步漸進，以“稅務主導、小步慢走”的方式促進基數(shù)合規(guī)和費率統(tǒng)一，密切關注合規(guī)繳費對企業(yè)生產經營的影響；四是要精準監(jiān)管，精準分析困難企業(yè)生產經營活動，盡快補齊系統(tǒng)建設短板。

企業(yè)勞動保障類成本隨著我國相關政策的不斷完善而動態(tài)上調，成為除貨幣工資外占比最大的合規(guī)成本。勞動保障類支出是企業(yè)為保障職工工作條件和合法權益所必須承擔的法定支出，其中主要是社會保險費用成本。本文深入分析了當前社會保險參保繳費合規(guī)的困境，測算了合規(guī)繳費對企業(yè)人工成本的影響，并提出我國企業(yè)社會保險參保繳費合規(guī)化過程中穩(wěn)定預期、完善制度、小步漸進、精準監(jiān)管的政策建議。

一、社會保險參保繳費合規(guī)的三個困境

（一）勞動者參保困境：企業(yè)成本規(guī)避行為頻出，對監(jiān)管形成挑戰(zhàn)

第一，雇傭短期化。當前，我國經濟發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力，在市場消費乏力和原材料價格高企的雙重擠壓下，企業(yè)為規(guī)避穩(wěn)定勞動關系帶來的勞動保障成本、福利成本和培訓發(fā)展成本等，最小化固定勞動用工規(guī)模，最大化臨時用工?！伴L工短用、短工零用”代表了相當一部分中小民營企業(yè)的選擇。雇傭關系短期化是企業(yè)和勞動者在當前經濟社會環(huán)境下的理性選擇。2021 年四季度的調研案例顯示，某長三角紡織企業(yè)為對沖原材料成本價格的上漲，壓縮人工成本占比，在人員工資水平普遍上漲的情況下，嚴格控制勞動合同制員工的規(guī)模。企業(yè)近三年勞動合同制員工工資占工資總額比重為36.53%、33.08%、32.71%，兩年分別下降3.45%和0.37%。雇傭短期化往往伴隨著無契約、無培訓和無保障，既不利于勞動技能的長期培養(yǎng)，也不利于勞資信任關系的建立，更不利于勞動者權益保護，但又是當前中小企業(yè)的現(xiàn)實選擇。

第二，勞動關系弱化。蓬勃發(fā)展的數(shù)字經濟催生出一種“三元結構”關系，傳統(tǒng)意義上的二維勞資（勞動者-企業(yè)雇主）關系受到沖擊，開始弱化或異化為其他非標準勞資關系。調研發(fā)現(xiàn)，在外賣速遞行業(yè)，平臺把勞動者外包給第三方配送商，第三方配送商把勞動者再次外包給科技平臺公司的模式在快速復制。勞動者像一個風險單位被層層轉嫁、層層分包，在最后一次外包中變身一個獨立經營主體——個體工商戶（“新個體”），最終自擔了一切勞動風險和社保成本，還為平臺貢獻了稅收抵扣①企業(yè)可通過更換稅種（將勞動收入轉換為經營收入）交稅的方式達到大幅降低稅率的目標，并且還可作為平臺企業(yè)的稅金抵扣。（梁譯心等，2021）。一方面，平臺經濟享受“收租利潤”，憑借大規(guī)模集成的市場數(shù)據(jù)信息資源掌握著分工體系的決定權和定價權，進而能夠逐級轉移成本。勞動者成為整個鏈條上的弱勢群體，在議價中極易喪失勞動附加權益，同時還要獨擔交易風險。另一方面，平臺經濟享受“金融增值”，成本向外轉嫁所獲得的高額利潤不斷流入資本市場、推高公司估值、擴大超額收益，再進一步地加固其強勢議價能力。依附平臺而生的勞動者、配送商、勞務派遣公司等成本轉嫁對象的弱勢地位很難憑借自身能力得以扭轉。

第三，勞資合謀問題。通過勞資合謀以規(guī)避社會保險繳費在發(fā)展中國家勞動用工市場長期存在，伴隨著利潤空間和監(jiān)管力度而消長，其典型行為包括勞動者主觀放棄、以社保權益換現(xiàn)金收入或其他保障（問清泓，2019）。由于現(xiàn)金偏好、短視心理或政策誤讀等原因，部分勞動者尤其是工作不穩(wěn)定、流動性較大、靈活性較強的進城務工人員和青年就業(yè)群體，更愿意獲得當期工資收入。通過勞資合謀規(guī)避社會保險繳費以控制人工成本的方式具有較強的隱蔽性，不利于勞動者權益保障。一旦出現(xiàn)勞資糾紛訴之仲裁，企業(yè)往往也較為被動。

（二）企業(yè)繳費困境：地區(qū)間差異化政策長期存在，統(tǒng)一步伐放緩

第一，費率困境：部分地區(qū)費率長期低于國家標準。費率是社保繳費中關鍵的顯性參量。以對企業(yè)負擔影響最大的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險為例，目前國家規(guī)定的單位費率為16%，但江蘇部分地區(qū)為13%，浙江為14%，福建部分地區(qū)為14%，廣東部分地區(qū)為14%至15%，最大地區(qū)差異為3個百分點。同時，基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險等險種也存在地區(qū)間費率差異的問題。

第二，費基困境：繳費基數(shù)不實損害了基金收支平衡機理。《社會保險法》規(guī)定參保者應以本人上年度月平均工資作為當年的繳費基數(shù)，但現(xiàn)實中，基數(shù)不合規(guī)問題非常突出。根據(jù)《中國企業(yè)社保白皮書2021》數(shù)據(jù)②《中國企業(yè)社保白皮書2021》由國內最大的社保第三方專業(yè)機構51 社保內部出版。該報告對中國企業(yè)社?，F(xiàn)狀研究進行深度分析，已經連續(xù)出版9 年。2021 年報告共有4901 家中國企業(yè)參與調研訪談，精準觸達371575 人次。，2021 年社?；鶖?shù)完全合規(guī)的企業(yè)僅占29.9%，基數(shù)不合規(guī)主要包括統(tǒng)一按最低下限繳費、按固定工資部分（不算獎金）繳費、按企業(yè)內部分檔繳費等情況。其中，統(tǒng)一按照最低下限為員工繳納社保的占24%，仍是當前繳納基數(shù)不合規(guī)的主要方式。

地區(qū)差異化的政策制定和監(jiān)管尺度造成了空間上、企業(yè)間、個體間的不公平（董克用和施文凱，2019）。調研發(fā)現(xiàn)，部分全國性企業(yè)利用差異化政策在“費率洼地”“費基洼地”集中繳納社會保險，從政策高成本地區(qū)向低成本地區(qū)轉移，以此規(guī)避部分人工成本。以深圳為例，分戶籍、分檔的差異化繳費政策拉低了社保繳費成本下限：基本養(yǎng)老保險費率較低（14%～15%），尚未統(tǒng)一到全國標準16%；除醫(yī)療保險外，繳基下限都是本市最低工資標準（2200 元/月）而非社平工資，企業(yè)雇傭外地戶籍勞動者的成本被降到了最小。被調研的某全國性企業(yè)在國內六個城市（北京、上海、成都、深圳、太原、石家莊）均開設分公司，以銷售人員流動性大、跨地區(qū)調動工作為名，選擇在深圳建立全國銷售服務中心，把全國500 多名銷售服務人員的勞動關系和社保關系都放在深圳，通過“洼地”繳費每年減少人工成本1000 多萬元。

（三）稅務征繳困境：全責征收仍在逐步過渡、謹慎推進之中

2018 年中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構改革方案》已將各項社會保險費交由稅務部門統(tǒng)一征收，意在發(fā)揮垂直征收優(yōu)勢、提高征繳效率、實現(xiàn)基數(shù)合規(guī)，明確了依法合規(guī)征繳是社會保險制度發(fā)展完善的趨勢，但其過程“一波三折”。當前，在經濟增速放緩、市場疫后修復的大背景下，斷繳、短繳、少繳、漏繳的趨勢抬頭（朱小玉和楊良初，2021）。統(tǒng)一各地的繳費基數(shù)和繳費比例將會受到來自市場主體的壓力。由于當前中小企業(yè)仍面臨較大的生產經營壓力，征繳端從人社開單、稅務收繳的“照單征收”平穩(wěn)過渡到人社、稅務聯(lián)合稽核的“稽核征收”會經歷一個長期的、明顯承壓的過程（朱小玉和施文凱，2022），仍需逐步謹慎實施。部分地區(qū)延續(xù)“照單征收”的慣例，征繳體制改革的效果還未完全彰顯。社會保險征繳從博弈型征收向規(guī)范化、法制化、數(shù)字化征收轉型仍需經歷一個長期過程。

二、社會保險“洼地拉平”和“合規(guī)繳費”對企業(yè)成本的影響

我們對統(tǒng)一社會保險費率和夯實社會保險費基所帶來的人工成本上漲幅度應有客觀預期，本文以職工基本養(yǎng)老保險為例進行了初步測算。

（一）費率統(tǒng)一后的成本上漲估算

以目前職工基本養(yǎng)老保險費率仍低于全國規(guī)定標準（16%）的江蘇蘇州工業(yè)園區(qū)（13%）、浙江杭州（14%）、福建廈門（14%）、廣東廣州（14%）、廣東深圳（15%）為樣本進行測算。五個樣本地區(qū)相關經濟社會統(tǒng)計數(shù)據(jù)如表1 所示。

表1 五個樣本地區(qū)相關經濟社會統(tǒng)計數(shù)據(jù)

以2021 年數(shù)據(jù)為基礎，假設五個地區(qū)的企業(yè)按照當?shù)刭M率和最低費基繳納社保，在員工月工資收入為當?shù)厣缙焦べY的情況下，費率統(tǒng)一前后企業(yè)繳費情況如圖1 所示。在維持費基不變的前提下，費率由現(xiàn)行低費率調整至統(tǒng)一費率后，五個地區(qū)每名員工的月企業(yè)繳費成本平均增加67 元，年繳費成本平均增加799 元。

圖1 統(tǒng)一費率對五個樣本地區(qū)企業(yè)繳費情況的影響

（二）費基做實后的成本上漲估算

在上述五個地區(qū)（基本養(yǎng)老保險企業(yè)費率低于16%）的基礎上，增加北京、黑龍江哈爾濱、江西南昌、四川成都、甘肅蘭州五個城市作為樣本。十個樣本地區(qū)相關經濟社會統(tǒng)計數(shù)據(jù)如表2 所示。

表2 十個樣本地區(qū)相關經濟社會統(tǒng)計數(shù)據(jù)

續(xù)表

在維持費率不變的前提下，費基由當?shù)刈畹屠U費基數(shù)上漲至平均工資后，十個樣本地區(qū)的企業(yè)繳費增加情況如圖2 所示，個人平均每月增加繳費249 元，企業(yè)平均每月增加繳費462 元。

圖2 做實費基對十個樣本地區(qū)企業(yè)繳費情況的影響

上述測算表明，統(tǒng)一費率和做實費基對企業(yè)人工成本確實帶來不小的影響，相關研究（張玉華和路軍，2019）也得出了相同結論。實際上，大部分企業(yè)在2021 年已經經歷了來自社會保險政策調整的一些壓力。第一是“剛性回調”。2020 年新冠疫情期間采取的社會保險階段性“減、免、緩、返”優(yōu)惠政策在2021 年基本退出，多數(shù)企業(yè)面臨社會保險繳費成本“剛性回調”壓力。第二是“跳檔上漲”。2020 年各地在核定繳費基數(shù)時的“社會平均工資”被凍結，2020 年以2018 年而非2019 年為基準。2021 年核定時以2020 年數(shù)值為基準，因此所依據(jù)的“社會平均工資”直接跳檔兩年，出現(xiàn)更大幅度的波動，由此帶來“跳檔上漲”壓力。第三是“洼地拉齊”。針對部分地區(qū)養(yǎng)老保險繳費比例低于16%、繳費基數(shù)下限低于職工平均工資60%，國家有關部門要求盡快糾正此類做法。因此，一些“洼地”地區(qū)設計了幾年的過渡措施，逐步拉平政策差異，由此帶來“洼地拉齊”壓力。例如，費率方面，2022 年3 月，廣東省人力資源和社會保障廳、廣東省財政廳、國家稅務總局廣東省稅務局印發(fā)《關于印發(fā)廣東省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例過渡方案的通知》（粵人社發(fā)〔2022〕8 號），要求按照平穩(wěn)銜接、循序漸進的原則，采取分步過渡的方式，用兩年時間將全省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例從14%過渡至16%。具體安排為2022 年1 月起，全省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例統(tǒng)一調整至15%；2023 年1 月起，全省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例統(tǒng)一調整至16%。費基方面，北京市明確自2019 年7 月起，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險下限標準由40%調整為46%，2020年7 月繳費下限標準調整為52%，2021 年7 月繳費下限標準調整為60%。

三、促進企業(yè)社會保險參保繳費合規(guī)的政策建議

（一）穩(wěn)定預期：在“保利潤”的基礎上“保權益”

第一，穩(wěn)定企業(yè)預期，將“保現(xiàn)金流”和“保利潤”置于首位。當前，我國經濟發(fā)展面臨三重壓力，內外各種沖擊相互交織演化，保住市場主體、保住就業(yè)崗位才能保住經濟增長和居民收入，這是當前的首要戰(zhàn)略任務。政策上需要在預期方面給予市場主體明確的“保現(xiàn)金流”和“活下來”的預期，在“保利潤”的基礎上“保權益”（杜鵬程、徐舒、張冰，2021）。對于處在盈虧線邊緣的企業(yè)，要著力降低或消除企業(yè)勞動用工的隱性成本，多措并舉提供招工、培訓、公共服務，階段性地控制、適當降低或暫時減免部分顯性成本，給予企業(yè)調整用工和恢復生產的過渡時間，為企業(yè)爭取生存空間，幫助企業(yè)渡過難關。對于有明顯盈利但克扣勞動者權益的企業(yè)，要堅決維護和保障勞動者的合法權益，通過加大政策宣傳和勞動監(jiān)察等方式提高企業(yè)合規(guī)行為遵從度。

第二，引導樹立公正的人工成本觀，不斷凝聚改革共識?？陀^來說，一味把勞動保障成本視為企業(yè)負擔，試圖不斷削減的認知存在一定的偏差（封進，2014；葛結根，2018；程欣和鄧大松，2018）?！拔℅DP”的短視化發(fā)展路徑催生了交易型和談判型社會保險繳費模式，嚴重背離了“以人民為中心”的發(fā)展思想。中國當前的人力資源、土地、環(huán)境等要素資源已經不適合低質競爭的模式，低廉要素成本賺取的利潤越來越薄，高質量發(fā)展是必由之路。作為人工成本中法定由企業(yè)負擔的社會保險繳費，隨著勞動力市場供求關系和人力資源投資的變化，長期必然是水漲船高的。營商環(huán)境的改善不能依靠不合規(guī)的少繳、免繳、斷繳、漏繳社會保險費?，F(xiàn)階段，應在充分考慮各類勞動密集型行業(yè)的財務狀況以及企業(yè)對繳費成本變化敏感程度的基礎上，分類提高整體遵繳率，逐步穩(wěn)定社會預期、科學引導輿論，凝聚社會共識，營造更大的改革信任空間。

（二）完善制度：設置“紅綠燈”的同時增加制度“適配性”

第一，尊重勞動者自主選擇，加快建立靈活用工的法律體系。應當尊重靈活就業(yè)人員對于勞動時間、勞動方式的選擇（王震，2020），不必強迫其從“靈活”的非標準就業(yè)形態(tài)進入穩(wěn)固的標準就業(yè)形態(tài)中。我國當前的勞動法體系以傳統(tǒng)的典型勞動關系為前提，具有調整模式單一化特征，難以適應當前勞動力市場復雜化和精細化治理的需求（張成剛，2019；魯全，2021）。在靈活就業(yè)方面，我國的法律制度基本處于空白，有必要快速推進相關立法工作（李敏、劉采妮、白爭輝等，2020；藍定香、朱琦、王晉，2021），對不同類型用工方式進行區(qū)別規(guī)制（崔學東和曹櫻凡，2019；肖巍，2019）。對部分企業(yè)和中介機構為了節(jié)省用工成本、轉嫁雇主責任，把穩(wěn)定和標準就業(yè)形態(tài)的勞動者強制轉化為靈活就業(yè)人員的行為應予以制止和規(guī)范。要加強對于職業(yè)中介群體的監(jiān)管，對引導、誘騙勞動者勞動短期化和高頻跳槽、擾亂就業(yè)市場秩序的“食利者”階層和“黃?！比后w進行嚴格查處。

第二，堅持包容審慎原則，探索多元主體治理模式。堅持市場引領和政府引導并重、放開搞活和規(guī)范有序并舉。政策制定要保障新就業(yè)形態(tài)的健康發(fā)展，在此基礎上采取適當方式維護新業(yè)態(tài)從業(yè)人員的合法權益。進一步明確互聯(lián)網平臺企業(yè)在勞動者權益保護方面的責任，引導平臺企業(yè)、關聯(lián)企業(yè)與勞動者協(xié)商確定勞動報酬、休息休假、職業(yè)安全保障等事項。引導產業(yè)（行業(yè)、地方）工會與行業(yè)協(xié)會或行業(yè)企業(yè)代表協(xié)商制定行業(yè)勞動定額標準、工時標準、獎懲辦法等行業(yè)規(guī)范。針對蓬勃興起的靈活就業(yè)形勢，及時清理取消對靈活就業(yè)的不合理限制，強化政策服務供給，創(chuàng)造更多靈活就業(yè)機會，激發(fā)勞動者創(chuàng)業(yè)活力和創(chuàng)新潛能。

（三）小步漸進：強調“全國統(tǒng)一”而非改革“整齊劃一”

第一，采取“稅務主導、小步慢走”的方式促進全國范圍內社保基數(shù)合規(guī)和費率統(tǒng)一。社會保險繳費參數(shù)的不統(tǒng)一弱化了制度的互濟能力與保障功能，造成不公平的地區(qū)間企業(yè)競爭以及養(yǎng)老負擔的“畸輕畸重”（鄭功成，2015；楊翠迎等，2019），基金積累陷入馬太效應。建議以實施全國統(tǒng)籌為契機，統(tǒng)一全國社會保險繳費和待遇領取政策，采取漸進式推進策略將各地基本養(yǎng)老保險企業(yè)繳費比例統(tǒng)一調至16%，實現(xiàn)企業(yè)社保繳費比例合規(guī)。在控制好征繳節(jié)奏、引導好企業(yè)預期、平衡好成本壓力的基礎上逐步提高參保人個人繳費與待遇領取之間的制度內效用公平，以及不同參保人之間的繳費和待遇領取政策公平（施文凱和董克用，2021）。

第二，漸進式推進合規(guī)性監(jiān)管，引導企業(yè)逐步調整到位。針對企業(yè)用工過程中一些不合規(guī)和政策“擦邊”行為，不能簡單地“一刀切”，而是要循序漸進、補齊短板，因地制宜、因城施策。數(shù)字經濟的高速發(fā)展在我國已經衍生出一整套就業(yè)生態(tài)鏈和服務生態(tài)系統(tǒng)，牽一發(fā)而動全身。在構建全國統(tǒng)一的社會保險繳費政策、填補明顯地域“洼地”、創(chuàng)建公平合理競爭環(huán)境的同時，應向社會、企業(yè)和勞動者同步釋放中長期政策信號，提前明確調整的時間和幅度。在全社會加強關于社會保險費率和費基變化的政策宣傳，幫助企業(yè)形成更清晰和更明確的政策預期，指導企業(yè)及時調整生產經營、用工計劃和財務計劃等，避免對企業(yè)造成較大面積的成本沖擊。建議以2030 年實現(xiàn)基本合規(guī)為目標，利用8 年左右時間逐步推進合規(guī)。過渡期內，可以采取“企業(yè)按時足額繳費、社保返還一定比例”的方法，鼓勵企業(yè)逐步提高基數(shù)合規(guī)程度；或者借助稅收優(yōu)惠政策，在促進企業(yè)社?；鶖?shù)和比例合規(guī)的同時，為企業(yè)提供一定程度的稅優(yōu)政策。

（四）精準監(jiān)管：在“精準拆彈”的同時抓緊“補齊短板”

第一，精準分析困難企業(yè)生產經營活動，加大政策靈活度。針對部分地區(qū)和部分企業(yè)面臨生產經營困難，考慮到費基跳漲或費率跳漲對其沖擊較大，為保障市場主體活力，建議采取“鎖住權益”的方式對困難企業(yè)實行緩交和補交政策。對于繳納社保確有困難的企業(yè)，精準計算企業(yè)應繳納社保額度，可先采取比例方式繳納部分費用，其他費用采取鎖住權益方式，待企業(yè)生產經營好轉至某一標準時再補交社保費。此外，對困難企業(yè)適當安排社會保險救助基金，幫助企業(yè)繳納部分社保費用。同時，應在全社會加強社會保險相關政策的宣傳，鼓勵企業(yè)自覺及時足額繳納社會保險費用，并提高勞動者的政策知曉度和維權意識。

第二，盡快補齊系統(tǒng)短板，實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息集中。以“數(shù)據(jù)即時互聯(lián)互通”為目標，盡快實現(xiàn)中央和省級層面都能監(jiān)控掌握全轄區(qū)、全參保企業(yè)和全參保人員即時繳費和支出情況的數(shù)據(jù)系統(tǒng)。重點任務包括：一是暢通省級與地市縣之間的經辦系統(tǒng)，實現(xiàn)即時連接，確保省級平臺能夠及時掌握參保管理等情況；二是進一步順暢人社經辦系統(tǒng)和稅務征繳系統(tǒng)之間的聯(lián)系，構建參保登記、費用征繳、權益記錄、轉續(xù)登記、待遇發(fā)放之間的數(shù)據(jù)系統(tǒng)閉環(huán)；三是逐步建立社會保險數(shù)據(jù)系統(tǒng)與公安、民政、衛(wèi)生等相關數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)的聯(lián)系，為社會保險系統(tǒng)高質量運行提供支撐。