我國跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)踐探索與政策優(yōu)化

覃鳳琴

內(nèi)容提要：跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是解決以水資源價(jià)值為核心的生態(tài)產(chǎn)品與生態(tài)服務(wù)價(jià)值時(shí)空分布不均衡問題的重要手段。近年來我國建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面探索頗多，成效明顯、特點(diǎn)突出。相關(guān)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償還存在立法缺失、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠、水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)難、市場化多元化補(bǔ)償機(jī)制落實(shí)難等問題。本文從治理理念、核算體系、補(bǔ)償機(jī)制、協(xié)同創(chuàng)新四個(gè)方面深入剖析這些問題背后的原因，提出加快推出《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》，進(jìn)一步理順橫向生態(tài)補(bǔ)償管理運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建科學(xué)合理的補(bǔ)償考核評(píng)價(jià)體系，切實(shí)推進(jìn)多元化、市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等建議，以期為我國完善跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供一定的決策參考。

黨中央、國務(wù)院高度重視各地跨省流域的生態(tài)環(huán)境污染問題，對(duì)跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償給予了大力支持，先后出臺(tái)了建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的相關(guān)文件，著力完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以推動(dòng)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程。在中央主導(dǎo)下，2012 年建立了新安江-千島湖首個(gè)跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，形成了“新安江模式”，隨后在多地區(qū)深入實(shí)踐。本文通過對(duì)相關(guān)實(shí)踐案例進(jìn)行梳理，分析跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中仍存的問題及其原因，為下一步健全流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提出富有借鑒意義的政策建議。

一、我國跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償政策的演變過程和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

（一）我國跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償政策的演變過程

流域生態(tài)補(bǔ)償最早出現(xiàn)在2007 年，經(jīng)過十多年的發(fā)展，從省內(nèi)流域到跨省流域的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，取得了良好的成效，形成了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，已經(jīng)在我國的流域生態(tài)環(huán)境治理中發(fā)揮出不可取代的作用。中央層面也在近幾年密集出臺(tái)了多項(xiàng)政策性文件及實(shí)施方案，具體見表1。

由表1 可見，隨著中央部委對(duì)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償體制機(jī)制的不斷探索和完善，政策內(nèi)容更加豐富，方式更加多樣，標(biāo)準(zhǔn)更加完善，機(jī)制更加成熟。2012 年，新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)成為全國首個(gè)跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)，并形成了“新安江模式”在全國推廣，多省紛紛建立流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)（見表2）。2022 年，全國已經(jīng)建立了13 個(gè)跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)（本文僅列出部分試點(diǎn)情況），除新疆和西藏外的?。▍^(qū)）都進(jìn)行了流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，廣泛推動(dòng)了跨區(qū)流域生態(tài)環(huán)境協(xié)商共治，我國流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)踐取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

表1 中央層面的流域橫向生態(tài)補(bǔ)償政策

表2 跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐

（二）跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶攸c(diǎn)

隨著新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)的建立，根據(jù)國家出臺(tái)的政策性文件，各地積極實(shí)踐，不僅學(xué)習(xí)“新安江模式”，也因地制宜形成各自特色，取得了顯著成效，形成了值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

1.補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償主體和補(bǔ)償資金來源基本一致

補(bǔ)償依據(jù)均以跨省界斷面水質(zhì)檢測考核結(jié)果為主，補(bǔ)償主體為中央政府、上游地方政府、下游地方政府，補(bǔ)償資金以中央政府、上游地方政府和下游地方政府三方共同分擔(dān)模式為主，但是除了新安江流域是中央直接撥付資金，其他流域都是根據(jù)考核目標(biāo)完成情況給予獎(jiǎng)勵(lì)資金，其中福建省連續(xù)幾年獲得中央財(cái)政的獎(jiǎng)勵(lì)資金，這種獎(jiǎng)補(bǔ)性的資金補(bǔ)償方式在很大程度上激發(fā)了地方保護(hù)環(huán)境的積極性。除此之外，汀江-韓江流域、東江流域、九洲江流域等是上下游各自出資共設(shè)水環(huán)境補(bǔ)償資金的模式，大大增強(qiáng)了地方的參與感和責(zé)任感，這些經(jīng)驗(yàn)做法都值得借鑒和推廣。

2.中央財(cái)政補(bǔ)償比例呈現(xiàn)逐步退坡的趨勢

新安江是我國首個(gè)跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，試點(diǎn)工作分為三輪，每輪三年，分別為：2012-2014 年、2015-2017 年和2018-2020 年。前兩輪由中央和地方財(cái)政共同出資補(bǔ)助，中央財(cái)政分擔(dān)比例由第一輪的60%下降到第二輪的第一年49%、第二年43%、第三年33.3%，第三輪試點(diǎn)中央財(cái)政資金完全退坡，呈現(xiàn)出中央財(cái)政資金在生態(tài)補(bǔ)償分擔(dān)比例中逐漸降低的趨勢，這也體現(xiàn)了“中央引導(dǎo)，地方為主”的財(cái)政投入格局初具雛形。

3.互利共贏、區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展是橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可持續(xù)的關(guān)鍵

如新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)中，皖浙兩省綜合運(yùn)用行政和市場手段，推動(dòng)流域下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)進(jìn)行資金補(bǔ)償，積極探索產(chǎn)業(yè)協(xié)作、園區(qū)共建、人才培訓(xùn)等市場化、多元化補(bǔ)償新路徑，提出共建新安江—千島湖生態(tài)補(bǔ)償試驗(yàn)區(qū)的理念，促進(jìn)長三角地區(qū)的生態(tài)廊道實(shí)現(xiàn)共建與共享。實(shí)踐證明，只有推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)上下游地區(qū)之間從單純的水共治，向更多領(lǐng)域開展更加廣泛、更多維度的合作共建，生態(tài)補(bǔ)償才能持久，生態(tài)保護(hù)才可持續(xù)。

二、我國跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中存在的問題

（一）立法缺失

從中央層面來看，2010 年由國家發(fā)改委牽頭的《生態(tài)補(bǔ)償條例》起草工作啟動(dòng)，但10 年過去依舊沒有正式出臺(tái)，“橫向生態(tài)補(bǔ)償辦法”也沒有納入立法計(jì)劃。由于未有實(shí)質(zhì)性立法，在構(gòu)建跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的過程中存在一些難以解決的問題。

一是關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍畈幻鞔_，其與自然資源有償使用、生態(tài)損害賠償?shù)鹊膮^(qū)別與聯(lián)系也沒有明確的法律規(guī)定，容易混淆。二是流域生態(tài)補(bǔ)償主體的權(quán)利義務(wù)不明確、補(bǔ)償程序不規(guī)范、糾紛解決機(jī)制不健全、責(zé)任分擔(dān)機(jī)制不完善。三是所涉及的主體之間是在沒有法律約束下的自主協(xié)商，這樣導(dǎo)致責(zé)任主體的參與規(guī)則不規(guī)范、磋商程序不順暢、協(xié)議內(nèi)容不詳細(xì)、執(zhí)行監(jiān)督以及實(shí)施保障等不到位，也會(huì)打擊上游的積極性（李奇?zhèn)サ龋?018）。四是由于缺乏權(quán)威的法律制度的規(guī)范，造成生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)權(quán)重、考核周期等方面難以統(tǒng)一，未能形成科學(xué)合理的考評(píng)體系。

（二）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠

從縱向看，中央與地方在跨省流域生態(tài)補(bǔ)償中的事權(quán)與支出責(zé)任不明晰，導(dǎo)致中央財(cái)政的退坡可能會(huì)造成上下游之間的合作難以繼續(xù)。從橫向看，發(fā)改、財(cái)政、生態(tài)環(huán)保、自然資源等多部委共同參與的流域生態(tài)補(bǔ)償工作，往往出現(xiàn)部門之間的不協(xié)調(diào)，不同部門政策之間的互融性、連貫性和一致性不高。再次，省際溝通協(xié)作機(jī)制有待暢通，在具體決策上有待更高級(jí)別議事機(jī)構(gòu)發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。

（三）水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)難

一是逐年提升的水質(zhì)考核標(biāo)準(zhǔn)不利于上游水生態(tài)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)流域上游生態(tài)環(huán)境較好時(shí)，考核標(biāo)準(zhǔn)也相應(yīng)提高，上游政府得到的補(bǔ)償資金會(huì)比較少，不能彌補(bǔ)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)保護(hù)成本和發(fā)展機(jī)會(huì)成本。當(dāng)流域上游的生態(tài)環(huán)境較差時(shí)，因難以達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)，扣繳的補(bǔ)償資金較多，給地方財(cái)政也會(huì)帶來較大壓力。

二是資金補(bǔ)償具有時(shí)間滯后性，且資金的使用范圍比較窄，有時(shí)會(huì)損害上游地區(qū)生態(tài)治理的積極性，無法實(shí)現(xiàn)水環(huán)境保護(hù)的真正價(jià)值。

三是上游經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限的機(jī)會(huì)成本高，承擔(dān)的流域環(huán)境治理成本巨大。上游資源環(huán)境約束大，產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為困難，實(shí)際獲得的上級(jí)政府和市場項(xiàng)目資金都較少。同時(shí)，上游也會(huì)被動(dòng)承擔(dān)下游地區(qū)水位提高帶來的各類成本。如2019 年千島湖成為杭州市飲用水源地后開始高位蓄水，水位比往年抬升3 米左右，2020 年流域沿線暴雨導(dǎo)致上游兩岸大量田地、房屋、村莊道路被淹，不僅嚴(yán)重影響了新安江水質(zhì)，而且給沿江群眾生產(chǎn)生活帶來安全隱患，上游相關(guān)治理成本明顯增大。

（四）市場化、多元化補(bǔ)償流于形式

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些流域市場化、多元化補(bǔ)償工作進(jìn)展并不順利，除了一些人員短期交流培訓(xùn)以及定期的資金補(bǔ)償之外，其他多元補(bǔ)償更多體現(xiàn)在各類協(xié)議層面，尚未實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。

第一，多元化補(bǔ)償難以實(shí)現(xiàn)。一是資金補(bǔ)償不足。上游水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值補(bǔ)償過低，持續(xù)保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境積極性受挫。新安江流域試點(diǎn)期間，下游地區(qū)每年安排生態(tài)補(bǔ)償資金為1-3 億元，相對(duì)于上游地區(qū)的投入而言是杯水車薪。二是產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償流于形式。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，上下游在共建園區(qū)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、對(duì)口協(xié)作等方面基本停留在協(xié)議層面，真正落地的很少，即使有正在推進(jìn)的項(xiàng)目，也存在難以繼續(xù)的困境。三是人才補(bǔ)償更難，上游地區(qū)缺乏吸引人才、留住人才的優(yōu)勢和平臺(tái)。

第二，市場化補(bǔ)償運(yùn)作機(jī)制缺失。雖然初步形成了市場化多元化的補(bǔ)償機(jī)制，但市場化運(yùn)作機(jī)制缺失，開展水權(quán)交易、碳排放交易、排污權(quán)交易的市場化機(jī)制還不夠成熟（潘華等，2018）。

三、跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在問題的原因剖析

（一）地方尚未樹立流域一盤棋的協(xié)同治理理念

建立全流域協(xié)同治理機(jī)制、樹立流域一盤棋理念是流域生態(tài)補(bǔ)償中的重大課題，對(duì)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的理念缺失及認(rèn)識(shí)不到位是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足的重要原因。

第一，行政轄區(qū)之間達(dá)成共識(shí)難。由于橫向生態(tài)補(bǔ)償涉及跨行政區(qū)域的利益溝通協(xié)調(diào)，上下游在協(xié)商過程中都會(huì)以本區(qū)域利益為主，各自為政，存在較大的分歧，難以達(dá)成一致。從治理維度來看，表現(xiàn)為治理理念、區(qū)域功能定位、信息溝通表達(dá)、績效評(píng)估等多方面難以協(xié)同（侯守杰，2021）。

第二，發(fā)展與保護(hù)的矛盾依然是難點(diǎn)。有些地方“以GDP 論英雄”的思維沒有得到根本性的轉(zhuǎn)變，對(duì)“綠水青山就是金山銀山”的理念也沒有深刻理解，這樣會(huì)造成流域生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)程緩慢。有些地方對(duì)流域“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”的認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致上游流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)生動(dòng)力不足。

第三，目標(biāo)導(dǎo)向模糊，項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)協(xié)同規(guī)劃難。目前上下游主要還是在生態(tài)環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域合作，產(chǎn)業(yè)層面合作難度較大，主要體現(xiàn)為重大方案協(xié)同編制難、重點(diǎn)項(xiàng)目協(xié)同申報(bào)難、重要工作協(xié)同推進(jìn)難、產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同布局難，目標(biāo)導(dǎo)向仍是“各自為政”。由于認(rèn)識(shí)不到位，一些地方把簽訂協(xié)議視為建立機(jī)制，工作上缺少統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)調(diào)布局，保護(hù)和治理項(xiàng)目儲(chǔ)備不足（孫宏亮等，2020），共同謀劃和爭取項(xiàng)目的聯(lián)動(dòng)機(jī)制還沒有建立起來。

（二）中央財(cái)政引導(dǎo)機(jī)制尚待進(jìn)一步明確

橫向生態(tài)補(bǔ)償主要通過流域上下游政府的協(xié)商達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，中央財(cái)力引導(dǎo)和監(jiān)督事權(quán)落實(shí)到位對(duì)跨省上下游之間的協(xié)商合作尤為重要，中央財(cái)力退出可能會(huì)造成流域橫向生態(tài)補(bǔ)償難以繼續(xù)。一是試點(diǎn)期過后，需要進(jìn)一步加大投入用來加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和污染防治力度，現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)體系運(yùn)行也需持續(xù)加大投入，但是隨著中央財(cái)政的退坡，水流域生態(tài)保護(hù)面臨巨大的資金缺口。二是在中央財(cái)力退坡后，如果中央政府的監(jiān)督事權(quán)也隨之退出，很有可能造成不了了之的局面。比如新安江流域在中央財(cái)力退坡后，上下游之間的矛盾調(diào)和十分艱難；又如陜甘兩省自發(fā)探索跨省流域生態(tài)補(bǔ)償，就由于缺乏中央的協(xié)調(diào)而中斷。地方補(bǔ)償存在資金不足、補(bǔ)償滯后等問題，目前還無法成為主導(dǎo)力量。特別是一些重要水源地的跨省流域生態(tài)補(bǔ)償，中央財(cái)政的引導(dǎo)范圍和獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)都有待明確。

（三）生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算體系不完善

首先，自然資源確權(quán)工作是開展生態(tài)補(bǔ)償?shù)那疤?，但目前自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)確權(quán)及登記還未完成，在所有權(quán)人缺位的情況下，生態(tài)產(chǎn)品交易和補(bǔ)償就無從談起。

其次，還未形成統(tǒng)一的生態(tài)資源核算標(biāo)準(zhǔn)化體系。生態(tài)資源種類繁多，其存在形態(tài)和利用形式差異較大，相同自然資源在不同地區(qū)的等級(jí)程度標(biāo)準(zhǔn)不一，導(dǎo)致交易和補(bǔ)償無法在標(biāo)準(zhǔn)平臺(tái)上進(jìn)行，實(shí)踐中不同地區(qū)對(duì)于該不該補(bǔ)償、該補(bǔ)償多少、由誰來補(bǔ)償存在爭議（郝棟，2020）。

再次，補(bǔ)償基準(zhǔn)存在差異，難以統(tǒng)一也很難規(guī)范。從考核內(nèi)容來看，有的以水質(zhì)為考核標(biāo)準(zhǔn)的，也有以水質(zhì)、水量為考核標(biāo)準(zhǔn)的，還有以水質(zhì)、水量、上下游行為管控為標(biāo)準(zhǔn)的。從考核選取的指標(biāo)來看，也不盡一致，其中新安江流域選取了高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總磷、總氮4 個(gè)指標(biāo)，九洲江流域、汀江—韓江流域選取了包括pH 值、高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總磷、五日生化需氧量5 個(gè)指標(biāo)。從達(dá)標(biāo)水質(zhì)看，有基于II 類標(biāo)準(zhǔn)的，也有基于III 類標(biāo)準(zhǔn)的。

（四）綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展中協(xié)同創(chuàng)新不足

各流域上下游產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償、人才補(bǔ)償?shù)榷嘣a(bǔ)償流于形式，其中的重要原因之一是綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展中協(xié)同創(chuàng)新不足。

1.產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新協(xié)同不足

上游綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間和條件受限，只能在夾縫中求發(fā)展，依靠技術(shù)創(chuàng)新尋求突破。產(chǎn)業(yè)發(fā)展有其特定的土壤，受市場需求、營商環(huán)境等影響，數(shù)字經(jīng)濟(jì)、文化創(chuàng)意、生物醫(yī)藥等綠色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目在上游地區(qū)難以“生根發(fā)芽”。若要探索全流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相得益彰的新路子，必須進(jìn)一步推動(dòng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)的協(xié)同創(chuàng)新。如新安江上游黃山市執(zhí)行最嚴(yán)格的主體功能區(qū)負(fù)面清單，國土空間開發(fā)總量等方面也面臨較大壓力，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)招商引資工作難度很大，綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展探索中亟待技術(shù)支撐，但目前長三角協(xié)同發(fā)展重要引擎的G60 科創(chuàng)走廊、杭州城西科創(chuàng)大走廊等對(duì)黃山市的輻射作用還非常有限。

2.人才協(xié)同創(chuàng)新不足

人才培養(yǎng)只是提升上游人力資本存量的一種方式，更為重要的是提供智力服務(wù)和人才協(xié)同創(chuàng)新。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，上下游在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人居環(huán)境整治、教育環(huán)境等方面差距較大，上游支撐人才發(fā)展的平臺(tái)和空間不足，在人才政策、工資待遇、公共服務(wù)等方面差距明顯，吸引、留住高端人才困難重重，人才合作往往走過場、不“解渴”，對(duì)智力服務(wù)和人才協(xié)同創(chuàng)新的重要性認(rèn)識(shí)不充分。

3.上游水環(huán)境科研支撐薄弱

流域生態(tài)保護(hù)是一項(xiàng)長期而艱巨的工程，需要持續(xù)扎實(shí)的科學(xué)研究和財(cái)政投入，需要上下游協(xié)同創(chuàng)新予以重點(diǎn)攻關(guān)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分流域?qū)Φ孜廴究刂?、農(nóng)業(yè)面源污染控制、生態(tài)修復(fù)等關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)有待進(jìn)一步加強(qiáng)，否則水生態(tài)產(chǎn)品難以提高質(zhì)量。

四、跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政策優(yōu)化建議

（一）加快生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制相關(guān)立法

雖然生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償在《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》等相關(guān)的環(huán)境類法律中被確立，而且明確提出要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度支持生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，一定程度上為橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)，但是可以看出這些法律法規(guī)并不具體，需要通過進(jìn)一步立法來推動(dòng)橫向生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)（李奇?zhèn)ィ?020）。

生態(tài)補(bǔ)償立法將會(huì)在很大程度上解決流域橫向生態(tài)補(bǔ)償過程中遇到的種種問題。在相關(guān)部委的規(guī)章層面，要進(jìn)一步細(xì)化橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的具體內(nèi)容，比如參與的規(guī)則、磋商的程序、協(xié)議的內(nèi)容、執(zhí)行監(jiān)督、實(shí)施保障等都要有具體和詳細(xì)的規(guī)定，并建立對(duì)應(yīng)的糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制，有效保障上游生態(tài)權(quán)益。地方要根據(jù)中央立法進(jìn)展，穩(wěn)步推進(jìn)地方流域橫向生態(tài)補(bǔ)償政策制度化，進(jìn)一步明確生態(tài)補(bǔ)償基準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建合理、科學(xué)的考核體系。

（二）進(jìn)一步理順橫向生態(tài)補(bǔ)償管理運(yùn)行機(jī)制

應(yīng)從央地關(guān)系、部門關(guān)系、上下游地區(qū)關(guān)系三個(gè)層次完善生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)機(jī)制，加快推動(dòng)橫向生態(tài)補(bǔ)償管理與技術(shù)規(guī)范制定，著重建立生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制。

1.逐步理順央地間事權(quán)與支出責(zé)任劃分

一是根據(jù)已出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，適當(dāng)擴(kuò)大中央在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的事權(quán)，要進(jìn)一步加大縱向轉(zhuǎn)移支付力度，指導(dǎo)和監(jiān)督上下游切實(shí)履行生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議。二是對(duì)于在重要水源地上游建立流域生態(tài)補(bǔ)償，中央相關(guān)部門應(yīng)牽頭建立跨省聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，對(duì)數(shù)據(jù)采測、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、政策導(dǎo)向、人口流動(dòng)、項(xiàng)目安排、補(bǔ)償資金等進(jìn)行協(xié)調(diào)、支持和監(jiān)督，指導(dǎo)地方從上下游發(fā)展共同體的高度，在補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)權(quán)重、考核周期、支付進(jìn)度等方面完善補(bǔ)償機(jī)制，形成上下游優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏局面，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。三是對(duì)于重要水源地的跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償，中央可以對(duì)其進(jìn)行規(guī)范的技術(shù)指導(dǎo)，也可以根據(jù)科學(xué)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估，并據(jù)此實(shí)施獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，進(jìn)一步細(xì)化和落實(shí)跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施（王宏利等，2021）。

2.進(jìn)一步理順各部門之間的責(zé)任聯(lián)動(dòng)機(jī)制

一是明確橫向生態(tài)補(bǔ)償各參與部門的責(zé)任，完善長效機(jī)制。不能把流域生態(tài)補(bǔ)償定位于財(cái)力和支出責(zé)任層面，財(cái)政、發(fā)改、自然資源與環(huán)保部門等都承擔(dān)著不可替代的責(zé)任，所以必須強(qiáng)化部門單位的責(zé)任，建立部門之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。要樹立部門間、地區(qū)間“一盤棋”思想，分領(lǐng)域、分板塊明確各方責(zé)任，促進(jìn)上下游之間資源雙向流動(dòng)。二是推動(dòng)從部門要素補(bǔ)償向區(qū)域綜合補(bǔ)償轉(zhuǎn)變。加大對(duì)各類財(cái)政資金的統(tǒng)籌力度，不斷放寬資金使用限制。通過整合地表水環(huán)境質(zhì)量、空氣環(huán)境質(zhì)量、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)以及自然保護(hù)區(qū)等生態(tài)補(bǔ)償政策，推動(dòng)部門要素補(bǔ)償向區(qū)域綜合補(bǔ)償轉(zhuǎn)變，進(jìn)而有效整合各類生態(tài)補(bǔ)償資源，推動(dòng)綜合生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)的建立，避免出現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償破碎化以及政出多門、多頭治污的局面（李奇?zhèn)ィ?020）。

3.協(xié)調(diào)上下游地區(qū)之間的責(zé)權(quán)關(guān)系

一是明晰上下游地區(qū)對(duì)流域生態(tài)資源占有、使用、收益的權(quán)益與生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任，充分考慮地區(qū)間特別是上游地區(qū)保護(hù)環(huán)境的成本因素，協(xié)調(diào)上下游地區(qū)的財(cái)力，最終促進(jìn)上下游地區(qū)的權(quán)利與義務(wù)實(shí)現(xiàn)區(qū)際均衡（潘華等，2018）。二是構(gòu)建上下游間跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制。首先是建立廣泛的各方平等的談判、磋商平臺(tái)，不只局限于流域之間，可以擴(kuò)展到其他生態(tài)產(chǎn)品和自然資源的保護(hù)。其次是上下地區(qū)要用整體性的思維考慮流域生態(tài)系統(tǒng)，找準(zhǔn)各自的自然資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢，制定生態(tài)保護(hù)規(guī)劃并以之為指導(dǎo)進(jìn)行協(xié)商和談判，也要充分吸納專家學(xué)者和相關(guān)民眾的意見，最終建立上下游地區(qū)“成本共擔(dān)、效益共享、合作共治”的協(xié)作機(jī)制（王宏利等，2021）。第三是建議成立由中央部門牽頭的橫向生態(tài)補(bǔ)償管理部門，可以由中央部門和地方政府派出代表組成，在上下游地區(qū)出現(xiàn)矛盾和問題的時(shí)候可以更好地解決利益沖突，也能突破地方行政區(qū)劃的限制，進(jìn)一步強(qiáng)化中央的監(jiān)督管理職能。通過明確關(guān)系、構(gòu)建談判磋商平臺(tái)、成立問題解決機(jī)構(gòu)，最終形成公平、科學(xué)、合理、高效的上下游協(xié)作機(jī)制。

（三）構(gòu)建科學(xué)合理的補(bǔ)償考核評(píng)價(jià)體系

1.加快進(jìn)行自然資源的測算和自然資源產(chǎn)權(quán)體系的建立，為考核評(píng)價(jià)夯實(shí)基礎(chǔ)

一是建立自然資源產(chǎn)權(quán)登記信息化平臺(tái)，并發(fā)布綜合評(píng)價(jià)結(jié)論。二是加快建立統(tǒng)一的流域生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記系統(tǒng)，制定產(chǎn)權(quán)主體權(quán)力清單和清晰界定產(chǎn)權(quán)主體權(quán)利。三是進(jìn)一步開發(fā)生態(tài)資源補(bǔ)償評(píng)估鑒定系統(tǒng)，從而推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的建立（郝棟，2020）。

2.明確流域生態(tài)資源國家所有權(quán)和地方使用控制權(quán)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，落實(shí)考核評(píng)價(jià)的主體責(zé)任

探索建立歸屬明晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的流域生態(tài)資源管理體制，統(tǒng)一行使流域生態(tài)資源的國家所有權(quán)、用途管制權(quán)和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，解決不同地區(qū)由于自然資源的等級(jí)程度標(biāo)準(zhǔn)不一造成的是否補(bǔ)償、如何補(bǔ)償?shù)臓幾h（潘華等，2018）。

3.明確補(bǔ)償依據(jù)，選取科學(xué)合理的考核指標(biāo)

一是明確補(bǔ)償基準(zhǔn)。在核算生態(tài)資源資產(chǎn)價(jià)值的基礎(chǔ)上，上下游地區(qū)根據(jù)國家確定的斷面水質(zhì)、水質(zhì)改善原則自主協(xié)商明確補(bǔ)償基準(zhǔn)。二是因地制宜選取考核指標(biāo)。按照《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3838-2002）的指標(biāo)體系，根據(jù)各地的實(shí)際情況，除了主要指標(biāo)外，可以從非主要指標(biāo)中選取符合當(dāng)?shù)厍闆r的指標(biāo)作為考核標(biāo)準(zhǔn).

（四）完善多元化、市場化的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

1.建議橫向流域補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)以地方補(bǔ)償為主、中央財(cái)政適當(dāng)支持引導(dǎo)，獎(jiǎng)勵(lì)開展生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)成效突出的省份

一是加大橫向轉(zhuǎn)移支付的力度。地方政府是流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹苯訄?zhí)行者，上下游地區(qū)可以通過協(xié)商，在自身財(cái)力范圍內(nèi)，由當(dāng)?shù)卣苿?dòng)，采取橫向轉(zhuǎn)移支付等方式落實(shí)對(duì)上游地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任。二是推動(dòng)省內(nèi)縱向、橫向生態(tài)補(bǔ)償有機(jī)結(jié)合。雖然縱橫有所不同，但也存在共性，比如參與主體、適用范圍和評(píng)估機(jī)制等方面，可以對(duì)其共同點(diǎn)進(jìn)行整體設(shè)計(jì)，也可以避免兩者之間發(fā)生重復(fù)和沖突。三是整合生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域各項(xiàng)財(cái)政資金、中央財(cái)政水污染防治專項(xiàng)資金、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，對(duì)重點(diǎn)流域持續(xù)予以重點(diǎn)傾斜并由中央屬地相關(guān)部門加強(qiáng)監(jiān)管。

2.切實(shí)推進(jìn)市場化生態(tài)補(bǔ)償

流域?qū)用婵沙闪⑸鷳B(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，擴(kuò)大財(cái)政資金支持力度。推動(dòng)其他生態(tài)保護(hù)地區(qū)與生態(tài)受益地區(qū)建立市場化的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，鼓勵(lì)相關(guān)地區(qū)探索市場化生態(tài)補(bǔ)償路徑，比如綠色債券、水權(quán)交易、排污權(quán)和碳排放權(quán)等，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)探索建立市場化運(yùn)作的生態(tài)補(bǔ)償基金。

3.增強(qiáng)上游地方政府“造血”功能，發(fā)揮地方生態(tài)保護(hù)內(nèi)生動(dòng)力

進(jìn)一步將對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等多元化補(bǔ)償方式做到位。一是推動(dòng)上游地區(qū)開展生態(tài)旅游，在補(bǔ)償?shù)睾褪軆數(shù)刂g進(jìn)行定向的綠色經(jīng)濟(jì)往來等，加快上游地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。二是建立合作園區(qū)。一方面積極探索“飛地經(jīng)濟(jì)”園區(qū)合作模式，另一方面通過委托管理、共同組建公司等多種合作方式共建合作園區(qū)。下游也要積極推進(jìn)技術(shù)支援以及相關(guān)合作，幫助上游地區(qū)進(jìn)行生態(tài)保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和技術(shù)更新。

4.上下游共同打造綠色產(chǎn)業(yè)鏈，加強(qiáng)人才、技術(shù)等要素支撐保障

中央財(cái)政在一定程度上加強(qiáng)對(duì)地區(qū)項(xiàng)目布局的指導(dǎo)和對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的傾斜力度。對(duì)符合條件的項(xiàng)目，國家和省級(jí)專項(xiàng)資金應(yīng)對(duì)重要水源地給予傾斜，支持一批綠色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和創(chuàng)新平臺(tái)發(fā)展。上下游地區(qū)可探索一站式服務(wù)創(chuàng)新模式，上游為下游地區(qū)提供智力支撐，用“共建共享”的理念強(qiáng)化人才、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素支撐保障。在技術(shù)攻堅(jiān)方面，聯(lián)合相關(guān)高校及研發(fā)機(jī)構(gòu)開展技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)業(yè)研究，通過聚合高校及科研機(jī)構(gòu)，推動(dòng)環(huán)境技術(shù)攻關(guān)，力求破解水流域治理中的環(huán)保技術(shù)難題。